(1)

Die Verwerfungen auf den Finanzmärkten zu Beginn der COVID-19-Pandemie haben anhaltende systemische Anfälligkeiten in bestimmten Teilsektoren der Geldmarktfonds (Money Market Funds – MMF) für private Schuldtitel zutage gefördert. Dies verlangt eine Neubewertung bestimmter Aspekte der nach dem Ende der weltweiten Finanzkrise durchgeführten regulatorischen Reformen.

(2)

Die weltweite Finanzkrise von 2008 hat gezeigt, dass Geldmarktfonds gegenüber Kreditrisiken und umfangreichen Rückgaben von Anteilen anfällig sind. Diese Anfälligkeit bedeutet, dass sich dadurch Risiken im gesamten Finanzsystem verbreiten oder verstärken können. In der Empfehlung ESRB/2012/1 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (4) wurde der Europäischen Kommission empfohlen, diese Anfälligkeiten in Angriff zu nehmen. Insbesondere empfahl der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) die Umstellung auf variable Nettoinventarwerte für alle Geldmarktfonds, eine Verschärfung der Liquiditätsanforderungen sowie erweiterte Pflichten in den Bereichen Offenlegung sowie Berichterstattung und Informationsaustausch.

(3)

In der Verordnung (EU) 2017/1131 des Europäischen Parlaments und des Rates (nachfolgend die „Money Market Funds Regulation“ bzw. „MMFR“) sind Vorschriften festgelegt, mit denen die Widerstandsfähigkeit der Geldmarktfonds erhöht und die während der weltweiten Finanzkrise zutage getretenen Ansteckungswege eingeschränkt werden sollen. Die MMFR unterwirft Geldmarktfonds und ihre Verwalter unionsweit unmittelbaren Pflichten. Der ESRB hat den Inhalt der MMFR anhand der Vorgaben in seiner Empfehlung ESRB/2012/1 geprüft und eine weitgehende Konformität festgestellt (5).

(4)

Als zu Beginn der COVID-19-Pandemie die Anleger versuchten, möglichst schnell Liquidität zu beschaffen (6), kam es bei einigen Geldmarktfonds für private Schuldtitel zu akuten Liquiditätsengpässen, weil umfangreichen Anteilsrückgaben durch die Anleger mangelnde Liquidität auf den Geldmärkten für private Schuldtitel gegenüberstand. Dadurch entstand die Sorge, dass Liquiditätsengpässe bei diesen Geldmarktfonds die Wirkungen des COVID-19-Schocks in anderen Teilen des Finanzsystems verstärken könnten. Besonders bedenklich war die Lage in den Vereinigten Staaten und in der Europäischen Union. Die vom Eurosystem, vom Federal Reserve System der Vereinigten Staaten und von der Bank of England im Rahmen ihres jeweiligen geldpolitischen Mandats ergriffenen außerordentlichen Maßnahmen trugen dazu bei, diese Situation zu entspannen.

(5)

Die bei den Geldmarktfonds beobachteten Liquiditätsengpässe spiegeln eine zugrunde liegende Spannung zwischen den beiden wirtschaftlichen Hauptfunktionen der Geldmarktfonds für das Finanzsystem und die Realwirtschaft wider: i) kurzfristige Finanzierung für Emittenten, vor allem für Banken und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften, und ii) Nutzung als Instrument für das Barmittelmanagement durch die Anleger. Die Spannung ergibt sich aus der Tatsache, dass Geldmarktfonds den Anlegern Liquidität auf Abruf anbieten und oft als bargeldähnliche Instrumente angesehen werden, während die Instrumente, in die sie investieren, nicht zuverlässig liquide sind, vor allem nicht in Stresszeiten, wenn die Geldmarktfonds sie möglicherweise verkaufen müssen. Das gilt insbesondere für Geldmarktfonds, die in erster Linie in Commercial Paper und Einlagenzertifikate investieren (Geldmarktfonds mit Nettoinventarwert mit niedriger Volatilität (Low Volatility Net Asset Value – LVNAV) und Geldmarktfonds mit variablem Nettoinventarwert (Variable Net Asset Value – VNAV)), weil diese Vermögenswerte im Allgemeinen bis zur Fälligkeit gehalten werden und ihnen keine tiefen Sekundärmärkte zugutekommen (7).

(6)

Der europäische Markt für kurzfristige Schuldtitel ist fragmentiert und besteht aus vier Hauptkomponenten: dem Markt für handelbare europäische Commercial Paper (Negotiable European Commercial Paper – NEU-CP), für Euro Commercial Paper (Euro-CP), für andere nationale Commercial Paper und Einlagenzertifikate sowie für Staatsanleihen mit kurzer Laufzeit. Diese Fragmentierung und die unzureichenden Informationen über diese Märkte, insbesondere über außerbörsliche Sekundärmärkte, erschweren die Bewertung ihrer Größe und Liquidität, die wichtig ist, damit die Geldmarktfonds umfangreiche Rückgabeanträge gegebenenfalls über den Verkauf von Vermögenswerten bedienen können (8) .

(7)

Diese Empfehlung ist ein Beitrag zur im Jahr 2022 anstehenden Überprüfung der Verordnung über Geldmarktfonds (MMFR) durch die Kommission, um andauernde systemische Anfälligkeiten in bestimmten Teilsektoren der Geldmarktfonds für private Schuldtitel zu beseitigen. Sie soll das Ziel der Empfehlung ESRB/2012/1 berücksichtigen, einlagenähnliche Merkmale zu verringern, die bestimmte Geldmarktfonds über Anteilsrückgaben zum Nennwert im Rahmen der geltenden MMFR bieten. Sie wurde im Kontext einer breiter angelegten Initiative zur Reform der Geldmarktfonds erarbeitet, die international und anderweitig in der EU auf den Weg gebracht wurde. Insbesondere berücksichtigt diese Empfehlung die Rückmeldungen der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), die im Zusammenhang mit ihrer Konsultation zur Reform der MMFR eingegangen sind. Sie steht auch im Einklang mit den Vorschlägen des Finanzstabilitätsrats (FSB), wenngleich nicht vorgesehen ist, von Geldmarktfonds Kapitalpuffer oder eine „Minimum Balance at Risk“ zu verlangen (9). Der ESRB ist der Überzeugung, dass solche Eigenmittelanforderungen nicht erforderlich sind, sofern die Merkmale, hinsichtlich derer Geldmarktfonds Einlageinstituten ähneln, verringert und die Merkmale, hinsichtlich derer Geldmarktfonds anderen Investmentfonds ähneln, verstärkt werden.

(8)

Empfehlung A zielt darauf ab, Schwelleneffekte zu reduzieren. Ziel ist insbesondere, die unbeabsichtigten Folgen zu beseitigen, die sich aus zwei regulatorischen Anforderungen ergeben. Erstens können LVNAV-Geldmarktfonds gemäß der MMFR bestimmte Vermögenswerte zu fortgeführten Anschaffungskosten bewerten, wenn der ermittelte Nettoinventarwert (NAV) nicht um mehr als 20 Basispunkte vom Nettoinventarwert abweicht, der unter Anwendung der Bewertung zu Marktpreisen oder der Bewertung zu Modellpreisen auf alle Vermögenswerte berechnet wird. Diese Begrenzung verschafft den Anlegern einen „First Mover Advantage“, weil sie ihre Anteile zu einem Nettoinventarwert zurückgeben können, der nicht der Marktbewertung bestimmter Vermögenswerte entspricht. Dies könnte einen Anreiz für einen Anleger-Run schaffen und sollte ausgeschlossen werden. Stattdessen sollte der Nettoinventarwert von LVNAV-Geldmarktfonds schwanken. Eine Abschaffung der Begrenzung wird ein wichtiges Merkmal der LVNAV-Geldmarktfonds verändern und kann sich damit auch auf die Entscheidungen der Anleger auswirken, die bisher von der relativen Stabilität des Nettoinventarwerts angezogen wurden. Zugleich wird mit Empfehlung B angestrebt, die Liquiditätsanforderungen für LVNAV-Geldmarktfonds zu verschärfen und sie dadurch relativ gesehen weniger riskant und weniger volatil als VNAV-Geldmarktfonds mit kurzfristiger Laufzeitstruktur zu gestalten. Zweitens müssen, wenn andere Schwellenwerte überschritten werden, Verwalter von LVNAV-Geldmarktfonds und Geldmarktfonds mit konstantem Nettoinventarwert für öffentliche Schuldtitel (Constant Net Asset Value – CNAV) eine geeignete Vorgehensweise bewerten und dokumentieren. Dazu kann der Einsatz bestimmter Liquiditätsmanagementinstrumente gehören, wie Liquiditätsgebühren für Anleger und der Einsatz von Rückgabesperren. Zu Beginn der COVID-19-Pandemie hat möglicherweise einer dieser Schwellenwerte dazu geführt, dass einige Anleger in Erwartung der automatischen Verhängung solcher Maßnahmen ihre Anteile zurückgaben. Sie sollten daher abgeschafft werden. Die Abschaffung dieser Schwellenwerte würde es LVNAV-Geldmarktfonds und CNAV-Geldmarktfonds für öffentliche Schuldtitel auch erleichtern, die Bestimmungen der MMFR zu nutzen, die ihnen die vorübergehende Nichteinhaltung ihrer Liquiditätsanforderungen gemäß Artikel 24 Absatz 2 MMFR erlauben.

(9)

Empfehlung B zielt darauf ab, die Liquiditätstransformation der Geldmarktfonds zu reduzieren und die Abstimmung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten (Asset Liability Matching) zu verbessern. Höhere Liquiditätsanforderungen für VNAV- und LVNAV-Geldmarktfonds, die sich aus täglich fälligen und wöchentlich fälligen Vermögenswerten sowie öffentlichen Schuldtiteln zusammensetzen, gewährleisten eine größere und breiter gestreute Liquidität im Portfolio und senken das Risiko, dass Geldmarktfonds bei angespannter Marktlage die Geldmärkte im weiteren Sinne destabilisieren. Um eine ausreichende Verfügbarkeit öffentlicher Schuldtitel zu gewährleisten, können diese eine längere Laufzeit als wöchentlich fällige Vermögenswerte haben. Dies kann zwar das Laufzeitenrisiko erhöhen, senkt aber zugleich das Liquiditätsrisiko. Die MMFR räumt den Geldmarktfondsverwaltern eine gewisse Flexibilität ein, wenn die Liquiditätsanforderungen aus Gründen, die nicht von ihnen zu vertreten sind, nicht eingehalten werden können. Flexibilität auf individueller Ebene könnte jedoch bei angespannter Marktlage möglicherweise nicht ausreichend sein. In solchen Fällen sollte es den Geldmarktfondsverwaltern zusätzlich ausdrücklich erlaubt sein, ihre liquiden Mittel für Anteilsrückgaben zu verwenden und weniger wöchentlich fällige Vermögenswerte und öffentliche Schuldtitel zu halten als normalerweise erforderlich. Die nationalen zuständigen Behörden (NCAs) sollten befugt sein, für alle oder eine Teilgruppe der Geldmarktfonds in ihrem Zuständigkeitsbereich einen Zeitraum festzulegen, in dem die Geldmarktfonds wahlweise weniger liquide Mittel vorhalten können als normalerweise erforderlich. Dies würde eine systemweite Reaktion auf eine marktweite Entwicklung gewährleisten. Eine Abstimmung mit der ESMA während dieses Prozesses würde Verzerrungen innerhalb des Binnenmarkts vermeiden.

(10)

Empfehlung C zielt darauf ab, die Verfügbarkeit von Liquiditätsmanagementinstrumenten, die den zurückgebenden (und zeichnenden) Anlegern die Kosten ihrer jeweiligen Anteilsrückgaben (und -zeichnungen) auferlegen, zu erhöhen und deren Nutzung zu fördern. Gemäß Empfehlung ESRB/2017/6 des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (10) sollte die einschlägige Gesetzgebung der Union Liquiditätsmanagementinstrumente für alle Arten von Investmentfonds vorsehen, auch für Geldmarktfonds. Weiterhin sollte allen Geldmarktfonds zumindest ein Liquiditätsmanagementinstrument zur Verfügung stehen, wie Verwässerungsschutzgebühren, Liquiditätsgebühren oder, im Falle von Geldmarktfonds mit einem schwankenden Nettoinventarwert, Swing Pricing, mit dem die Kosten für Rückgaben (und Zeichnung) jeweils auf aussteigende (oder einsteigende) Anleger umgelegt werden können. Zudem sollten Kriterien für eine Aufnahme in die einschlägige Gesetzgebung der Union erarbeitet werden, um ganz allgemein den Einsatz von Liquiditätsmanagementinstrumenten zu ermöglichen. Bei der Beauftragung der ESMA mit der Erarbeitung dieser Kriterien und einer zusätzlichen Orientierungshilfe sollte die Kommission verlangen, dass keine Schwelleneffekte eingeführt werden.

(11)

Empfehlung D zielt darauf ab, Überwachung und Stresstests zu verbessern. Dadurch werden den nationalen Organen und den Organen der Union bessere Informationen zur Verfügung gestellt, die es erlauben, systemische Anfälligkeiten im Geldmarkfondssektor insgesamt zu ermitteln. Zunächst einmal sollte die regelmäßige Berichterstattung durch Erhöhung der Meldefrequenz und durch die Bereitstellung von mehr Informationen über die Anlegerbasis der Geldmarktfonds verbessert werden. Zweitens sollte es den nationalen zuständigen Behörden ermöglicht werden, Daten aus der regelmäßigen Berichterstattung und aus krisenspezifischer Berichterstattung mit Unionsorganen mit einem Finanzstabilitätsmandat auszutauschen. Gemäß der vorliegenden Empfehlung würde ein Austausch von Daten zwischen Zentralbanken und nationalen zuständigen Behörden auch zur Risikobewertungsfähigkeit der Behörden beitragen. Schließlich sollten unionsweite Stresstests bestehende interne Stresstests ergänzen, die von den einzelnen Geldmarktfonds durchgeführt werden. Um eine einheitliche Anwendung der Szenarien zu gewährleisten und die Ergebnisse zu validieren, sollte die ESMA die Tests in Zusammenarbeit mit den nationalen zuständigen Behörden koordinieren. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse sollte die ESMA ihre Bewertung der Risiken für die Finanzstabilität veröffentlichen.

(12)

Um die vom Geldmarktfondssektor ausgehenden Anfälligkeiten umfassend in Angriff zu nehmen, sollten die in der vorliegenden Empfehlung dargelegten Maßnahmen im Paket umgesetzt werden.

(13)

Der ESRB ist der Auffassung, dass die MMFR fünf Jahre nach Inkrafttreten der neuen Bestimmungen erneut daraufhin überprüft werden sollte, ob die Widerstandsfähigkeit der Geldmarktfonds durch die legislativen Reformen verbessert wurde und die Ansteckungswege reduziert wurden. Diese Überprüfung sollte die Kalibrierung der Liquiditätsanforderungen beinhalten und bewerten, ob zusätzliche Instrumente mit makroprudenzieller Wirkung benötigt werden —

1.

dass alle Geldmarktfonds mit Nettoinventarwert mit niedriger Volatilität (LVNAV-Geldmarktfonds) nach der einschlägigen Gesetzgebung der Union verpflichtet werden, einen schwankenden Nettoinventarwert aufzuweisen;

2.

die regulatorischen Schwellen gemäß Artikel 34 Absatz 1 Buchstaben a und b der Verordnung (EU) 2017/1131 (nachfolgend die „MMFR“) abzuschaffen.

1.

um neue Liquiditätsanforderungen für Geldmarktfonds mit variablem Nettoinventarwert (VNAV-Geldmarktfonds) und LVNAV-Geldmarktfonds ergänzt wird, die aus täglich fälligen Vermögenswerten, wöchentlich fälligen Vermögenswerten und öffentlichen Schuldtiteln bestehen;

2.

es den einzelnen Geldmarktfondsverwaltern erlaubt, Maßnahmen zu ergreifen, die dazu führen, dass sie weniger wöchentlich fällige Vermögenswerte und öffentliche Schuldtitel halten als erforderlich, wenn

3.

die nationalen zuständigen Behörden bevollmächtigt, einen Zeitraum festzulegen, in dem die von ihnen beaufsichtigten Geldmarktfonds weniger wöchentlich fällige Vermögenswerte und öffentliche Schuldtitel halten können als erforderlich, wie in Empfehlung B Nummer 2 für den Fall marktweiter Entwicklungen, die sich nachteilig auf mehrere Geldmarktfonds auswirken, vorgesehen;

4.

vorsieht, dass die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) die Maßnahmen der nationalen zuständigen Behörden koordiniert, wenn diese gemäß Empfehlung B Nummer 3 handeln, um eine einheitliche unionsweite Anwendung der Maßnahme zu gewährleisten.

1.

die Aufnahme von mindestens einem der nachstehenden Liquiditätsmanagementinstrumente in die Gründungsdokumente der Geldmarktfonds oder in die sonstigen vorvertraglichen Informationen vorschreibt:

2.

die ESMA damit beauftragt, Kriterien zu entwickeln, welche in die einschlägige Gesetzgebung der Union aufgenommen werden können, um den Einsatz von Liquiditätsmanagementinstrumenten durch Geldmarktfondsverwalter in allen Marktlagen zu ermöglichen, sowie eine Orientierungshilfe zu diesen Kriterien zu erarbeiten.

1.

Bestimmungen aufnimmt, die darauf abzielen, den rechtzeitigen Austausch von Daten aus der regelmäßigen Berichterstattung der Geldmarktfonds mit ihren jeweiligen nationalen zuständigen Behörden zu verbessern;

2.

die ESMA damit beauftragt, Ad-hoc-Datenanfragen der nationalen zuständigen Behörden an Geldmarktfonds in Stresszeiten aufgrund marktweiter Entwicklungen zu koordinieren und falls erforderlich zu harmonisieren;

3.

Bestimmungen aufnimmt, um zu gewährleisten, dass die nationalen zuständigen Behörden die in der Empfehlung D Nummern 1 und 2 genannten Daten mit Unionsorganen mit einem Finanzstabilitätsmandat austauschen;

4.

vorsieht, dass die ESMA unionsweite Stresstests bei Geldmarktfonds in Zusammenarbeit mit den nationalen zuständigen Behörden einleitet und koordiniert, in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) Szenarien und Parameter für ein geeignetes unionsweites Stresstestverfahren für Geldmarktfonds erarbeitet, eine Bewertung der Auswirkungen dieser Szenarien auf den Geldmarktfondssektor, einschließlich der möglichen Ansteckung anderer Marktteilnehmer, veröffentlicht und gegebenenfalls die aufsichtlichen Folgemaßnahmen koordiniert.

1.

Für die Zwecke der vorliegenden Empfehlung gelten die folgenden Begriffsbestimmungen:

1.

Für die Umsetzung der vorliegenden Empfehlung gelten die folgenden Kriterien:

2.

Die Adressatin wird ersucht, dem ESRB und dem Rat die Maßnahmen mitzuteilen, die sie zur Umsetzung der vorliegenden Empfehlung ergriffen hat oder ihr Nichthandeln in angemessener Weise zu begründen. Die Berichte sollten mindestens folgende Angaben enthalten:

1.

Das Sekretariat des ESRB

2.

Der Verwaltungsrat bewertet die von der Adressatin mitgeteilten Maßnahmen und Rechtfertigungen und kann gegebenenfalls entscheiden, dass die vorliegende Empfehlung nicht befolgt wurde und die Adressatin ihr Nichthandeln nicht angemessen gerechtfertigt hat.