EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 26.2.2019
COM(2019) 95 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT
über die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (2000/60/EG)
und der Hochwasserrichtlinie (2007/60/EG)
Zweite Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete
Erste Hochwasserrisikomanagementpläne
{SWD(2019) 30 final} - {SWD(2019) 31 final} - {SWD(2019) 32 final} - {SWD(2019) 33 final} - {SWD(2019) 34 final} - {SWD(2019) 35 final} - {SWD(2019) 36 final} - {SWD(2019) 37 final} - {SWD(2019) 38 final} - {SWD(2019) 39 final} - {SWD(2019) 40 final} - {SWD(2019) 41 final} - {SWD(2019) 42 final} - {SWD(2019) 43 final} - {SWD(2019) 44 final} - {SWD(2019) 45 final} - {SWD(2019) 46 final} - {SWD(2019) 47 final} - {SWD(2019) 48 final} - {SWD(2019) 49 final} - {SWD(2019) 50 final} - {SWD(2019) 51 final} - {SWD(2019) 52 final} - {SWD(2019) 53 final} - {SWD(2019) 54 final} - {SWD(2019) 55 final} - {SWD(2019) 56 final} - {SWD(2019) 57 final} - {SWD(2019) 58 final} - {SWD(2019) 59 final} - {SWD(2019) 60 final} - {SWD(2019) 61 final} - {SWD(2019) 62 final} - {SWD(2019) 63 final} - {SWD(2019) 64 final} - {SWD(2019) 65 final} - {SWD(2019) 66 final} - {SWD(2019) 67 final} - {SWD(2019) 68 final} - {SWD(2019) 69 final} - {SWD(2019) 70 final} - {SWD(2019) 71 final} - {SWD(2019) 72 final} - {SWD(2019) 73 final} - {SWD(2019) 74 final} - {SWD(2019) 75 final} - {SWD(2019) 76 final} - {SWD(2019) 77 final} - {SWD(2019) 78 final} - {SWD(2019) 79 final} - {SWD(2019) 80 final} - {SWD(2019) 81 final} - {SWD(2019) 82 final} - {SWD(2019) 83 final} - {SWD(2019) 84 final}
1.Einleitung
Wasser ist lebenswichtig und damit für unsere Gesellschaft und Wirtschaft unverzichtbar. Eine nachhaltige Wasserwirtschaft ist von großer Bedeutung, damit es der Menschheit gelingt, sich an ihre veränderte Umwelt anzupassen und eine globale Erwärmung um mehr als 1,5 G °C zu verhindern.
Mehr denn je ist für die Bewirtschaftung dieser lebenswichtigen Ressource ein wahrhaft integrierter Ansatz erforderlich, der umweltspezifischen, sozialen, wirtschaftlichen und gesundheitlichen Aspekten Rechnung trägt.
Mit diesem 5. Umsetzungsbericht wird der Stand der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
(WRR) und der Hochwasserrichtlinie
(HWR) vorgestellt, wie er aus der von der Kommission vorgenommenen Bewertung der zweiten Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete (im Folgenden „Bewirtschaftungspläne“) und der ersten Hochwasserrisikomanagementpläne (im Folgenden „Managementpläne“) hervorgeht, die von den Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2015 bis 2021 erarbeitet und vorgelegt wurden. Dieser Bericht wurde nach Artikel 18 WRR bzw. Artikel 16 HWR sowie nach Artikel 11 der Grundwasserrichtlinie erarbeitet.
Die WRR trat im Jahr 2000 in Kraft und gewährleistet die vollumfängliche Einbeziehung wirtschaftlicher und ökologischer Aspekte in die Wassergüte- und Wassermengenwirtschaft. Ihr wichtigstes Ziel besteht darin, bis 2015 für einen guten Zustand der mehr als 111 000 Oberflächengewässer (z. B. Flüsse, Seen, Küstengewässer) und der mehr als 13 000 Grundwasserkörper in der EU zu sorgen. Allerdings gestattet die WRR eine Verlängerung dieser Frist um höchstens zwei weitere Zyklen (d. h. den laufenden Zyklus von 2015 bis 2021 und den nächsten Zyklus von 2021 bis 2027), es sei denn, die in der Richtlinie verankerten Ziele lassen sich aufgrund der natürlichen Gegebenheiten
nicht innerhalb dieser Fristen erreichen. Die Herstellung eines „guten Zustands“ umfasst die Sicherstellung eines guten ökologischen und chemischen Zustands der Oberflächengewässer und eines guten mengenmäßigen und chemischen Zustands der Grundwasserkörper, welche die wichtigste Quelle für die Entnahme von Trinkwasser darstellen.
In der HWR, die sieben Jahre später im Rahmen der Reaktion auf die massiven Überschwemmungen an Donau und Elbe im Sommer 2002 verabschiedet wurde, wurde ein Rahmen für die Senkung der Gefahr von Hochwasserschäden in der EU festgelegt. Angesichts der zunehmenden Überschwemmungen in ganz Europa ist dieses Ziel heute wichtiger denn je. Mit dem fortschreitenden Klimawandel und der Ausweitung der städtischen Siedlungen
machen die Unwägbarkeiten im Zusammenhang mit dem Hochwasserrisikomanagement eine ständige Überwachung und Anpassung der Verfahren erforderlich, um die Schäden weitestmöglich einzudämmen. Der Schwerpunkt dieses Berichts liegt auf den Fortschritten, die laut den ersten Managementplänen bislang erzielt wurden.
Zeitgleich mit diesem Bericht wird eine Reihe von Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen vorgelegt, die sowohl EU-weite Übersichten als auch Bewertungen für die einzelnen Mitgliedstaaten und Zusammenfassungen internationaler Kooperationen umfassen.
2.Stand der Annahme und Berichterstattung
Alle Mitgliedstaaten haben ihre Bewirtschaftungspläne und Managementpläne genehmigt, mit Ausnahme der Managementpläne für die Kanarischen Inseln (Spanien)
.
Zwar wurden gegenüber der vorangegangenen Berichterstattungsrunde Verbesserungen erzielt, jedoch haben viele Mitgliedstaaten ihre Pläne erst spät (nach dem 22. Dezember 2015) angenommen oder ihre Meldung über die Datenbank des Wasserinformationssystems für Europa (WISE) verspätet vorgenommen (diese sollte bis zum 22. März 2016 abgeschlossen sein).
In einigen Fällen gab es Verzögerungen um mindestens zwei Jahre. Die Kommission leitete Vertragsverletzungsverfahren gegen alle Mitgliedstaaten ein, die ihren vorgeschriebenen Meldepflichten nicht nachgekommen sind.
3.Bewertung der zweiten Bewirtschaftungspläne und der ersten Managementpläne
Die in den Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen enthaltenen Informationen wurden in das gemeinsame Datenzentrum des Wasserinformationssystems für Europa (WISE) hochgeladen, das von der Europäischen Umweltagentur (EUA) verwaltet wird. Bei ihrer Bewertung stützte sich die Kommission zum einen auf WISE und zum anderen auf Informationen, die den nationalen und internationalen Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen unmittelbar zu entnehmen sind.
Sowohl die Bewirtschaftungspläne als auch die Managementpläne Irlands, Griechenlands und Spaniens (Kanarische Inseln) wurden zu spät an WISE übermittelt, um Eingang in die Bewertung zu finden; gleiches gilt für die Bewirtschaftungspläne Litauens und des Vereinigten Königreichs (Gibraltar). Daher werden diese Länder bzw. Regionen in diesem Bericht nicht berücksichtigt.
Die Kommission bezog zudem die Ergebnisse der Wasserkonferenz ein, die am 20. und 21. September 2018 in Wien stattfand und zahlreichen Interessenträgern und Mitgliedstaaten die Möglichkeit gab, Beiträge zu diesem Bericht zu leisten.
Des Weiteren berücksichtigte die Kommission die Bemerkungen des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union zu den vorangegangenen Umsetzungsberichten. Im Jahr 2015 verabschiedete das Parlament eine Entschließung zum Thema Wasser, in der es unter anderem die Bedeutung der Wassergüte- und Wassermengenwirtschaft sowie die Notwendigkeit einer uneingeschränkten Umsetzung des EU-Wasserrechts und dessen verbesserter Integration in andere Politikbereiche der EU unterstrich. Zudem forderte das Parlament die Mitgliedstaaten auf, ihre Bewirtschaftungspläne fertigzustellen und umzusetzen und die einschlägigen Informationen im Internet bereitzustellen. Darüber hinaus betonte das Parlament die Synergien zwischen Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen. Der Rat erließ zwischen 2007 und 2016 mehrere Pakete einschlägiger Schlussfolgerungen.
Darin betonte er insbesondere die Notwendigkeit einer umfassenden Umsetzung des Besitzstands der EU im Bereich Gewässer, um den Schutz der Gewässer vor der Verschlechterung ihres Zustands zu gewährleisten und einen guten Zustand herbeizuführen, und forderte die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, zusammenzuarbeiten, um diese Bemühungen besser in andere einschlägige Politikbereiche zu integrieren. Mit Blick auf Überschwemmungen wies der Rat insbesondere auf den Einsatz grüner Infrastruktur und Maßnahmen der natürlichen Wasserrückhaltung hin, um die Gefahr von Überschwemmungen zu verringern. Die Kommission befürwortet alle diese Überlegungen und hat sich verpflichtet, entsprechend tätig zu werden.
4.WRR – Erkenntnisse aus den zweiten Bewirtschaftungsplänen
Der im Juli 2018 veröffentlichte Wasserzustandsbericht der EUA
beinhaltet ausführliche Informationen über den Zustand der Wasserkörper Europas, wie er von den Mitgliedstaaten nach der WRR gemeldet wurde.
Aus dem Bericht geht hervor, dass die Grundwasserkörper der EU bislang zu 74 % einen guten chemischen Zustand und zu 89 % einen guten mengenmäßigen Zustand erreicht haben.
Bei den Oberflächengewässern ist die Situation weniger ermutigend: Sie weisen nur zu 38 % einen guten chemischen Zustand und nur zu 40 % einen guten ökologischen Zustand oder ein gutes ökologisches Potenzial auf.
Einige vereinzelte Schadstoffe, darunter vor allem Quecksilber,
haben weitreichende Auswirkungen auf den Zustand der Gewässer. Sowohl auf EU- als auch auf internationaler Ebene werden Maßnahmen ergriffen, um die Emissionen von Quecksilber und anderen Schadstoffen einzudämmen, sodass hinsichtlich der Konzentrationen einiger Stoffe Verbesserungen erzielt wurden.
Gegenüber dem Zyklus 2009 bis 2015 hat sich der Zustand nur weniger Wasserkörper verbessert. Dies ist unter Umständen zum einen darauf zurückzuführen, dass Belastungen erst spät erkannt werden, die Konzeption wirksamer politischer Maßnahmen mehr Zeit in Anspruch nimmt, Maßnahmen nur langsam umgesetzt werden und die Natur eine gewisse Zeit braucht, bis die Maßnahmen wirksam werden, zum anderen aber auch auf erhöhte Qualitätsstandards und eine verbesserte Überwachung und Berichterstattung, die inzwischen zur Erkenntnis geführt haben, dass Wasserkörper, deren Zustand zuvor „unbekannt“ war, tatsächlich einen „unzureichenden“ Zustand aufweisen.
Insgesamt wurden erhebliche Anstrengungen unternommen, um die WRR umzusetzen. Zudem hatte auch die verbesserte Umsetzung anderer einschlägiger Rechtsvorschriften der EU positive Auswirkungen. Dies gilt insbesondere für die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, die Nitratrichtlinie, die Richtlinie über Industrieemissionen sowie die Rechtsvorschriften der EU über chemische Stoffe.
In ihrem Bericht kommt die EUA zu dem Schluss, dass die europäischen Gewässer nach wie vor in erheblichem Maße durch sowohl von diffusen (z. B. Landwirtschaft, Verkehrsinfrastruktur) als auch von Punktquellen (z. B. Industrie oder Energieerzeugung) ausgehende Schadstoffemissionen, eine übermäßige Wasserentnahme und hydromorphologische Veränderungen durch unterschiedliche menschliche Tätigkeiten belastet sind.
4.1Bewertung auf nationaler oder subnationaler Ebene
Eine angemessene Verwaltung auf Ebene der Einzugsgebiete ist eine wesentliche Voraussetzung für die Realisierung der in der WRR verankerten Ziele. Bislang haben alle Mitgliedstaaten zuständige Behörden benannt, häufig mehrere unterschiedliche Behörden, und betonen die Bedeutung der Koordinierung ihrer Tätigkeiten. Für die Konsultation der Interessenträger wurden unterschiedliche Methoden herangezogen. Mittlerweile wurden zahlreiche ständige Beratungsgremien geschaffen. Den Berichten zufolge führte die Konsultation der Interessenträger zu Änderungen an den Entwürfen der Bewirtschaftungspläne; allerdings war nicht immer klar, inwiefern die Beiträge in die verabschiedeten Bewirtschaftungspläne Eingang gefunden haben.
Die Mitgliedstaaten müssen für jede Flussgebietseinheit (FGE) eine Analyse ihrer Merkmale, eine Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten und eine wirtschaftliche Analyse der Wassernutzung vorlegen. Diese „Beschreibung“ ist alle sechs Jahre zu aktualisieren. Darüber hinaus sind Angaben zu Grenzen und Lage der einzelnen Wasserkörper zu machen. Diese „Abgrenzung“ muss in jedem Zyklus überprüft und aktualisiert werden, wobei Veränderungen im Hinblick auf Belastungen und ihre Auswirkungen auf den Zustand der Gewässer anzuzeigen sind. In etwa vier von zehn Fällen hat sich die Abgrenzung geändert, häufig ohne eindeutige Erklärung. Die Beschreibungen wichtiger Belastungen sind in aller Regel eindeutiger, da hierfür besser definierte Kriterien verfügbar sind. Ungeachtet dessen besteht auch hier nach wie vor Verbesserungsbedarf, da für einen Großteil der Wasserkörper unbekannte Einflüsse anthropogenen Ursprungs und Belastungen unbekannter Herkunft (insbesondere hydromorphologische Belastungen) gemeldet wurden.
Es wurden einige methodische Verbesserungen erzielt, welche die Nachvollziehbarkeit der Fortschritte und die Vergleichbarkeit der Daten bezüglich der Feststellung vereinfachen, dass ein erheblich veränderter oder künstlicher Wasserkörper ein gutes ökologisches Potential im Sinne der WRR aufweist.
Aus der Überwachung und Beurteilung des ökologischen und chemischen Zustands von Oberflächenwasserkörpern ergibt sich im Hinblick auf die gemessenen Parameter und die Vergleichbarkeit der Ergebnisse ein uneinheitliches Bild. Innerhalb der EU bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Überwachung prioritärer Stoffe,
und zwar mit Blick sowohl auf den prozentualen Anteil der Wasserkörper als auch auf die Zahl der überwachten Stoffe. Die meisten Mitgliedstaaten haben alle prioritären Stoffe überwacht, bei denen festgestellt wurde, dass sie in ihre FGE eingeleitet werden. Alle Mitgliedstaaten haben Bestandsaufnahmen der Emissionen, Einleitungen und Verluste dieser schädlichen Stoffe vorgelegt, die jedoch nur zu einem geringen Teil vollständig sind.
Aufgrund der Tatsache, dass es bis Anfang 2018 für zahlreiche Gewässertypen
kein formales gemeinsames Interkalibrierungssystem gab, ist es auch in diesem zweiten Berichtszyklus sehr schwer, Vergleiche zwischen Wasserkörpern anzustellen.
Jedoch war es bei nahezu allen Wasserkörpern möglich, den Zustand zu ermitteln, sodass die zuvor festgestellten Unsicherheiten zu einem großen Teil behoben werden konnten. Ungeachtet dessen sind bei der Überwachung des ökologischen Zustands nach wie vor erhebliche Lücken festzustellen.
Insgesamt ist die Überwachung der Qualitätskomponenten der einzelnen Gewässerkategorien bestenfalls lückenhaft, wobei man sich allzu sehr auf die Zusammenfassung mehrerer unterschiedlicher Wasserkörper in Gruppen und das Urteil von Sachverständigen stützt statt auf eine gründlichere Beurteilung der einzelnen relevanten Wasserkörper anhand der spezifischen Parameter, die in der WRR festgelegt sind. Es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um angemessene Überwachungsnetze aufzubauen, die eine hinreichende räumliche Abdeckung und tragfähige Beurteilungen gewährleisten.
Die Überwachung und Beurteilung des mengenmäßigen und chemischen Zustands der Grundwasserkörper wurde verbessert, allerdings gibt es für viele von ihnen nach wie vor keine geeigneten Überwachungsstellen. Diesbezüglich wird die WRR durch die Grundwasserrichtlinie ergänzt, in der die relevanten Schadstoffe, die Schwellenwerte und die bei der Beurteilung des chemischen Zustands zu ermittelnden Trends im Einzelnen festgelegt sind. Beide Richtlinien gelten gemeinsam mit anderen Rechtsvorschriften der EU, wie etwa der Trinkwasserrichtlinie (TWR) und der Nitratrichtlinie. Die Überwachung des chemischen Zustands bleibt noch immer hinter den festgelegten Normen zurück, da zahlreiche Grundwasserkörper gar nicht oder nur im Hinblick auf einen kleinen Teil der Leitparameter überwacht werden.
Die in Artikel 4 WRR vorgesehenen Ausnahmen
finden derzeit auf etwa die Hälfte der europäischen Wasserkörper Anwendung. Dies gilt im Wesentlichen für natürliche Wasserkörper, in zunehmendem Maße aber auch für erheblich veränderte und künstliche Wasserkörper sowie neue physikalische Veränderungen. Zwar haben sich die Begründungen für diese Ausnahmen insgesamt verbessert, ihre nach wie vor weit verbreitete Inanspruchnahme ist jedoch ein Indikator dafür, dass noch immer erhebliche Anstrengungen vonnöten sind, um bis 2027 einen guten Zustand oder ein gutes Potenzial herbeizuführen. Die gemeldeten Daten belegen jedoch, dass die Mitgliedstaaten im Einklang mit den ebenfalls in Artikel 4 festgelegten Erfordernissen verstärkt dafür Sorge tragen müssen, dass die für einen Wasserkörper in Anspruch genommenen Ausnahmen die Verwirklichung der Umweltziele in anderen Wasserkörpern nicht dauerhaft ausschließen oder gefährden (Artikel 4 Absatz 8) und dass zumindest das gleiche Schutzniveau gewährleistet ist, wie es in den übrigen Vorschriften des EU-Umweltrechts vorgegeben ist (Artikel 4 Absatz 9).
Nach der WRR sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein Maßnahmenprogramm
festzulegen, um fristgemäß einen guten Zustand zu erreichen. Die Schlüsselmaßnahmen für durch Wasserentnahmen beeinträchtigte Wasserkörper wurden in der Regel festgelegt, jedoch werden sie in Europa in unterschiedlichem Maße umgesetzt, sodass die Belastungen nur langsam abgebaut werden. Die Tatsache, dass die meisten Mitgliedstaaten geringe Entnahmen von Begrenzungen oder der Registrierung freistellen, ist möglicherweise problematisch. Eine fehlende Begrenzung oder Registrierung kann insbesondere dann Anlass zur Sorge geben, wenn ein Mitgliedstaat bereits mit Wasserknappheit zu kämpfen hat oder ein Wasserkörper mengenmäßige Probleme aufweist.
Die Auswirkungen der Landwirtschaft zählen zu den bedeutendsten Belastungen, die den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge in den meisten FGE ein potenzielles Risiko einer Verschlechterung oder eines Nichterreichens der Umweltziele infolge einer übermäßigen Entnahme oder einer Verschmutzung durch diffuse Quellen bergen. In der Regel wurden grundlegende Maßnahmen
ergriffen. In der Hälfte der Fälle wird nicht vorab beurteilt, in welchem Maße die ergriffenen Maßnahmen ausreichen werden, um die einem guten Zustand entgegenstehenden Defizite zu beheben. Eine große Rolle spielt auch die Wirkung freiwilliger Maßnahmen, die häufig im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) getroffen werden. Um das Umweltschutzniveau zu erhöhen, wurden in den Vorschlägen der Kommission für die neue GAP verpflichtende Anforderungen
für Betriebsinhaber festgelegt. Darüber hinaus sind in der von den Mitgliedstaaten in ihrem GAP-Strategieplan festgelegten Interventionsstrategie die in den Bewirtschaftungsplänen ermittelten Erfordernisse zu berücksichtigen; zudem muss diese Strategie zur Verwirklichung der in der WRR verankerten Ziele beitragen. Gegebenenfalls müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen unterschiedlicher fakultativer Regelungen zusätzliche Unterstützung für weitere Interventionen zum Gewässerschutz bereitstellen.
In der Regel wurden auch grundlegende Maßnahmen ergriffen, um gegen Belastungen durch andere Sektoren als die Landwirtschaft, wie etwa die Industrie oder die Energieerzeugung, vorzugehen. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen um spezifische Maßnahmen im Zusammenhang mit Schadstoffen, die das Erreichen eines guten chemischen oder ökologischen Zustands verhindern, wie etwa Maßnahmen zur Verringerung oder Einstellung der Einleitung bestimmter Schadstoffe in Gewässer. Es sind jedoch weitere Fortschritte erforderlich.
Was die vorhandenen Veränderungen der physischen Eigenschaften von Wasserkörpern betrifft, so haben die meisten Mitgliedstaaten Maßnahmen (Fischtreppen, Beseitigung von Anlagen) gemeldet, die darauf abzielen, die negativen Auswirkungen signifikanter hydromorphologischer Belastungen auf die Umwelt zu verringern. Darüber hinaus besteht ein eindeutigerer Zusammenhang zwischen den Maßnahmen, den Belastungen und den Wassernutzungen oder Wirtschaftssektoren. Die ökologisch erforderlichen Mindestwassermengen müssen klarer definiert und besser umgesetzt werden; zudem ist es erforderlich, die Durchgängigkeit von Flüssen und ein geeignetes Sedimentmanagement zu gewährleisten.
Mehrere Mitgliedstaaten haben ihre Wassergebührenpolitik verbessert und erfüllen die Ex-ante-Konditionalität für Wasser nach der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen über die europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Zeitraum 2014 bis 2020. Es wurden Schritte mit Blick auf die Definition von Wasserdienstleistungen, die Berechnung der Finanzkosten, die Verbrauchsmessung, die Durchführung wirtschaftlicher Analysen und die Beurteilung sowohl der umwelt- als auch der ressourcenbezogenen Kosten im Rahmen der Berechnung der Beträge zur Deckung der Kosten von Wasserdienstleistungen unternommen. Bei der Umsetzung dieser verbesserten Elemente der wirtschaftlichen Analyse in konkrete Maßnahmen und der verbesserten Harmonisierung der Konzepte für die Schätzung und Einbeziehung der umwelt- und ressourcenbezogenen Kosten sind jedoch noch erhebliche Defizite festzustellen. Vermehrte Investitionen sind eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung der in der WRR verankerten Ziele. Weitere Fortschritte bei der wirtschaftlichen Unterstützung des Maßnahmenprogramms würden wasserbezogene Entscheidungen und Investitionen in erheblichem Maße erleichtern.
Im Hinblick auf Trinkwasserschutzgebiete und Naturschutzgebiete wurden nur geringe Fortschritte erzielt. Im Zuge der Evaluierung der TWR aus dem Jahr 1998 wurde deren Kohärenz mit der WRR geprüft, wobei eine Lücke bezüglich des Schutzes der Trinkwasserressourcen festgestellt wurde. Daher ist in dem 2018 vorgelegten Vorschlag für eine Neufassung der TWR die Einführung eines risikobasierten Ansatzes für die Gewinnung bis hin zur Entnahme (am Wasserhahn) und die Verbesserung der Kommunikation zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und den Versorgungsunternehmen vorgesehen, um einen vollständigen Wassergovernance-Zyklus zu gewährleisten. Der Vorschlag zielt darauf ab, die Kohärenz zwischen den beiden Richtlinien zu fördern und zu gewährleisten, dass sowohl das Verursacher- als auch das Vorsorgeprinzip zur Anwendung kommen.
Für einen Großteil der Schutzgebiete ist beispielsweise über Zustand und Belastungen zu wenig bekannt, und es wurden keine Ziele festgelegt. Über die speziell auf Schutzgebiete, einschließlich geschützter Muschelgewässer, ausgerichtete Überwachung wird nur sehr eingeschränkt und mitunter gar nicht berichtet.
In etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten wurden Dürren als ein relevanter Aspekt der Wasserwirtschaft erachtet. Eine der wichtigsten Maßnahmen zur Eindämmung der Auswirkungen von Dürren ist ein Dürremanagementplan, jedoch wurde nicht für alle betroffenen FGE ein solcher Plan verabschiedet.
In ihren dritten Bewirtschaftungsplänen sollten die Mitgliedstaaten
·die Einbeziehung der Interessenträger weiter verbessern, sodass diese aktiv am Planungsprozess beteiligt sind und ihre Beiträge in die Bewirtschaftungspläne Eingang finden;
·die einem guten Zustand entgegenstehenden Defizite für die einzelnen Belastungen und Wasserkörper eindeutig ermitteln und gezielte Maßnahmenprogramme für ihre Behebung konzipieren, finanzieren und umsetzen;
·die Inanspruchnahme von Ausnahmen verringern, um eine fristgemäße Verwirklichung der in der WRR verankerten Ziele zu gewährleisten, und die Transparenz der angeführten Begründungen verbessern;
·die ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 9 zur Kostendeckung sicherstellen, einschließlich der Berechnung und Internalisierung der Umwelt- und Ressourcenkosten für alle Tätigkeiten mit erheblichen Auswirkungen auf Wasserkörper und der wirtschaftlichen Analyse zur Untermauerung der Maßnahmenprogramme.
4.2Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Rahmen der WRR
Nach der WRR sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Maßnahmen für grenzüberschreitende Einzugsgebiete zu koordinieren und gegebenenfalls auch gemeinsam mit Drittländern angemessene Anstrengungen zu unternehmen. Viele europäische Flüsse erstrecken sich über die EU-Grenzen hinaus, darunter beispielsweise der Rhein und die Donau. Eine diesbezügliche Zusammenarbeit findet in unterschiedlichem Maße statt. In der Regel besteht eine internationale Übereinkunft, oft gibt es auch eine internationale Koordinierungsstelle und, weniger häufig, einen gemeinsamen Bewirtschaftungsplan. Nur für einige wenige Einzugsgebiete der EU wurde keine dieser Vorkehrungen getroffen.
Insgesamt sind im Vergleich zum ersten Zyklus eine weitere Formalisierung der Verwaltungsstrukturen, eine zunehmende Entwicklung internationaler Bewirtschaftungspläne und eine Verbesserung der Vergleichbarkeit der Ergebnisse sowie der Vereinbarkeit der Konzepte zur Eindämmung von Belastungen zu verzeichnen.
4.3Probleme, die nicht auf Ebene der Mitgliedstaaten behandelt werden konnten
Das in Artikel 12 WRR vorgesehene Verfahren für Probleme, die nicht auf Ebene der Mitgliedstaaten behandelt werden können, wurde einmal in Anspruch genommen. Im Jahr 2016 wies Dänemark darauf hin, dass die in der WRR verankerten Ziele nur dann erreicht werden können, wenn andere Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, um die Einleitung von Stickstoff in gemeinsame Wasserkörper zu reduzieren. In Beantwortung dieser Aufforderung, tätig zu werden, betonte die Kommission, dass in erster Linie die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sind, die Verwirklichung der Ziele der WRR zu gewährleisten, und stellte fest, dass Artikel 3 die Koordinierung auch innerhalb internationaler FGE vorsieht. Die Kommission schlug vor, zunächst die Möglichkeiten der bilateralen Zusammenarbeit auszuschöpfen, einschließlich der in der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie vorgesehenen Optionen.
HWR – Erkenntnisse aus den ersten Managementplänen
5.1
Bewertung auf nationaler Ebene
Die Entscheidungen, die der Mensch in der Vergangenheit getroffen hat und vielfach auch heute noch trifft, haben signifikante Auswirkungen auf das Auftreten und die Folgen von Überschwemmungen,
und es gibt Belege dafür, dass die Zahl der schweren Hochwasserereignisse im Laufe der Jahre zugenommen hat.
Die Prognosen geben Anlass zur Sorge; bei Beibehaltung des Status quo (d. h. ausgehend von der Fortführung der gegenwärtigen Hochwasserschutzpolitik und einem Wiederkehrintervall von 100 Jahren) werden die in der EU durch die kombinierte Wirkung der klimatischen und sozioökonomischen Veränderungen verursachten Schäden den Prognosen zufolge von derzeit 6,9 Mrd. EUR/Jahr bis zu den 2020er Jahren auf 20,4 Mrd. EUR/Jahr, bis zu den 2050er Jahren auf 45,9 Mrd. EUR/Jahr und bis zu den 2080er Jahren auf 97,9 Mrd. EUR/Jahr steigen.
Daher ist es nur logisch, dass 27 der 28 Mitgliedstaaten Überschwemmungen als eines der wichtigsten Risiken in ihre nationalen Risikobewertungen aufgenommen haben.
Die Erstellung von Managementplänen, die als Management-Tool zur Eindämmung der möglichen negativen Folgen von Überschwemmungen eingesetzt werden, war der dritte Schritt des mit der HWR eingeführten zyklischen Konzepts für das Hochwasserrisikomanagement. Zuvor haben die Mitgliedstaaten vorläufige Hochwasserrisikobewertungen
vorgenommen (2011) und Hochwassergefahrenkarten sowie Hochwasserrisikokarten erstellt (2013).
Was die Vollständigkeit betrifft, so haben nahezu alle Mitgliedstaaten die Schlussfolgerungen ihrer vorläufigen Hochwasserrisikobewertungen sowie ihre Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten in ihre Managementpläne aufgenommen. Alle Mitgliedstaaten haben Ziele für das Hochwasserrisikomanagement festgelegt, wobei diese in 20 der 26 beurteilten Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene oder durch Anpassung der nationalen Ziele an die regionalen/kommunalen Gegebenheiten definiert wurden. In einigen Mitgliedstaaten wurden einige wenige, weit gefasste Ziele festgelegt, während sich andere eine größere Zahl detaillierterer Ziele gesteckt haben. Alle Mitgliedstaaten haben Maßnahmen zur Verwirklichung ihrer Ziele vorgesehen. Allerdings wurden nicht alle Ziele hinreichend ausgearbeitet, um eine Überwachung der Umsetzung zu ermöglichen, und nicht alle Maßnahmen sind eindeutig mit Zielen verknüpft; insgesamt können diese Defizite für den zweiten Zyklus (2016 bis 2021), in dem die Mitgliedstaaten ihre Fortschritte beurteilen sollen, ein Problem darstellen.
Hinsichtlich der Zahl der Maßnahmen bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten – sie reicht von einigen wenigen Einzelmaßnahmen bis hin zu Tausenden von Maßnahmengruppen. Etwa 50 % der Maßnahmen betreffen die Vermeidung und Vorsorge und etwa 40 % den Schutz vor Hochwasserschäden; die übrigen 10 % haben die Wiederherstellung zum Gegenstand. Mit Blick auf die nicht-baulichen Maßnahmen
ist festzustellen, dass sich alle beurteilten Managementpläne auf die Raumordnung beziehen. Alle 26 beurteilten Mitgliedstaaten haben in einigen oder allen Managementplänen naturnahe Lösungen vorgesehen, sei es in Form von Projekten oder als vorbereitende Studien. Obwohl der Versicherungsschutz gegen Hochwasserrisiken in der HWR nicht erwähnt wird, beinhaltet mehr als die Hälfte der beurteilten Managementpläne zumindest einige diesbezügliche Maßnahmen, wie beispielsweise Sensibilisierungsmaßnahmen.
Alle Mitgliedstaaten haben eine Rangfolge ihrer Maßnahmen oder einen Zeitrahmen für ihre Durchführung festgelegt. So waren etwa 10 % der gemeldeten Maßnahmen von besonderer, 60 % von sehr hoher oder hoher, 20 % von mäßiger und die übrigen von geringer Priorität. Von 19 der 26 beurteilten Mitgliedstaaten wurde eine Form von Kosten-Nutzen-Analyse der Maßnahmen vorgenommen. In nahezu allen Fällen wurde hierzu ein nationales Konzept entwickelt.
Nur elf Mitgliedstaaten führten in allen beurteilten Bewirtschaftungseinheiten (BWE)
eine Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) durch. Von den 26 Mitgliedstaaten weisen 21 bei allen oder zumindest einigen BWE ausdrücklich auf die Koordinierung mit den Umweltzielen in Artikel 4 WRR hin.
Etwa die Hälfte der beurteilten Mitgliedstaaten hat für die verfügbaren Hochwasserschutzmaßnahmen Kostenschätzungen vorgenommen, wobei diese jedoch in vielen Fällen nicht alle Managementpläne oder Maßnahmen abdecken. Von 23 der 26 Mitgliedstaaten werden in den meisten Managementplänen Finanzierungsquellen genannt, jedoch geht es dabei in vielen Fällen um mögliche Finanzierungsmechanismen im Allgemeinen, wie beispielsweise die europäischen Struktur- und Investitionsfonds.
Über die unterschiedlichsten Kanäle wurden Konsultationen der Öffentlichkeit und der Interessenträger durchgeführt; insgesamt war ein breites Spektrum von Interessenträgern in die Erarbeitung der ersten Managementpläne eingebunden, wobei jedoch nicht immer klar ersichtlich ist, inwieweit deren Beiträge in die auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen und im Wege verschiedener Rechtsakte verabschiedeten Managementpläne Eingang gefunden haben.
In ihren zweiten Managementplänen sollten die Mitgliedstaaten
·die Durchführung der Maßnahmen eindeutig mit der Verwirklichung der Ziele verknüpfen, um ab dem zweiten Zyklus in der Lage zu sein, die erzielten Fortschritte zu beurteilen;
·konkrete Finanzierungsquellen nennen, um die Durchführung der Maßnahmen zu gewährleisten.
5.2
Auswirkungen des Klimawandels
Immer mehr Evidenzdaten sprechen dafür, dass der Klimawandel in großen Teilen Europas erhebliche Auswirkungen auf das Auftreten und die Schwere von Überschwemmungen haben wird.
Mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten hat den Klimawandel in den vorläufigen Hochwasserrisikobewertungen sowie den Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten berücksichtigt. Aus den beurteilten Managementplänen und den Meldungen der Mitgliedstaaten geht hervor, dass 24 der 26 beurteilten Mitgliedstaaten zumindest einige Aspekte einbezogen haben, wobei zehn Mitgliedstaaten belegt haben, dass Auswirkungen des Klimawandels berücksichtigt wurden. In den Managementplänen von 14 Mitgliedstaaten werden künftige Klimaszenarien in unterschiedlichen Zeitrahmen erörtert (bis zum Jahr 2050 bzw. 2100 in jeweils etwa der Hälfte der Szenarien). Weniger als die Hälfte nimmt auf die nationalen Anpassungsstrategien Bezug, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel erarbeitet wurden. Etwa ein Viertel der Mitgliedstaaten verweist in allen beurteilten Managementplänen auf solche nationalen Strategien; in einigen weiteren Mitgliedstaaten enthalten einige, aber nicht alle beurteilten Managementpläne solche Bezugnahmen.
In ihren zweiten Managementplänen sollten die Mitgliedstaaten
·im Einklang mit Artikel 14 HWR den voraussichtlichen Auswirkungen des Klimawandels auf das Auftreten von Hochwasser Rechnung tragen und ihre Maßnahmen entsprechend anpassen, wobei sie geeignete Modellierungsinstrumente einsetzen, wie sie beispielsweise vom Copernicus-Dienst zur Überwachung des Klimawandels
angeboten werden;
·ihre nationalen Strategien zum Klimawandel berücksichtigen und eine Koordinierung mit den darin enthaltenen Maßnahmen vornehmen.
5.3
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Rahmen der HWR
Nach der HWR sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Maßnahmen für grenzüberschreitende Einzugsgebiete zu koordinieren und darüber hinaus Anstrengungen mit Blick auf eine Koordinierung mit Drittländern zu unternehmen. In den Fällen, in denen Koordinierungsstrukturen geschaffen und ein internationaler Hochwasserrisikomanagementplan erarbeitet wurde, wurden ausnahmslos gemeinsame Ziele für das Hochwasserrisikomanagement und in nahezu allen Fällen eine Reihe koordinierter Maßnahmen festgelegt. Für einige Einzugsgebiete, für die eine Flusskommission eingesetzt wurde, wie etwa die Donau, den Rhein, die Elbe und die Oder, wurden umfassende öffentliche Konsultationen durchgeführt; in den Fällen, in denen eine Flusskommission mit der Koordinierung beauftragt wurde, findet der Klimawandel auf Ebene der Einzugsgebiete stärkere Berücksichtigung.
Für den zweiten Zyklus sollten die Mitgliedstaaten mit grenzüberschreitenden Einzugsgebieten
·weitere gemeinsame Konzepte entwickeln und dabei auf Ebene der Einzugsgebiete die Auswirkungen berücksichtigen, die außerhalb der nationalen Grenzen ergriffene Hochwasserschutzmaßnahmen flussaufwärts oder flussabwärts zeitigen, und verstärkt internationale öffentliche Konsultationen durchführen.
6. Schlussfolgerungen
Insgesamt haben sich sowohl der Wissensstand als auch die Berichterstattung im Rahmen der Wasserrahmenrichtlinie gegenüber dem vorangegangenen Zyklus erheblich verbessert. Ein größerer Teil der Mitgliedstaaten hat seine Berichte fristgemäß erarbeitet und umfassendere, relevantere und verlässlichere Informationen vorgelegt.
Hinsichtlich der Einhaltung der Ziele der Wasserrahmenrichtlinie sind den Berichten zufolge schrittweise Verbesserungen zu verzeichnen. Obgleich in mehreren Mitgliedstaaten gute politische Maßnahmen ergriffen und eine Reihe finanzieller Investitionen vorgenommen wurden, wird die Verbesserung der Wasserqualität in vielen Einzugsgebieten noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Tatsächlich wurde zwar bei der überwiegenden Mehrheit der Grundwasserkörper ein guter Zustand erreicht, jedoch befindet sich weniger als die Hälfte der Oberflächenwasserkörper in einem guten Zustand, wobei sich allerdings bei mehreren der zugrunde gelegten Qualitätskomponenten und Stoffe positivere Entwicklungen feststellen lassen.
Insbesondere die Mitgliedstaaten müssen noch erhebliche Anstrengungen unternehmen, um die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie und der übrigen einschlägigen Richtlinien zu erreichen. Die verstärkte Einbindung aller einschlägigen Marktteilnehmer und Akteure der Zivilgesellschaft wird die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, eine bessere Durchsetzung des Verursacherprinzips zu gewährleisten. Diese Umsetzungsbemühungen werden auch weiterhin mit EU-Mitteln gefördert, wobei unter anderem Mittel für Forschung, Innovation und andere Maßnahmen
für die Schaffung eines digitalen Binnenmarktes für Wasserdienstleistungen
bereitgestellt werden. Nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand sind noch zahlreiche Herausforderungen zu bewältigen, um die Ziele der WRR bis 2027 in vollem Umfang zu verwirklichen; anschließend werden nur noch in begrenztem Maße Ausnahmen zulässig sein. Die Berichte haben in der Tat gezeigt, dass obgleich bis 2021 weitere Maßnahmen ergriffen werden, auch in der Zeit danach eine ganze Reihe zusätzlicher Maßnahmen erforderlich sein wird.
Mit Blick auf die Hochwasserrichtlinie wurden sehr wichtige Schritte unternommen. Obwohl es sich um die ersten Managementpläne handelt, ist klar ersichtlich, dass sich alle Mitgliedstaaten das Konzept des Hochwasserrisikomanagements im Wesentlichen zu eigen gemacht haben, wenn auch hinsichtlich des Umfangs der praktischen Ausarbeitung Unterschiede festzustellen sind. In den nachfolgenden Zyklen werden die Mitgliedstaaten nachhaltige Bemühungen unternehmen müssen, um das in einer Eindämmung möglicher negativer Auswirkungen massiver Überschwemmungen bestehende zentrale Ziel der Hochwasserrichtlinie zu erreichen.
Die Kommission wird die in diesem Bericht und seinen Begleitdokumenten enthaltenen Empfehlungen gegebenenfalls gemeinsam mit den Mitgliedstaaten weiterverfolgen, um eine bessere Umsetzung der in der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserrichtlinie festgelegten Erfordernisse sicherzustellen. Darüber hinaus wird sie sich weiterhin um eine verbesserte Durchsetzung der rechtlichen Verpflichtungen bezüglich der wichtigsten Gewässerbelastungen bemühen, wie sie beispielsweise aus der Nitratrichtlinie und der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser hervorgehen.
Neben der Fortführung der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wird sich die Kommission auch weiterhin bei den Bürgern und allen einschlägigen Interessenträgern für die Förderung der Einhaltung der einschlägigen Vorschriften einsetzen, u. a. im Wege der Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik. Nach Möglichkeit wird die Berichterstattung weiter gestrafft oder vereinfacht. Zudem werden neue Schadstoffe, wie beispielsweise Mikroplastik und Arzneimittel, ins Auge gefasst.
Der vorliegende Bericht wird in die laufende Eignungsprüfung des EU-Wasserrechts und die Evaluierung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser Eingang finden. Darüber hinaus wird er für die Beurteilung der bezüglich der Verwirklichung der Ziele des 7. Umweltaktionsprogramms der EU und der globalen Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung erzielten Fortschritte herangezogen.
Die Gewässer Europas werden in zunehmendem Maße vom Klimawandel in Mitleidenschaft gezogen. Die Einhaltung der Vorschriften des EU-Wasserrechts trägt bereits jetzt dazu bei, die Auswirkungen des Klimawandels zu bewältigen, indem mehr Dürren und Überschwemmungen in die Prognosen einbezogen werden. Die Wasserpolitik der EU birgt erhebliches Potenzial für den Klimaschutz, sofern jetzt wirksame Maßnahmen ergriffen werden.