(1)

Am 17. Oktober 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission gemäß Artikel 114 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit, es beabsichtige, einzelstaatliche Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) einzuführen. Diese Maßnahmen würden von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über Düngemittel (1) abweichen und den Höchstgehalt von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 44 mg Cd/kg P2O5), für den dem Königreich Schweden bereits eine Ausnahmeregelung gewährt wurde, senken.

(2)

Die Absätze 5 und 6 des Artikels 114 AEUV lauten:

(3)

In der Richtlinie 76/116/EWG des Rates vom 18. Dezember 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel (2) sind die Anforderungen festgelegt, denen Düngemittel genügen müssen, wenn sie mit der Bezeichnung „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht werden.

(4)

In Anhang I der Richtlinie 76/116/EWG sind die Typenbezeichnungen und die zugehörigen Eigenschaften, beispielsweise die Zusammensetzung, aufgelistet, die jedes Düngemittel, das als „EG-Düngemittel“ bezeichnet werden könnte, aufweisen muss. Die in dieser Liste enthaltenen Typenbezeichnungen sind nach ihrem Gehalt an Primärnährstoffen, d. h. den Elementen Stickstoff, Phosphor und Kalium, in Kategorien unterteilt.

(5)

Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG (3) durften die Mitgliedstaaten aus Gründen der Zusammensetzung, der Kennzeichnung und der Verpackung den Verkehr mit Düngemitteln, die die Bezeichnung „EG-Düngemittel“ trugen und den Bestimmungen dieser Richtlinie genügten, nicht verbieten, beschränken oder behindern.

(6)

Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung 2002/399/EG vom 24. Mai 2002 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (4) eine Ausnahmeregelung von der Richtlinie 76/116/EWG gewährt und die schwedischen Bestimmungen gebilligt, mit denen das Inverkehrbringen von Düngemitteln, die mehr als 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor enthalten, in Schweden verboten wurde. Diese Ausnahmeregelung galt bis 31. Dezember 2005.

(7)

Die Richtlinie 76/116/EWG wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 über Düngemittel ersetzt.

(8)

Gemäß Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 gelten die von der Kommission nach dem ehemaligen Artikel 95 Absatz 6 EG-Vertrag gewährten Ausnahmen von Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG als Ausnahmen von Artikel 5 der genannten Verordnung und bleiben ungeachtet des Inkrafttretens der Verordnung weiterhin wirksam.

(9)

Laut Erwägungsgrund 15 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 wird die Kommission die Problematik ungewollter Cadmiumbeimengungen in mineralischen Düngemitteln in Angriff nehmen und gegebenenfalls einen Vorschlag für eine Verordnung erstellen, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Die Kommission hat umfangreiche Vorarbeiten durchgeführt, allerdings aufgrund der Komplexität der verschiedenen zu berücksichtigenden Faktoren noch keinen Vorschlag verabschiedet.

(10)

Da die Ausnahmeregelung für Schweden nur bis zum 31. Dezember 2005 gewährt worden war, beantragte Schweden im Juni 2005 eine Verlängerung der bestehenden Ausnahmeregelung. Durch die Entscheidung 2006/347/EG der Kommission vom 3. Januar 2006 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (5) ist es den schwedischen Behörden gestattet, die einzelstaatlichen Maßnahmen beizubehalten, bis auf EU-Ebene harmonisierte Maßnahmen für Cadmium in Düngemitteln zur Anwendung kommen.

(11)

Die „Verordnung über chemische Stoffe (Verbote bezüglich Handhabung, Import und Export)“ (1998:944) (6) enthält unter anderem Bestimmungen über den höchstzulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln einschließlich solcher mit EG-Bezeichnung. Nach Artikel 3 Absatz 1 ist das Inverkehrbringen und die Verbreitung von Düngemitteln, die unter die Zolltarifnummern 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 und 31.05 fallen und einen Cadmiumgehalt von über 100 Gramm je Tonne Phosphor aufweisen, verboten.

(12)

Die gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilte geplante nationale Maßnahme würde den zulässigen Cadmiumgehalt in phosphorhaltigen Düngemitteln gegenüber dem derzeitigen Höchstwert von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (46 mg Cd/kg P, entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) senken.

(13)

Mit Schreiben vom 17. Mai 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission mit, es beantrage gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Genehmigung zur Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf eine Höchstkonzentration von 46 Gramm je Tonne Phosphor. Somit beantragen die schwedischen Behörden die Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts, der mit der Entscheidung 2006/347/EG als Ausnahmeregelung gestattet wurde.

(14)

Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 übermittelten die schwedischen Behörden der Kommission zusätzlich den Wortlaut der geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die die durch die Verordnungen 2008:255 und 2009:654 (7) eingeführten Änderungen enthalten.

(15)

Mit Schreiben vom 14. November 2011 informierte die Kommission die schwedischen Behörden, dass der sechsmonatige Prüfungszeitraum gemäß Artikel 114 Absatz 6 am 18. Oktober 2011 beginne.

(16)

Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 setzte die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten über den von Schweden gestellten Antrag in Kenntnis. Die Kommission veröffentlichte außerdem eine Bekanntmachung des Antrags im Amtsblatt der Europäischen Union (8), um Dritte über die einzelstaatlichen Maßnahmen zu informieren, die Schweden einzuführen beabsichtigt, sowie über die hierfür angegebenen Gründe. Daraufhin unterstützte Lettland den schwedischen Antrag. Weitere Stellungnahmen gingen bei der Kommission nicht ein.

(17)

Artikel 114 Absatz 5 AEUV betrifft Fälle, in denen einzelstaatliche Bestimmungen im Zusammenhang mit einer Harmonisierungsmaßnahme der EU mitgeteilt werden, wobei die einzelstaatlichen Maßnahmen nach Annahme und Durchsetzung der Harmonisierungsmaßnahme eingeführt werden sollen und die neue nationale Maßnahme mit der Harmonisierungsmaßnahme der EU nicht vereinbar wäre. Die einzelstaatlichen Bestimmungen wurden im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 mitgeteilt, die auf der Grundlage des ehemaligen Artikels 95 EG-Vertrag angenommen wurde; in der genannten Verordnung werden harmonisierte Vorschriften hinsichtlich der Zusammensetzung, Kennzeichnung, Etikettierung und Verpackung von EG-Düngemitteln festgelegt. Nach Artikel 5 der genannten Verordnung dürfen Mitgliedstaaten den freien Verkehr von Düngemitteln nicht aus einem der erwähnten Gründe behindern.

(18)

Darüber hinaus muss sich nach Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Mitteilung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen, die im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems, das sich für den mitteilenden Mitgliedstaat nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, relevant sind; des Weiteren muss der Mitteilung eine Beschreibung der Gründe für die Einführung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen beigefügt sein.

(19)

Zur Untermauerung des Antrags auf eine stärkere Begrenzung des Cadmiumgehalts phosphathaltiger Düngemittel legten die schwedischen Behörden eine nationale Risikobewertung und einige Untersuchungen vor. Diese Bewertung berücksichtigt die 2007 im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates erstellte allgemeine Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid (9), eine wissenschaftliche Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (10) sowie neue und alte Daten im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt durch cadmiumhaltige Düngemittel in Schweden. Die schwedische Risikobewertung ist im Internet veröffentlicht (11).

(20)

Den schwedischen Behörden zufolge geht aus der neuen Risikobewertung hervor, dass die Exposition gegenüber Cadmium zum Schutz der Gesundheit der schwedischen Bevölkerung langfristig gesenkt werden muss. Da die Exposition von der Cadmiumaufnahme über hauptsächlich aus Pflanzen gewonnene Nahrungsmittel abhängt, muss das mit der hohen Cadmiumbelastung von Nutzpflanzen verbundene Risiko gesenkt werden. Ackerböden sind in Schweden in der Regel saurer als in Mitteleuropa. Aufgrund dieser spezifischen Gegebenheit ist Cadmium für Pflanzen leichter aufnehmbar.

(21)

Darüber hinaus sollen mit der Senkung der einzelstaatlichen Beschränkung von bisher 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor die Cadmiumanreicherung in Böden reduziert und außerdem die Gefährdung aquatischer Organismen in sehr weichem Wasser, wie es in Schweden vorkommt, verringert werden.

(22)

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Auffassung, dass der vom Königreich Schweden gestellte Antrag auf Genehmigung der Senkung des Cadmiumgehalts in Düngemitteln auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor zulässig ist.

(23)

Zur Untermauerung seines Antrags hat Schweden eine neue im Januar 2011 abgeschlossene Risikobewertung durchgeführt, in der die PNEC-Werte (Predicted No-Effect Concentration) für Organismen, die für verschiedene Umweltkompartimente repräsentativ sind, mit den Cadmium-Konzentrationen in der Umwelt in Schweden verglichen werden. In der schwedischen Mitteilung wird auch auf bestimmte Untersuchungen, die im Rahmen der früheren gemäß Artikel 114 Absatz 4 des Vertrags bei der Kommission eingereichten Anträge vorgelegt wurden, und auf die EU-Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid hingewiesen.

(24)

Die PNEC-Werte für Süßwasser hängen vom Härtegrad ab. Da das Wasser in schwedischen Binnengewässern ausgesprochen weich ist, dürfte für aquatische Organismen Toxizität bei einer niedrigeren Cadmium-Konzentration gegeben sein, als dies in anderen Teilen Europas der Fall ist. Daher sind die schwedischen Behörden der Auffassung, dass aquatische Organismen in schwedischen Gewässern im Allgemeinen sensibler auf zusätzliches Cadmium reagieren dürften als in mittel- und südeuropäischen Gewässern.

(25)

Aus Ergebnissen 2006 und 2009 in schwedischen Oberflächengewässern durchgeführter Überwachungsprogramme geht hervor, dass rund 1 % der Seen und 7 % der Küstengewässer Cadmium-Konzentrationen aufweisen, die höher sind als die PNEC-Werte. In einer 2008 durchgeführten Überprüfung wurde der Schluss gezogen, dass die Maßnahmen zur Emissionsminderung bei den meisten Metallen zu erheblich geringeren Konzentrationen in aquatischen Organismen geführt haben; im Fall von Cadmium ist die Lage allerdings weniger eindeutig. Die in den letzten Jahren zunehmenden Auswirkungen auf das Immunsystem von Fischen (Aalmutter) scheinen mit den zunehmenden Cadmium-Konzentrationswerten bei Fischen zu korrelieren. 2011 wurde ein weiterer Bericht erstellt mit dem Ziel, die künftige Entwicklung der Cadmiumwerte in Ackerböden und Kulturen zu beschreiben und die in 100 Jahren gemessenen Konzentrationen zu schätzen; anhand der Ergebnisse wurde ein Worst-Case-Szenario entwickelt, um für 100 Jahre im Voraus die Gefährdung aquatischer Organismen in Gewässern zu schätzen, die in der Nähe gedüngter Felder liegen.

(26)

Die schwedischen Behörden kommen in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass für aquatische Organismen in ausgesprochen weichem Wasser (mit einem Härtegrad von weniger als 5 mg CaCO3/l) auf längere Sicht ein erhöhtes Risiko bestehen könnte. Dies ist jedoch nur für kleine Bäche wahrscheinlich, in denen Dränwasser aus Ackerboden wenig verdünnt wird. Weitere aus der Verwendung von Cadmium in Düngemitteln resultierende Umweltrisiken wurden von den schwedischen Behörden nicht festgestellt.

(27)

Angesichts der Komplexität der Zusammenhänge zwischen der Cadmiumeinbringung über phosphathaltige Düngemittel, der möglichen Anreicherung und der Umweltgefährdung, wie sie sich bereits bei der Auswertung ähnlicher Anträge auf Ausnahmeregelungen aus Österreich, Finnland und der Tschechischen Republik sowie bei den früheren Anträgen aus Schweden gezeigt haben, bat die Kommission den Ausschuss „Gesundheits- und Umweltrisiken“ (SCHER) um eine Stellungnahme zur Qualität der schwedischen Risikobewertung insgesamt, zu etwaigen nennenswerten Mängeln, zur Angemessenheit der untersuchten Szenarien und zu den zugrunde gelegten Annahmen sowie zur Zuverlässigkeit und Gültigkeit der Schlussfolgerungen bezüglich der ermittelten Umweltrisiken.

(28)

Der SCHER gab seine Stellungnahme am 27. Februar 2012 (12) ab. Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass der schwedische Bericht eine gute wissenschaftliche Qualität aufweise, die untersuchten Szenarien im Allgemeinen angemessen und die meisten in den Szenarien herangezogenen Parameter akzeptabel sind. Der SCHER ist jedoch der Auffassung, dass eine Reihe von Feststellungen und/oder Annahmen im Bericht nicht hinreichend belegt sind. Beispielsweise wird bei den Beobachtungen aus den Fisch-Überwachungsprogrammen ein ursächlicher Zusammenhang angenommen, der nicht bewiesen ist. Ein weiteres Beispiel ist die wichtige Annahme (von zentraler Bedeutung für die Risikobewertung) eines Verdünnungsfaktors von 0,5, der bei der Berechnung der Cadmium-Konzentration im Oberflächenwasser von Bächen herangezogen wurde. Zur Untermauerung dieser Annahme werden keinerlei wissenschaftliche Belege oder Begründungen vorgelegt. Der SCHER stellt ferner fest, dass bei einigen Szenarien eher Worst-Case-Bedingungen zugrunde gelegt wurden. Beispielsweise stützen sich die Berechnungen für die Phosphatverwendung in Ackerböden auf Ausbringmengen, die tatsächlich auf weniger als 25 % der schwedischen Böden zutreffen. Die Berechnungen der Konzentrationswerte im Oberflächenwasser der Bäche nach Dränung erscheinen problematisch; die vorgeschlagenen Werte entsprechen nicht den gemessenen Konzentrationen, die an anderer Stelle im Bericht angegeben werden. Die in der schwedischen Risikobewertung herangezogenen PNEC-Werte sind die, die im EU RAR über Cadmium genannt werden, und können daher vom SCHER unterstützt werden. Die vorgelegten Risikoquotienten hängen somit ausschließlich von der Ermittlung der Exposition ab, d. h. von der geschätzten Cadmiumkonzentration in schwedischen Oberflächengewässern. Letztere hängt wiederum von dem — nicht begründeten — Boden/Bach-Verdünnungsfaktor ab. Auch der Annahme, der Boden adsorbiere kein Cadmium, stimmt der SCHER nicht zu. Dies ist nur der Fall, wenn der Boden bereits stark kontaminiert ist und es in einem stabilen Zustand zu keiner Nettoadsorption kommt — dies ist in Schweden nicht der Fall. Des Weiteren wird in dem schwedischen Bericht angenommen, dass es in einer Tiefe von mehr als 30 cm zu keiner Cadmiumadsorption im Boden komme — was ebenfalls nicht zutrifft. Daher unterstützt der SCHER die von den schwedischen Behörden vorgelegten Ergebnisse für Bäche nicht, die das einzige Umweltkompartiment sind, für den die schwedischen Behörden Risiken ermittelt hatten.

(29)

Gleichwohl verweist der SCHER auf die frühere Bewertung des CSTEE (Wissenschaftlicher Ausschuss für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt) aus dem Jahr 2002, der zufolge aufgrund von Schätzungen für die meisten Böden in Europa nicht mit einer Erhöhung der Cadmiumkonzentration über die Schwelle von 46 mg Cd/kg P hinaus zu rechnen sei. Der SCHER bestätigt, dass diese Schätzungen auch für schwedische Ackerböden nach wie vor vertretbar sind, und merkt an, dass sich die Ableitung auf ein „Stillstandsprinzip“ stützte und nicht auf eine Risikobewertung, wie es in der vorliegenden Rechtfertigung der schwedischen Behörden der Fall ist.

(30)

Obwohl der SCHER in seiner Stellungnahme vom 27. Februar 2012 der Auffassung ist, dass der Risikobewertungsbericht der schwedischen Behörden von guter wissenschaftlicher Qualität ist und neue relevante Daten enthält, bleiben einige Unsicherheiten bezüglich bestimmter zentraler Annahmen der schwedischen Behörden bestehen, die Letztere zu dem Schluss führen, es bestehe eine Gefährdung aquatischer Organismen in kleinen Bächen in Schweden. Hier ist eine weitere Klärung durch die schwedischen Behörden erforderlich, damit die Kommission abschließend Stellung nehmen kann.

(31)

In ihrer Rechtfertigung stellen die schwedischen Behörden Risiken für empfindliche Bevölkerungsgruppen (Diabetiker, Personen mit Osteoporose oder Eisenmangel) fest. Diese Risiken entstehen durch eine langfristige Exposition gegenüber Cadmium über die Ernährung. Deshalb ist mit einem Beschluss, die Bewertung der Situation in Schweden um einen weiteren Zeitraum von sechs Monaten zu verlängern, keine Gefahr für die menschliche Gesundheit verbunden. Diese zusätzliche Frist gestattet es der Kommission, weitere von den schwedischen Behörden zu liefernde Erläuterungen zu berücksichtigen und so zu einem endgültigen Beschluss zu gelangen.

(32)

Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 genannten Bedingungen erfüllt sind, so dass sie von der Möglichkeit der Verlängerung des sechsmonatigen Zeitraums, in dem sie die von Schweden mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen billigen oder ablehnen muss, Gebrauch machen kann.

(33)

Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich feststellen, dass der Antrag des Königreichs Schweden auf Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen, die von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 abweichen, zulässig ist.

(34)

Allerdings ist die Kommission der Auffassung, dass es angesichts des schwierigen Sachverhalts und mangels einer Gefahr für die menschliche Gesundheit gerechtfertigt ist, den in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 1 AEUV genannten Zeitraum um einen weiteren Zeitraum bis zum 18. Oktober 2012 zu verlängern —