19.8.2009   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/1

1.

Der Rat prüfte am 7. Juli 2009 das aktualisierte Stabilitätsprogramm Sloweniens für den Zeitraum 2008 bis 2011.

2.

Das solide Wirtschaftswachstum Sloweniens der letzten Jahre, das sich im Zeitraum von 2004 bis 2008 auf durchschnittlich 5 % belief, war durch eine starke Entwicklung der Exporte und Investitionen geprägt. Aufgrund ihrer großen Offenheit wurde die Wirtschaft von der weltweiten Krise jedoch schwer getroffen. Das Jahr 2008 war insgesamt durch einen deutlichen Rückgang der Konjunktur gekennzeichnet, die im letzten Quartal einbrach. Gleichzeitig verzeichnete die Wirtschaft einen Anstieg der Lohnstückkosten. Zudem wurde der private Konsum durch eine hohe Inflation und ein abnehmendes Verbrauchervertrauen beeinträchtigt, wenngleich er noch durch eine starke Zunahme der Beschäftigung und des Lohnniveaus gestützt wurde. Angesichts des haushaltspolitischen Spielraums, der sich durch die mäßige Höhe des Defizits und des Schuldenstands bei Beginn der Krise ergab, beschlossen die Behörden Maßnahmen zur Unterstützung der Wirtschaft, um das Finanzsystem zu stabilisieren, Beschäftigung zu sichern und das Wachstumspotenzial zu erhöhen; zudem kommen den Unternehmen Steuererleichterungen zugute, die noch vor Beginn der Krise beschlossen worden waren. Aufgrund der Notwendigkeit, die langfristige Solidität der öffentlichen Finanzen zu verbessern, wurden gleichzeitig Konsolidierungsmaßnahmen ergriffen, und nach der Vorlage des Programms wurden (in dem am 17. Juni von der Regierung angenommenen Nachtragshaushalt) weitere Einsparungen beschlossen; so soll die schnelle Zunahme des staatlichen Defizits eingedämmt werden, das von unter 1 % des BIP im Jahr 2008 auf mehr als 5 % des BIP im Jahr 2009 angewachsen ist (wobei diese Verschlechterung etwa zur Hälfte auf die Wirkung automatischer Stabilisatoren zurückgeht). Die Rücknahme der budgetären Impulse und die Rückkehr zur Haushaltskonsolidierung stellen eine wesentliche Herausforderung für die Zukunft dar, ebenso wie die Notwendigkeit, die langfristige Solidität der öffentlichen Finanzen durch eine Reform des Altersversorgungssystems zu verbessern. In Anbetracht der jüngsten Entwicklungen bei Löhnen und Produktivität besteht eine weitere Herausforderung in der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch eine angemessene Lohnpolitik und Anstrengungen im Bereich Forschung und Innovationen, die dazu beitragen sollen, den Technologisierungsgrad in der Produktion zu erhöhen.

3.

Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms wird das reale BIP im Jahr 2009 um 4 % zurückgehen, nachdem es 2008 um 3,5 % angestiegen war; für den restlichen Programmzeitraum wird jedoch mit einem positiven und zunehmenden Wachstum gerechnet. Angesichts derzeit verfügbarer Informationen (2) — insbesondere Daten zum realen BIP für das erste Quartal 2009, die nach der Vorlage des Programms bekanntgegeben wurden — scheint dieses Szenario auf günstigen Wachstumsannahmen zu beruhen. Das Wirtschaftswachstum könnte 2009 geringer ausfallen als in dem Programm prognostiziert, und auch die Erholung könnte im Jahr 2010 gedämpfter verlaufen. Daher könnte auch die Arbeitslosigkeit etwas schneller steigen als nach der Programmaktualisierung zu erwarten. Die Inflationsprojektionen des Programms, die eine deutliche Verringerung gegenüber dem Spitzenwert aus dem Jahr 2008 erwarten lassen, erscheinen realistisch. Vor dem Hintergrund einer erheblichen Verlangsamung des Lohnwachstums im privaten Sektor wird in der Programmaktualisierung eine deutlichere Abnahme des Zahlungsbilanzdefizits (von 5,6 % des BIP im Jahr 2008) projiziert als in der Prognose der Kommissionsdienststellen vom Frühjahr 2009.

4.

Der Haushaltsdatenmeldung vom Frühjahr 2009 zufolge wird das gesamtstaatliche Defizit für das Jahr 2008 mit 0,9 % des BIP veranschlagt, was dem in der vorhergehenden Programmaktualisierung vorgegebenen Ziel entspricht; das BIP-Wachstum fiel jedoch (mit 3,5 % anstelle der geplanten 4,6 %) geringer aus als erwartet. Der Haushaltsvollzug war durch Ausgabenüberschreitungen gekennzeichnet, so dass das Ziel für 2008 nicht übertroffen werden konnte; dies wäre möglich gewesen, da i) das Ergebnis 2007 die Prognosen aus dem vorherigen Programm um mehr als 1 Prozentpunkt des BIP übertraf und ii) die Einnahmen im Jahr 2008 stärker als vorgesehen wuchsen. Die Einnahmen stiegen um 7,1 % statt der geplanten 6,4 % an, was auf positive Entwicklungen bei der Einkommensteuer, den Sozialbeiträgen und den nicht aus Steuern stammenden Einnahmen zurückzuführen war. Aufgrund von Überschreitungen bei den öffentlichen Investitionen, Sozialtransfers und Arbeitsentgelten nahmen jedoch auch die Ausgaben um 10,7 % statt der vorgesehenen 7,4 % zu.

5.

Der Programmaktualisierung zufolge wird sich das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2009 deutlich — auf 5,1 % des BIP — erhöhen, was auf die Wirkung automatischer Stabilisatoren und verschiedener diskretionärer Maßnahmen sowie auf die starke Dynamik der Sozialtransfers (insbesondere aufgrund von Indexierungsvereinbarungen) und der Arbeitsentgelte (aufgrund der Vereinbarung zur Bekämpfung der „Lohnungleichheit“) zurückgeht. Dem Programm zufolge beläuft sich das Volumen der in den Konjunkturprogrammen der Regierung vorgesehenen Maßnahmen zur Unterstützung der Wirtschaft und der vor Beginn der Krise getroffenen expansiven Maßnahmen (in erster Linie Steuererleichterungen für Unternehmen) auf knapp 2 % des BIP. Gleichzeitig wurden jedoch auch Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen, die eine Erhöhung der Verbrauchsteuern und Senkungen der Ausgaben für die Löhne im öffentlichen Sektor, Vorleistungen und Investitionen umfassen. Diese Ausgabensenkungen wurden im Stabilitätsprogramm angekündigt, jedoch im Nachtragshaushalt nur teilweise bestätigt. Nach dem Programm ist mit einer Zunahme des nach der gemeinsamen Methodik berechneten strukturellen Defizits (d. h. des konjunkturbereinigten Defizits ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) um 1,25 Prozentpunkte des BIP zu rechnen, was auf einen expansiven finanzpolitischen Kurs hindeutet.

6.

Als mittelfristige Strategie sieht das Programm vor, das gesamtstaatliche Defizit während des Programmzeitraums durch vorgezogene Anpassungsmaßnahmen von knapp über 5 % des BIP im Jahr 2009 auf 3,4 % des BIP im Jahr 2011 zu senken. Das Primärdefizit würde sich angesichts eines projizierten Anstiegs der Zinslast etwas schneller verbessern. Als mittelfristiges Ziel wird für die Haushaltsposition Sloweniens ein strukturelles Defizit von 1 % des BIP bestätigt; dieses Ziel soll jedoch nicht mehr während des Programmzeitraums erreicht werden, wenngleich ab dem Jahr 2010 Fortschritte vorgesehen sind. Gemäß dem Ziel „die Konjunkturmaßnahmen entsprechend der konjunkturellen Erholung bis 2011 wieder zurückzunehmen“, soll die vorgesehene Konsolidierung überwiegend auf der Ausgabenseite erfolgen, insbesondere durch eine Senkung der Subventionen um 1 Prozentpunkt des BIP zwischen 2009 und 2011. Das Lohnzuschussprogramm soll im Jahr 2010 auslaufen, die übrigen ausgabenseitigen Konjunkturmaßnahmen im Jahr 2011. Der für den Programmzeitraum projizierte Anstieg der Zinslast um 0,25 Prozentpunkte des BIP wird durch eine Senkung der Arbeitnehmerentgelte im Verhältnis zum BIP weitgehend ausgeglichen. Der Rahmen für Sozialtransfers soll bis Ende 2010 (auf der im ersten Halbjahr 2009 erreichten Höhe) eingefroren werden.

Für die Einnahmen wird für das Jahr 2010 ein Anstieg um 0,5 Prozentpunkte des BIP prognostiziert. Der öffentliche Bruttoschuldenstand, der sich Schätzungen zufolge im Jahr 2008 auf 22,8 % des BIP belief, wird sich nach den Projektionen im Programmzeitraum um 13,5 Prozentpunkte erhöhen. Die Zunahme der Schuldenquote geht dabei überwiegend auf die deutliche Erhöhung des Primärdefizits zurück, ist jedoch auch durch den Schneeballeffekt sowie eine erhebliche Bestandsanpassung im Jahr 2009 bedingt, die Rekapitalisierungen und Liquiditätsoperationen zur Unterstützung des Finanzsektors umfasst.

7.

Die Haushaltsergebnisse sind im gesamten Programmzeitraum mit Abwärtsrisiken behaftet. Erstens könnte das Wirtschaftswachstum geringer ausfallen als in dem Programm projiziert. Zweitens deutet der nach der Programmvorlage verabschiedete Nachtragshaushalt darauf hin, dass die im Stabilitätsprogramm 2009 angekündigte Senkung der Ausgaben für Vorleistungen und Investitionen möglicherweise nicht vollständig umgesetzt wird. Zudem besteht das Risiko von Ausgabenüberschreitungen: So ist beispielsweise die vorgesehene weitere Beschränkung der Lohnsumme noch mit den Sozialpartnern auszuhandeln. Des Weiteren könnte sich die planmäßige Rücknahme der vor allem aus Subventionen bestehenden budgetären Impulse schwierig gestalten. Drittens könnten neben dem möglicherweise geringeren Wirtschaftswachstum ab 2010 Einnahmenausfälle entstehen, insbesondere was indirekte Steuern anbelangt. Schließlich stellen die im Rahmen der Maßnahmen zur Unterstützung des Finanzsektors bereitgestellten umfangreichen Staatsbürgschaften ein weiteres Risiko für die haushaltspolitischen Ziele dar (da die Ausgaben bei einer Inanspruchnahme der Bürgschaften zunehmen würden). Die negativen Risiken für die Haushaltsziele sowie die Ungewissheit über die Bestandsanpassung könnten dazu führen, dass die Schuldenquote schneller steigt als im Programm projiziert.

8.

Die Bevölkerungsalterung wirkt sich in Slowenien langfristig weit stärker auf den öffentlichen Haushalt aus als im EU-Durchschnitt, zumal die Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP in den kommenden Jahrzehnten den Projektionen zufolge relativ stark ansteigen werden. Die im Programm veranschlagte, gegenüber dem vorhergehenden Programm ungünstigere Haushaltsposition 2008 erhöht die Soliditätslücke zusätzlich zu den negativen budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung. Die im Programm vorgesehene mittelfristige Verringerung des Primärdefizits und eine weitere Reform des Altersversorgungssystems, die den erheblichen Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben insbesondere durch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit begrenzen soll, würden dazu beitragen, die hohen Risiken für die langfristige Solidität der öffentlichen Finanzen zu verringern.

9.

Der slowenische Haushaltsrahmen weist insbesondere im Bereich der Ausgabenkontrolle Spielraum für Verbesserungen auf, zumal die Konsolidierungsstrategie auf Ausgabenbeschränkungen beruht. Gleichzeitig könnten Effizienz und Effektivität der öffentlichen Ausgaben unter anderem im Gesundheitswesen verbessert werden, um eine Beeinträchtigung der angebotenen Dienste durch die Ausgabenbeschränkungen zu verhindern. Im Hinblick auf dieses Ziel beabsichtigt die Regierung, die ergebnisorientierte Haushaltsplanung ab dem nächsten Haushaltszyklus (2010—2011) einzuführen, wenngleich das Programm keine Einzelheiten zu deren praktischer Umsetzung enthält.

10.

Slowenien hat mehrere Maßnahmen zur Sicherung der Stabilität des Finanzsektors beschlossen. Im Herbst 2008 wurde eine unbeschränkte staatliche Garantie für Bankeinlagen von Privatpersonen eingerichtet. Darüber hinaus kann die Regierung folgende Arten von Maßnahmen ergreifen: i) Kredite für Kreditinstitute, (Rück-)Versicherungsunternehmen und Rentenkassen sowie Kapitalbeteiligungen an diesen Unternehmen; ii) staatliche Bürgschaften für Kreditinstitute bei Refinanzierungsgeschäften und iii) Kauf von Forderungen von Kreditinstituten. Diese Maßnahmen sollen bis Ende 2010 auslaufen. Das Gesamtvolumen der Staatsgarantien wurde auf 12 Mrd. EUR (33 % des BIP) beschränkt. Ein Anfang 2009 beschlossenes zweites Maßnahmenpaket umfasst ein Programm für staatliche Bürgschaften bei Bankkrediten an Unternehmen sowie die Rekapitalisierung der slowenischen Export- und Entwicklungsbank und des Unternehmensfonds (in Höhe von insgesamt 0,6 % des BIP). Schließlich hat die Regierung die Erlöse einiger kürzlich erfolgter Anleiheemissionen vorübergehend bei Banken angelegt.

11.

Im Einklang mit dem im Dezember 2008 vom Europäischen Rat beschlossenen Europäischen Konjunkturprogramm hat Slowenien zwei Konjunkturpakete verabschiedet. Zusammen mit Steuererleichterungen für Unternehmen, die bereits vor Beginn der Krise beschlossen worden waren, sollen sich die Konjunkturmaßnahmen auf knapp 2 % des BIP belaufen und teilweise durch bereits beschlossene und angekündigte Konsolidierungsmaßnahmen finanziert werden. Entsprechend dem Nachtragshaushalt belaufen sich die Nettoauswirkungen auf rund 0,75 % des BIP. Die Maßnahmen erscheinen als angemessene Reaktion auf den Wirtschaftsabschwung, da der Spielraum für haushaltspolitische Maßnahmen, der sich durch die mäßige Höhe des Defizits und Schuldenstands bei Beginn der Krise ergab, durch Herausforderungen für die langfristige Solidität der öffentlichen Finanzen beschränkt wird.

Die Konjunkturmaßnahmen erfolgen offensichtlich rechtzeitig und gezielt, da sie insbesondere darauf ausgerichtet sind, die Verschlechterung auf dem Arbeitsmarkt einzudämmen und das Wachstumspotenzial und die Wettbewerbsfähigkeit durch die Förderung von Investitionen in neue Technologien und FuE zu erhöhen. Ein drittes Maßnahmenpaket sieht die Neuzuweisung von Mitteln aus den beiden vorangegangenen Paketen vor, da das Lohnzuschussprogramm nur geringen Zuspruch fand, und wurde von der Regierung nach der Programmvorlage verabschiedet. Es sieht weitere Unterstützungsmaßnahmen für den Arbeitsmarkt und einen pauschalen Transferbetrag für benachteiligte Personen vor. Während die ausgabenbezogenen Konjunkturmaßnahmen (in erster Linie Zuschüsse) zeitlich befristet — d. h. auf ein oder zwei Jahre begrenzt — sein sollen, ist für die übrigen Maßnahmen, wie die bereits zuvor beschlossenen Steuererleichterungen, keine zeitliche Begrenzung vorgesehen. Die laufenden Infrastrukturinvestitionen dürften die Erholung zusätzlich unterstützen. Die von den Behörden beschlossenen Maßnahmen stehen mit der mittelfristigen Reformagenda und den länderspezifischen Empfehlungen in Zusammenhang, die am 28. Januar 2009 von der Kommission im Rahmen der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagen und am 19. März auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates bekräftigt wurden.

12.

Nach einer starken Zunahme im Jahr 2009 wird das Defizit den Projektionen zufolge insbesondere im Jahr 2010 schrittweise zurückgehen. Unter Berücksichtigung der Risiken für die Haushaltsziele wird es bis zum Ende des Programmzeitraums (2011) jedoch nicht wieder unter den Referenzwert von 3 % des BIP sinken. Das Defizit wird sich 2009 voraussichtlich erheblich — möglicherweise über das Programmziel hinaus — erhöhen. Angesichts der Herausforderungen für die langfristige Solidität der Finanzen würde der im Programm für die Jahre 2010 und 2—011 dargelegte haushaltspolitische Kurs keine ausreichende strukturelle Verbesserung gewährleisten, wenn die Rentenreform nicht verfolgt und die vorstehend genannten Risiken für die Haushaltsziele nicht gemindert werden, insbesondere durch eine Rücknahme der Konjunkturmaßnahmen bei Einsetzen einer Erholung, die Durchführung weiterer Konsolidierungsmaßnahmen und die Gewährleistung einer strengen Ausgabenkontrolle. Ferner sollte die für 2011 vorgesehene Anpassung angesichts der projizierten Zunahme des Wirtschaftswachstums beschleunigt werden.

13.

Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf (3).

i)

die Konjunkturmaßnahmen 2009 im Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm und im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts umzusetzen;

ii)

programmgemäß im Jahr 2010 mit der Rücknahme der budgetären Impulse zu beginnen und danach durch konkrete Maßnahmen für eine beträchtliche Konsolidierung zu sorgen, wobei auf eine strenge Kontrolle der Staatsausgaben zu achten ist, beispielsweise durch die Verwirklichung der geplanten Verbesserungen am Haushaltsrahmen;

iii)

angesichts des projizierten Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben die langfristige Solidität der öffentlichen Finanzen zu verbessern und dazu das Rentensystem insbesondere im Hinblick auf eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit weiter zu reformieren.