18.8.2016   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 299/109

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Am 26. November 2015 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht an, mit dem das Europäische Semester für wirtschaftspolitische Koordinierung 2016 eingeleitet wurde. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 17./18. März 2016 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 26. November 2015 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht an, in dem sie Portugal als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei. Am selben Tag nahm die Kommission auch eine Empfehlung für eine Empfehlung des Rates zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets an. Diese Empfehlung wurde am 18./19. Februar 2016 vom Europäischen Rat gebilligt und am 8. März 2016 vom Rat verabschiedet (3). Als Land, dessen Währung der Euro ist, und angesichts der engen Verflechtungen zwischen den Volkswirtschaften in der Wirtschafts- und Währungsunion sollte Portugal die vollständige und fristgerechte Umsetzung der Empfehlung sicherstellen.

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Der Länderbericht Portugal wurde am 26. Februar 2016 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Portugals bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 14. Juli 2015 und bei der Verwirklichung der nationalen Ziele im Rahmen von Europa 2020 bewertet. Der Länderbericht enthielt außerdem die eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011. Am 8. März 2016 legte die Kommission die Ergebnisse der eingehenden Überprüfung vor.Die Kommission gelangt aufgrund ihrer Analyse zu dem Schluss, dass in Portugal übermäßige makroökonomische Ungleichgewichte bestehen. Vor dem Hintergrund der hohen Arbeitslosigkeit stellen vor allem die hohen Nettoauslandsverbindlichkeiten, die hohe private und öffentliche Verschuldung und der hohe Anteil notleidender Kredite Schwachpunkte dar. Politische Defizite bestehen nach wie vor auf den Produkt- und Dienstleistungsmärkten, bei der Umschuldung von Unternehmen und bei Steuerfragen sowie in bestimmten Bereichen des Arbeitsmarktes.

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Am 29. April 2016 übermittelte Portugal sein nationales Reformprogramm 2016 und sein Stabilitätsprogramm 2016. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet. Das nationale Reformprogramm Portugals zeigt hinreichenden Ehrgeiz, die übermäßigen Ungleichgewichte zu beheben, umreißt einschlägige Maßnahmen zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Verringerung der privaten Verschuldung und nimmt Bezug auf die im Länderbericht 2016 und in den Empfehlungen für das Euro-Währungsgebiet aufgezeigten Herausforderungen; dabei konzentriert es sich auf die Notwendigkeit, die Investitionstätigkeit wieder anzukurbeln und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen. Bei vollständiger und rascher Umsetzung würden diese Maßnahmen zur Beseitigung der makroökonomischen Ungleichgewichte Portugals beitragen. Die Prüfung der politischen Zusagen Portugals hat ergeben, dass das Verfahren bei makroökonomischen Ungleichgewichten zum jetzigen Zeitpunkt nicht ausgeweitet werden muss.

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Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden bei der Programmplanung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung seiner Partnerschaftsvereinbarung und der jeweiligen Programme und zur Unterbreitung von Änderungsvorschlägen auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen Empfehlungen des Rates notwendig ist. In den Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung hat die Kommission erläutert, wie sie diese Bestimmung anzuwenden gedenkt.

(5)

Portugal befindet sich derzeit in der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Es hat das übermäßige Defizit nicht fristgerecht bis 2015 korrigiert und die vom Rat empfohlene Konsolidierungsanstrengung nicht eingehalten. In ihrem Stabilitätsprogramm 2016 plant die Regierung, das übermäßige Defizit zu korrigieren und 2016 ein Gesamtdefizit von 2,2 % des BIP zu erreichen. Sobald eine dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits erreicht wurde, wird Portugal der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts und der Übergangsregelung für den Schuldenabbau unterliegen. Der (neuberechnete (5)) strukturelle Haushaltssaldo wird sich im Zeitraum von 2016 bis 2020 voraussichtlich nur um etwa 0,35 % des BIP pro Jahr, d. h. um weniger als die erforderlichen 0,6 % des BIP, verbessern, und das mittelfristige Haushaltsziel eines strukturellen Überschusses von 0,25 % des BIP dürfte im Programmzeitraum nicht erreicht werden. Dem Stabilitätsprogramm zufolge wird die gesamtstaatliche Schuldenquote im Jahr 2016 auf 124,8 % sinken und 2020 weiter auf 110,3 % zurückgehen. Das diesen Projektionen zugrunde liegende makroökonomische Szenario ist eher optimistisch. Ferner wurden die Maßnahmen, die zur Erreichung der ab 2017 anvisierten Defizitziele erforderlich sind, nicht ausreichend spezifiziert. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2016 der Kommission dürfte das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2016 2,7 % des BIP erreichen, was unter dem Referenzwert des Vertrags von 3 % des BIP liegt, und 2017 auf 2,3 % des BIP sinken. Da das strukturelle Defizit laut Prognosen in beiden Jahren geringfügig steigen dürfte, steht die Konsolidierungsanstrengung nicht im Einklang mit den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Zudem wird Portugal der Übergangsregelung für den Schuldenabbau im Jahr 2017 voraussichtlich nicht gerecht werden. Ausgehend von seiner Bewertung des Stabilitätsprogramms und unter Berücksichtigung der Frühjahrsprognose 2016 der Kommission sieht der Rat ein Risiko, dass Portugal die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht erfüllt. Es sind daher weitere Maßnahmen notwendig, um die Erfüllung der Vorgaben 2016 und 2017 zu gewährleisten.

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Im Einklang mit Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 wird die Kommission die Durchführung der von Portugal im Anschluss an die Empfehlung des Rates vom 21. Juni 2013 gemäß Artikel 126 Absatz 7 AEUV ergriffenen Maßnahmen regelmäßig überwachen; sie wird dem Rat daher eine Empfehlung über die angemessenen Schritte im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit unterbreiten.

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Die fristgerechte und konsequente Durchsetzung des reformierten Haushaltsrahmengesetzes und des Verpflichtungskontrollgesetzes sowie weitere Verbesserungen bei der Steuererhebung und der Ausgabenkontrolle könnten einen wichtigen Beitrag zur Erreichung der erforderlichen Haushaltskorrektur leisten. Portugal steht vor der zweifachen Herausforderung, durch eine Verbesserung der Effizienz des Systems die langfristige Tragfähigkeit des Gesundheitssystems zu gewährleisten und gleichzeitig den derzeitigen Zugang zur Gesundheitsversorgung aufrechtzuerhalten. Obwohl der öffentliche Anteil an den gesamten Gesundheitsausgaben in Portugal zu den niedrigsten in der Union zählt, ist der prognostizierte Anstieg der öffentlichen Gesundheitsausgaben mit 2,5 % des BIP bis 2060 von allen EU-Ländern am höchsten. Im Hinblick auf die Bewältigung der Herausforderungen bezüglich der langfristigen Tragfähigkeit des Gesundheitswesens sind umfassende Maßnahmen zur Förderung der Prävention von Krankheiten und gesundheitspolitischer Strategien sowie zur Gewährleistung der Bereitstellung einer medizinischen Grundversorgung zu einem frühen und weniger kostenaufwendigen Zeitpunkt bislang ausgeblieben. Auf kurze Sicht bleibt eine auf die Begleichung von Zahlungsrückständen abzielende sorgfältige Haushaltsplanung und -ausführung in Krankenhäusern eine große Herausforderung. Während die langfristige Tragfähigkeit des Rentensystems Gegenstand der jüngsten Reformen war, sind die kurz- bis mittelfristigen Tragfähigkeitsprobleme noch nicht angegangen worden. Das öffentliche Rentensystem ist durch eine starke Abhängigkeit von der Übertragung von Haushaltsmitteln sowie durch Ungleichheiten zwischen den Generationen gekennzeichnet. Verzögerungen bei der Durchführung und politische Defizite behindern nach wie vor die Tragfähigkeit staatseigener Unternehmen, insbesondere im Verkehrssektor. Im Hinblick auf die Erzielung von Haushaltseinsparungen bleibt die Förderung effizienzsteigernder Maßnahmen in den Umstrukturierungsplänen dieser Unternehmen von entscheidender Bedeutung.

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Es sind erhebliche Anstrengungen unternommen worden, die Steuerhinterziehung durch eine weitere Verbesserung der Effizienz der Steuerbehörden zu bekämpfen. Derzeit werden Maßnahmen zur Bekämpfung des Steuerbetrugs, zur Verbesserung des Informationsaustauschs mit Finanzinstituten und zur Stärkung des Rahmens zur Bekämpfung von Geldwäsche ergriffen. Trotz der erzielten Fortschritte könnten bei der Durchsetzung der Steuervorschriften noch Verbesserungen erzielt werden. Eine auf mehr Effizienz abzielende Reform der Steuerbehörden würde ebenfalls zur Begünstigung von Investitionen beitragen.

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Insgesamt fällt die Lohnentwicklung vor dem Hintergrund der hohen Arbeitslosigkeit und der Notwendigkeit, außenwirtschaftliche Ungleichgewichte abzubauen, moderat aus und steht im Einklang mit dem mittelfristigen Produktivitätswachstum. Die Tarifverhandlungen auf sektoraler Ebene haben diesen Trend unterstützt; allerdings wird der Spielraum für Anpassungen auf Unternehmensebene weiterhin durch die Ausgestaltung des Tarifverhandlungssystems begrenzt. Vor dem Hintergrund der niedrigen Inflation und der hohen Arbeitslosigkeit wurde der Mindestlohn im Januar 2016 von 505 EUR auf 530 EUR pro Monat angehoben und soll bis 2019 weiter schrittweise auf 600 EUR pro Monat erhöht (und 14-mal im Jahr ausgezahlt) werden. Was den Prozentsatz des Mindestlohns am Durchschnittseinkommen betrifft, nimmt Portugal in der EU eine mittlere Position ein; gemessen am mittleren Einkommen gehört Portugal hingegen zu den Ländern mit dem höchsten Mindestlohn. Dies deutet darauf hin, dass bei der Einkommensverteilung in Portugal eine starke Tendenz zu niedrigeren Löhnen besteht und dass weitere Erhöhungen des Mindestlohns rasch zu einer Zunahme des Anteils der den Mindestlohn beziehenden Arbeitnehmer führen könnten, der 2016 bei fast einem Viertel aller Beschäftigten lag. Dies könnte zu einer Verringerung der Erwerbstätigenarmut beitragen und würde gleichzeitig zu einer stärkeren Kompression der Lohnstruktur führen, wodurch ein allgemeiner Aufwärtsdruck auf die Löhne und Gehälter entstehen würde. Wenn dies nicht mit Produktivitätssteigerungen einhergeht, besteht, insbesondere in arbeitsintensiven Industriezweigen, die Gefahr einer Beeinträchtigung der Wettbewerbs- und Beschäftigungsaussichten. Außerdem könnten sich dadurch die Anreize für eine Investition in Qualifikationen verringern.

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Der portugiesische Arbeitsmarkt hat sich 2014 und 2015 weiter erholt, und es wurden erhebliche Anstrengungen zur Reformierung von Aktivierungsmaßnahmen, zur Modernisierung der öffentlichen Arbeitsvermittlungen und zur stärkeren Einbindung nicht registrierter junger Menschen unternommen; dennoch verbleiben Herausforderungen bei der Umsetzung dieser Maßnahmen. Angesichts der jüngsten Verschlechterung der sozialen Lage, insbesondere was die Zunahme der Kinderarmut betrifft, sind auch wichtige Maßnahmen zur Verbesserung der Sozialhilfeleistungen, vor allem in den Bereichen Mindesteinkommen, Kindergeld und niedrige Renten, ergriffen worden. Die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf die Armutsverringerung müssen noch bewertet werden. Dennoch stellt die große Zahl der Langzeitarbeitslosen nach wie vor eine Herausforderung dar und wirkt sich negativ auf das Wirtschaftswachstum und die soziale Lage aus. Es besteht noch Spielraum für eine stärkere Aktivierung der Langzeitarbeitslosen durch gezielte arbeitspolitische Maßnahmen und eine verbesserte Koordinierung zwischen Arbeitsvermittlungen und sozialen Diensten. Wenngleich durch die wirtschaftliche Erholung viele neue Arbeitsplätze mit unbefristeten Verträgen entstanden sind, ist der Arbeitsmarkt nach wie vor stark segmentiert. Der Anteil der befristet Beschäftigten in Portugal gehört noch immer zu den höchsten in Europa, und der Anteil der Arbeitnehmer, denen es gelingt, von einem befristeten in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zu wechseln, ist weiterhin gering.

(11)

Die hohe Verschuldung des privaten Sektors ist noch immer eine große Schwachstelle der portugiesischen Wirtschaft, und die Finanzierungsbedingungen für kleine und mittlere Unternehmen sind nach wie vor schwierig. Wenngleich einige Fortschritte beim Abbau des Schuldenüberhangs der Unternehmen und dem Schuldenabbau des privaten Sektors erzielt worden sind, ist der private Sektor in Portugal im Vergleich zu den anderen EU-Ländern nach wie vor mit am stärksten verschuldet. Dies stellt ein großes Hemmnis für Investitionen und für das potenzielle Produktionswachstum dar. Nichtfinanzunternehmen bereinigen ebenfalls ihre Bilanzen, allerdings in geringerem Maße als die privaten Haushalte. Die große und weiter zunehmende Zahl notleidender Kredite im Unternehmenssektor belastet die Bilanzen sowohl im Finanzsektor als auch in anderen Sektoren und stellen ein großes Hindernis für Investitionen dar. Auf verschiedenen Ebenen sind Maßnahmen zum Abbau der Unternehmensverschuldung ergriffen worden, aber die Ergebnisse zeigen sich nur allmählich. Die verschuldungsfreundliche Ausrichtung der Unternehmensbesteuerung ist nach wie vor hoch. In den letzten Jahren hat die Regierung versucht, dieses Problem durch den Erlass von Fremdfinanzierungsvorschriften und den Eigenkapitalzinsabzug (Allowance for Corporate Equity) zu lösen. Im Jahr 2015 zählte die Differenz der Kapitalkosten (vor und nach Steuern) zwischen über Fremdkapital und über Eigenkapital finanzierten Investitionen zu den höchsten in der Union. Der Zugang zu Krediten ist für Unternehmen, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen sowie für Start-up-Unternehmen, weiterhin kostspielig und schwierig. Alternative Finanzierungsquellen wie Private Equity, Risikokapital, Crowdfunding und Business Angels haben nur einen geringen Stellenwert und sind stark unterentwickelt.

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Trotz erzielter Fortschritte werden Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Investitionen der Unternehmen weiterhin durch regulatorische Hürden und schwache institutionelle Kapazitäten gehemmt. Das portugiesische Justizwesens ist nach wie vor wenig effizient, insbesondere im Umgang mit Steuerstreitigkeiten. Die Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt in Portugal weitgehend transparent. Laut den Daten der einschlägigen Online-Plattform BASE verwenden die öffentlichen Auftraggeber in Portugal häufig das Direktvergabeverfahren; im Zeitraum 2013-2015 betraf dies im Schnitt 87,3 % aller öffentlichen Aufträge und 47 % der insgesamt vergebenen Beträge. Die Transparenz stellt nach wie vor eine Herausforderung bei Konzessionsverträgen und öffentlich-privaten Partnerschaften dar, insbesondere auf lokaler und regionaler Ebene. Die für öffentlich-private Partnerschaften zuständige Taskforce des Finanzministeriums (UTAP) überwacht bestimmte von der Zentralverwaltung verwaltete öffentlich-private Partnerschaften, aber Konzessionen und regionale und lokale öffentlich-private Partnerschaften werden nicht von ihr überwacht. Bei der Umsetzung der Reformen im Hafensektor kommt es noch immer zu Verzögerungen, und es bestehen nach wie vor Hindernisse für den Eintritt neuer Marktteilnehmer. Die Registrierung von Unternehmen ist einfacher geworden, doch die Lizenzierung ist weiterhin umständlich, und komplexe Verwaltungsverfahren schaden dem Vertrauen der Investoren. Es verbleiben Herausforderungen bei den Verfahren für den Zugang zum Markt für Bauleistungen, bei der Beantragung von Baugenehmigungen und bei der wirksamen Umsetzung gestraffter Vorschriften für Umweltgenehmigungen. Regulatorische Schranken in einigen Unternehmensdienstleistungsbranchen verhindern eine effiziente Mittelzuweisung, insbesondere im Bereich der juristischen Dienstleistungen. Die Satzungen von Berufsverbänden, insbesondere diejenigen hinsichtlich ihres Statuts und ihrer internen Vorschriften, sind restriktiv und können sowohl natürliche als auch juristische Personen am Zugang zu den entsprechenden Berufen hindern. Dies betrifft insbesondere die Rechtsberufe, wo unter anderem Beschränkungen in Bezug auf Werbung und multidisziplinäre Tätigkeiten bestehen.

(13)

Portugal schneidet bei der Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Unternehmen und bei der kommerziellen Nutzung von Wissen unterdurchschnittlich ab. Die Hindernisse für die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Unternehmen sind hoch, was sowohl auf regulatorische und bürokratische Hürden als auch auf den Mangel an Anreizen für eine Zusammenarbeit im akademischen Bereich zurückzuführen ist. Dies beeinträchtigt die Beschäftigungsfähigkeit der Absolventen und die Innovation. Die Einführung der neuen kurzen technischen Studienkurse (Cursos Técnicos Superiores Profissionais — TeSP) bietet neue Möglichkeiten für die Zusammenarbeit zwischen technischen Hochschulen und regionalen Wirtschaftsbeteiligten; die Universitätsprogramme werden allerdings nicht von diesem Modernisierungsprozess erfasst.

(14)

Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Portugals umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2016 veröffentlicht. Sie hat auch das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Portugal gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Portugal berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und -Leitlinien beurteilt. Ihre Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 5 wider.

(15)

Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Stabilitätsprogramm geprüft; seine Stellungnahme (6) hierzu spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider.

(16)

Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm und das Stabilitätsprogramm geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 5 wider —

1.

eine dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits im Einklang mit den einschlägigen Beschlüssen oder Empfehlungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gewährleistet, indem es die dazu erforderlichen strukturellen Maßnahmen ergreift und sämtliche unerwarteten Mehreinnahmen für den Defizit- und Schuldenabbau einsetzt; anschließend eine jährliche Haushaltskorrektur von mindestens 0,6 % des BIP vornimmt; bis Februar 2017 eine umfassende Ausgabenüberprüfung vornimmt und auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltung die Ausgabenkontrolle intensiviert, die Kostenwirksamkeit verbessert und die Haushaltsplanung angemessener gestaltet; die langfristige Tragfähigkeit des Gesundheitswesens sicherstellt, ohne den Zugang zur medizinischen Grundversorgung zu beeinträchtigen; die Abhängigkeit des Rentensystems von der Übertragung von Haushaltsmitteln reduziert; bis Ende 2016 laufende Umstrukturierungspläne staatseigener Unternehmen neu ausrichtet;

2.

in Abstimmung mit den Sozialpartnern sicherstellt, dass der Mindestlohn mit den Zielen der Förderung von Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit in den einzelnen Wirtschaftssektoren im Einklang steht;

3.

die wirksame Aktivierung Langzeitarbeitsloser sicherstellt und die Koordinierung zwischen Arbeitsvermittlungen und sozialen Diensten verbessert; stärkere Anreize für Unternehmen bietet, Mitarbeiter mit unbefristeten Verträgen einzustellen;

4.

bis Oktober 2016 Maßnahmen ergreift, um die Bereinigung der Bilanzen von Kreditinstituten zu erleichtern und den hohen Anteil notleidender Kredite zu verringern; die verschuldungsfreundliche Ausrichtung der Unternehmensbesteuerung verringert und den Zugang von Start-up-Unternehmen und kleinen und mittleren Unternehmen zu Finanzmitteln auf dem Kapitalmarkt erleichtert;

5.

die Transparenz und Wirksamkeit bei der Vergabe öffentlicher Aufträge im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften und Konzessionen steigert; bis Ende 2016 die Verwaltungs- und Lizenzierungsverfahren verbessert und verkürzt, die Beilegung von Steuerstreitigkeiten beschleunigt und regulatorische Hürden, insbesondere im Bereich der Unternehmensdienstleistungen, abbaut; stärkere Anreize für die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Unternehmen schafft.