(1)

Am 22. Februar 2006 beschloss die Kommission die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens (K(2006) 461 endg.) aufgrund mehrerer Beschwerden von zwei finnischen Industrieverbänden, wonach die finnischen Behörden bei der Ausgliederung von Tieliikelaitos als staatliches Unternehmen aus der finnischen nationalen Verwaltung mutmaßlich gegen mehrere Bestimmungen des EG-Vertrags verstoßen hatten, unter anderen gegen Bestimmungen über staatliche Beihilfen.

(2)

Mit Schreiben vom 23. Februar 2006 teilte die Kommission Finnland ihre Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens mit und gab den finnischen Behörden Gelegenheit, sich binnen eines Monats zu äußern.

(3)

Mit Schreiben vom 3. Mai 2006 übermittelte die Kommission den Beschwerdeführern eine Kopie ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens und gab ihnen Gelegenheit, sich binnen eines Monats zu äußern.

(4)

Die Antwort Finnlands auf die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens ging mit Schreiben vom 31. Mai 2006 nach zweimaliger Verlängerung der Antwortfrist ein.

(5)

Die Bemerkungen der Beschwerdeführer zur Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens gingen mit Schreiben vom 22. Juni 2006 ein.

(6)

Die Kommission übermittelte diese Bemerkungen mit Schreiben vom 6. Juli 2006 an die finnischen Behörden und gab ihnen Gelegenheit, sich binnen eines Monates dazu zu äußern.

(7)

Die Kommission erhielt die Antwort Finnlands auf die Bemerkungen der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 27. September 2006.

(8)

Nach einer Sitzung am 7. September 2006, an der Vertreter der finnischen Behörden und Vertreter der Kommission teilnehmen, übermittelten die finnischen Behörden am 6. Februar 2007 zusätzliche Informationen.

(9)

Am 20. April 2007 ersuchte die Kommission die finnischen Behörden in einem Schreiben um Klärung weiterer Fragen. Die Antwort der finnischen Behörden ging am 22. Mai 2007 ein.

(10)

In ihren Schreiben vom 4. Juli und vom 27. Juli 2007 forderte die Kommission die finnischen Behörden um Übermittlung der noch ausstehenden Informationen, die für die endgültige Entscheidung benötigt wurden. Die Antworten gingen am 10. August und am 29. August 2007 ein.

(11)

Tieliikelaitos ist ein finnisches staatliches Unternehmen, das einerseits im Bereich Straßenplanung, -bau und -instandhaltung und anderseits im Fährverkehr tätig ist. Der Name des Unternehmens lautet zwar seit dem 14. Februar 2007Destia, aus Gründen der Kontinuität wird die Kommission jedoch im Text dieser Entscheidung durchgängig den ursprünglichen Namen Tieliikelaitos verwenden.

(12)

Nach finnischem Verwaltungsrecht ist ein staatliches Unternehmen ein Unternehmen im Staatsbesitz, das nicht eingetragen ist und Geschäftstätigkeiten ausübt. Staatliche Unternehmen unterliegen den Bestimmungen des Gesetzes über staatliche Unternehmen (2). Der Status eines staatlichen Unternehmens liegt zwischen dem Status einer Verwaltungsbehörde und dem eines Unternehmens im Staatsbesitz. Ein staatliches Unternehmen operiert nach wirtschaftlichen Grundsätzen, unterliegt aber der Entscheidungs- und Lenkungsgewalt von Parlament, Regierung und zuständigen Ministerien.

(13)

Auch wenn der Umsatz von Tieliikelaitos in den letzten 6 Jahren um 15 % auf 474,1 Mio. EUR im Jahr 2006 gesunken ist, bleibt das Unternehmen ein wichtiger Akteur im Infrastruktursektor des finnischen Tiefbaus.

(14)

Die wichtigsten Komponenten des Umsatzes sind Baudienstleistungen (47 %), Instandhaltungsdienste (31 %), Fahrbahndecken und Mineralaggregate (Asphaltierung, Straßenmarkierung, Produktion von Mineralaggregaten — 11 %). Tieliikelaitos erbringt seine Dienstleistungen für die finnische Straßenbauverwaltung (68 % des Umsatzes von Tieliikelaitos), gewerbliche Unternehmen (15 %), Gemeinden und Städte (13 %) sowie andere Regierungsbehörden (2 %) usw.

(15)

Der Unternehmensgewinn von Tieliikelaitos belief sich 2006 auf 10,6 Mio. EUR. Im Jahr 2006 beschäftigte das Unternehmen im Durchschnitt 2 469 Personen.

(16)

Bis Ende 2000 war für die Instandhaltung des finnischen Straßennetzes in erster Linie die finnische Straßenverwaltung zuständig. Die Straßenverwaltung übernahm auch einen Teil der Planung und des Baus neuer öffentlicher Straßen. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass es in Finnland 78 000 km staatliche Straßen, 26 000 km kommunaler Straßen und 350 000 km privater „Waldwege“ (ohne besonderen Ausbau) gibt.

(17)

Die Straßenverwaltung war eine staatliche Behörde, zuständig für die Verwaltung und Instandhaltung des öffentlichen Straßennetzes und für die Verbesserung der Straßenverkehrsbedingungen sowie damit verbundene Dienstleistungen. Nach finnischem Verwaltungsrecht ist eine staatliche Behörde eine Abteilung der nationalen Verwaltung, die nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, sondern dem Staat zugeordnet ist.

(18)

In der Zeit vor der Liberalisierung wurden die Dienste privater Beratungsunternehmen und Instandhaltungsfirmen nur in Anspruch genommen, wenn die für Straßenbau zuständige Abteilung (3) der Straßenbehörde diese Aufgaben nicht übernehmen konnte. Insbesondere im Bereich der regelmäßigen Instandhaltung (4), die vor allem darin besteht, die Straßen eisfrei zu halten, gab es vor Beginn der Liberalisierung praktisch keine privaten Auftragnehmer: Diesen wurde lediglich die Ausführung für zwei sehr kleine Projekte übertragen, als gegen Ende 1990 die ersten Ausschreibungen probeweise veranstaltet wurden.

(19)

Im März 2000 beschlossen die finnischen Behörden, die Straßenbautätigkeiten der Straßenbehörde als staatliches Unternehmen auszugliedern und seinen Namen in Tieliikelaitos abzuändern, während die Straßenverwaltung nun die Funktion einer Kundenagentur im Bereich Instandhaltung übernehmen sollte. Damit sollten die Rollen des Kunden als Käufer von Instandhaltungs- und Baudienstleistungen und die des Anbieters dieser Dienste getrennt werden.

(20)

Finnland entschied sich für eine schrittweise Öffnung des Marktes. Dabei bestand die Aufgabe der Straßenverwaltung in der Schaffung günstiger Voraussetzungen für die Entstehung dynamischer Märkte, z. B. durch Einführung neuer wettbewerbsorientierter Ausschreibungsverfahren.

(21)

Durch die Reform wurde erreicht, dass Planung, Bau und Instandhaltung der staatlichen Straßen bis Ende 2004 vollkommen für den Wettbewerb geöffnet waren. Bei den kommunalen Straßen bleibt es gemäß dem Subsidiaritätsprinzip den Kommunalbehörden überlassen, ob sie ihre internen Kapazitäten einsetzen oder nicht. Entscheiden sie sich jedoch, die Arbeiten an Dritte zu vergeben, sollten sie dies über offene Ausschreibungsverfahren tun.

(22)

Bei den Fährendiensten soll die Öffnung des Marktes für den Wettbewerb 2010 erfolgen.

(23)

Im Übergangszeitraum 2001-2004 galten für Tieliikelaitos aufgrund des Gesetzes über Tieliikelaitos (5) und des Regierungsdekrets über Tieliikelaitos (6) folgende Bestimmungen:

(24)

Während des Übergangszeitraums wurde für das von Tieliikelaitos übernommene Personal Arbeitsplatzsicherheit gewährleistet: gemäß dem Parlamentsbeschluss über die Reform des Straßendienstes (7) durfte Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums seinen Mitarbeitern nicht kündigen, Personal freisetzen oder Arbeitsplatzwechsel erzwingen.

(25)

Tieliikelaitos wurden eine Reihe weiterer Beschränkungen auferlegt, die unbegrenzt gelten.

(26)

Erstens ist das Unternehmen laut dem Tieliikelaitos-Gesetz auf Dauer verpflichtet, landesweit Angebote für alle Straßeninstandhaltungsverträge und die Bereitstellung von Fährdienstleistungen zu machen.

(27)

Zweitens muss das Unternehmen bereit sein, seine Dienste in Notsituationen zur Verfügung zu stellen. Die Straßenverwaltung und Tieliikelaitos sind ferner gemäß dem Gesetz über die Zuständigkeit in Notfällen (8) verpflichtet, Vorbereitungen für Notsituationen zu treffen. Dies hat in Form von präventiven Planungen, Vorbereitungen für Maßnahmen in Notsituationen und sonstigen Maßnahmen zu geschehen. Gemäß einer Regierungsvorlage (9) entscheidet das Ministerium für Verkehr und Kommunikation separat über das erforderliche Maß an Vorbereitung und die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Straßenverwaltung und Tieliikelaitos. Während des Übergangszeitraums war Tieliikelaitos darüber hinaus verpflichtet, Notvorräte an flüssigen Brennstoffen bereitzuhalten.

(28)

Außerdem war Tieliikelaitos wie jedes staatliche Unternehmen gehalten, sich auf seine Kernaufgaben zu konzentrieren. Das Unternehmen unterliegt Beschränkungen insbesondere in Bezug auf die Tätigkeiten, die von seinen Tochtergesellschaften durchgeführt werden können und in Bezug auf seine Möglichkeiten, im Ausland tätig zu werden, sowie einem Verbot bestimmter gruppeninterner finanzieller Transaktionen.

(29)

In ihrer Sitzung vom 21. Dezember 2000 beschloss die finnische Regierung über die Vermögensstruktur der Bilanz von Tieliikelaitos, das seine Tätigkeiten Anfang 2001 aufgenommen hatte. Die Vermögenswerte, die der Kontrolle von Tieliikelaitos unterstellt worden waren, wurden zum Teil als langfristige Kredite, zum Teil als Eigenkapital eingetragen.

(30)

Tieliikelaitos erhielt damit vom Staat einen langfristigen Kredit in Höhe von 41,44 Mio. EUR. Die Laufzeit beträgt 15 Jahre (1. Januar 2001 bis 1. Januar 2015), wobei in den ersten drei Jahren keine Tilgungszahlungen fällig sind. Ferner wurde beschlossen, den Zinssatz schrittweise auf 5 % anzuheben, wobei 2001 ein Zinssatz von 1 % gelten sollte, 2002 ein Zinssatz von 1,5 %, 2003 ein Zinssatz von 2,5 %, 2004 ein Zinssatz von 3,5 %, und ab 2005 ein Zinssatz von 5 %.

(31)

Bei der Spaltung des Straßendienstes in Straßenverwaltung und Tieliikelaitos erfolgte die Aufteilung der Vermögenswerte des Straßendienstes nach dem Grundsatz, die unter die Rechtsvorschriften für Straßen fallenden Vermögenswerte, d. h. vor allem die Straßen selbst, unter der Kontrolle der Straßenverwaltung zu belassen und die Vermögenswerte, die für die Instandhaltung der Straßen sowie im Bereich des Fährverkehrs eine Rolle spielten, Tieliikelaitos zu übertragen.

(32)

Die Übertragung der Ausrüstung erfolgte zum Buchwert, der auf den Anschaffungskosten abzüglich etwaiger kumulierter Abschreibungen basierte. Auch bereits vorhandene Schottervorräte wurden zum Buchwert in die Bilanz von Tieliikelaitos aufgenommen.

(33)

Der Buchwert von Gelände und Schottergruben wurde angehoben, da er nach Ansicht der finnischen Regierung unter dem tatsächlichen Wert lag. Zu diesem Zweck setzte das finnische Ministerium für Verkehr und Kommunikation eine Arbeitsgruppe ein (10), die Vorschläge unterbreiten sollte, welche Materialstandorte unter der Kontrolle der Straßenverwaltung verbleiben und welche an Tieliikelaitos übertragen werden sollten, und wie ein fairer Marktwert für die Standorte anzusetzen sein sollte. Die Gruppe konnte jedoch zum Wert der Grundstücke keine Einigung erzielen.

(34)

Das Ministerium für Verkehr und Kommunikation legte daraufhin den Wert von Gelände und Schottergruben selbst fest, nachdem ein unabhängiger Berater hinzugezogen worden war (Catella Real Estate Consulting Ltd, nachstehend bezeichnet als „Catella“).

(35)

Gemäß den Übergangsvereinbarungen für die Reform des Straßendienstes sollte in den Jahren 2001 bis 2004 nur ein Teil der Verträge für Planung, Bau und Instandhaltung staatlicher Straßen von der Straßenverwaltung nach außen vergeben werden, allerdings sollte dieser Anteil schrittweise steigen. Die übrigen Verträge sollten zwischen Tieliikelaitos und der Straßenverwaltung als ausgehandelte Verträge ohne Ausschreibung geschlossen werden.

(36)

Ausgangspunkt der Preisgestaltung bei ausgehandelten Verträgen war das Preisniveau der durch Ausschreibung vergebenen Verträge. Die Straßenverwaltung untersuchte daher die Preisangebote von Tieliikelaitos für die ausgehandelten Verträge und verglich sie mit den Preisen der wettbewerbsorientierten Ausschreibungen. Bei den anschließenden Verhandlungen zwischen Tieliikelaitos und der Straßenverwaltung wurde der Personalüberschuss bei Tieliikelaitos berücksichtigt, der seine Kosten in die Höhe trieb. Der Kostenunterschied wurde als Faktor in andere personelle Anpassungsmaßnahmen einbezogen (insbesondere Projekte zu besonderen Dienstleistungen), aber nicht durch ausgehandelte Verträge ausgeglichen.

(37)

Während des Übergangszeitraums trafen die Straßenverwaltung und Tieliikelaitos jedes Jahr eine Vereinbarung über das Ausgabenanpassungsverfahren, durch das die unterschiedlichen Gewinnspannen der Vertragspreise in ausgehandelten Verträgen und über Ausschreibungen vergebenen Verträgen nachträglich bis zu einem gewissen Grad ausgeglichen wurden. In welchem Umfang dies geschah, wird in den folgenden Kapiteln 4, 5 und 6 untersucht (selbst wenn nach den Anpassungen noch gewisse Unterschiede zwischen den Gewinnspannen ausgehandelten und durch Ausschreibung vergebener Verträge fortbestanden). Auf diese Weise konnten während des Übergangszeitraums die Gewinnspannen von ausgehandelten und durch Ausschreibung vergebenen Verträgen angenähert werden.

(38)

In Finnland gibt es 43 Anlegestellen für Fährdienste, die Teil der öffentlichen Straßenverkehrsdienste sind. Die Anlegestellen konzentrieren sich auf den Archipel von Turku und die Seeengebiete von Ostfinnland.

(39)

In Verbindung mit der Reform der Straßenverwaltung wurde beschlossen, die als Teil der öffentlichen Straßenverkehrsdienste angebotenen Fährdienste ab 2005 schrittweise für den Wettbewerb zu öffnen und ab 2010 alle neuen Verträge für Fährdienste über Ausschreibungen zu vergeben.

(40)

Die 2005 durchgeführte Aufforderung zur Interessenbekundung für 3 von insgesamt 10 Fährverkehrsverträgen führte nicht zu befriedigenden Ergebnissen, da sie einerseits zu höheren Kosten für die Straßenverwaltung führte (11) und andererseits die Marktposition von Tieliikelaitos stärkte. Bis auf weiteres hält die Straßenverwaltung am System der ausgehandelten Verträge mit Tieliikelaitos fest, während für künftige wettbewerbsorientierte Ausschreibungen ein geeigneteres Beschaffungsmodell gesucht wird.

(41)

Tieliikelaitos übernahm bei seiner Gründung das gesamte Instandhaltungspersonal des Straßendienstes. Dies führte bei Tieliikelaitos zu einem erheblichen Personalüberschuss. Dies wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten, die in ihren Äußerungen vom Juni 2006 einräumen, dass Tieliikelaitos ein struktureller Nachteil entstand, weil das Unternehmen sein gesamtes Personal beschäftigen musste und keine Mitarbeiter freisetzen durfte. Im Übergangszeitraum wurden drei Arten von Maßnahmen ergriffen, um diesem Problem zu begegnen.

(42)

Erstens erhielten (und akzeptierten) 116 Beschäftigte das Angebot, auf freie Stellen bei anderen Regierungsbehörden zu wechseln (9 davon bei der Straßenverwaltung).

(43)

Zweitens wurden 20,1 Mio. EUR für Personalanpassungsmaßnahmen bei Tieliikelaitos bereitgestellt, vor allem zur Unterstützung von Beschäftigten bei der Suche nach neuen Arbeitsplätzen, zur Finanzierung zusätzlicher Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen und zur Unterstützung von Vorruhestandsregelungen.

(44)

Drittens fanden einzelne Mitarbeiter, die weder im Rahmen von Verträgen, für die Tieliikelaitos durch Ausschreibungen den Zuschlag erhalten hatte, noch im Rahmen von zwischen Tieliikelaitos und der Straßenverwaltung ausgehandelten Verträgen beschäftigt werden konnten, und die auch noch keine Vorruhestandregelungen oder ähnliche Vereinbarungen in Anspruch nehmen konnten, Beschäftigung in Dienstleistungsprojekten im Auftrag der Straßenverwaltung. Gegenstand dieser Projekte waren z. B. die Reinigung von Straßenrändern, Reparaturarbeiten an Gebäuden oder Instandhaltungsarbeiten in Außenbereichen. Insgesamt brachte die Straßenverwaltung 68 Mio. EUR für die Finanzierung dieser Projekte auf. Im Durchschnitt ermöglichten die Dienstleistungsprojekte im Zeitraum 2001 bis 2004 die Bezahlung von 600-700 Mannjahren an jährlicher Arbeit.

(45)

Im Übergangszeitraum sank die Zahl der Beschäftigten bei Tieliikelaitos von 4 235 im Jahr 2001 auf 3 037 im Jahr 2004.

(46)

Da staatliche Unternehmen keine selbständigen Rechtspersönlichkeiten sind, ist der Staat letzten Endes für die Verbindlichkeiten eines solchen Unternehmens verantwortlich — dies ergibt sich aus Artikel 6 des Gesetzes über staatliche Unternehmen.

(47)

Aufgrund der Haftbarkeit des Staates gemäß Kapitel 1 Artikel 3 des Konkursgesetzes können staatliche Unternehmen nicht für insolvent erklärt werden.

(48)

Als Gegengewicht zu den Vorteilen der Nichtanwendbarkeit des Konkursrechts ist in der finnischen Gesetzgebung vorgesehen, dass dem Staat für die von ihm gewährten Kredite und Garantien ab dem 1. Januar 2003 eine kleine Gebühr zu zahlen ist (12).

(49)

Gemäß Abschnitt 15 des Gesetzes über staatliche Kredite und Garantien (13) müssen bei der Festlegung der Höhe einer solchen Gebühr der Umfang etwaiger Zahlungen des Staates im Zusammenhang mit der Garantie, Art und Umfang der Tätigkeiten des Risikosubjekts und seiner Wirtschaftlichkeit, die Kreditwürdigkeit des Risikosubjekts, die Kreditwürdigkeit des Risikosubjekts vor dem Hintergrund der Volkswirtschaft sowie andere Faktoren und die Wettbewerbsbedingungen berücksichtigt werden, die sich auf das abgedeckte Risiko auswirken.

(50)

Für langfristige Kredite wird im Regierungsdekret über Gebühren für staatliche Garantien (14) ein Pauschalbetrag in Höhe von 0,25 Prozent des Kredits festgelegt (Bearbeitungsgebühr). Ist das Verlustrisiko im Zusammenhang mit der Garantie außergewöhnlich hoch, erhöht sich die Pauschalsumme um 1,50 Prozentpunkte. Ferner wird eine jährliche Gebühr in Höhe von 0,35 Prozent des Kredits erhoben. Bei wesentlichen Veränderungen der Marktbedingungen muss die Höhe der jährlichen Gebühr spätestens innerhalb von 12 Monaten angepasst werden.

(51)

Bei kurzfristigen Krediten wird die jährliche Gebühr durch das Gesetz über staatliche Kredite und Garantien auf die Hälfte der Gebühr für einen langfristigen Kredit festgesetzt.

(52)

Die Behandlung staatlicher Unternehmen in Bezug auf die Körperschaftsteuer wird durch das Einkommensteuergesetz (15) geregelt. Gemäß den Grundsätzen von Abschnitt 21(3) des Gesetzes unterliegen staatliche Unternehmen, die in der Hauptsache im Interesse der Bedürfnisse anderer staatlicher Einrichtungen agieren, nicht der Körperschaftsteuer.

(53)

Während der Übergangszeit wurde der größte Teil des Umsatzes von Tieliikelaitos durch Verträge mit einer anderen staatlichen Einrichtung (Straßenverwaltung) erwirtschaftet, und aufgrund dessen wurde auf die Einnahmen aus diesen Tätigkeiten keine Steuer erhoben.

(54)

Auch waren bei Grundstückskäufen von Tieliikelaitos die Verkäufer bis Juli 2004 aufgrund von Abschnitt 49 des Einkommenssteuergesetzes (16) weitgehend von der Kapitalertragsteuer befreit. Im Juli 2004 wurde diese Bestimmung aus dem Einkommensteuergesetz gestrichen.

(55)

In ihrem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens äußerte die Kommission folgende Zweifel:

(56)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer liegt der Zinssatz des Tieliikelaitos gewährten staatlichen Kredits eindeutig unter dem marktüblichen Satz, und der sich darauf für Tieliikelaitos ergebende geldwerte Vorteil dürfte sich im Zeitraum 2001-2004 auf 3,2 Mio. EUR belaufen.

(57)

Nach Angaben der Beschwerdeführer wird dieser Vorteil durch die höheren Zinszahlungen, die für den Zeitraum 2005-2015 festgelegt wurden, nicht wirklich wieder ausgeglichen. Da die Zinssätze seit 2005 gestiegen sind, könnte der Zinssatz von 5 %, der für den Zeitraum 2005-2015 festgelegt wurde, schon bald nicht mehr höher sein als die derzeit marktüblichen Sätze.

(58)

Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass der Wert, zu dem Gelände und Bodenressourcen vom finnischen Staat in die Eröffnungsbilanz von Tieliikelaitos eingetragen wurden, um 15 Mio. FIM (17) unter der Schätzung eines unabhängigen Sachverständigen (Catella) liegt. Nach den Schätzungen des privaten Sektors der Erdbaubetriebe ist diese Differenz sogar noch größer. Außerdem wäre es nach Einschätzung der Beschwerdeführer angemessener, wenn Tieliikelaitos Gelände und Bodenressourcen, die es zur Erfüllung seiner Verträge benötigt, von externen Verkäufern zum Marktpreis erwerben würde.

(59)

Die Beschwerdeführer sind ferner der Auffassung, dass Rückschlüsse auf die fehlende Fungibilität von Gelände und Schottergruben, die im Zeitraum 2002-2004 in den Jahresabschlüssen von Tieliikelaitos gezogen und von den Buchprüfern von Tieliikelaitos akzeptiert wurden, nicht als Beweis für das Vorliegen einer Beihilfe bei der Bereitstellung von Gelände und Schottergruben angesehen werden kann. Nach Einschätzung der Beschwerdeführer verfügten die Buchprüfer von Tieliikelaitos nicht über ausreichende Fachkenntnisse in Bezug auf Gelände und Bodenressourcen, um diese Art von Beurteilung vornehmen zu können. Die Buchprüfer stützten sich nach Auffassung der Beschwerdeführer bei ihrem Urteil auf die Schätzung der Unternehmensführung von Tieliikelaitos.

(60)

Die Beschwerdeführer schätzen die Beihilfe im Zusammenhang mit ausgehandelten Verträgen, die Tieliikelaitos von der Straßenverwaltung erehielt, auf 21,5 Mio. EUR, und zwar ausgehend von der unterschiedlichen Gewinnspanne bei ausgehandelten und durch Ausschreibung vergebenen Verträgen für Tieliikelaitos.

(61)

Auch vermuten die Beschwerdeführer, dass die Gewinnspannen der ausgehandelten Verträge künstlich verringert worden sein könnten, indem auch die Kosten für Personal einbezogen wurden, das nicht an der Ausführung der ausgehandelten Verträge beteiligt war.

(62)

Sie vermuten außerdem, dass Tieliikelaitos im Zeitraum 2001-2004 durch das so genannte Ausgabenanpassungsverfahren bei den ausgehandelten Verträgen (18) jedes Jahr Zugang zu zusätzlichen Mitteln erhielt, die das Unternehmen ungefähr während eines Jahres verwenden konnte, ohne der Straßenverwaltung dafür Zinsen zahlen zu müssen.

(63)

Die Beschwerdeführer vermuten, dass Tieliikelaitos aufgrund der Beihilfe unter anderem Planungs- und Ausführungsverträge (19) mit geringeren Gewinnspannen übernehmen konnte.

(64)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer beweist die Tatsache, dass die finanzielle Leistung von Tieliikelaitos im Vergleich zu seinen Konkurrenten unter dem Branchendurchschnitt lag, dass der Betrieb von Tieliikelaitos ineffizient war und dass das Unternehmen in liberalisierten Bereichen eine wettbewerbsfeindliche Preispolitik betrieben hat.

(65)

Nach Einschätzung der Beschwerdeführer erhält Tieliikelaitos durch die vereinbarten Verträge für Dienstleistungen im Fahrverkehr einen Vorteil. Sie sind der Meinung, dass Tieliikelaitos Fährdienste zu einem vergleichsweise niedrigen Preis nur deshalb anbieten kann, weil es von der Straßenverwaltung Ausrüstung erhalten hat, die entweder nicht erneuert werden muss, oder weil die damit verbundenen Kapitalkosten bei der Bewertung der Ausrüstung nicht berücksichtigt werden müssen.

(66)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer hat Tieliikelaitos im Zeitraum 2001-2004 für die Lösung des Problems des Personalüberschusses staatliche Beihilfen in Höhe von etwa 100 Mio. EUR erhalten.

(67)

Die Beschwerdeführer vermuten unter anderem, dass Tieliikelaitos in den Genuss einer Beihilfe gekommen ist, da seine Mitarbeiter bei der Besetzung freier Stellen in den Regierungsbehörden, unter anderem in der Straßenverwaltung, bevorzugt wurden. Tieliikelaitos konnte dadurch seinen Personalüberschuss um 116 Mitarbeiter verringern.

(68)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer führte das Verfahren für die Übernahme von Mitarbeitern dazu, dass die betroffenen Regierungsbehörden nur eingeschränkte Freiheit bei der Auswahl des besten und günstigsten Bewerbers auf dem Arbeitsmarkt für eine Stelle hatten, und dass dies zu Mehrkosten für den Staat führte. Der Staat hätte externes Personal bei geringeren Kosten und günstigeren Beschäftigungsbedingungen einstellen können. Mitarbeiter von Tieliikelaitos wurden mit ihren alten Beschäftigungsbedingungen in neue Positionen übernommen und als langjährige Mitarbeiter behandelt.

(69)

Die Beschwerdeführer verweisen auch darauf, dass Tielliikelaitos aus dem Budget der Straßenverwaltung eine staatliche Beihilfe in Höhe von 20,1 Mio. EUR erhalten hat, um es Beschäftigten von Tieliikelaitos zu erleichtern, neue Stellen zu finden, um Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen zu finanzieren und Vorruhestandsregelungen zu unterstützen.

(70)

Nach Einschätzung der Beschwerdeführer gehörte das Personal, das bei besonderen Dienstleistungsprojekten eingesetzt wurde, zum Mitarbeiterbestand von Tieliikelaitos, wurde jedoch vom finnischen Staat bezahlt. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass es solche Regelungen im Privatsektor nicht gibt; dort muss ein privater Arbeitgeber stattdessen nach dem Ende eines Projekts oder Vertrags dem Mitarbeiter sein Gehalt weiter bezahlen oder ihm kündigen und sein Gehalt während der Kündigungsfrist weiter zahlen.

(71)

Die Beschwerdeführer bezweifeln auch, dass Tieliikelaitos aus seinen eigenen Mitteln ausreichend zur Finanzierung der Personalabbaumaßnahmen beigetragen hat. Nach ihren Angaben sind in den Jahresabschlüssen von Tieliikelaitos keinerlei Hinweise hierfür zu finden.

(72)

Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass bei Grundstückskäufen durch Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums die Verkäufer weitgehend von der Kapitalertragssteuer befreit waren, was eine indirekte staatliche Beihilfe zugunsten von Tieliikelaitos darstellt.

(73)

Die Beschwerdeführer betrachten den Umstand, dass Tieliikelaitos von der Anwendung des Konkursrechts ausgenommen ist, als unrechtmäßige staatliche Beihilfe. Sie weisen darauf hin, dass das derzeitige Konkursgesetz (20) zwar erst seit dem 1. September 2004 in Kraft ist, aber auch schon vorher nicht die Möglichkeit bestand, Tieliikelaitos für insolvent zu erklären.

(74)

Nach Einschätzung der Beschwerdeführer reicht es aus, dass die Möglichkeit dieser Art von Beihilfe besteht, selbst wenn die Gefahr eines Konkurses nie bestanden hat.

(75)

Sie betonen, dass Tieliikelaitos aufgrund der entsprechenden Rechtsvorschrift die Möglichkeit hatte, Finanzmittel zu günstigeren Bedingungen zu erhalten. Außerdem nimmt Tieliikelaitos ständig Dienstleistungen und Material von externen Zulieferern in Anspruch und hat somit Schulden gegenüber diesen Akteuren. Dies kann einen Wettbewerbsvorteil für Tieliikelaitos darstellen, da das Unternehmen nicht für insolvent erklärt werden kann.

(76)

Die Beschwerdeführer weisen die Kommission außerdem darauf hin, dass die Garantiegebühr für Kredite zugunsten staatlicher Unternehmen, die einen Ausgleich dafür schaffen soll, dass ein im Namen des Staates agierendes Unternehmen externe Finanzmittel zu günstigeren Bedingungen erhalten kann, erst im Jahr 2003 eingeführt wurde (Artikel 5 des Gesetzes über staatliche Unternehmen). Dies bedeutet, dass Tieliikelaitos eine solche Gebühr bisher nicht entrichtet hat (sie kann nicht rückwirkend auf Kredite angewandt werden, die Tieliikelaitos vor 2003 aufgenommen hat).

(77)

Die Beschwerdeführer geben zu bedenken, dass Privatunternehmen, die nach finnischem Recht für insolvent erklärt werden können, dem Kreditgeber auch Garantien leisten müssen, die den Kosten der staatlichen Garantiegebühr entsprechen. Ausgaben dieser Art entstehen z. B. durch Hypothekenbelastungen von Immobilien und Dauermietverträge sowie durch Garantien, die durch Finanzeinrichtungen und andere bereitgestellt werden.

(78)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer stellt die Tatsache, dass Tieliikelaitos dem Staat keine Körperschaftssteuer zahlen muss, weil staatliche Verträge mehr als die Hälfte seines Umsatzes ausmachen, eine unrechtmäßige Beihilfe dar.

(79)

Nach Einschätzung der Beschwerdeführer erhielt Tieliikelaitos durch diese Steuerbefreiung allein für die Jahre 2001 bis 2004 einen Vorteil von 14,5 Mio. EUR, da das Unternehmen Steuern in Höhe von 14,5 Mio. EUR hätte entrichten müssen, wenn in den Jahren 2001 bis 2004 der Steuersatz von 29 % für Privatunternehmen angewandt worden wäre (2005 wurde der Satz auf 26 % gesenkt).

(80)

Die Tatsache, dass Tieliikelaitos einen Teil seiner Einnahmen an den Staat abgeführt hat, entspricht der Zahlung einer Dividende durch ein privates Unternehmen mit beschränkter Haftung, deren Höhe von den Aktionären jeweils auf der Jahresversammlung festgelegt wird. Die Dividende wird allein aus den Einnahmen gezahlt, die nach Abführung der Körperschaftssteuer übrig bleiben.

(81)

Die Beschwerdeführer können in der rechtlichen Verpflichtung von Tieliikelaitos, sowohl während als auch nach der Übergangszeit für jede Ausschreibung zur Instandhaltung des Straßennetzes Angebote einzureichen, keine zusätzliche finanzielle Belastung für Tieliikelaitos erkennen. Die Beschwerdeführer sind jedenfalls der Auffassung, dass die Jahresabschlüsse von Tieliikelaitos solche zusätzlichen finanziellen Aufwendungen nicht erkennen lassen.

(82)

Da Tieliikelaitos Niederlassungen in ganz Finnland hat, ist das Unternehmen nach Einschätzung der Beschwerdeführer bestens gerüstet, um Instandhaltungsdienste landesweit anzubieten. Außerdem hat die Straßenverwaltung zur Ankurbelung der Beteiligung an den Ausschreibungen ein Entgelt von 5 000 EUR eingeführt, das alle Anbieter erhalten, deren Gebote den Ausschreibungsunterlagen entsprechen. Im Durchschnitt reichten für jeden im Zeitraum 2001-2004 ausgeschriebenen Instandhaltungsvertrag 4-4,7 Interessenten ein Angebot ein. Dies zeigt das Interesse der Unternehmen, sich an der Ausschreibung zu beteiligen.

(83)

Desgleichen bestreiten die Beschwerdeführer, dass Tieliikelaitos im Vergleich zu anderen in diesem Sektor tätigen Unternehmen zusätzliche Ausgaben aufgrund seiner Verpflichtung entstanden, seine Dienste in Notsituationen zur Verfügung zu stellen. Erstens unterstreichen sie, dass solche Sonderausgaben in den Jahresabschlüssen von Tieliikelaitos nicht nachgewiesen sind. Zweitens vertreten die Beschwerdeführer die Ansicht, dass alle Unternehmen auf Notsituationen vorbereitet sein müssen, und dass dies zum Risikomanagement eines Privatunternehmens gehört.

(84)

Weiter wird nach Meinung der Beschwerdeführer in der Finanzbuchhaltung von Tieliikelaitos nicht zwischen Kosten und Einnahmen im Zusammenhang mit klar definierten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und solchen im Zusammenhang mit anderen Dienstleistungen getrennt, und es wurden keine Parameter für die Zuweisung von Kosten und Einnahmen je nach der Art dieser Dienstleistungen festgelegt.

(85)

Daher betonen die Beschwerdeführer, dass die Maßnahmen zugunsten von Tieliikelaitos nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen betrachtet werden können.

(86)

Hinsichtlich der Tieliikelaitos auferlegten Einschränkung seiner Tätigkeit weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass das Unternehmen nach Feststellung der vom Ministerium für Verkehr und Kommunikation eingesetzten Follow-up-Gruppe wiederholt gegen diese Einschränkungen verstoßen hat, beispielsweise durch den Aufbau von Energienetzen und Tätigkeiten im Bereich des städtischen Tiefbaus. Daher haben diese Einschränkungen weder zu erheblichen Kosten oder Einnahmeverlusten geführt, noch wurden sie in den Jahresabschlüssen von Tieliikelaitos angeführt.

(87)

Nach Einschätzung der Beschwerdeführer hat Tieliikelaitos insgesamt mindestens 164-171 Mio. EUR an unrechtmäßigen Beihilfen erhalten:

(88)

Nach Auffassung der Beschwerdeführer müssen den entsprechenden Summen die Beihilfen im Zusammenhang mit ausgehandelten Verträgen im Fährverkehr sowie die Zinserträge der jährlich im Rahmen des Ausgabenanpassungsverfahrens zurückgezahlten Mittel aus ausgehandelten Verträgen zugerechnet werden.

(89)

Nach Meinung der Beschwerdeführer hat Tieliikelaitos Vorteile erhalten, durch die seine Ausgaben verringert wurden und die es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte.

(90)

Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass es Kosteneinsparungen durch die Öffnung des Marktes für den Wettbewerb gab, betonen jedoch, dass Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums Beihilfen erhielt, die in etwa den Einsparungen des Staates im gleichen Zeitraum entsprachen.

(91)

Die Beschwerdeführer behaupten, dass durch die Tieliikelaitos gewährten Beihilfen der Wettbewerb im Infrastruktursektor verzerrt and Tieliikelaitos in die Lage versetzt wurde, Verträge zu erfüllen, deren Gewinnspanne geringerer war als die eines Privatunternehmens auf einem Wettbewerbsmarkt. Nach Ansicht der Beschwerdeführer nahm Tieliikelaitos während des gesamten Übergangszeitraums eine Marktführerposition in Bezug auf Straßeninstandhaltungsverträge ein, und sicherte sich 2005 88 % der neuen von der Straßenverwaltung vergebenen Instandhaltungsverträge. Dies macht ihrer Meinung nach deutlich, dass die Öffnung des Marktes fehlgeschlagen ist.

(92)

Die Beschwerdeführer bestreiten daher, dass die Beihilfemaßnahmen erforderlich und den beabsichtigten Ergebnissen, nämlich der Liberalisierung der finnischen Märkte für Straßeninstandhaltungs- und Fährdienstleistungen, angemessen waren. Daher waren nach Ansicht der Beschwerdeführer die staatlichen Beihilfen zugunsten von Tieliikelaitos nicht gerechtfertigt und somit mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

(93)

Zunächst erläutern die finnischen Behörden die Gründe für ihre Vorgehensweise bei der Liberalisierung des Marktes für Dienstleistungen im Straßensektor.

(94)

Nach ihrer Einschätzung war die schrittweise Öffnung des Marktes bei gleichzeitiger Arbeitsplatzgarantie für die Beschäftigten von Tieliikelaitos erforderlich, um einen politischen Kompromiss für die Marktöffnung zu erzielen.

(95)

Die finnische Regierung hatte bereits 1994 mit der Ausarbeitung der Straßendienstreform begonnen. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen konnte jedoch lange Zeit keine Einigung über die Liberalisierung des Marktes erzielt werden, und am 20. Mai 1997 beschloss der Regierungsausschuss für Wirtschaftspolitik, das bestehende System weitgehend unverändert zu belassen, dabei allerdings die Verwaltungs- und die „Produktions“-Funktion der Straßenverwaltung voneinander abzugrenzen. Erst Anfang 2000 konnte die Regierung eine politische Einigung über die schrittweise Liberalisierung des Marktes für Dienstleistungen im Straßensektor erzielen. Diese Einigung fand ihren Niederschlag in einem Paket von Gesetzesvorschlägen, die dem Parlament vorgelegt wurden; dies waren insbesondere die Vorschläge für ein Gesetz über die Straßenverwaltung und das Tieliikelaitos-Gesetz, sowie ein erster Vorschlag für das Haushaltsgesetz (in dem die geplante erforderliche Finanzierung der flankierenden Maßnahmen der Reform geregelt waren). Das Parlament stützte bei der Verabschiedung dieser Gesetze nicht nur das Paket der von der Regierung vorgeschlagenen Unterstützungsmaßnahmen zugunsten von Tieliikelaitos, sondern beschloss die Einführung zusätzlicher Sicherheiten für die Beschäftigten des Unternehmens.

(96)

Über die politischen und sozialen Erwägungen hinaus war das Liberalisierungsmodell der finnischen Regierung auch wettbewerbsorientiert. Nach Ansicht der finnischen Behörden hätte eine Marktöffnung ohne Übergangsphase möglicherweise ein Oligopol oder sogar ein Monopol auf dem Markt herbeigeführt, da Tieliikelaitos vom Markt verschwunden wäre und sein Anteil von den größten privaten Konkurrenten übernommen worden wäre.

(97)

Finnland vertritt die Meinung, dass seine Maßnahmen keine staatliche Beihilfe darstellen. Selbst wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass die Maßnahmen staatliche Beihilfen beinhalten, sollten sie nach Ansicht der finnischen Behörden als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden.

(98)

Zur Untermauerung seines Standpunkts legte Finnland unter anderem ein wirtschaftliches Gutachten der Maklergesellschaft IceCapital Securities Ltd zu den angeblichen wirtschaftlichen Vorteilen, die Tieliikelaitos gewährt wurden, vor (im Folgenden „Sachverständigengutachten“ genannt).

(99)

Während die Beschwerdeführer die Gültigkeit dieses Sachverständigengutachtens mit der Begründung anzweifeln, dass IceCapital wirtschaftlich abhängig von Tieliikelaitos ist, geben die finnischen Behörden an, dass Tieliikelaitos nur einer von vielen Kunden von IceCapital ist. Während der zwei Jahre, in denen die Geschäftsbeziehung bestand, war IceCapital nur gelegentlich für Tieliikelaitos tätig (2005 machten die Arbeiten, die IceCapital für Tieliikelaitos ausführte, 4,7 % seiner Jahreseinkünfte aus, 2006 — 3,1 %). Die finnische Regierung hatte die Erarbeitung des Sachverständigengutachtens ausgeschrieben, und IceCapital hatte den Zuschlag erhalten. Die finnischen Behörden merken darüber hinaus an, dass IceCapital aufgrund der Tatsache, dass es bereits für Tieliikelaitos gearbeitet hat, bessere Einblicke in den Sektor der Erdbaubetriebe erhalten hat, was für die Ausarbeitung des Sachverständigengutachtens von Vorteil war.

(100)

Die finnischen Behörden versichern, dass es sich nicht um einen normalen Kredit handelte, bei dem einem Unternehmen ein Kredit in bestimmter Höhe gewährt wird, der innerhalb einer bestimmten Zeit mit Zinsen zurückgezahlt werden muss. Es handelte sich eher um eine Vermögensübertragung an Tieliikelaitos mit Rückzahlungsverpflichtung.

(101)

Finnland ist der Meinung, dass die Übertragung der gesamten Vermögenswerte an Tieliikelaitos als Eigenkapital möglicherweise eine Verzerrung des Wettbewerbs herbeigeführt hätte. Prüft man die Bilanz privater Unternehmen des Sektors, findet man dort Vermögenswerte, die sowohl aus Eigenkapital als auch aus Krediten stammen. Daher war es wichtig, dass die Bilanz von Tieliikelaitos aus Krediten finanzierte Vermögenswerte umfasste. Wäre dies nicht so gehandhabt worden, hätte Tieliikelaitos nach finnischer Darstellung einen Wettbewerbsvorteil erhalten, der finanziell der Kapitalrückzahlung des Kredits entsprochen hätte. Die finnischen Behörden sind der Überzeugung, dass die Eröffnungsbilanz von Tieliikelaitos so strukturiert wurde wie die Bilanz privater Unternehmen des Sektors.

(102)

Falls die Maßnahme als normaler langfristiger Kredit betrachtet wird, sollten nach finnischer Auffassung die Kosten des Kredits mit den auf dem Markt verfügbaren Finanzierungsmöglichkeiten für die gesamte Laufzeit des Kredits verglichen werden. Ein Vergleich des Kredits mit Marktalternativen, bei dem nur einige Jahre zugrunde gelegt werden, vermittelt kein Gesamtbild der Kreditkosten. Daher muss nach Ansicht Finnlands über den Übergangszeitraum 2001-2004 hinaus auch der Zeitraum 2005-2015 berücksichtigt werden.

(103)

Die finnischen Behörden machen geltend, dass Tieliikelaitos die Kreditvereinbarung während der Laufzeit des Kredits nicht ohne Zustimmung des Kreditgebers beenden kann. Bei der Berechnung des möglichen Vorteils durch den langfristigen Kredit ist der gesamte Zeitraum angemessen zu berücksichtigen, während dem Tieliikelaitos Zinsen bezahlen muss. Eine solche Berechnung führt zu einem ganz anderen Ergebnis als die Berechnungen der Beschwerdeführer.

(104)

Hinsichtlich des entsprechenden Zinssatzes merken die finnischen Behörden an, dass als Referenzzinssatz für Unternehmenskredite üblicherweise der 12-Monats-Euribor herangezogen wird. Finnland gibt an, dass eine Zukunftsprojektion für die marktüblichen Zinssätze bis 2015 besteht. Diese Projektion stützt sich auf die Erwartungen verschiedener Marktteilnehmer in Bezug auf die Entwicklung der Zinssätze. Die bei den Berechnungen des Sachverständigengutachtens zugrunde gelegten Zinssätze stützen sich auf Informationen des Terminmarkts und beschreiben so die Erwartungen des Marktes hinsichtlich der künftigen Zinssätze.

(105)

Darauf aufbauend geht aus dem Sachverständigengutachten hervor, dass Tieliikelaitos vom Ende des Übergangszeitraums bis zum Ablauf des Kredits etwa 2,0 Mio. EUR mehr bezahlen muss als für eine Finanzierung zu den marktüblichen Zinssätzen, wie sie von den Marktanalytikern zum 8. Mai 2006 prognostiziert wurden (21).

(106)

Finnland kommt also zu dem Schluss, dass in jedem Fall dieser Betrag von 2 Mio. EUR von dem von den Beschwerdeführern angenommenen Betrag von 3,2 Mio. EUR abgezogen werden sollte; danach würde der maximale Vorteil für Tieliikelaitos durch den staatlichen Kredit 1,2 Mio. EUR betragen.

(107)

Die finnischen Behörden erläutern, dass einer der Hauptgründe für die Aufteilung der Straßenbehörde in Straßenverwaltung und Tieliikelaitos war, dass die unter die Rechtsvorschriften für Straßen fallenden Vermögenswerte, d. h. vor allem die Straßen selbst, unter der Kontrolle der Straßenverwaltung bleiben mussten, während die Vermögenswerte, die die für Straßenbau zuständige Abteilung der früheren Straßenbehörde (der Vorgänger von Tieliikelaitos) für die Instandhaltung der Straßen eingesetzt hatte, für Instandhaltungszwecke bei Tieliikelaitos verbleiben mussten.

(108)

Die Bewertung von Gelände und Schottergruben, über die Tieliikelaitos verfügen kann, wurde nach Ansicht der finnischen Behörden entsprechend den Grundsätzen durchgeführt, die in der Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand (22) vorgegeben sind.

(109)

Finnland versichert, dass die Bewertung durch Catella, die die Grundlage für die Ermittlung des Wertes von Gelände und Schottergruben bildete, als Feststellung eines unabhängigen Sachverständigen für Wertermittlung betrachtet werden kann.

(110)

Die Anpassung der von Catella vorgenommen Schätzung (Korrektur nach unten von 128 Mio. FIM auf 113 Mio. FIM (23) erfolgte, weil das finnische Ministerium für Verkehr und Kommunikation der Meinung war, dass der Preis für Kiesbeton sinken würde, wenn Tieliikelaitos auf diesem Markt als Verkäufer auftreten würde, dass ausgehend von den Angaben des finnischen Vermessungsamtes ein geringerer Mehrwert beim Abbau anzusetzen war und dass aufgrund neuer Anforderungen mit höheren Kosten für die Sanierung von Abbauflächen zu rechnen war.

(111)

Angesichts der Korrektur der Grundstückswerte in den Finanzberichten von Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums, die vom Buchprüfer des Unternehmens (Ernst and Young) akzeptiert wurde, gehen die finnischen Behörden davon aus, dass in der Bilanz von Tieliikelaitos noch immer ein gegenüber dem geprüften Buchwert viel zu hoher Wert für Gelände und Schottergruben angesetzt wurde. Dies wurde von IceCapital, das mit der Gesamtbewertung der Maßnahmen zugunsten von Tieliikelaitos betraut war, bestätigt. Tieliikelaitos entstand also kein wirtschaftlicher Vorteil, sondern eher ein wirtschaftlicher Nachteil im Höhe von 4,3 Mio. EUR.

(112)

Finnland weist darauf hin, dass die Buchprüfer Experten für die Bewertung von Gewinnaussichten sind und daher über die erforderliche Qualifikation verfügen, um zu prüfen, ob die vom Unternehmen vorgenommenen Abzüge wegen fehlender Fungibilität berechtigt waren.

(113)

Hinsichtlich der Forderung der Beschwerdeführer, dass kein Grundbesitz in die Bücher von Tieliikelaitos aufgenommen werden und dass das Unternehmen alle Bodenressourcen, die es benötigte, extern zu Marktpreisen erwerben sollte (siehe Abschnitt 4.2), weist Finnland darauf hin, dass Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums in erheblichem Umfang Bodenressourcen zu Markpreisen von externen Anbietern gekauft hat: 47 % im Jahr 2001, 39 % im Jahr 2002, 41 % im Jahr 2003 und 34 % im Jahr 2004.

(114)

Zunächst erinnern die finnischen Behörden daran, dass durch das während des Übergangszeitraums angewandte jährliche Ausgabenanpassungsverfahren (siehe Abschnitt 2.4.3) ein weitgehender Ausgleich der Differenzen in den Gewinnspannen zwischen ausgehandelten und nach Ausschreibung vergebenen Verträgen gewährleistet wurde. Im Rahmen dieses Verfahrens wurden während des Übergangszeitraums insgesamt 16,8 Mio. EUR aufgewandt.

(115)

Hinsichtlich der verbleibenden Gewinnspannendifferenzen ist es nach Ansicht Finnlands nicht angemessen, die Gewinnspanne bei den ausgehandelten Verträgen des Unternehmens mit der durchschnittlichen Gewinnspanne zu vergleichen, die Tieliikelaitos während des gesamten Übergangszeitraums bei Verträgen erzielte, die im Rahmen einer Ausschreibung vergeben wurden, wie es die Beschwerdeführer getan haben.

(116)

Die finnischen Behörden sind der Meinung, dass nur Gewinnspannendifferenzen in Bezug auf Verträge berechnet werden sollten, die auch vergleichbar sind.

(117)

In dieser Hinsicht trat in den Jahren 2001 und 2002 die besondere Situation ein, dass es sich bei vielen der in diesen Jahren ausgeschriebenen Verträge um eine neue Form von Planungs- und Ausführungsverträgen (ST-Verträge) handelte. Zu Anfang war Tieliikelaitos nicht auf das gegenüber den traditionellen Verträgen erheblich höhere Risiko vorbereitet. Aus diesem Grunde erwies sich die Gewinnspanne bei diesen Planungs- und Ausführungsverträgen als sehr viel geringer als erwartet. Bei den ausgehandelten Verträgen gab es dagegen keine Planungs- und Ausführungsverträge. Es ist daher angemessen, Planungs- und Ausführungsverträge nicht in die Berechnung einzubeziehen.

(118)

In den Jahren 2003 und 2004 war es dagegen so, dass die ausgehandelten Verträge mit der Straßenverwaltung ausschließlich Straßenplanungs- und -instandhaltungsverträge waren. Daher muss die Gewinnspanne mit der Gewinnspanne ähnlicher Verträge verglichen werden, die nach Ausschreibung vergeben wurden.

(119)

Im Übrigen weisen die finnischen Behörden darauf hin, dass ein Teil der im Rahmen ausgehandelter Verträge ausgeführten Arbeiten — auch ohne Geltendmachung der Übergangsbestimmung in Abschnitt 9 des Tieliikelaitos-Gesetzes — gemäß den geltenden Beschaffungsbestimmungen auch direkt hätten ausgehandelt werden können.

(120)

Aus dem Sachverständigengutachten geht hervor, dass Tieliikelaitos durch die ausgehandelten Verträge ein Vorteil von höchstens 8,5 Mio. EUR entstand, wenn man die Gewinnspannendifferenzen zwischen vergleichbaren ausgehandelten und nach Ausschreibung vergebenen Verträge berechnet:

(121)

Selbst wenn Tieliikelaitos einen wirtschaftlichen Vorteil in Höhe von 8,5 Mio. EUR erhielt, war dies ein gerechtfertigter Ausgleich für die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen und für Ausgaben aufgrund struktureller Nachteile (siehe Abschnitt 2.3).

(122)

Während des Übergangszeitraums mussten die zusätzlichen Ausgaben insbesondere aufgrund extrem hoher Personalkosten bei der Preisgestaltung für ausgehandelte Verträge in einem Maße berücksichtigt werden, das nicht durch andere Personalanpassungsmaßnahmen aufgefangen werden konnte. Obwohl ein großer Teil des überschüssigen Personals in besonderen Dienstleistungsprojekten eingesetzt wurde, hatte Tieliikelaitos noch immer durchschnittlich 100 Beschäftigte mehr, als im Übergangszeitraum optimal gewesen wäre.

(123)

Die finnischen Behörden weisen Behauptungen zurück, dass die Beihilfe, die Tieliikelaitos erhielt, es dem staatlichen Unternehmen ermöglicht hat, bei Planungs- und Ausführungsverträgen geringere Gewinnspannen zu akzeptieren. Wie bereits erläutert war die Gewinnspanne bei Planungs- und Ausführungsverträgen niedrig, weil Tieliikelaitos auf das damit verbundene Risiko nicht vorbereitet war.

(124)

Hinsichtlich der Behauptung der Beschwerdeführer, dass die Ausgaben für zusätzliches Personal als Kosten betrachtet wurden, die die Gewinnspanne für Tieliikelaitos bei den ausgehandelten Verträgen künstlich absenkte, stellen die finnischen Behörden fest, dass das überschüssige Personal bei der Berechnung der Gewinnspanne für ausgehandelte Verträge nicht berücksichtigt wurde. Überschüssiges Personal wurde in Dienstleistungsprojekten eingesetzt.

(125)

Schließlich widerspricht Finnland der Behauptung, die verhältnismäßig schlechte finanzielle Leistung von Tieliikelaitos deute auf einen ineffizienten Betrieb des Unternehmens und auf eine wettbewerbsfeindliche Preispolitik auf liberalisierten Märkten hin. Aus finnischer Sicht sind die schlechten Ergebnisse auf die zusätzlichen Kosten für Personalanpassungsmaßnahmen bei Tieliikelaitos und auf die Tatsache zurückzuführen, dass die besonderen Personalvereinbarungen nicht alle Kosten für zusätzliches Personal decken konnten.

(126)

Nach Aussage der finnischen Behörden ist es zurzeit für die Straßenverwaltung billiger, auch weiterhin mit ausgehandelten Verträgen zu arbeiten. Der erste Versuch, einen Teil der Fährdienste über Ausschreibungen zu vergeben, war aus den folgenden Gründen nicht erfolgreich.

(127)

Erstens lagen die Preise der Anbieter 17-25 % über den Preisen der geltenden ausgehandelten Verträge zwischen der Straßenverwaltung und Tieliikelaitos, für die jährlich getrennte Preisverhandlungen stattfanden. Wenn sie die Ergebnisse der Ausschreibung akzeptiert hätte, hätte die Straßenverwaltung daher mehr für die entsprechenden Dienstleistungen bezahlen müssen.

(128)

Zweitens wäre die Marktposition von Tieliikelaitos gestärkt worden (da die Angebotspreise von Tieliikelaitos die niedrigsten waren, obwohl sie noch immer über den Preisen der ausgehandelten Verträge lagen, hätte die Straßenverwaltung Tieliikelaitos den Zuschlag erteilen müssen).

(129)

Daher weisen die finnischen Behörden die Behauptung zurück, dass die zwischen der Straßenverwaltung und Tieliikelaitos ausgehandelten Verträge einen Wettbewerbsvorteil für Tieliikelaitos darstellten. Sie sind im Gegenteil möglicherweise ein Nachteil, da die Bedingungen ausgehandelter Verträge die erforderliche Erneuerung von Ausrüstung nicht angemessen berücksichtigen (die Kapitalkosten gehen nicht vollständig in den Preis für Fährdienste ein).

(130)

Finnland entwickelt gerade ein neues Beschaffungsmodell für künftige Ausschreibungsrunden und überarbeitet in diesem Zusammenhang die Bedingungen für die Liberalisierung in Bezug auf Kapitalkosten und die Überholung von Fähren. Dies kann durch die Verringerung der mit Investitionen verbundenen Risiken erreicht werden, indem der Vereinbarung Tilgungsmodalitäten für Fährausrüstung angehängt werden. Eine andere Möglichkeit wäre, vorzuschreiben, dass alle Anbieter über neue Schiffe verfügen müssen. Vorläufig wurden die bestehenden Fährdienstverträge bis Ende 2009 verlängert.

(131)

Die finnischen Behörden machen geltend, dass die besonderen Regelungen und besonderen Projekte nicht als Vorteil eingestuft werden können.

(132)

Als Tieliikelaitos am 1. Januar 2001 den Betrieb aufnahm, verfügte es über 4 235 Beschäftigte, obwohl es in Wirklichkeit erheblich weniger Personal benötigte. Die ehemalige Straßenverwaltung verfügte als öffentliche, hierarchisch aufgebaute Institution über eine erhebliche Anzahl von Posten und Aufgaben, die bei Tieliikelaitos nicht gebraucht wurden, was zu einem deutlichen Personalüberschuss bei Tieliikelaitos führte.

(133)

Aus finnischer Sicht war die Tatsache, dass Tieliikelaitos das gesamte Personal weiterbeschäftigen musste und keine Beschäftigten freistellen konnte, ein struktureller Nachteil für das Unternehmen. Die Ausgaben die dem Unternehmen aufgrund dieses strukturellen Nachteils entstanden, überstiegen alle, selbst theoretischen, wirtschaftlichen Vorteile für Tieliikelaitos. Die Tieliikelaitos zur Verfügung stehenden Verfahren des Personaltransfers waren teurer und langsamer als die personalpolitischen Maßnahmen, auf die die Konkurrenten von Tieliikelaitos zurückgreifen konnten.

(134)

Nach Aussage Finnlands hätte sich der finnische Staat bei der Gründung von Tieliikelaitos gegen den Transfer des überschüssigen Personals entscheiden können.

(135)

Weiter verweiset Finnland auf das Combus-Urteil des Gerichts erster Instanz (25), in dem sich das Gericht mit einer vergleichbaren Sachlage betreffend den Transfer von Personal beschäftigte. Das Gericht befand in diesem Fall, dass eine einmalige Zahlung des dänischen Staates an Beamte, die von Combus eingesetzt wurden und sich bereit erklärt hatten, auf ihren Beamtenstatus zu verzichten und vertraglich angestellte Mitarbeiter von Combus zu werden, keine staatliche Beihilfe darstellte. Das Gericht erster Instanz kam zu dem Schluss, dass diese Maßnahme nicht dazu führte, die normalen Belastungen eines Unternehmens zu mindern.

(136)

Die Reform der Straßenverwaltung und des Straßeninstandhaltungssektors in Finnland erfolgte unter Bedingungen, die denen im Combus-Fall vergleichbar sind. Die Tatsache, dass Tieliikelaitos keine Ausgleichszahlungen an Personal leistete, das zu Regierungsbehörden, u. a. zur Straßenverwaltung, wechselte, kann nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden.

(137)

Finnland ist der Ansicht, dass die Anwendbarkeit des Combus-Urteils in keiner Weise durch die von der Kommission in ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens angeführten Urteile des Gerichtshofs (Altmark Trans (26) und Frankreich/Kommission (27) eingeschränkt wird. Diese Urteile sind älter als das Combus-Urteil und wurden daher notwendigerweise vom Gericht erster Instanz berücksichtigt.

(138)

Weiter macht Finnland geltend, dass es sich bei einer Maßnahme, mit der nicht die Gewährung eines Vorteils bezweckt wird, der sich auf den Haushalt des Unternehmens auswirkt, nicht um die Übertragung staatlicher Mittel und damit nicht um eine staatliche Beihilfe handelt (28). Nach finnischer Auffassung sind Verwaltungsmaßnahmen, die keine Auswirkungen auf staatliche Mittel haben, keine staatliche Beihilfe.

(139)

Daher ist Finnland der Ansicht, dass dem Staat keine Einkünfte verloren gegangen sind, weil er sich bereit erklärte, 116 ehemalige Mitarbeiter von Tieliikelaitos zu beschäftigen und ihr Gehalt zu zahlen. Alle diese Beschäftigten wurden erst ernannt, nachdem ihre Eignung für den Posten bewertet worden war. Ein Personaltransfer zwischen Tieliikelaitos und der finnischen Verwaltung war nur möglich, wenn ein Posten frei wurde und er veröffentlicht worden war. Fand sich bei Tieliikelaitos kein geeigneter Bewerber, wurden andere Bewerber berücksichtigt.

(140)

In Bezug auf die Übertragung staatlicher Mittel zur Lösung des Personalüberschussproblems bei Tieliikelaitos betont Finnland, dass Tieliikelaitos keineswegs staatliche Beihilfen in Höhe von 100 Mio. EUR erhalten hat, wie es die Beschwerdeführer behaupten. Tieliikelaitos erhielt 68 Mio. EUR von der Straßenverwaltung zur Finanzierung von Dienstleistungsprojekten (von 68 Mio. EUR wurden rund 56 Mio. EUR zur Deckung von Personalkosten verwendet, der Rest für Material und andere nicht personalgebundene Ausgaben). Darüber hinaus stellte die Straßenverwaltung 20,1 Mio. EUR zur Verfügung, um Personalanpassungsmaßnahmen zu unterstützen. Der Ausgleich in Höhe von insgesamt 88,1 Mio. EUR deckte nicht alle Ausgaben, die sich aus dem Personalüberschuss ergaben. Nach den Angaben des Sachverständigengutachtens verursachte der Personalüberschuss im Zeitraum 2001-2004 strukturelle Nachteile in Höhe von 157 Mio. EUR.

(141)

Finnland weist darauf hin, dass die Jahresabschlüsse von Tieliikelaitos auf der Grundlage ordnungsgemäßer Buchführungsverfahren erstellt und einer Buchprüfung unterzogen wurden. In den Jahresabschlüssen finden sich keine Anmerkungen zu den Einzelheiten, auf die sich die Beschwerdeführer beziehen. Dagegen belegt das Sachverständigengutachten nicht ausgeglichene strukturelle Nachteile im Zusammenhang mit dem Personalüberschuss (insgesamt 69 Mio. EUR, d. h. 157 Mio. EUR - 88 Mio. EUR):

(142)

Erstens deckte die Straßenverwaltung nicht alle Kosten im Zusammenhang mit den besonderen Dienstleistungsprojekten. Dazu gehören zum Beispiel die entsprechenden Überwachungskosten, die für vier Jahre auf 2,8 Mio. EUR veranschlagt wurden. Weiter verzeichneten die Dienstleistungsprojekte während des Übergangszeitraums über die entsprechenden Überwachungskosten hinaus Verluste in Höhe von insgesamt 1,4 Mio. EUR (das Defizit wurde berechnet, indem die Ausgaben für Gehälter und Material für Dienstleistungsprojekte von den Einnahmen aus diesen Projekten abgezogen wurden). Damit verursachten die Dienstleistungsprojekte für Tieliikelaitos netto einen Nachteil von 4,2 Mio. EUR.

(143)

Zweitens waren die von der Straßenverwaltung bereitgestellten Mittel für die Finanzierung von Maßnahmen zur Unterstützung von Beschäftigten bei der Suche nach neuen Arbeitsplätzen, zur Finanzierung zusätzlicher Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen und zur Unterstützung von Vorruhestandsregelungen nicht ausreichend. Deshalb musste Tieliikelaitos Kosten für Personalanpassungsmaßnahmen in Höhe von über 20 Mio. EUR aus eigenen Mitteln aufbringen (davon wurden 12,8 Mio. EUR 2004 und 2005 ausgezahlt).

(144)

Drittens musste Tieliikelaitos zusätzliche Verwaltungsausgaben im Zusammenhang mit Personalanpassungsmaßnahmen tragen, die für den Übergangszeitraum auf 2,8 Mio. EUR veranschlagt werden.

(145)

Viertens fielen für Tieliikelaitos zusätzliche Ausgaben unter anderem aufgrund günstigerer Urlaubsregelungen für die Beschäftigten von Tieliikelaitos an, die in die Kategorie der langjährigen Staatsbediensteten fielen (50 % mehr Urlaub). Diese zusätzlichen Kosten wurden für den vierjährigen Übergangszeitraum auf 42 Mio. EUR angesetzt.

(146)

In jedem Fall hat Tieliikelaitos mit den Ruhestandsregelungen eine schwere Last übernommen. Auch nach der Umwandlung von Tieliikelaitos in ein staatliches Unternehmen gilt für das Personal das Pensionsgesetz Nr. 280 vom 20. Mai 1966, was bedeutet, dass das staatliche Unternehmen den für staatliche Arbeitgeber geltenden Versorgungsbeitrag entrichten musste, der höher ist als der Arbeitgeberbeitrag im privaten Sektor. Die Änderung des Pensionsgesetzes (Nr. 679 vom 30. Juli 2004) wird zu einer Annäherung der Versorgungsbeiträge und Versorgungsleistungen zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor führen, aber erst auf lange Sicht. Im Jahr 2005 betrug der allgemeine Versorgungsbeitrag für private Arbeitgeber 16,8 Prozent. Bei Tieliikelaitos wurde dagegen der Versorgungsbeitrag individuell festgelegt und betrug 2005 21,13 Prozent.

(147)

Außerdem wurden erst am 16. Februar 2005 die für Tieliikelaitos geltenden Tarifvertragsbestimmungen zur Lohnfortzahlung im Krankheitsfall an die entsprechenden Bedingungen für den Privatsektor angepasst. Vor diesem Zeitpunkt waren diese Bestimmungen für Tieliikelaitos teurer als die für Beschäftigte in der Privatwirtschaft geltenden Regelungen.

(148)

Finnland weist darauf hin, dass insgesamt gesehen die Beschäftigungsbedingungen des Personals noch immer besser sind als in privaten Unternehmen. Dies trifft ungeachtet der Tatsache zu, dass die Tarifvertragsänderungen von 2005 die Beschäftigungsbedingungen näher an die der Privatwirtschaft herangebracht haben. Beispielsweise sind die Urlaubsansprüche, die sich auf vertragliche Bestimmungen stützen, die denen staatlicher Verträge gleichgestellt sind, noch immer höher als für die Beschäftigten des Privatsektors. Somit können die Beschäftigungsbedingungen insgesamt, einschließlich der Versorgungsleistungen, gegenüber den Voraussetzungen für die Unternehmen des Privatsektors noch immer eindeutig als Belastung betrachtet werden.

(149)

Gemäß Abschnitt 49(1)(4) des Einkommensteuergesetzes wurde der zu versteuernde Betrag der Kapitalgewinne einer steuerpflichtigen Person, sofern es sich nicht um eine Kapitalgesellschaft, Personengesellschaft oder Kommanditgesellschaft handelt, durch Abzug entweder von 80 % des Verkaufspreises oder der realen Beschaffungskosten, je nachdem, welcher Betrag höher ist, berechnet, wenn der Grundbesitz an den Staat, die Provinz, die Gemeinde oder gemeinsame kommunale Behörden veräußert wird. Daher macht der zu versteuernde Betrag der Kapitalgewinne höchstens 20 % des Verkaufspreises aus. Zur Festlegung des zu versteuernden Kapitalgewinnbetrags könnten die Verkäufer vom Verkaufspreis 30 % oder 60 % mehr abziehen, als es nach den normalen Steuervorschriften möglich wäre, je nachdem, ob sich das Grundstück zum Zeitpunkt des Verkaufs bereits seit mehr als zehn Jahren in ihrem Besitz befindet oder nicht.

(150)

Die Übertragung von Grundstücken auf Tieliikelaitos/seinen Vorgänger war von Anfang an in der Konzessionsregelung vorgesehen (29). Dies bedeutet, dass auch der Vorgänger von Tieliikelaitos, die Straßenbehörde, indirekt von dieser Maßnahme profitierte. Daher weisen die finnischen Behörden darauf hin, dass diese Maßnahme, selbst wenn sie eine indirekte staatliche Beihilfe zugunsten von Tieliikelaitos darstellt, der Definition einer „bestehenden Beihilfe“ gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates entspricht.

(151)

Abschnitt 49 des Gesetzes wurde im Juli 2004 (30) so geändert, dass er keine Anwendung mehr findet, wenn Grundbesitz aus anderen Gründen als Naturschutz, Nutzung durch die Streitkräfte, Forschung oder ähnliche soziale Zwecke an ein staatliches Unternehmen verkauft wird. Somit gelten für die Einkünfte aus dem Verkauf von Grundstücken an Tieliikelaitos jetzt die üblichen Steuersätze auf Kapitalgewinne.

(152)

Hinsichtlich der Vorteile, die Tieliikelaitos ständig gewährt wurden, weist die finnische Regierung darauf hin, dass diese Maßnahmen, selbst wenn als staatliche Beihilfe einzustufen sind, der Definition einer „bestehenden Beihilfe“ gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates entsprechen.

(153)

Auf Tieliikelaitos und die Vorgänger der entsprechenden Wirtschaftseinheit (bis 31.12.1997 — die Straßenbehörde, ab 1.1.1998 bis 31.12.2000 — die für Straßenbau zuständige Abteilung der früheren Straßenbehörde) fanden weder die Bestimmungen des Konkursrechts noch die Körperschaftssteuer je Anwendung.

(154)

Dies war nicht nur schon vor der Einleitung der Liberalisierung der Dienstleistungen im Straßensektor in Finnland (Verordnung (EG) Nr. 659/1999 Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v), sondern vor dem Beitritt Finnlands zur EU der Fall (Verordnung (EG) Nr. 659/1999 Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i).

(155)

Die finnischen Behörden verpflichten sich, Tieliikelaitos spätestens bis zum 1. März 2008 in eine staatliche Personengesellschaft umzuwandeln, die den üblichen Konkurs- und Körperschaftsteuerregelungen unterliegt.

(156)

Der Rechtsstatus von Tieliikelaitos als staatliches Unternehmen und der Status der Straßenverwaltung als Regierungsbehörde schließen einen Konkurs aus.

(157)

Die finnischen Behörden merken an, dass gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften auch die günstigeren Finanzierungsbedingungen für Unternehmen, deren Rechtsform einen Konkurs ausschließt, als staatliche Beihilfe betrachtet werden. Die finnischen Behörden sind jedoch der Meinung, dass Tieliikelaitos keine solchen günstigeren Finanzierungsbedingungen erhalten hat, da es keine Kredite aufnehmen musste.

(158)

Es bestand nie die Gefahr eines Konkurses von Tieliikelaitos und des sich daraus ergebenden Eintritt des Staates in die Verantwortung.

(159)

Daher konnte nach Ansicht der finnischen Behörden Tieliikelaitos keinen Wettbewerbsvorteil gegenüber privaten Wettbewerbern erlangen.

(160)

Im Hinblick auf die Inanspruchnahme externer Finanzmittel in naher Zukunft werden für staatliche Unternehmen durch die im Gesetz über staatliche Unternehmen vorgesehene Garantiegebühr auf dem Kreditmarkt finanziell die gleichen Ausgangsbedingungen geschaffen wie für andere Unternehmen, die ohne staatliche Garantien funktionieren (siehe Abschnitt 2.4.6).

(161)

Bei der regelmäßigen Anpassung der jährlichen Gebühr legen die finnischen Behörden die am Markt herrschende Renditespanne zwischen Serienanleihen des Staates und erstklassigen Industrieanleihen aus dem „Business Loan Index“ von J P Morgan zugrunde. Die neue Gebühr gilt für Kredite, die nach der jeweiligen Anpassung vergeben werden.

(162)

Die finnischen Behörden widersprechen der Behauptung der Beschwerdeführer, dass die Garantiegebühr den Ausgaben privater Unternehmen für eine Hypothek vergleichbar ist. Hypotheken sind einmalige Ausgaben, während die Garantiegebühr jährlich anfällt. Bei großen Krediten sind die Hypothekengebühren relativ niedrig, und ein solcher Kredit würde über eine Hypothek auf dem Gesellschaftsvermögen abgesichert. In der Praxis entspricht die Garantiegebühr eher einer über den Euribor hinaus berechneten Marge.

(163)

Die Höhe der zu entrichtenden Körperschaftsteuer wird für Unternehmen, die im Rahmen der nationalen Verwaltung tätig sind, in gleicher Weise festgestellt wie für staatliche Unternehmen, d. h. gemäß Abschnitt 21 des Einkommensteuergesetzes. Der Vorgänger von Tieliikelaitos („produktiver Teil“ der ehemaligen Straßenverwaltung) war danach nicht körperschaftsteuerpflichtig. Abschnitt 21 des Einkommensteuergesetzes war bereits in der ursprünglichen Fassung dieses Gesetzes enthalten, das am 1. Januar 1993 in Kraft trat. Die zuvor geltenden Einkommensteuer- und Vermögensteuergesetze (31) enthielten ähnliche Bestimmungen über die Körperschaftsteuerpflicht des Staates und seiner Unternehmen.

(164)

Tieliikelaitos entrichtet zwar keine Körperschaftsteuer auf seine Gewinne an den Staat, doch wird nach Auffassung der finnischen Behörden diesem Faktor bei den jährlichen Beschlüssen über die Übertragung eines Teiles seiner Gewinne an den Staat („profit-crediting“) Rechnung getragen.

(165)

Tieliikelaitos machte während des Übergangszeitraums Gewinne in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR, von denen es dem Staat in den ersten vier Jahren insgesamt 59 % (37,3 Mio. EUR) übertrug. Der im Rahmen der „profit-crediting“ -Regelung übertragene Anteil lag zwischen 47 % und 71 %. Während des Übergangszeitraums hätte Tieliikelaitos bei einem Steuersatz von 29 % theoretisch weniger als 18 Mio. EUR Steuern gezahlt.

(166)

Nach Ansicht der finnischen Behörden können Unternehmen wie die YIT-Gruppe (Jahresumsatz über 3 Mrd. EUR) und die Lemminkäinen-Gruppe (Jahresumsatz fast 2 Mrd. EUR), die die größten privaten Wettbewerber von Tieliikelaitos sind, als Vergleichsunternehmen für eine vergleichende Analyse der jeweiligen Angaben herangezogen werden. Legt man die Angaben von Bloomberg zugrunde, machten Dividende und Körperschaftsteuer in den Jahren 2001-04 zusammen bei der YIT-Gruppe 68 %, bei der Lemminkäinen-Gruppe 63 % des Gewinns vor Steuern aus. Der Jahresindex für diesen Zeitraum lag zwischen 58 % und 85 % des Gewinns vor Steuern für die YIT-Gruppe und zwischen 37 % und 98 % für die Lemminkäinen-Gruppe.

(167)

Im ersten Jahr nach dem Übergangszeitraum, nämlich 2005, wurden im Rahmen der „profit-crediting“-Regelung 69 % des Gewinns (4,6 Mio. EUR) übertragen. Im Jahr 2006 waren es 50 % (4,8 Mio. EUR). Nach den Angaben in den Jahresberichten der Wettbewerber belief sich der Gewinnanteil, den die YIT-Gruppe und die Lemminkäinen-Gruppe als Dividende ausschütteten und als Körperschaftsteuer entrichteten, 2005 auf 52 % beziehungsweise 59 %, 2006 auf 50 % beziehungsweise 61 %.

(168)

Finnland vertritt die Ansicht, dass der Staat durch Wahrnehmung seiner Rechte als Eigentümer von Tieliikelaitos während der gesamten Betriebszeit des Unternehmens erheblich mehr bekommen hat, als er an Körperschaftsteuer für Gewinne in gleicher Höhe eingenommen hätte.

(169)

Finnland weist außerdem darauf hin, dass für staatliche Unternehmen die gleichen Mehrwertsteuer-, Erbschaft- und Schenkungssteuer- und Grundsteuersätze gelten wie für Personengesellschaften.

(170)

Selbst wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass Tieliikelaitos staatliche Beihilfen erhalten hat, sollten diese Beihilfen nach finnischer Auffassung als erforderlich betrachtet werden, um die Ausgaben des Unternehmens aufgrund besonderer Aufgaben auszugleichen, die ihm durch das Tieliikelaitos-Gesetz auferlegt wurden. (Siehe Kapitel 2.3).

(171)

Da Tieliikelaitos nicht nur gewährleisten muss, dass die Qualitätsanforderungen und die Monitoringaufgaben im Zusammenhang mit Bestellverfahren und vertraglichen Vereinbarungen erfüllt werden, sondern dem Unternehmen darüber hinaus die Verpflichtung auferlegt wird, für die Vergabe aller Straßeninstandhaltungsverträge ein Angebot vorzulegen, würde durch diese besondere Aufgabe auch ein funktionierender Wettbewerb im Straßeninstandhaltungssektor gefördert, denn Tieliikelaitos müsste in gleicher Weise wie die privaten Unternehmen am Vergabeverfahren für die Verträge teilnehmen.

(172)

Die Verpflichtung des Unternehmens, seine Dienste in Notsituationen zur Verfügung zu stellen, wird von Finnland für notwendig erachtet, da es in einer solchen Notsituation erforderlich sein kann, verschiedene Straßeninstandhaltungsmaßnahmen in einem sehr engen Zeitrahmen und unter Bedingungen durchzuführen, die nicht der Normalfall sind.

(173)

Nach Ansicht Finnlands können diese besonderen Aufgaben als gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nach Maßgabe des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag betrachtet werden. Finnland ist der Meinung, dass Tieliikelaitos durch diese Verpflichtungen erhebliche Kosten entstehen.

(174)

Hinsichtlich der Verpflichtung, Angebote für die Instandhaltung öffentlicher Straßen und die Erbringung von Fährverkehrsdienstleistungen im gesamten Land vorzulegen, weisen die finnischen Behörden darauf hin, dass die damit verbundenen Ausgaben nur schwer eingeschätzt werden können.

(175)

Für die Vorbereitung auf Notsituationen entstanden Tieliikelaitos nach Einschätzung des Sachverständigen während des Übergangszeitraums (2001-2004) zusätzliche Kosten in Höhe von etwa 4,6 Mio. EUR. Diese Kosten ergaben sich vor allem aus der Verpflichtung für Tieliikelaitos, bis Ende 2004 Notvorräte an flüssigen Brennstoffen vorzuhalten (die entsprechenden Kosten beliefen sich auf 2,2 Mio. EUR). Weitere Kosten entstanden durch

(176)

In jedem Fall sind die finnischen Behörden der Meinung, dass die Summe dieser Ausgaben eindeutig die Tieliikelaitos zur Verfügung gestellten Mittel übersteigt.

(177)

Die finnischen Behörden weisen darauf hin, dass private Unternehmen im Erdbau- und Baugewerbe solche Kosten nicht tragen müssen.

(178)

Zur Aussage der Beschwerdeführer, dass die Straßenverwaltung eine Gebühr von 5 000 EUR für Angebote zahlt, stellen die finnischen Behörden fest, dass die Straßenverwaltung die von den Beschwerdeführern genannte Gebühr für alle Angebote für Straßeninstandhaltungsverträge zahlt, die die entsprechenden Qualitätskriterien erfüllen. Diese Art der Ausgleichszahlung an alle Bieter darf nicht mit dem Ausgleich für die Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen verwechselt werden. Die Ausgleichszahlung an alle Bieter ändert nichts an der Tatsache, dass Tieliikelaitos erhöhte Ausgaben aufgrund seiner Verpflichtung hat, bei allen wettbewerbsorientierten Ausschreibungen ein Angebot zu machen.

(179)

Während des Übergangszeitraums musste Tieliikelaitos erhebliche Einschränkungen hinnehmen, die für private Unternehmen nicht galten, beispielsweise die Regulierung des Sektors, Einschränkungen in Bezug auf die Tochterunternehmen, das Verbot von Gruppenbeiträgen und Beschränkungen seiner Auslandstätigkeit.

(180)

Aus den Angaben des Sachverständigen geht eindeutig hervor, dass es für Tieliikelaitos aufgrund der Beschränkungen seiner Auslandstätigkeit schwierig war, Angebote für Straßeninstandhaltungsverträge im Ausland abzugeben (beispielsweise in Estland). Tieliikelaitos konnte für Projekte im Ausland nicht direkt bieten.

(181)

Darüber hinaus entstanden Tieliikelaitos Kosten aufgrund der umfassenderen Berichtspflichten, die staatlichen Unternehmen im Gegensatz zu privaten Unternehmen auferlegt werden, und aufgrund des Verwaltungsaufwands staatlicher Unternehmen.

(182)

Die Tatsache beispielsweise, dass Tieliikelaitos sich auf sein Kerngeschäft konzentrieren muss, führte zu Verzögerungen bei der Diversifizierung der Tätigkeiten des Unternehmens, u. a. durch Stromnetzverträge, und damit zu Einkommensverlusten.

(183)

Allerdings erkennt Finnland an, dass es sehr schwierig war, die Kosten abzuschätzen, die sich aus den oben genannten strukturellen Nachteilen ergeben.

(184)

Nach finnischer Einschätzung gingen Tieliikelaitos durch die Einschränkungen für den Verkauf von Mineralaggregaten an Dritte während des Übergangszeitraums Gewinne in Höhe von rund 1,6 Mio. EUR verloren. Diese Einschätzung geht von einem durchschnittlichen potenziellen jährlichen Verkauf von Mineralaggregaten für 3 Mio. EUR aus (dies entspricht den Verkaufprognosen für 2006), wenn die Beschränkung nicht bestanden hätte, und legt die Kostenstruktur von 2006 zugrunde (32).

(185)

In Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers, Tieliikelaitos hätte laufend gegen sämtliche Beschränkungen seiner Tätigkeit verstoßen, die während des Übergangszeitraums galten, merken die finnischen Behörden an, dass die angeblichen Verstöße untersucht und als unerheblich eingestuft wurden. Unerhebliche Verstöße ändern nichts an der Tatsache, dass die Beschränkungen ein Nachteil für Tieliikelaitos waren.

(186)

In dem von den finnischen Behörden vorgelegten Sachverständigengutachten wurden die möglichen Vor- und Nachteile für Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums wie folgt graphisch dargestellt:

(187)

Ausgehend von diesen Schätzungen kommt Finnland zu dem Schluss, dass die Aufrechung der Vor- und Nachteile für Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums einen Verlust von insgesamt 69,8 Mio. EUR für Tieliikelaitos ergibt.

(188)

Die finnischen Behörden machen geltend, dass sich der Wettbewerb in allen Produktgruppen von Straßeninstandhaltung, -planung und -bau verschärft hat. Durch die Reform des Beschaffungsverfahrens der Straßenverwaltung entstand eine Gemeinschaft unabhängiger Vertragspartner und Berater.

(189)

Bezieht man alle Arten von Arbeiten und Dienstleistungen ein, die Tieliikelaitos in Finnland anbietet, sank der Marktanteil des Unternehmens von 31 % zu Beginn des Reformprozesses auf 17 % im Jahr 2006 ab.

(190)

Der Wert der von der Straßenverwaltung durch Ausschreibung vergebenen Aufträge für Dienstleistungen im Straßensektor stieg von 54,1 Mio. EUR im Jahr 2000 auf 549,1 Mio. EUR im Jahr 2004. Während des gleichen Zeitraums sank der Wert der von der Straßenverwaltung vergebenen ausgehandelten Verträge von 451,4 Mio. EUR auf 85,9 Mio. EUR. Im Jahr 2005 wurden alle Aufträge der Straßenverwaltung im Wege des Ausschreibungsverfahrens vergebenen. Dagegen stieg der Wert der Dienstleistungen im Straßensektor, die von anderen Vertragnehmern als Tieliikelaitos erbracht wurden, von 20,2 Mio. EUR im Jahr 2000 auf 203,5 Mio. EUR im Jahr 2004 an. Neben den Hauptauftragnehmern kam die Reform privaten Unternehmen zugute, die als Subunternehmer für Tieliikelaitos tätig sind.

(191)

Für alle Arten von Aufträgen, die durch Ausschreibung vergeben wurden (von Planungsverträgen bis Bauaufträgen) ging eine ausreichende Anzahl von Angeboten ein, durchschnittlich 4,0-4,7 Angebote pro Auftrag.

(192)

Das Preisniveau der Verträge liegt deutlich niedriger als vor der Reform. Nach einer Schätzung der finnischen Straßenverwaltung konnten durch die Reform der Dienstleistungen im Straßensektor so jährlich insgesamt 60 Mio. EUR eingespart werden. Dazu gehören 48 Mio. EUR jährliche Einsparungen bei regionalen Straßeninstandhaltungsverträgen (für alle regelmäßigen Straßeninstandhaltungsarbeiten (34) werden regionale Instandhaltungsverträge geschlossen); am Ende des Übergangszeitraums lagen die Kosten der durch Ausschreibung vergebenen Instandhaltungsverträge, die die Straßenverwaltung geschlossen hatte, 21,7 % unter den Kosten der Verträge, die zu Anfang dieses Zeitraums ausgehandelt worden waren. Die restlichen Einsparungen in Höhe von 60 Mio. EUR wurden vor allem bei Bau- und Planungsdiensten erzielt.

(193)

Genauer gesagt war bei den regionalen Instandhaltungsverträgen der größte Einsparungsfaktor die Instandhaltung im Winter (35) (15,2 Mio. EUR jährlich), gefolgt von der Instandhaltung von Schotterstraßen (8,6 Mio. EUR) und der Instandhaltung des Umfelds der Verkehrswege (36) (8,3 Mio. EUR).

(194)

Nach Angaben der finnischen Behörden gehören heute zu den Wettbewerbern von Tieliikelaitos mehrere große nationale und ausländische Konkurrenzunternehmen wie Skanska Oy (Tochterunternehmen von Swedish Skanska AB“) und NCC Roads Oy (Tochterunternehmen von Swedish NCC Ab) (37), sowie eine große Anzahl kleiner und mittlerer, dynamischer und sehr profitabler regionaler und lokaler Unternehmen.

(195)

Die von der Straßenverwaltung vergebenen regionalen Straßeninstandhaltungsverträge werden vor allem im Hinblick auf die Behauptung der Beschwerdeführer geprüft, der sich auf 88 % belaufende Anteil von Tieliikelaitos an neuen Instandhaltungsverträgen, die 2005 in diesem Bereich durch Ausschreibungen vergeben wurden, seine ein Zeichen dafür, dass die Liberalisierung des Marktes gescheitert ist.

(196)

Die finnischen Behörden halten es für unangemessen, auf der Grundlage der Ausschreibungsergebnisse eines einzigen Jahres zu urteilen. Sie führen in diesem Zusammenhang aus, dass die finnische Straßenverwaltung das Land in 84 Bereiche/Vertragszuständigkeiten aufgeteilt hat. Ein Vertrag hat eine Laufzeit von 3-7 Jahren; der größte Teil der Arbeit/Kosten entsteht durch die Aufgabe, die Straßen eisfrei zu halten. Jedes Jahr muss nur ein relativ kleiner Prozentsatz dieser Verträge ausgeschrieben werden. Daher sind die Ergebnisse für ein einzelnes Jahr nicht unbedingt repräsentativ.

(197)

Im Jahr 2005 war Tieliikelaitos bei einigen Verträgen im Wert von 10 Mio. EUR erfolgreich, aber mit einem denkbar knappen Vorteil (20 000-30 000 EUR). Diese Aufträge hätten sehr leicht auch an die Wettbewerber des Unternehmens gehen können.

(198)

Die Ausschreibungsergebnisse für 2006 sahen deutlich anders aus: Tieliikelaitos erhielt nur bei 5 der von der finnischen Straßenverwaltung ausgeschriebenen 15 Straßeninstandhaltungsverträge den Zuschlag. Der Gesamtwert der vergebenen Aufträge belief sich auf 48,2 Mio. EUR, und der Marktanteil von Tieliikelaitos lag, ausgehend von den Auftragswerten, bei 31 %.

(199)

In diesem Zusammenhang halten es die finnischen Behörden außerdem für erforderlich, Angaben zur Entwicklung des Gesamtpakets der laufenden Verträge von Tieliikelaitos zu machen. Im Jahr 2000 übernahm der Vorläufer von Tieliikelaitos die entsprechenden regionalen Straßeninstandhaltungsarbeiten fast zu 100 %, während der Anteil von Tieliikelaitos am Portfolio der Straßenverwaltung für Straßeninstandhaltungsverträge Ende 2006 bei 68 % lag. Der Anteil von Tieliikelaitos an Verträgen, die durch offene Ausschreibungsverfahren vergeben wurden, ging von 77 % im Jahr 2001 auf 68 % Ende 2006 zurück.

(200)

Dieser noch immer relativ hohe Anteil von Tieliikelaitos am Straßeninstandhaltungsmarkt war zu erwarten, da das Unternehmen zu Beginn des Liberalisierungsprozesses einen Vorteil aufgrund seiner Position hatte und neue Marktteilnehmer einige Zeit brauchten, um sich am finnischen Markt für Straßeninstandhaltungsdienste zu etablieren.

(201)

Außerdem gibt es eine Reihe von Anzeichen dafür, dass sich ein wirksamer Wettbewerb entwickelt hat.

(202)

Erstens erhöht sich laufend die Zahl der Angebote; 2006 gingen für jeden neu ausgeschriebenen Vertrag 5,7 Angebote ein, die der Leistungsbeschreibung entsprachen. Nach den Ausschreibungen von 2006 gingen 9 von 15 Verträgen an andere Unternehmen als die Marktführer.

(203)

Zweites ist ein Preisrückgang zu verzeichnen. Die nach Ausschreibung festgelegten Preise unterschritten die von der Straßenverwaltung zuvor veranschlagten Preise 2005 um 16 %, 2006 um 18 % und 2007 um 14 %. Der Wettbewerb am Markt war also wirksam und hart.

(204)

Zurzeit gibt es sechs unterschiedliche Auftragnehmer, die regionale Instandhaltungsverträge durchführen. Neben Finnish Road Enterprise sind folgende Auftragnehmer tätig (Marktanteil in Klammern): YIT Rakennus Oy (gehört zur YIT-Gruppe — 20 %), NCC Roads Oy (5 %), Koillistie Määttä Oy (3 %), Savon Kuljetus Oy (2 %) und ein estnisches Unternehmen, AS Teho (2 %).

(205)

Die finnischen Behörden unterstreichen, dass die angeblichen Beihilfemaßnahmen vor allem den Übergangszeitraum betreffen, der 2004 endete. Während dieses Zeitraums waren die Aktivitäten von Tieliikelaitos in anderen Mitgliedstaaten unbedeutend.

(206)

Die Liberalisierung geschlossener Inlandsmärkte ist ein zentrales Ziel der Wettbewerbspolitik der EU. In dieser Hinsicht verweist Finnland auf mehrere Dokumente (38).

(207)

Die vorübergehende Marktregelung war eine nötige Voraussetzung für die Liberalisierung des finnischen Marktes für Straßeninstandhaltungsdienste. Daher waren die Beihilfemaßnahmen erforderlich, um die Durchführung eines Vorhabens zu erleichtern, das mit dem allgemeinen Interesse der Gemeinschaft in Einklang steht.

(208)

Im Übrigen waren die Beihilfemaßnahmen, auf die sich die Beschwerdeführer beziehen, den beabsichtigten Ergebnissen, nämlich der Liberalisierung der finnischen Märkte für Straßeninstandhaltungs- und Fährdienstleistungen angemessen. Die Vorteile der Beihilfe überwogen ihre möglichen nachteiligen Auswirkungen.

(209)

Schließlich verweist Finnland darauf, dass es sich verpflichtet hat, Tieliikelaitos spätestens bis zum 1. März 2008 in eine staatliche Personengesellschaft umzuwandeln, die den üblichen Konkurs- und Körperschaftsteuerregelungen unterliegt.

(210)

Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gleich welcher Art gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, verboten, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

(211)

Tieliikelaitos ist trotz seines rechtlichen Sonderstatus eine Einheit, die einer Wirtschaftstätigkeit nachgeht, und als solche ein Unternehmen im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag. Dies wurde von den finnischen Behörden nicht bestritten.

(212)

Wie vorstehend ausgeführt machen die finnischen Behörden geltend, dass die hier geprüften Maßnahmen einen Ausgleich für zusätzliche Kosten darstellen, die Tieliikelaitos aufgrund der ihm übertragenen besonderen Aufgaben entstanden.

(213)

In seinem Altmark-Urteil (39) stellte der Gerichtshof fest, dass der für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährte Ausgleich keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag darstellt, wenn die nachstehenden vier Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent festzulegen. Drittens darf der Ausgleich nicht über das Maß hinausgehen, das erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Viertens schließlich ist für den konkreten Fall, dass das Unternehmen, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt wird, mit der sich derjenige Bewerber ermitteln ließe, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen hätte. Sind alle diese vier Kriterien (nachstehend „Altmark-Kriterien“ genannt) erfüllt, wird durch die staatliche Maßnahme dem Unternehmen kein Vorteil gewährt.

(214)

Hinsichtlich des ersten Altmark-Kriteriums stellt die Kommission fest, dass die dem Unternehmen durch Abschnitt 3 des Tieliikelaitos-Gesetzes auferlegten Aufgaben, nämlich die Verpflichtung, Angebote für die Instandhaltung öffentlicher Straßen und die Erbringung von Fährverkehrsdienstleistungen im gesamten Land zu machen, offenbar eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung darstellen, nämlich die Verpflichtung, Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu erbringen. Gleiches gilt in Bezug auf die Verpflichtung, während des Übergangszeitraums Notvorräte an flüssigen Brennstoffen bereitzuhalten, und die Verpflichtung zur kostenlosen Lagerung, Wartung und Reparatur der Notbrückenausrüstung der Straßenverwaltung (letztere Verpflichtung wurde auf das Jahr 2001 beschränkt) (40).

(215)

Außer in den Bereichen, die durch einschlägige Vorschriften der Gemeinschaft geregelt werden, haben die Mitgliedstaaten einen großen Ermessenspielraum bei der Festlegung von Dienstleistungen, die als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden könnten; die Kommission wacht lediglich darüber, dass es dabei keine offenkundigen Fehler gibt (41).

(216)

Daher schloss sich die Kommission der Auffassung an, dass die Tieliikelaitos übertragene Aufgabe, während des Übergangszeitraums Notvorräte an flüssigen Brennstoffen bereitzuhalten, seine ständige Verpflichtung, für alle Ausschreibungen der Straßenverwaltung für Straßeninstandhaltungs- und Fährdienste ein Angebot abzugeben, sowie die Verpflichtung zur kostenlosen Lagerung, Wartung und Reparatur der Notbrückenausrüstung im Jahr 2001 eindeutig Belastungen sind, die die Wettbewerber von Tieliikelaitos nicht tragen müssen, und die als gemeinwirtschaftliche Dienstleistungen einzustufen sind.

(217)

In Bezug auf andere Vorbereitungsmaßnahmen für Notfälle und Ausbildungsmaßnahmen für das Personal, zu denen Tieliikelaitos verpflichtet ist, wurden der Kommission keine ausreichenden Informationen vorgelegt, um ausschließen zu können, dass sie, wie die Beschwerdeführer behaupten, keine größere Belastung darstellen als die Risikomanagementmaßnahmen seiner Wettbewerber (42) (alle Unternehmen müssen sich auf Notfälle vorbereiten, dies ist Teil des Risikomanagements aller Unternehmen). Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass die entsprechenden Verpflichtungen nur für Straßen galten, für deren Instandhaltung Tieliikelaitos selbst zuständig war. Eine eingehendere Prüfung dieses Punktes ist jedoch nicht erforderlich, da es offenbar Probleme bei der Erfüllung anderer Altmark-Kriterien gibt.

(218)

Keine der unter 2.4 beschriebenen Maßnahmen war darauf ausgerichtet, die mögliche finanzielle Belastung durch die entsprechenden Aufgaben auszugleichen. Dies steht im Widerspruch zu den Randnummern 90 und 91 des Altmark-Urteils, in denen eine Verbindung zwischen Kosten und Ausgleich hergestellt wird (der Ausgleich ist zuvor anhand objektiver Parameter festzulegen). Dies ist bei Tieliikelaitos nicht der Fall. Die unterschiedlichen Vorteile wurden im Gegenteil aufgrund von Zielen gewährt und berechnet, die in keinerlei Zusammenhang mit den angeblichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen stehen. Das zweite Altmark-Kriterium ist also nicht erfüllt.

(219)

Außerdem kann die Kommission aus den von den finnischen Behörden vorgelegten Angaben nicht den Schluss ziehen, dass der Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu decken (drittes Altmark-Kriterium). Die Tatsache, dass nach Ablauf des Übergangszeitraums kein Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen veranschlagt wurde, erhärtet weiter die Behauptung, dass das Maßnahmenpaket zugunsten von Tieliikelaitos nicht gebraucht wurde, damit das Unternehmen den angeblichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gewachsen war.

(220)

Außerdem wurde Tieliikelaitos nicht in einer offenen Ausschreibung für die Erbringung dieser Dienstleistungen ausgewählt. Auch wurden die entsprechenden Ausgaben nicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmt, die ein durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen gehabt hätte.

(221)

Auf der Grundlage der Altmark-Kriterien kann somit nicht ausgeschlossen werden, dass das Maßnahmenpaket eine staatliche Beihilfe umfasst. Daher muss die Kommission prüfen, ob die betreffenden Maßnahmen selektiven Charakter haben (Kapitel 6.2), Tieliikelaitos einen Vorteil gewähren, der aus staatlichen Mitteln finanziert wird (Kapitel 6.3), und ob sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen (Kapitel 6.4). Für die Feststellung, dass eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegt, müssen alle diese Voraussetzungen erfüllt sein.

(222)

Es wird nicht bestritten, dass alle betreffenden Maßnahmen entweder speziell auf Tieliikelaitos zugeschnitten waren oder auf Unternehmen beschränkt sind, die den Status eines finnischen staatlichen Unternehmens haben. Weiter steht fest, dass Tieliikelaitos auf den Märkten, auf denen es tätig ist, im Wettbewerb mit nicht-staatlichen Unternehmen steht. In diesem Sinne betrachtet die Kommission die hier untersuchten Maßnahmen als selektiv.

(223)

Zu diesem Punkt wird die Kommission prüfen, ob die Maßnahmen der finnischen Regierung aus staatlichen Mitteln finanziert werden und für Tieliikelaitos einen selektiven Vorteil darstellen. In diesem Zusammenhang muss auch ermittelt werden, ob die fraglichen Maßnahmen für Tieliikelaitos die normalen Belastungen eines Unternehmens mindern und daher als ein wirtschaftlicher Vorteil anzusehen sind, den das begünstigte Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte (43).

(224)

Das Tieliikelaitos bei der Gründung langfristig zur Verfügung gestellte Kapital in Höhe von 39,5 Mio. EUR (237 Mio. FIM) wurde von den Beschwerdeführern und von den finnischen Behörden unterschiedlich definiert. Während die Beschwerdeführer es für einen Kredit halten, betrachten es die finnischen Behörden als Vermögensübertragung mit Rückzahlungsverpflichtung. Hier ist die Kommission der Ansicht, dass der Definition der Maßnahme weniger Bedeutung zukommt als ihren tatsächlichen Auswirkungen auf die Situation des betroffenen Unternehmens, nämlich darauf, ob die Belastungen, die es normalerweise zu tragen hätte, gemindert werden.

(225)

Um zu prüfen, ob die Maßnahme eine Beihilfe darstellt, sollte die Situation aus der Sicht eines privaten Kapitalgebers zum Zeitpunkt der Genehmigung des Kredits betrachtet werden (44). Da der entsprechende Schuldschein des finnischen Finanzministeriums am 28. Dezember 2000 (Kredit für staatliche Unternehmen Nr. 6030-14) (45) unterzeichnet wurde, muss die Kommission zur Berechnung des Beihilfeelements des Vorzugskredits den zu diesem Zeitpunkt in Finnland geltenden Referenzsatz zugrundelegen. Entsprechend der einschlägigen Mitteilung der Kommission (46) ist also während der gesamten Laufzeit des Kreditvertrags ein Satz von 5,7 % anzuwenden — berechnet als Inter-Bank-Swap-Satz für Laufzeiten von fünf Jahren zuzüglich eines Zuschlags von 75 Basispunkten.

(226)

Tieliikelaitos konnte also 2001 einen 4,7 Prozentpunkte niedrigeren Zinssatz in Anspruch nehmen, in den Jahren 2002, 2003 und 2004 um jeweils 4,2, 3,2 und 2,2, niedrigere Sätze und in den Folgejahren Sätze, die um 0,7 Prozentpunkte niedriger lagen. Die Kommission multiplizierte die entsprechende Zinssatzdifferenz mit der zu Beginn jeden Jahres rückzahlbaren Kreditsumme (47) und kam so zu einem Beihilfeelement von insgesamt 7,2 Mio. EUR.

(227)

In dem Maße, in dem das Darlehen zu einem Zinssatz gewährt wurde, der unter dem marktüblichen Satz lag, gingen dem Staat mögliche Einnahmen verloren, die er bei Vergabe des fraglichen Darlehens zu den marktüblichen Bedingungen erhalten hätte. In diesem Sinne wird Tieliikelaitos durch den Einsatz staatlicher Mittel ein Vorteil gewährt.

(228)

In Bezug auf Gelände und Schottergruben, die Tieliikelaitos zur Verfügung gestellt wurden, ist zunächst zu klären, ob dies eine staatliche Beihilfe darstellt. Hier weist die Kommission darauf hin, dass Tieliikelaitos bereits vor der Eintragung über die betreffenden Grundstücke und Schottergruben verfügen konnte. In der Tat konnte bereits der Vorgänger von Tieliikelaitos, der der nationalen Verwaltung angegliederte Straßendienst, die gleichen Grundstücke und Schottergruben nutzen. Durch die Gründung von Tieliikelaitos wurde offenbar nur die für Straßenbau zuständige Abteilung der Straßenbehörde als getrennte Einheit geschaffen, ohne dass dies die dieser Einheit zur Verfügung stehenden Mittel berührte.

(229)

Zweitens wurde durch die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens die Frage nach der angemessenen Festlegung des Wertes von Gelände und Schottergruben aufgeworfen.

(230)

Im vorliegenden Fall wurde der Wert von Gelände und Schottergruben von einem unabhängigen Sachverständigen für Wertermittlung bewertet, nämlich Catella Real Estate Consulting Ltd. Die finnischen Behörden beschlossen, den von diesem unabhängigen Sachverständigen ermittelten Wert von 21,5 Mio. EUR auf 19 Mio. EUR zu verringern, da ihrer Ansicht nach bei der von Catella vorgenommenen Wertermittlung die drei in Abschnitt 5.2 erläuterten Faktoren nicht ausreichend berücksichtigt worden waren.

(231)

Nach Aussage des während des Übergangszeitraums zuständigen Buchprüfers (Ernst and Young) von Tieliikelaitos war der in den Büchern eingetragene Wert noch immer zu hoch, so dass er einer außerordentlichen Abschreibung für Gelände und Schottergruben in Höhe von 4,3 Mio. EUR zustimmte. Der von Ernst and Young ermittelte Wert wurde zusätzlich von der Maklergesellschaft IceCapital Securities Ltd geprüft, die bescheinigte, dass der in der Bilanz von Tieliikelaitos angegebene Wert für Gelände und Schottergruben über dem Marktwert lag.

(232)

Die Beschwerdeführer bestreiten das Ergebnis dieser Wertermittlungen.

(233)

Nach Ansicht der Kommission ist es nicht erforderlich, endgültig zu entscheiden, ob im Zusammenhang mit Gelände und Schottergruben eine staatliche Beihilfe gewährt wurde, da eine solche Beihilfe in jedem Fall aus den unter 7.2 erläuterten Gründen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar wäre.

(234)

Die Methode der Preisermittlung für ausgehandelte Verträge im Straßensektor ergibt notwendigerweise einen Preis, der über dem Marktpreis liegt, da dabei vom Preis eines vergleichbaren nach Ausschreibung vergebenen Vertrags ausgegangen wird, der ungefähr dem Marktpreis entspricht, und dieser dann durch einen Aufschlag erhöht wird, um den strukturellen Nachteilen von Tieliikelaitos Rechnung zu tragen, die nicht auf andere Weise ausgeglichen werden. Dadurch erhält Tieliikelaitos einen wirtschaftlichen Vorteil, der aus staatlichen Mitteln finanziert wird: Tieliikelaitos erhält vom Staat mehr Geld, als ein normaler Marktteilnehmer für eine gleichwertige Dienstleistung bekommen würde.

(235)

Während die Beschwerdeführer glauben, dass sich die Beihilfen im Zusammenhang mit ausgehandelten Verträgen auf insgesamt 21,5 Mio. EUR belaufen, sind die finnischen Behörden, ausgehend von den Angaben des Sachverständigen, der Ansicht, dass Tieliikelaitos aus den ausgehandelten Verträgen höchstens ein Vorteil von 8,5 Mio. EUR entstand.

(236)

Die Kommission stellt fest, dass es bei den Verträgen, die die Straßenverwaltung mit den verschiedenen Unternehmen, unter anderem mit Tieliikelaitos geschlossen hat, große Unterschiede hinsichtlich des damit verbundenen Risikos und der Art der vereinbarten Arbeiten gibt. Es handelte sich im Wesentlichen um Instandhaltungs- and Planungsverträge oder um Planungs- und Ausführungsverträge. Um festzustellen, welchen Vorteil Tieliikelaitos durch seine ausgehandelten Verträge erhalten hat, hält es die Kommission für angemessen, den Preis, den die finnische Regierung für diese ausgehandelten Verträge bezahlt hat, mit dem Preis zu vergleichen, den sie für die nach Ausschreibung vergebenen Verträge über vergleichbare Arbeiten mit vergleichbarem Risiko bezahlt hat.

(237)

Die ausgehandelten Verträge waren ausschließlich Instandhaltungs- and Planungsverträge. Daher muss die Kommission zur Feststellung des für Tieliikelaitos entstandenen Vorteils die Gewinnspannen von Tieliikelaitos bei ausgehandelten Instandhaltungs- and Planungsverträgen mit den Margen bei nach Ausschreibung vergebenen Instandhaltungs- and Planungsverträgen vergleichen (48).

(238)

IceCapital hat die entsprechenden Gewinnspannen analysiert. Aus dem Bericht ergibt sich, dass Tieliikelaitos durch die unterschiedlichen Gewinnspannen ein Vorteil von 8,5 Mio. EUR entstand.

(239)

Gleichzeitig geht die Kommission davon aus, dass sich der Gesamtgewinn von Tieliikelaitos aus ausgehandelten Verträgen auf etwas mehr als 8,5 Mio. EUR beläuft. Die Differenz von 8,5 Mio. EUR wurde unter Zugrundelegung der endgültigen Gewinnspanne der ausgehandelten Verträge (nach dem jährlichen Ausgabenanpassungsverfahren) berechnet. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass das Unternehmen so während des Übergangszeitraums jedes Jahr den Wert der „Anpassung nach unten“ in Anspruch nehmen konnte, ohne dafür die entsprechenden Zinsen zu entrichten; die finnischen Behörden bestreiten dies nicht. So konnte Tieliikelaitos nicht nur 8,5 Mio. EUR aufgrund unterschiedlicher Gewinnspannen verbuchen, sondern kam darüber hinaus noch in den Genuss kurzfristiger (49) zinsfreier Kredite. Legt man zugrunde, dass sich der Betrag der Ausgabenanpassung nach unten während des Übergangszeitraums auf 16,8 Mio. EUR belief und dass der Zinssatz für Kredite in diesem Zeitraum 5,7 % nicht überstieg, entstand Tieliikelaitos durch diese kurzfristigen zinsfreien Kredite ein Vorteil im Wert von höchstens 1 Mio. EUR.

(240)

Damit beträgt das Beihilfeelement im Zusammenhang mit den Bedingungen der Verträge für Dienstleistungen im Straßensektor, die Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums im Verhandlungsverfahren erhielt, auf insgesamt etwa 9,5 Mio. EUR.

(241)

Die Kommission stellt fest, dass der erste Versuch der finnischen Behörden, von ausgehandelten auf nach Ausschreibung vergebene Verträge für Fährdienste umzustellen, nicht zu den erwarteten Ergebnissen führte. Die im Ausschreibungsverfahren erzielten Preise lagen sehr deutlich über denen der geltenden Verträge, die zwischen der Straßenverwaltung und Tieliikelaitos ausgehandelt worden waren. Darüber hinaus würde es nicht dem Ziel der Liberalisierung des Marktes dienen, die Ergebnisse der Ausschreibung zu akzeptieren, da so die Stellung von Tieliikelaitos gestärkt würde (das Angebot von Tieliikelaitos war noch immer das mit den niedrigsten Preisen). Daher sucht Finnland nach einem neuen Beschaffungsmodell, bei dem alle potenziellen Anbieter die gleichen Ausgangsbedingungen haben.

(242)

Durch die Verlängerung der ausgehandelten Verträge erhält Tieliikelaitos keinerlei Vorteil, da die Bedingungen dieser Verträge der erforderlichen Erneuerung von Ausrüstung nicht angemessen Rechnung tragen. Eine Fortführung der ausgehandelten Verträge würde im Gegenteil einen Nachteil für Tieliikelaitos bedeuten.

(243)

Daher vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Preis, den sie Straßenverwaltung im Rahmen der ausgehandelten Fährdienstverträge an Tieliikelaitos zahlt, nicht über dem Marktpreis liegt. Sie kommt somit zu dem Schluss, dass in diesem Zusammenhang keine staatliche Beihilfe vorliegt.

(244)

Tieliikelaitos war durch das Gesetz, mit dem seine Umwandlung von einer der Verwaltung angegliederten Einheit zu einem staatlichen Unternehmen beschlossen wurde, gezwungen, den gesamten Personalbestand der für Straßenbau zuständigen Abteilung der früheren Straßenbehörde zu übernehmen, obwohl dies für seinen Bedarf überdimensioniert war. Darüber hinaus war es Tieliikelaitos nach diesem Gesetz untersagt, während des Übergangszeitraums Personal freizusetzen.

(245)

Die finnischen Behörden bestreiten, dass irgendeine Maßnahme zum Abbau des Personalüberschusses bei Tieliikelaitos eine staatliche Beihilfe darstellt. Diese Maßnahmen würden im Gegenteil lediglich dazu dienen, einen strukturellen Nachteil teilweise auszugleichen, der Tieliikelaitos durch den Personalüberschuss und die kostenträchtigen Beschäftigungsbedingungen entsteht, die noch aus der Zeit vor der Liberalisierung stammen und auch eine Folge des dem Unternehmen vom finnischen Parlament auferlegten Verbotes sind, während des Übergangszeitraums Personal freizusetzen. In dieser Hinsicht stützen sich die finnischen Behörden auf das oben erwähnte Combus-Urteil des Gerichts erster Instanz.

(246)

In der Rechtssache Combus hatte das Gericht erster Instanz wie folgt argumentiert: „Im Übrigen hätte der dänische Staat, anstatt den Betrag von 100 Mio. DKK unmittelbar an die bei Combus beschäftigten Beamten auszuzahlen, das gleiche Ergebnis durch eine Wiedereingliederung dieser Beamten in die öffentliche Verwaltung ohne besondere Gratifikationszahlung erzielen können, was es Combus erlaubt hätte, unmittelbar Mitarbeiter in einem privatrechtlichen Vertragsverhältnis anzustellen.“ (50)

(247)

Die Kommission weist darauf hin, dass die Argumentation im Combus-Urteil, auf die sich die finnischen Behörden berufen, vom Gerichtshof nicht ausdrücklich bestätigt und auch in keinem nachfolgenden Urteil des Gerichts erster Instanz wieder aufgegriffen wurde. In jedem Fall sprechen bestimmte Elemente der Rechtsprechung des Gerichtshofs dagegen, die Gewährung eines Ausgleichs für einen strukturellen Nachteil durch den Staat nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten, und legen daher nahe, das Combus-Urteil nicht allzu großzügig auszulegen.

(248)

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs sind für die Feststellung, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, nicht die Gründe oder Ziele der Maßnahme ausschlaggebend, sondern ihre Wirkungen (51). Weiter hat der Gerichtshof befunden, dass jede Maßnahme, durch die Belastungen vermindert werden, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, eine staatliche Beihilfe ist (52). Der Gerichtshof hat klargestellt, dass dazu insbesondere die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten zählen (53). Von diesem Grundsatz ausgehend hat der Gerichtshof das Argument verworfen, dass dem betreffenden Unternehmen ein Vorteil durch eine Maßnahme entsteht, durch die lediglich ein „Nachteil“ für das Unternehmen ausgeglichen wird (54).

(249)

Anhand dieser Überlegungen wird die Kommission jede einzelne der betreffenden Maßnahmen prüfen.

(250)

Hinsichtlich des Transfers von 116 Beschäftigten von Tieliikelaitos auf freie Posten in der öffentlichen Verwaltung muss die Kommission zunächst prüfen, ob diese Versetzung aus staatlichen Mitteln finanziert wurde. Dies ist nur dann der Fall, wenn die Besetzung der freien Stellen in der finnischen Verwaltung durch ehemalige Beschäftigte von Tieliikelaitos für den finnischen Staat teurer war, als sie mit anderen Kandidaten zu besetzen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die finnische Verwaltung keine zusätzlichen Posten für ehemalige Beschäftigte von Tieliikelaitos geschaffen hat, sondern nur Stellen besetzte, die durch den Weggang eines Beamten frei wurden.

(251)

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Beschäftigten von Tieliikelaitos ohne Änderung ihrer Beschäftigungsbedingungen in die Verwaltung zurückversetzt wurden und daher für die Verwaltung teurer waren als andere mögliche Bewerber.

(252)

Die finnische Regierung hat versichert, dass ein Personaltransfer zwischen Tieliikelaitos und der finnischen Verwaltung nur möglich war, wenn ein Posten in der Verwaltung frei wurde und er veröffentlicht worden war. Beschäftigte von Tieliikelaitos wurden nur übernommen, wenn die freie Stelle für den entsprechenden Dienstgrad vorgesehen war und wenn sie über die für den veröffentlichten freien Posten geforderte Qualifikation verfügten. Vor dem Transfer mussten sich die Beschäftigten von Tieliikelaitos einer Prüfung unterziehen, in der festgestellt wurde, ob sie für den Posten geeignet waren.

(253)

Die Kommission stellt fest, dass der Beschwerdeführer seine Behauptung nicht belegen konnte, wonach die Besetzung der freien Stellen mit ehemaligen Beschäftigten von Tieliikelaitos statt mit anderen Kandidaten für die finnische Regierung teurer war.

(254)

Nach Ansicht der Kommission hat die Prüfung aller ihr zur Verfügung stehenden Informationen keinen Hinweis darauf ergeben, dass der finnischen Verwaltung durch die Versetzung von 116 Beschäftigten von Tieliikelaitos auf freie Posten in der öffentlichen Verwaltung zusätzliche Kosten entstanden sind. Insbesondere stellt die Kommission fest, dass die 116 Beschäftigten zuvor bei der Straßenbehörde zu den gleichen Bedingungen als Beamte der finnischen Verwaltung gearbeitet hatten. Durch die Reintegration ehemaliger Beamter in die öffentliche Verwaltung auf Posten, die ihrem Dienstgrad und ihrer Qualifikation entsprachen, entstanden dem finnischen Staat die gleichen Kosten wie für die Besetzung dieser Posten mit anderen Kandidaten.

(255)

Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass dem finnischen Staat durch den Transfer von 116 Beschäftigten keine zusätzlichen Kosten entstanden sind. Folglich stellt dies keine staatliche Beihilfe dar, da keine staatlichen Mittel eingesetzt wurden.

(256)

Die Straßenverwaltung hat für besondere Projekte für überschüssiges, aber nicht freigesetztes Personal insgesamt rund 68 Mio. EUR bezahlt, unter anderem 56 Mio. EUR für Personalkosten (siehe unter 5.5).

(257)

Die Kommission erkennt an, dass die entsprechenden Dienstleistungsprojekte eindeutig darauf ausgerichtet waren, den strukturellen Nachteil des Unternehmens in Bezug auf den Personalüberschuss zu mildern.

(258)

Aufgrund der Angaben der finnischen Behörden, die durch das Sachverständigengutachten bestätigt wurden, kommt sie zu dem Schluss, dass die vom Staat gezahlten 68 Mio. EUR für die Ausführung der entsprechenden Dienstleistungen (Reinigung von Straßenrändern, Reparaturarbeiten an Gebäuden oder Instandhaltungsarbeiten in Außenbereichen) kein überhöhter Ausgleich sind. Diese Dienstleistungsprojekte verzeichneten im Gegenteil Verluste (siehe unter 5.5).

(259)

Dennoch ist die Kommission der Ansicht, dass das Unternehmen, hätte es solche besonderen Dienstleistungsprojekte nicht gegeben, seine überschüssigen Beschäftigten hätte bezahlen müssen, ohne dass diese einen Beitrag zur Erhöhung der Unternehmenseinnahmen leisteten. Es liegen keine Nachweise dafür vor, dass die finnischen Behörden bei einer anderen Sachlage die Vergabe von Verträgen für die entsprechenden Dienstleistungen erwogen hätten, und dass die Vergabe an Tieliikelaitos die wirtschaftlich günstigste Lösung für den Staat war. Somit ist davon auszugehen, dass die Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert wurde.

(260)

Anders als beim Transfer von Personal zur Verwaltung unterscheidet sich die Lage von Tieliikelaitos hinsichtlich der besonderen Dienstleistungsprojekte vor der Situation, die das Gericht erster Instanz im Fall Combus geprüft hat.

(261)

Ungeachtet des Wechsels von 116 Beschäftigten zurück zur Verwaltung ist diese Maßnahme keine Lösung für das Problem des Personalüberschusses. Es ist im Gegenteil so, dass der Staat Tieliikelaitos exklusiv und ohne jede Form der wettbewerbsorientierten Ausschreibung mit der Durchführung besonderer Dienstleistungsprojekte beauftragt, die er offenbar unter anderen Umständen nicht oder nicht in gleichem Umfang in Auftrag gegeben hätte. Dadurch stört er eindeutig die Wettbewerbsbedingungen auf einem Markt, der sich gerade im Liberalisierungsprozess befindet. Die Maßnahme beseitigt nicht den strukturellen Nachteil des Unternehmens, sondern ermöglicht ihm lediglich, trotz dieses Nachteils zu überleben, und bietet keinerlei Anreiz, diese Situation zu beenden.

(262)

Nach Prüfung dieser Argumentation zusammen mit der einschlägigen Rechtsprechung, unter anderem dem Combus-Urteil, ergibt sich die Schlussfolgerung, dass die betreffende Maßnahme als Beihilfe betrachtet werden muss.

(263)

Über die beiden genannten Maßnahmen hinaus erhielt Tielliikelaitos aus dem Budget der Straßenverwaltung 20,1 Mio. EUR, die dafür eingesetzt werden sollten, den Beschäftigten des Unternehmens bei der Suche nach neuen Stellen zu helfen, Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen zu finanzieren und Vorruhestandsregelungen zu unterstützen.

(264)

Die finnischen Behörden haben keine konkreteren Angaben zu diesen Maßnahmen gemacht. Wie vorstehend ausgeführt ist das Combus-Urteil eng auszulegen und die Kommission kann daher nicht zu dem Schluss kommen, dass diese Maßnahmen nicht zu einem selektiven Vorteil für Tieliikelaitos führen.

(265)

Hinsichtlich der Tatsache, dass während des Übergangszeitraums die Verkäufer der von Tieliikelaitos erworbenen Grundstücke weitgehend von der Kapitalertragssteuer befreit waren, stellt die Kommission fest, dass die finnischen Behörden nichts dagegen vorbringen können, dass diese Maßnahme eine Beihilfe darstellt, wie es die Beschwerdeführer behauptet hatten. Aufgrund der ihr vorliegenden Angaben muss sie zu dem Schluss kommen, dass durch die fragliche Maßnahme Tieliikelaitos möglicherweise ein Vorteil gewährt wurde.

(266)

Die Kommission stellt fest, dass die entsprechenden Steuervorteile Tieliikelaitos nicht unmittelbar zugute kamen. Im Übrigen weist die Kommission darauf hin, dass diese Vorteile nur von Grundstücksverkäufern in Anspruch genommen werden konnten, bei denen es sich nicht um eine Kapitalgesellschaft, Personengesellschaft oder Kommanditgesellschaft handelt. Tieliikelaitos könnte von der Maßnahme profitiert haben, falls die unmittelbar Begünstigten diese Vorteile (teilweise) an das Unternehmen weitergegeben haben.

(267)

Sollte ein Vorteil für Tieliikelaitos entstanden sein, ist diese Maßnahme in jedem Fall als bestehende Beihilfe gemäß Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates einzustufen — „Beihilfen, die als bestehende Beihilfen gelten, weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren und später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen wurden, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben“ — und zwar aus folgenden Gründen:

(268)

Die Maßnahme war zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurde, keine Beihilfe. Als der Vorgänger von Tieliikelaitos (die für Straßenbau zuständige Abteilung der früheren Straßenbehörde) noch der finnischen Verwaltung angegliedert war, konnte er die fraglichen steuerlichen Vorteile in Anspruch nehmen: Gemäß Abschnitt 49(1)(4) des Einkommensteuergesetzes gilt diese Steuerbefreiung für alle staatlichen Behörden und Unternehmen.

(269)

Allerdings ging die Straßenbehörde zum Zeitpunkt der Einführung der Maßnahme keiner Wirtschaftstätigkeit nach, denn aufgrund ihrer Satzung durfte die Straßenbehörde keine entgeltlichen Dienstleistungen auf dem Markt anbieten. Sie durfte ausschließlich innerhalb der Verwaltung tätig sein. Sie führte also ihre Planungs-, Bau- und Instandhaltungstätigkeit für das öffentliche Straßennetz in einem nichtöffentlichen Bereich aus. Als das Einkommensteuergesetz 1993 in Kraft trat, war Tieliikelaitos der finnischen Verwaltung angegliedert und auf keinem anderen Markt tätig. Nach Ansicht der Kommission stellte die Maßnahme zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurde, keine staatliche Beihilfe dar, da sie kein Unternehmen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigte.

(270)

Die Maßnahme wurde später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu einer Beihilfe. Nach 2001 bekam die für Straßenbau zuständige Abteilung der früheren Straßenbehörde, jetzt unter dem Namen Tieliikelaitos, aufgrund der Reform des finnischen Marktes für Dienstleistungen im Straßensektore Zugang zum Markt für solche Dienste. Der Beschluss der finnischen Regierung, Dienstleistungen im Straßensektor zu liberalisieren, war Teil eine umfassenden Liberalisierungswelle, die auch andere Mitgliedstaaten der EU und des EWR dazu veranlasste, ihre Dienstleistungen im Straßensektormärkte schrittweise auf freiwilliger Basis zu öffnen (die jüngste Maßnahme dieser Art wurde von Norwegen ergriffen). Heute bieten zahlreiche Unternehmen ihre Dienstleistungen in den Bereichen Straßeninstandhaltung und Straßenbau (55) auf dem gesamten Gebiet der EU und des EWR an.

(271)

Diese Reformen haben den Markt in zweierlei Hinsicht verändert: zum einen sind ehemalige Regierungsbehörden in den Markt eingestiegen; zum anderen ist der bestreitbare Markt erheblich größer geworden (beispielsweise hat sich durch die Liberalisierung in Finnland der zugängliche Markt um ein Volumen von über 400 Mio. EUR vergrößert).

(272)

Angesichts dieser Entwicklungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Tieliikelaitos seit 2001 einer Wirtschaftstätigkeit nachgeht, nämlich entgeltliche Dienstleistungen im Straßensektor anbietet, und damit ein Unternehmen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist. Aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes ist diese Maßnahme, die zum Zeitpunkt ihrer Einführung keine Beihilfe darstellte, inzwischen zu einer Beihilfe geworden.

(273)

Die Maßnahme hat keine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren. Abschnitt 49(1)(4) des Einkommensteuergesetzes fand seit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes in unveränderter Form auf Tieliikelaitos Anwendung (bis 1. Januar 2005).

(274)

Nach Ansicht der Kommission stellt die Nichtanwendbarkeit des Konkursrechts einen Vorteil für Tieliikelaitos dar.

(275)

Die Kommission verweist auf ihre Mitteilung über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (56), wo es unter Punkt 2.1.3 heißt: „Als Beihilfe in Form einer Garantie betrachtet die Kommission auch die günstigeren Finanzierungsbedingungen für Unternehmen, deren Rechtsform einen Konkurs oder andere Zahlungsunfähigkeitsverfahren ausschließt oder dem Unternehmen eine ausdrückliche staatliche Garantie oder Verlustübernahme durch den Staat verschafft.“ (57)

(276)

Die finnischen Behörden erkennen an, dass die Tatsache, dass Tieliikelaitos aufgrund des Konkursgesetzes nicht in Konkurs geraten kann, theoretisch einen Vorteil darstellen könnte, da infolge des geringeren Risikos für die Kreditgeber möglicherweise die Finanzierungskosten des Unternehmens gesenkt wurden. Tieliikelaitos hat jedoch nach seiner Gründung keine neuen Kredite auf dem Finanzmarkt aufgenommen. Daher entstand nach Ansicht der finnischen Behörden Tieliikelaitos aus der Nichtanwendbarkeit des Konkursrechts kein Wettbewerbsvorteil gegenüber privaten Wettbewerbern.

(277)

Hinsichtlich einer künftigen Kreditaufnahme im Ausland durch Tieliikelaitos schließt sich die Kommission nicht der Sichtweise an, dass durch die Erhebung einer Garantiegebühr für die von Tieliikelaitos aufgenommen Kredite das Beihilfeelement aufgehoben wird, da der Marktpreis für eine unbegrenzte Garantie ganz einfach deshalb nicht bestimmt werden kann, weil kein Marktteilnehmer eine solche Garantie stellen würde.

(278)

Außerdem nimmt Tieliikelaitos ständig Dienstleistungen und Material von externen Zulieferern in Anspruch und hat somit Schulden gegenüber diesen Akteuren. Angesichts der Tatsache, dass das Konkursrechts auf Tieliikelaitos nicht anwendbar ist, ist es nach Ansicht der Kommission nicht ausgeschlossen, dass Tieliikelaitos günstigere Zahlungsbedingungen in Anspruch nehmen kann, als es normalerweise hätte. Da der Staat die Verantwortung für einen eventuellen Verzug von Tieliikelaitos gegenüber seinen Zulieferern übernimmt, ohne für diese Garantie entlohnt zu werden, wird die Maßnahme aus „staatlichen Mitteln finanziert“.

(279)

Die Kommission stimmt jedoch mit den finnischen Behörden darin überein, dass diese Maßnahme als bestehende Beihilfen gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 einzustufen ist, „weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren“. Auf die betreffende Wirtschaftseinheit (58) fand nie das Konkursrecht Anwendung, auch nicht in der Zeit vor der Liberalisierung der Dienstleistungen im Straßensektor in Finnland. Aus den unter Randnummer 267 ff. genannten Gründen stellte die Maßnahme zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurde, keine Beihilfe dar, und wurde später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu einer Beihilfe.

(280)

Nach Ansicht der Kommission stellt die Tatsache, dass das Unternehmen de facto dauerhaft von der Körperschaftsteuer befreit ist, einen Vorteil für Tieliikelaitos (59) dar.

(281)

In diesem Sinne ist nach Ansicht der Kommission die Befreiung von der Körperschaftsteuer als staatliche Beihilfe anzusehen. Sie ist durch die Art und die wirtschaftlichen Aspekte des Steuersystems nicht gerechtfertigt.

(282)

Hinsichtlich der Bestimmung der Elemente staatlicher Beihilfen machen die finnischen Behörden geltend, dass Tieliikelaitos zwar dem Staat keine Körperschaftssteuer für seine Gewinne entrichtet, dies jedoch bei den jährlichen Beschlüssen über die Übertragung eines Teiles seiner Gewinne an den Staat („profit-crediting“) berücksichtigt wird, d. h. der Anteil des Gewinns, den das Unternehmen im Rahmen dieser besonderen Regelung abtritt, entspricht in etwa dem Betrag, den die Wettbewerber an Körperschaftsteuer und Dividenden bezahlen.

(283)

In den Augen der Kommission wird bei diesem Argument der finnischen Behörden nicht zwischen der Rolle des Staates als Steuerbehörde und seiner Rolle als Eigentümer von Unternehmen unterschieden. Nach Ansicht der Kommission ist für die Zwecke der Kontrolle staatlicher Beihilfen eine klare Trennung zwischen diesen beiden Rollen erforderlich, wie aus der einschlägigen Rechtsprechung (60) hervorgeht. Einerseits muss die Kommission prüfen, ob der Staat in seiner Rolle als Steuerbehörde alle Unternehmen gleich behandelt hat, andererseits muss sie feststellen, ob sich der Staat in seiner Rolle als Eigentümer von Unternehmen wie ein marktwirtschaftlich handelnder Privatanleger verhält, wenn er zum Beispiel über die Auszahlung von Dividenden entscheidet.

(284)

Damit sichergestellt ist, dass Tieliikelaitos keine günstigeren Geschäftsbedingungen erhält als seine Wettbewerber, muss daher das Unternehmen nach Ansicht der Kommission den üblichen Steuervorschriften unterworfen werden.

(285)

Die Kommission stellt fest, dass die Befreiung von der Körperschaftsteuer als bestehende Beihilfen gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 einzustufen ist, „weil nachgewiesen werden kann, dass sie zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurden, keine Beihilfe waren“. Die betreffende Wirtschaftseinheit unterlag nämlich nie den üblichen Steuervorschriften. Aus den unter Randnummer 267 ff. genannten Gründen stellte die Maßnahme zu dem Zeitpunkt, zu dem sie eingeführt wurde, keine Beihilfe dar, und wurde später aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu einer Beihilfe.

(286)

Nach ständiger Rechtsprechung ist „Sofern ein Unternehmen in einem Sektor tätig ist, … in dem ein tatsächlicher Wettbewerb zwischen Herstellern aus verschiedenen Mitgliedstaaten stattfindet, [ist] jede Beihilfe, die diesem Unternehmen von der öffentlichen Hand gewährt wird, geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen, da das Aufrechterhalten dieses Unternehmens auf dem Markt die Mitbewerber aus den anderen Mitgliedstaaten daran hindert, ihren Marktanteil zu vergrößern, und ihre Möglichkeiten, ihre Ausfuhren in den betreffenden Mitgliedstaat zu erhöhen, verringert.“ (61)

(287)

Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass der Markt für Straßeninstandhaltungsdienste in den einzelnen Mitgliedstaaten ausreichend offen war, um internationalen Gruppen, die in mehr als einem Mitgliedstaat tätig sind, den Eintritt zu ermöglichen. Tieliikelaitos selbst gründete 2004 ein Tochterunternehmen in Estland und betätigte sich außerhalb Finnlands. Darüber hinaus ist Tieliikelaitos derzeit an einem Gemeinschaftsunternehmen in Schweden beteiligt. Damit ist Tieliikelaitos eindeutig „in einem Sektor tätig …, … in dem ein tatsächlicher Wettbewerb zwischen Herstellern aus verschiedenen Mitgliedstaaten stattfindet“. Somit ist davon auszugehen, dass die Gewährung eines selektiven Vorteils für Tieliikelaitos durch den Einsatz staatlicher Mittel eine staatliche Beihilfe darstellt, die gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag im Prinzip untersagt ist.

(288)

Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Maßnahmen „Ausgehandelte Verträge für Dienstleistungen im Fährverkehr“ und „Transfer von Personal zu Abteilungen der öffentlichen Verwaltung“ keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen, weil dadurch Tieliikelaitos kein wirtschaftlicher Vorteil entsteht.

(289)

Die Maßnahmen „Gewährung eines staatlichen Kredits zu Vorzugskonditionen“, „Ausgehandelte Verträge für Dienstleistungen im Straßensektor“, „Finanzierung besonderer Dienstleistungsprojekte“, „Personalanpassungsmaßnahmen“, „Nichtanwendbarkeit des Konkursrechts“, „Nichtanwendbarkeit der normalen Körperschaftssteuer“ und „Steuerliche Maßnahme im Zusammenhang mit den Grundstückskäufen durch Tieliikelaitos“ sind dagegen als Beihilfen anzusehen, die gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag im Prinzip untersagt sind. Auch im Zusammenhang mit Gelände und Schottergruben könnten Beihilfen vorliegen.

(290)

Aus den gleichen Gründen, aus denen die Kommission das Maßnahmenpaket zugunsten von Tieliikelaitos, ausgehend von den im Rahmen des Altmark-Urteils erstellten Kriterien (siehe Kapitel 6.1), als Beihilfe ansehen muss, kann sie nicht gelten lassen, dass die Maßnahmen des Pakets, die Elemente staatlicher Beihilfe enthalten, gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Entsprechend dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (62) kann die Kommission keine Beihilfe, die nicht eindeutig für die Erfüllung der übertragenen Aufgabe erforderlich und dem Zweck angemessen ist, aufgrund von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären.

(291)

Da es keine andere spezifische Rechtsgrundlage für die Prüfung des betreffenden Beihilfepakets gibt, muss die Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag prüfen, ob die Tieliikelaitos gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist; danach können „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamem Interesse zuwiderläuft“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden.

(292)

Um gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu sein, muss eine Beihilfemaßnahme folgende Kriterien erfüllen:

(293)

Die Kommission wird die genannten Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage dieser Kriterien prüfen und dabei in zwei Gruppen aufteilen:

(294)

Die Kommission stellt fest, dass sich die Sonderregelung bei der Körperschaftsteuer und die Nichtanwendung des Konkursrechts unmittelbar aus dem Rechtsstatus von Tieliikelaitos als staatliches Unternehmen ergeben. Gleiches gilt für die steuerliche Maßnahme im Zusammenhang mit dem Grundstückserwerb durch Tieliikelaitos.

(295)

Außerdem stehen diese Maßnahmen weder in Verbindung mit der Öffnung des finnischen Marktes für Straßenplanung, -bau und -instandhaltung noch mit der Entwicklung anderer Wirtschaftstätigkeiten. Ausgehend von den der Kommission vorliegenden Angaben kann daher die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt aufgrund von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag nicht festgestellt werden.

(296)

Nach Ansicht der Kommission ist durch das so genannte „profit-crediting“-Verfahren und die Garantiegebühr nicht gewährleistet, dass die sich aus der Nichtanwendung des Konkursrechts und der normalen Körperschaftssteuer ergebenden Vorteile vollständig aufgehoben werden (siehe Abschnitt 6.2).

(297)

Die Kommission stellt weiter fest, dass Regelungen in Bezug auf unbegrenzte staatliche Garantien für Wirtschaftseinheiten immer für mit den Beihilfevorschriften des EG-Vertrags unvereinbar eingestuft wurden (63).

(298)

Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Aufrechterhaltung der Ausnahmen von den normalen Körperschaftssteuer- und Konkursregelungen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist.

(299)

In dieser Hinsicht begrüßt die Kommission die Verpflichtung der finnischen Regierung, Tieliikelaitos bis zum 1. März 2008 in eine staatliche Personengesellschaft umzuwandeln. Die Kommission akzeptiert diese Frist, da dies für die Durchführung eines solchen Verfahrens angesichts der Komplexität unter rechtlichen Gesichtspunkten ein vertretbarer Zeitrahmen zu sein scheint.

(300)

Schließlich nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass die bestehende Beihilfe im Rahmen der steuerlichen Maßnahme im Zusammenhang mit dem Grundstückserwerb durch Tieliikelaitos 2004 aufgehoben wurde.

(301)

In diesem Kapitel geht es um Beihilfen im Zusammenhang mit der Gewährung eines staatlichen Kredits zu Vorzugskonditionen, der Finanzierung besonderer Dienstleistungsprojekte, der Vergabe ausgehandelter Verträge und der Finanzierung von Personalanpassungsmaßnahmen, sowie eventuell als Beihilfe einzustufende Maßnahmen im Zusammenhang mit Gelände und Kiesgruben.

(302)

Einleitend stellt die Kommission fest, dass aus den von den finnischen Behörden vorgelegten Angaben eindeutig hervorgeht, dass die fragliche Beihilfe, die im Wesentlichen Übergangscharakter hatte, sich offensichtlich nicht negativ auf die Struktur der Märkte ausgewirkt hat, auf denen Tieliikelaitos tätig ist. Die den finnischen Behörden vorgelegten und in Abschnitt 5.10 erläuterten Angaben zeigen, dass der Wettbewerb in dem entsprechenden Tätigkeitsbereich während des gesamten Übergangszeitraums erheblich zunahm und Tieliikelaitos jetzt unter massivem Wettbewerbsdruck steht. Die vom Beschwerdeführer vorgelegten Nachweise erschüttern diese Schlussfolgerung nicht.

(303)

Hinsichtlich des angeblichen großen Marktanteils von Tieliikelaitos im Segment der regelmäßigen Straßeninstandhaltungsarbeiten (siehe Abschnitt 5.10) kommt die Kommission zu der Ansicht, dass bei Betrachtung der vom Beschwerdeführer angeführten Zahl im tatsächlichen wirtschaftlichen Kontext nicht festgestellt werden kann, dass der Wettbewerb auf diesem Markt schlecht funktioniert. Dies gilt besonders, wenn man die hohe Zahl eingereichter Angebote, die Abwanderungsrate der Kunden und die Ergebnisse der Ausschreibungen im Jahr 2006 berücksichtigt (64).

(304)

In dieser Hinsicht stellt die Kommission fest, dass nach Aussage der Beschwerdeführer selbst schon im Übergangszeitraum 2001-2004 ausländische Akteure auf dem finnischen Infrastrukturmarkt tätig waren, unter anderem die schwedischen Unternehmen Skanska AB und NCC AB über ihre finnischen Tochterunternehmen. Weiter haben ausländische Unternehmen sich um einen Vertrag im Wert von 630 Mio. EUR für den Bau einer Autobahn zwischen Muurla und Lohja bemüht; estnische Interessenten boten unter anderem mit für finnische Straßeninstandhaltungsverträge (65).

(305)

Die Entwicklung der Preise für Straßeninstandhaltungsdienste (siehe Abschnitt 5.10) war günstig für die finnischen Steuerzahler und für die Wirtschaft insgesamt. Dafür legten die finnischen Behörden überzeugende Nachweise vor, die auch von den Beschwerdeführern nicht bestritten wurden.

(306)

Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die für den Übergangszeitraum geltenden Beihilfemaßnahmen Wettbewerb und Handel offenbar nicht in einer Weise verändert haben, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Vor diesem Hintergrund muss nach Maßgabe des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe c geprüft werden, ob die Beihilfe erforderlich und angemessen war.

(307)

Das von den finnischen Behörden geltend gemachte gemeinsame Interesse ist die effiziente Liberalisierung des vom Staat gehaltenen Segments des finnischen Marktes für Dienstleistungen im Straßensektor, wobei das industrielle Potential der für Straßenbau zuständigen Abteilung der Straßenbehörde (dem Vorgänger von Tieliikelaitos) erhalten wurde, so dass sie in ein wettbewerbsfähiges Unternehmen umgewandelt werden konnte; dabei wurde zumindest während des Übergangszeitraums auf die erzwungene Freisetzung von Personal verzichtet.

(308)

Nach Ansicht der Kommission kann ein solches Projekt in der Tat dem Interesse der Gemeinschaft dienen.

(309)

Wie die finnischen Behörden richtig erwähnen ist die Öffnung geschlossener Inlandsmärkte für den Wettbewerb auf europäischer Ebene eine positive Entwicklung und ein wichtiges politisches Ziel der Gemeinschaft (66).

(310)

Nach Ansicht der Kommission besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Liberalisierung des Marktes für Dienstleistungen im Straßensektore und der Erhaltung des industriellen Bestands von Tieliikelaitos. Erstens stellt sie fest, dass Verabschiedung der Liberalisierungsvorschriften unmittelbar an die Verabschiedung einer Garantiebestimmung gebunden war, nach der Tieliikelaitos kein Personal freisetzten durfte — obwohl der Personalüberschuss zu diesem Zeitpunkt ein ernsthaftes Problem für das Unternehmen war. Zweitens macht die Entwicklung des Marktes deutlich, dass Tieliikelaitos ausreichend Spielraum hatte, um eine wichtige Rolle im Wettbewerbsgeschehen zu spielen und Dienstleistungen im Straßensektore anzubieten, und sowohl hinsichtlich der Preise als auch hinsichtlich der Qualität den Anforderungen der verschiedenen Kunden entsprach.

(311)

Durch das hier geprüfte Beihilfenpaket wurde Tieliikelaitos von den zusätzlichen Personalkosten befreit, die dem Unternehmen aufgrund ererbter Verpflichtungen aus der Zeit entstanden, in der die betreffenden Dienste der öffentlichen Verwaltung angegliedert waren (interne Dienste); so wurde es in die Lage versetzt, sich auf dem liberalisierten Markt frei zu betätigen und die erforderlichen Anpassungen vorzunehmen, um auf die Dynamik des Marktes und andere technologische Entwicklungen zu reagieren, die sich langfristig auf die Rentabilität des Unternehmens auswirken.

(312)

Die Kommission stellt weiter fest, dass die Beschwerdeführer dem Argument der finnischen Behörden nicht grundsätzlich widersprechen, dass die Öffnung des Marktes für den Wettbewerb im Interesse der Gemeinschaft liegt. Sie bestreiten auch nicht, dass es keine Verbindung zwischen der Öffnung des Marktes und der Erhaltung des Personalbestands bei Tieliikelaitos gibt. Sie führen im Wesentlich das Argument an, dass die gewünschten Ergebnisse auch ohne Beihilfe hätten erzielt werden können.

(313)

Um beurteilen zu können, ob die betreffenden Beihilfemaßnahmen erforderlich und angemessen zur Erreichung des genannten Zieles von gemeinsamem Interesse sind, müssen zunächst die verschiedenen Beihilfemaßnahmen gegeneinander abgegrenzt werden.

(314)

Wie in Abschnitt 6.3.2 ausgeführt besteht die Möglichkeit, dass die Maßnahmen der finnischen Regierung zugunsten von Tieliikelaitos im Zusammenhang mit Gelände und Schottergruben eine staatliche Beihilfe darstellen.

(315)

Die Kommission erkennt an, dass die finnischen Behörden, wenn sie die Straßen- und Fährdienste für den Wettbewerb öffnen wollten, Tieliikelaitos in eine getrennte Einheit umwandeln und entweder mit den für die Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Vermögenswerten oder mit dem erforderlichen Kapital für den Erwerb dieser Vermögenswerte ausstatten mussten. Daher kann im vorliegenden Fall unter Berücksichtigung der von den finnischen Behörden ergriffenen Maßnahmen zur Öffnung der Dienstleistungen im Straßensektore für den Wettbewerb die mögliche staatliche Beihilfe im Zusammenhang mit Gelände und Schottergruben als angemessene Maßnahme betrachtet werden.

(316)

Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass eine staatliche Beihilfe, die gegebenenfalls im Zusammenhang mit Gelände und Schottergruben festgestellt wird, erforderlich und angemessen ist.

(317)

Die in Abschnitt 5.5 beschriebenen verschiedenen Personalanpassungsmaßnahmen boten den Beschäftigten von Tieliikelaitos Anreize, das Unternehmen zu verlassen. Solche Maßnahmen waren angesichts des Personalüberschusses bei Tieliikelaitos eindeutig erforderlich, um das angestrebte Ziel zu erreichen, was von den Beschwerdeführern nicht bestritten wird. Sie waren auch unbestreitbar angemessen, da der Staat nur 50 % der entsprechenden Ausgaben übernahm (20,1 Mio. EUR wurden vom Staat, 20 Mio. EUR vom Unternehmen selbst finanziert). Da ihre Wirkung weitgehend davon abhing, ob das entsprechende Personal die Möglichkeit ergreifen würde, das Unternehmen zu verlassen, reichten sie nicht aus, um die erheblichen Kosten zu kompensieren, die Tieliikelaitos durch den Personalüberschuss entstanden.

(318)

Wie bereits erläutert boten besondere Dienstleistungsprojekte einem Teil des überschüssigen Personals von Tieliikelaitos Beschäftigung. Angesichts der Tatsache, dass Personalanpassungsmaßnahmen das Problem des Personalüberschusses nur zum Teil lösen konnten, liegt es auf der Hand, dass Tieliikelaitos ohne die Einrichtung solcher Projekte entweder vorübergehend keine Arbeit für das verbleibende überschüssige Personal gehabt oder es der Erfüllung von Instandhaltungsverträgen zugewiesen hätte. Beide Lösungen wären dem Ziel von gemeinsamem Interesse, das durch diese Maßnahme erreicht werden sollte, höchst abträglich gewesen. Die Aufrechterhaltung des verbleibenden Personalbestands ohne tatsächliche Beschäftigungsmöglichkeit wäre eine Verschwendung von in der Zeit vor der Liberalisierung angesammeltem Fachwissen und Know-how gewesen. Der Einsatz des Personals für Instandhaltungsverträge hätte es für Tieliikelaitos unmöglich gemacht, seine Arbeitsweise schrittweise anzupassen, um die entsprechenden Dienstleistungen im Straßensektor kostengünstig anbieten zu können. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die Finanzierung von besonderen Dienstleistungsprojekten durch staatliche Beihilfen das Kriterium der Erforderlichkeit der Beihilfe für ein Ziel von gemeinsamem Interesse erfüllen könnte.

(319)

Hinsichtlich der Angemessenheit dieser Maßnahme befindet die Kommission, dass für die im Rahmen der besonderen Dienstleistungsprojekte geleistete Arbeit kein überhöhter Ausgleich vorliegt. Dies wurde durch die finnischen Behörden überzeugend belegt (siehe Abschnitt 5.5).

(320)

Natürlich gab es eine natürliche Grenze für den Umfang der Arbeit, die durch besondere Dienstleistungsprojekte geleistet werden konnte, nämlich den tatsächlichen Bedarf des Staates an solchen Dienstleistungen. Die Kommission schließt aus den von den finnischen Behörden vorgelegten Angaben, dass durch die besonderen Dienstleistungsprojekte nur ein Teil der Kosten aufgefangen werden konnten, die Tieliikelaitos durch den Personalüberschuss entstanden. Wie in Kapitel 5.3 ausgeführt hatte Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums — trotz der Personalanpassungsmaßnahmen und der besonderen Dienstleistungsprojekte — noch immer 100 Beschäftigte mehr als es der optimalen Anzahl entsprochen hätte.

(321)

Aus den gleichen Gründen, wie sie in Bezug auf die besonderen Dienstleistungsprojekte gelten, lag es nicht im Interesse von Tieliikelaitos, diesem überzähligen Personal keine Aufgaben zuzuweisen. Um sich an einen Wettbewerbsmarkt anpassen zu können, durfte Tieliikelaitos auf keinen Fall Verträge, die durch offene Ausschreibung vergeben wurden, durch die Kosten für überschüssiges Personal belasten. Daher wurde die entsprechende finanzielle Belastung durch die ausgehandelten Verträge ausgeglichen.

(322)

Die ausgehandelten Verträge gehörten zu dem von Finnland geplanten schrittweisen Liberalisierungsprozess. Sie machten zu Beginn des Übergangszeitraums einen großen Anteil der Aktivität von Tieliikelaitos aus, der dann schrittweise abnahm. Wären die zusätzlichen Kosten, die das Unternehmen aufgrund seines Personalüberschusses zu tragen hatte, nicht Rechnung getragen worden, hätte dies zu einer erheblichen Verschlechterung seiner finanziellen Situation geführt.

(323)

Daher ist die Kommission der Ansicht, dass die Beihilferegelung im Zusammenhang mit den ausgehandelten Verträgen eine erforderliche Maßnahme war.

(324)

Hinsichtlich der Frage der Angemessenheit wurde ein Verfahren entwickelt, um die Risiken des überhöhten Ausgleichs zu begrenzen. Nach Ansicht der Kommission ist das im Eingang zu Abschnitt 5.3 beschriebene jährliche Ausgabenanpassungsverfahren in dieser Beziehung angemessen.

(325)

Hinsichtlich des Tieliikelaitos zu Vorzugskonditionen gewährten Kredits stellt die Kommission zunächst fest, dass dem Unternehmen dadurch ein Netto-Vorteil von 7,2 Mio. EUR zuwächst, was etwa 8 % der Beihilfe zugunsten von Tieliikelaitos insgesamt entspricht.

(326)

Addiert man diesen Beihilfebetrag zu den den anderen genannten Maßnahmen entsprechenden Beträgen, erhielt Tieliikelaitos vom Staat direkt oder indirekt 92,8 Mio. EUR (67). Dies ist ganz eindeutig kein Ausgleich für den strukturellen Nachteil für Tieliikelaitos, der auf 157 Mio. EUR veranschlagt wird (68). Tieliikelaitos griff also in großem Umfang auf seine eigenen Ressourcen zurück, um das Problem des Personalüberschusses zu lösen, das es aus der Zeit vor der Liberalisierung geerbt hatte. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu erwähnen, dass Tieliikelaitos 20 Mio. EUR für die Finanzierung von Abfindungspaketen aufbrachte (69).

(327)

Aus den Jahresabschlüssen von Tieliikelaitos geht hervor, dass das Unternehmen möglicherweise in Schwierigkeiten geraten wäre, wenn es noch weitere eigene Ressourcen für die Personalanpassungsmaßnahmen eingebracht hätte. Das Verhältnis Unternehmensgewinn/Umsatz lag für Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums bei dem niedrigen Wert von 2,4 %, während seine Wettbewerber einen Wert von durchschnittlich 4,5 % erreichten (70). Da die Personalabbaumaßnahmen während des Übergangszeitraums nicht abgeschlossen werden konnten, war der entsprechende Indikator 2005 sogar noch schlechter (1,6 %). Im Jahr 2005 musste das Unternehmen die Kosten für den Abbau seines Personalbestands um mehr als 400 Personen ohne jede staatliche Hilfe tragen. Der Indikator für die Unternehmensgewinne verbesserte sich 2006 wieder (2,2 %) und zeigt weiterhin einen Aufwärtstrend (71). Offenbar hatte also der Eigenbeitrag von Tieliikelaitos zur Beseitigung des betreffenden strukturellen Nachteils negative Auswirkungen auf die Rentabilität des Unternehmens und damit auf seine Wettbewerbsfähigkeit.

(328)

Darüber hinaus ist daran zu erinnern, dass das Beihilfepaket die Wettbewerbsstruktur offenbar nicht dauerhaft veränderte (siehe Abschnitt 5.10).

(329)

Dazu stellt die Kommission fest, dass die finnischen Behörden das Beihilfepaket für Tieliikelaitos so konzipiert hatten, dass mögliche Verzerrungen des Wettbewerbs beschränkt wurden. Dies gilt insbesondere für den gewählten Ansatz für die Struktur der Eröffnungsbilanz von Tieliikelaitos (es wurden nicht die gesamten finanziellen Vermögenswerte als Eigenkapital aufgeteilt), um sie der Bilanz privater Unternehmen des Sektors anzugleichen. Dies betrifft auch die Bemühungen, die Unterschiede zwischen den Gewinnspannen bei ausgehandelten und nach Ausschreibung vergebenen Verträgen u. a. durch das jährliche Ausgabenanpassungsverfahren zu begrenzen.

(330)

Weiter stellt die Kommission fest, dass die Straßenverwaltung eine Reihe von Maßnahmen ergriff, um den Markteintritt neuer Marktteilnehmer zu erleichtern. Um mögliche Hemmnisse für den Markteintritt, beispielsweise durch die Komplexität der Ausschreibungsunterlagen, in Grenzen zu halten, organisierte die Straßenverwaltung Briefings für Interessenten und bezog in die Ausarbeitung der Beschaffungsprogramme und Ausschreibungsvorschriften so weit wie möglich alle interessierten Parteien ein. Die Beschaffungspolitik der Straßenverwaltung wurde nach Einholung der Meinung von Akteuren des Sektors festgelegt, z. B. zu der Frage, welchen Umfang die Instandhaltungsverträge haben sollten. Auch die Gebühren (5 000 EUR je Angebot), die für alle Angebote gezahlt wurden, die die von der Straßenverwaltung festgelegten Qualitätskriterien erfüllten, unterstützten den Eintritt neuer Marktteilnehmer (72).

(331)

Im Jahr 2006 blockierte das Ministerium für Handel und Industrie Tieliikelaito s’ Verhandlungen mit verschiedenen Städten über die Einrichtung von Gemeinschaftsunternehmen, bei denen die technischen Dienste der Städte mit den lokalen Dienstleistungseinheiten von Tieliikelaitos zusammengefasst werden sollten. Das Ministerium verlangte, dass die Städte, die die geplanten Gemeinschaftsunternehmen einrichten wollten, ihre Partner durch offene Ausschreibungsverfahren auswählten (73).

(332)

Die Kommission widerspricht der Behauptung des Beschwerdeführers, nach der Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums oder im Jahr 2005 eine auf Verdrängung ausgerichtete Preispolitik verfolgt habe. Die von den finnischen Behörden vorgelegten Angaben zeigen, dass Tieliikelaitos bei den Verträgen, die es nach Ausschreibung abgeschlossen hat, eine positive Gewinnspanne erzielte. Die Kommission stellt fest, dass die Größenordnung der Gewinne von Tieliikelaitos während des Übergangszeitraums dem durchschnittlichen Ergebnis seiner Wettbewerber entsprochen hätte, wenn das Unternehmen nicht nicht ausgeglichene zusätzliche Kosten (65 Mio. EUR — siehe Abschnitt 7.1.2) als Altlast der vorherigen Struktur zu tragen gehabt hätte.

(333)

Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass insgesamt gesehen die geprüften neuen Beihilfemaßnahmen, die nur vorübergehender Art waren, da sie an den Übergangszeitraum gebunden waren, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, da sie erforderlich und angemessen für die Erreichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse sind, und Handel und Wettbewerb nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamem Interesse zuwiderläuft.

(334)

Diese Schlussfolgerung entspricht der Beschlusspraxis der Kommission, insbesondere bei den Beihilfen OTE (74) und EDF (75).

(335)

Im Falle EDF erklärte die Kommission eine Maßnahme für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, bei der der französische Staat französische Strom- und Gasunternehmen von der Zahlung einiger spezifischer Rentenansprüche befreite, die erworben wurden, als diese Unternehmen noch eine Monopolstellung hatten. Die Kommission befand, dass die Unternehmen zu dieser Zeit vor jeglichem Wettbewerb innerhalb der Branche geschützt waren und daher die höheren Rentenlasten tragen konnten, ohne einen erheblichen wirtschaftlichen Nachteil zu erleiden. Die Kommission erkannte an, dass diese „Kosten aus der Vergangenheit“ eine bedeutende Schwierigkeit für diese Unternehmen darstellen, wenn sie erst mit anderen Strom- oder Gasunternehmen konkurrieren mussten, die solche Kosten nicht zu tragen haben (Rdnr. 143 der Entscheidung). Die Kommission betrachtete die Beihilfe „im Hinblick auf diese sektorielle Neuorganisation“ als notwendig und angepasst, da die anderen Aspekte der Reform keine Elemente für eine staatliche Beihilfe enthalten (Rdnr. 146 der Entscheidung). Auch im vorliegenden Fall war der Personalüberschuss, der eine Belastung für Tieliikelaitos darstellte, ein Erbe aus der Zeit vor der Liberalisierung des Marktes; die Maßnahmen trugen dazu bei, diese Belastung in angemessener Weise zu erleichtern und es Tieliikelaitos zu ermöglichen, uneingeschränkt am Wettbewerb teilzunehmen und so an der Umstrukturierung des Dienstleistungen im Straßensektorsektors mitzuwirken.

(336)

Im Falle OTE, in dem die Kommission ausdrücklich auf die EDF-Entscheidung verweist (76), prüfte die Kommission den Beitrag der griechischen Regierung zur Vorruhestandsregelung für Hellenic Telecommunication Operator (OTE). Aufgrund des Status der lebenslangen Unkündbarkeit, den die Bediensteten der OTE genossen und der noch aus der Zeit stammte, in der das Unternehmen eine Monopolstellung innegehabt hatte, konnte die OTE nicht einseitig Personal entlassen, sondern musste auf Angebote eines vorzeitigen Ruhestandes zurückgreifen. Um ein derartiges Angebot attraktiv zu machen, musste die OTE ihren Beschäftigten für das freiwillige Ausscheiden Voraussetzungen und Bedingungen anbieten, die ihren Status der Unkündbarkeit reflektieren; dadurch entstanden der OTE höhere Kosten als sie für vergleichbare Vorruhestandsregelungen anderer Unternehmen entstanden wären, die dem normalen Arbeitsrecht unterliegen. Die Kommission stellte fest, dass durch die entsprechende Beihilfe die zusätzlichen Kosten aufgrund der strukturellen Nachteile, die sich aus der früheren Monopolstellung von OTE ergeben, nur teilweise ausgleichen würden, und dass die Belastung nicht durch unmittelbare Vorteile aus dem früheren Status des Unternehmens ausgeglichen wurde. Die Kommission prüfte weiter, ob der betreffende Markt vollständig liberalisiert war, d. h. ob es einen geeigneten rechtlichen oder regulativen Rahmen gab, und kam zu dem Schluss, dass die Beihilfe mit Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag vereinbar war. Im vorliegenden Fall überschreitet der von Tieliikelaitos insgesamt erhaltene Ausgleich nicht die durch den Personalüberschuss verursachte Belastung, die nicht durch andere Vorteile ausgeglichen wird, und auf dem betreffenden Markt entwickelt sich ein wirksamer Wettbewerb.

(337)

Die obigen Erwägungen führen die Kommission zu dem Schluss, dass die Tieliikelaitos im Übergangszeitraum (2001-2004) gewährte Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Gleichzeitig ist die Kommission der Auffassung, dass eine weitere Ausnahme von der Anwendung des normalen nationalen Konkursrechts und den Bestimmungen der Körperschaftsteuer nicht gerechtfertigt ist und daher beendet werden muss —