1.1.

Die EZB begrüßt die Initiative der Europäischen Kommission zur Schaffung eines harmonisierten Rahmens für Kryptowerte und damit zusammenhängende Tätigkeiten und Dienstleistungen auf Unionsebene, die Teil des Pakets zur Digitalisierung des Finanzsektors (2) ist, das am 24. September 2020 von der Kommission verabschiedet wurde. Die EZB begrüßt zudem das mit dem Verordnungsvorschlag verfolgte Ziel, den unterschiedlichen Risiken, die mit den einzelnen Arten von Kryptowerten verbunden sind, zu begegnen, während gleichzeitig der Notwendigkeit zur Förderung von Innovationen angemessen Rechnung getragen wird. Darüber hinaus ist die EZB der Auffassung, dass zur Verhinderung der Fragmentierung des Binnenmarkts ein harmonisierter Unionsrahmen von entscheidender Bedeutung ist. Es gibt jedoch einige Aspekte des Verordnungsvorschlags im Zusammenhang mit den Verantwortlichkeiten der EZB, des Eurosystems und des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), welche die Durchführung der Geldpolitik, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme, die Aufsicht über die Kreditinstitute und die Finanzstabilität betreffen, bei denen weitere Anpassungen geboten erscheinen.

1.2.

Gemäß dem Verordnungsvorschlag sind Kryptowerte, insbesondere die beiden Unterkategorien wertreferenzierte Token und E-Geld-Token, mit Blick auf die drei Funktionen des Geldes als Tauschmittel, Wertaufbewahrungsmittel und Rechnungseinheit eindeutig als monetäre Substitute einzustufen. In der Definition des Begriffs „wertreferenziertes Token“ wird auf die Wertaufbewahrungsfunktion („um Wertstabilität zu erreichen“) (3) Bezug genommen, während die Definition des Begriffs „E-Geld-Token“ auf die Funktion sowohl als Tauschmittel als auch als Wertaufbewahrungsmittel Bezug nimmt („dessen Hauptzweck darin besteht, als Tauschmittel zu dienen, und ... um Wertstabilität zu erreichen“) (4). Im Verordnungsvorschlag wird die Tauschmittelfunktion von E-Geld-Token hervorgehoben und festgestellt, dass diese „in erster Linie als Zahlungsmittel dienen sollen und zwecks Wertstabilisierung nur an eine Nominalgeldwährung geknüpft“ sind und dass diese „Kryptowerte ... ebenso wie E-Geld elektronische Surrogate für Münzen und Banknoten [sind] und ... für Zahlungen verwendet [werden]“ (5). Dieses Verständnis wird durch die Tatsache gestützt, dass Finanzinstrumente im Sinne der Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „MiFID II“) (6) vom Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags ausgenommen sind. In Anbetracht des Vorstehenden geht die EZB davon aus, dass die Begriffe „wertreferenziertes Token“ und „E-Geld-Token“ im Verordnungsvorschlag ganz oder teilweise als Geldsubstitute definiert werden.

1.3.

Die EZB begrüßt die Tatsache, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, wenn sie in ihrer Eigenschaft als Währungsbehörde handeln, generell vom Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags ausgenommen sind (7) und dass Kryptowerte, die gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt von Zentralbanken in ihrer Eigenschaft als Währungsbehörde ausgegeben werden, und Krypto-Dienstleistungen, die gegebenenfalls von Zentralbanken zu einem späteren Zeitpunkt erbracht werden, nicht in den Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags fallen. (8) Die EZB stellt fest, dass im Verordnungsvorschlag zudem auf die Begriffe „Unionswährung“ und „Zentralbank, die die Währung ... ausgibt“ (9) Bezug genommen wird, sodass sich in Verbindung mit einem anderen Teil des Pakets zur Digitalisierung des Finanzsektors, der ebenfalls diese beiden Begriffe enthält, nämlich dem Vorschlag für eine Verordnung über eine Pilotregelung für auf der Distributed-Ledger-Technologie basierende Marktinfrastrukturen (10), in den Legislativvorschlägen der Union eine klare Unterscheidung zwischen Kryptowerten und Zentralbankgeld ergibt. (11) Um mögliche Missverständnisse in Bezug auf die Rechtsnatur und die Merkmale von Kryptowerten – wenn und soweit sie von Zentralbanken ausgegeben werden – gegenüber Zentralbankgeld zu vermeiden, wäre es zudem zweckdienlich, im Verordnungsvorschlag zu bestätigen, dass der Verordnungsvorschlag nicht für die Ausgabe von Zentralbankgeld durch Zentralbanken auf der Grundlage der Distributed-Ledger-Technologie (DLT) oder in digitaler Form als Ergänzung zu bestehenden Formen von Zentralbankgeld gelten würde, welche die EZB nach Maßgabe des AEUV und der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (im Folgenden „ESZB-Satzung“) genehmigen kann.

1.4.

Was schließlich die durch den Verordnungsvorschlag eingeführte Definition des Begriffs „Kryptowert“ betrifft, stellt die EZB fest, dass der Verordnungsvorschlag eine weit gefasste Auffangdefinition (12) enthält. Um jedoch auf nationaler Ebene unterschiedliche Auslegungen darüber zu vermeiden, was einen Kryptowert im Sinne des Verordnungsvorschlags darstellen könnte oder nicht, um die grenzüberschreitende Erbringung von Krypto-Dienstleistungen zu fördern und ein wahrhaft harmonisiertes Regelwerk für Kryptowerte zu schaffen, sollte der Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags näher präzisiert werden. Insbesondere ist mehr Klarheit in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Kryptowerten erforderlich, die als Finanzinstrumente eingestuft werden können (und in den Anwendungsbereich der MiFID II fallen), und Kryptowerten, die in den Anwendungsbereich des Verordnungsvorschlags fallen.

2.1.1.

Anders als bei Kryptowerten, die ausschließlich als Zahlungsmittel oder als Wertaufbewahrungsmittel verwendet werden, könnten Kryptowerte, die beide Funktionen erfüllen, erhebliche Auswirkungen auf die geldpolitische Transmission haben. In dieser Hinsicht nimmt die EZB das im Verordnungsvorschlag vorgesehene Verbot der Verzinsung von Kryptowerten (13) zur Kenntnis, das im Einklang mit der Regulierung anderer Instrumente steht, die vornehmlich als Zahlungsmittel verwendet werden, wie E-Geld. Vor diesem Hintergrund könnte dieses Verbot dazu führen, dass die relative Attraktivität von E-Geld-Token und wertreferenzierten Token aus Sicht des Inhabers vom Zinsumfeld abhängt. Es kann nicht völlig ausgeschlossen werden, dass hierdurch im Falle einer erheblichen Veränderung des Zinsumfelds möglicherweise Zuflüsse und Abflüsse entstehen könnten, die sich auf die Finanzstabilität und die geldpolitische Transmission auswirken könnten.

2.1.2.

Kryptowerte mit einem stabilen Nennwert, die als Zahlungsmittel und Wertaufbewahrungsmittel dienen, könnten Auswirkungen auf die Stabilität und die Kosten der Einlagenfinanzierung der Kreditinstitute haben, was die Fähigkeit der Kreditinstitute gefährden könnte, ihrer wirtschaftlichen Vermittlerrolle nachzukommen. Da sich das Finanzsystem im Euro-Währungsgebiet vornehmlich auf Kreditinstitute stützt, können sich abrupte Schwankungen der Bilanzstärke von Kreditinstituten nachteilig auf ihre Stabilität und Kreditvergabekapazität und somit auf die Transmission der Geldpolitik auswirken, wenngleich Änderungen des Finanzsystems aufgrund von Innovation und Wettbewerb für sich genommen nicht unerwünscht sind. In einem Szenario wesentlicher Substitution von Einlagen durch Kryptowerte müssen die Kreditinstitute unter Umständen alternative Finanzierungsquellen wie eine Geldmarkt- oder Zentralbankfinanzierung prüfen, mit entsprechenden Folgen für die Refinanzierungskosten der Banken, die Geldmarkt-Referenzzinssätze und die Bilanzsumme von Zentralbanken.

2.1.3.

Schließlich könnte in einem Szenario mit einer verbreiteten Nutzung wertreferenzierter Token und E-Geld-Token die Nachfrage nach sicheren Vermögenswerten zunehmen, was sich womöglich auf die Preisbildung bei Vermögenswerten, die Bewertung von Sicherheiten, das Funktionieren des Geldmarkts und die Durchführung der Geldpolitik auswirken würde. Dies könnte letzten Endes zu einer Verknappung von Sicherheiten für Offenmarktgeschäfte führen. Darüber hinaus könnte eine verbreitete Nutzung wertreferenzierter Token zu Zahlungszwecken die Rolle von Zahlungen in Euro infrage stellen und sogar die Gewährleistung der Funktion des Gelds als Rechnungseinheit durch den Staat untergraben.

2.1.4.

Neben den oben ausgeführten geldpolitischen Erwägungen hätten wertreferenzierte Token und E-Geld-Token im Rahmen des Verordnungsvorschlags unterschiedliche Merkmale, u. a. in Bezug auf ihre Hauptfunktion, die Zusammensetzung des Reservevermögens und die Rechte der Inhaber. In diesem Zusammenhang besteht die Gefahr, dass wertreferenzierte Token und E-Geld-Token aufgrund ihrer konkreten Nutzung in Verbindung mit der systemischen Bedeutung, die sie möglicherweise erlangen, de facto Zahlungsinstrumenten gleichgestellt würden, und zwar unabhängig von ihrer gemäß dem Verordnungsvorschlag angestrebten Hauptfunktion oder -nutzung. Sollte dies der Fall sein, sollten wertreferenzierte Token und E-Geld-Token vergleichbaren Anforderungen unterliegen, um das Risiko der Aufsichtsarbitrage zwischen den jeweiligen Regelungen zu vermeiden. Da insbesondere wertreferenzierte Token durch ihre Designmerkmale und Nutzung für den Einsatz als Zahlungsmittel geeignet sind, wäre es zumindest zweckdienlich, die Emittenten zu verpflichten, den Inhabern wertreferenzierter Token Rücktauschrechte gegenüber dem Emittenten oder in Bezug auf das Reservevermögen zu gewähren. Darüber hinaus könnte in Betracht gezogen werden, eine Ad-hoc-Kategorie von „Token, die als Zahlungsmittel verwendet werden“, zu schaffen, die wertreferenzierte Token demselben Katalog von Anforderungen unterwerfen würde, der für Emittenten von E-Geld-Token gilt. Darüber hinaus wäre es im Falle signifikanter wertreferenzierter Token, die in der Union weithin für Zahlungszwecke eingesetzt werden, zweckdienlich, dass die Emittenten signifikanter wertreferenzierter Token denselben Zulassungsanforderungen unterliegen wie Emittenten von E-Geld-Token, soweit die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) dies gemäß den Einstufungskriterien, die in den technischen Regulierungsstandards näher festzulegen sind, für zweckdienlich hält.

Zudem sieht der Verordnungsvorschlag vor, dass eine zuständige Behörde einem Emittenten wertreferenzierter Token unter anderem dann die Zulassung verweigern kann, wenn das Geschäftsmodell des Emittenten eine ernsthafte Bedrohung für die Finanzstabilität, die geldpolitische Transmission oder die Währungshoheit darstellen könnte. (14) Diesbezüglich sollte – wenn eine wertreferenzierte Vereinbarung einem Zahlungssystem oder einem Zahlverfahren gleichkommt – die Bewertung einer potenziellen Bedrohung für die Durchführung der Geldpolitik und für das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme in die ausschließliche Zuständigkeit der EZB (bzw. der nationalen Zentralbank, welche die betreffende Unionswährung ausgibt) fallen. Im Falle des Euro ist dies dadurch begründet, dass sich eine potenzielle Bedrohung negativ auf die Wahrnehmung der grundlegenden Aufgaben des Eurosystems gemäß dem AEUV auswirken könnte, insbesondere die Durchführung der Geldpolitik der Union und die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme. Diese Risiken könnten letztendlich Auswirkungen auf die Gewährleistung der Preisstabilität als vorrangiges Ziel des Eurosystems gemäß dem AEUV haben. Angesichts der kritischen Aspekte, zu denen die EZB im Laufe des Verfahrens für die Zulassung von Emittenten wertreferenzierter Token um eine Bewertung ersucht wird, sollte die Maßnahme der EZB in den Bereichen, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nicht auf die Abgabe einer unverbindlichen Stellungnahme beschränkt sein. Nach derselben Logik sollten auch die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, welche nach Maßgabe des AEUV ihre währungspolitischen Befugnisse gemäß nationalem Recht behalten, zur Abgabe einer verbindlichen Stellungnahme berechtigt sein, wenn wertreferenzierte Token die Durchführung der Geldpolitik oder das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme in diesen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können. Vor diesem Hintergrund schlägt die EZB vor, den Verordnungsvorschlag entsprechend zu ändern. Darüber hinaus vertritt die EZB die Ansicht, dass die Angemessenheit des geltenden Rechtsrahmens gemäß der Richtlinie 2009/110/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „E-Geld-Richtlinie“) (15) näher geprüft werden sollte. Insbesondere ist die Einbeziehung der EZB (oder der betreffenden Zentralbank eines Mitgliedstaats, dessen Währung nicht der Euro ist) im Falle der Einführung signifikanter E-Geld-Token in vergleichbarer Weise gerechtfertigt wie bei der Zulassung wertreferenzierter Token. Die Ausgabe von E-Geld-Token, insbesondere solcher, die als signifikant eingestuft werden, bedarf einer sorgfältigen Bewertung hinsichtlich der Folgen für die Geldpolitik und des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme.

Ferner setzt die Befugnis der zuständigen Behörde, eine Zulassung zu verweigern, wenn das Geschäftsmodell eines Emittenten eine ernsthafte Bedrohung für die Finanzstabilität, die geldpolitische Transmission oder die Währungshoheit darstellt, voraus, dass die zuständige Behörde derartige Risiken in der Phase der Zulassung präzise vorhersehen kann, was unter Umständen nicht möglich ist, da das Ausmaß der Risiken vom Umfang der Nutzung des Tokens abhängt. In diesem Zusammenhang sieht der Verordnungsvorschlag offenbar kein gleichwertiges Instrument vor, das es der zuständigen Behörde ermöglicht zu reagieren, wenn von einem wertreferenzierten Token während seiner Nutzungsdauer eine Bedrohung für die Finanzstabilität, die geldpolitische Transmission oder die Währungshoheit ausgeht. Daher schlägt die EZB vor, den zuständigen Behörden auch die Befugnis zu erteilen, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die ordnungsgemäße Durchführung der Geldpolitik und die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme sicherzustellen, und sie zu verpflichten, im Einklang mit den Stellungnahmen der EZB und der betreffenden Zentralbanken zu diesen konkreten Aspekten zu handeln. In den Verordnungsvorschlag sollten weitere Mechanismen aufgenommen werden, die Emittenten Anreize zur Begrenzung des Ausgabeumfangs bieten, darunter die Anforderungen an Stresstests mit möglichen Kapitalzuschlägen (siehe Nummer 3.2.3 unten).

2.1.5.

Darüber hinaus wird im Verordnungsvorschlag mehrmals auf den Begriff „Nominalgeldwährungen, die gesetzliches Zahlungsmittel sind“ Bezug genommen. Nach Maßgabe der Verträge und der währungspolitischen Rechtsvorschriften der Union ist der Euro die einheitliche Währung des Euro-Währungsgebiets, d. h. jener Mitgliedstaaten, die den Euro als Währung eingeführt haben. Im Hinblick auf die Mitgliedstaaten, die den Euro nicht als Währung eingeführt haben, wird in den Verträgen durchgängig auf die Währungen dieser Mitgliedstaaten Bezug genommen. An keiner Stelle wird in den Verträgen auf den Euro oder die Währungen der Mitgliedstaaten mit dem Begriff „Nominalgeld“-Währungen Bezug genommen. Zudem sind die von der EZB und den NZBen ausgegebenen Euro-Banknoten und Euro-Münzen gesetzliches Zahlungsmittel. Diese Banknoten und Münzen lauten auf Euro und sind als solche Stückelungen der einheitlichen Währung. Vor diesem Hintergrund ist es nicht angemessen, in einem Rechtsakt der Union auf „Nominalgeldwährungen, die gesetzliches Zahlungsmittel sind“ Bezug zu nehmen. Stattdessen sollte im Verordnungsvorschlag auf „amtliche Währungen“ Bezug genommen werden, deren Ausprägungen gesetzliche Zahlungsmittel darstellen. (16)

2.1.6.

Zudem sieht der Verordnungsvorschlag Bestimmungen über die von Anbietern von Krypto-Dienstleistungen umzusetzenden Verfahren für die sichere Aufbewahrung vor. (17) Insbesondere wird festgelegt, dass Geldbeträge von Kunden unverzüglich bei einer Zentralbank oder einem Kreditinstitut einzuzahlen sind. Zwar sind die Bestimmungen zur Aufbewahrung zu begrüßen, der Zugang von Kreditinstituten zu Zentralbankkonten im Rahmen der geldpolitischen Geschäfte des Eurosystems oder für die Abwicklung von Transaktionen durch Nebensysteme im Rahmen von TARGET2-Geschäften basiert jedoch auf den Zulassungskriterien und Bedingungen der anwendbaren EZB-Leitlinien (18). Folglich müssen Anbieter von Krypto-Dienstleistungen entweder zugelassene Geschäftspartner des Eurosystems sein oder ihre Geschäfte über eine Korrespondenzbank mit einem Konto bei der betreffenden Zentralbank des Eurosystems abwickeln. Bei anderen Zentralbanken des ESZB können ähnliche Regelungen anwendbar sein. In Anbetracht des Vorstehenden sollte im Verordnungsvorschlag bei der Bezugnahme auf die Verfahren für die Aufbewahrung bei einer Zentralbank präzisiert werden, dass diese Verfahren nur greifen, wenn die einschlägigen Zulassungskriterien und Bedingungen für die Eröffnung eines Kontos erfüllt sind.

2.2.1.

In engem Zusammenhang mit den grundlegenden geldpolitischen Aufgaben des Eurosystems sehen der AEUV und die ESZB-Satzung vor, dass dieses im Rahmen seines Mandats die Überwachung der Verrechnungs- und Zahlungssysteme durchführt. Gemäß Artikel 127 Absatz 2 vierter Gedankenstrich AEUV und der entsprechenden Regelung in Artikel 3.1 vierter Gedankenstrich der ESZB-Satzung besteht eine der grundlegenden Aufgaben des ESZB darin, „das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern“. Im Rahmen der Wahrnehmung dieser grundlegenden Aufgabe „[können] die EZB und die nationalen Zentralbanken … Einrichtungen zur Verfügung stellen und [kann] die EZB ... Verordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten“. (19) Im Einklang mit ihrer Überwachungsfunktion hat die EZB die Verordnung (EU) Nr. 795/2014 der Europäischen Zentralbank (EZB/2014/28) (im Folgenden „SIPS-Verordnung“) (20) erlassen. Mit der SIPS-Verordnung werden die Prinzipien für Finanzmarktinfrastrukturen des Ausschusses für Zahlungsverkehrs- und Abrechnungssysteme (Committee on Payment and Settlement Systems – CPSS) und der Internationalen Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (International Organization of Securities Commissions – IOSCO) (im Folgenden „CPSS-IOSCO-Prinzipien“) (21) umgesetzt, die rechtlich bindend sind und Großbetrags- und Massenzahlungssysteme von systemischer Bedeutung abdecken, die entweder von einer Zentralbank des Eurosystems oder von einem privaten Unternehmen betrieben werden. Im Rahmen des „Eurosystem Oversight Policy Framework“ (22) werden Zahlungsinstrumente als „integraler Bestandteil der Zahlungssysteme“ definiert und somit in den Anwendungsbereich der Überwachung durch das Eurosystem einbezogen. Der Rahmen für die Überwachung von Zahlungsinstrumenten wird gegenwärtig überprüft (23). In diesem Rahmen wird ein Zahlungsinstrument (z. B. eine Karte, Überweisung, Lastschrift, E-Geld-Überweisung oder ein digitales Zahlungstoken (24)) als personalisiertes Instrument (oder Reihe von Instrumenten) und/oder Verfahrensablauf definiert, das bzw. der zwischen dem Zahlungsdienstnutzer und dem Zahlungsdienstleister vereinbart wurde, um eine Wertübertragung zu veranlassen (25). Bislang erfolgt die Zuweisung der Rolle der hauptverantwortlichen Überwachungsinstanz für das Eurosystem unter Bezugnahme auf die nationale Verankerung des Zahlverfahrens und die rechtliche Verankerung der für dessen Governance zuständigen Behörde. Für paneuropäische Überweisungs- und Lastschriftverfahren im einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum (Single Euro Payments Area – SEPA) sowie für einige der internationalen Kartenzahlverfahren nimmt die EZB die federführende Überwachungsfunktion wahr. Zahlungsdienstleister, darunter Kreditinstitute, Zahlungsinstitute und E-Geld-Institute, unterliegen ebenfalls der Zahlungsdiensterichtlinie (PSD2). Die Überwachungsrahmen des Eurosystems ergänzen die mikroprudenzielle Aufsicht über Zahlungsdienstleister, einschließlich Kreditinstitute, Zahlungsinstitute und E-Geld-Institute, um Aspekte, die aus Sicht des Zahlungssystems, des Zahlverfahrens oder der Zahlungsvereinbarung relevant sind.

2.2.2.

In Anbetracht des Vorstehenden kann die Funktion von Vereinbarungen über wertreferenzierte Token und E-Geld-Token, die der Ausführung von Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträgen dienen, für die Zwecke der Überwachung durch das Eurosystem als der Funktion eines „Zahlungssystems“ gleichkommend angesehen werden. Vereinbarungen über wertreferenzierte Token und E-Geld-Token können als den Vereinbarungen über ein „Zahlungssystem“ gleichkommend angesehen werden, wenn sie alle typischen Elemente eines Zahlungssystems aufweisen: a) eine förmliche Vereinbarung, b) mindestens drei direkte Teilnehmer (wobei etwaige Verrechnungsbanken, zentrale Gegenparteien, Clearingstellen oder indirekte Teilnehmer nicht mitgerechnet werden), c) Prozesse und Verfahren im Rahmen der Systemregeln, die allen Kategorien von Teilnehmern gemeinsam sind, d) die Ausführung von Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträgen erfolgt innerhalb des Systems und umfasst die Einleitung der Verrechnung und/oder die Tilgung einer Forderung (z. B. Netting) und die Ausführung von Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträgen entfaltet daher Rechtswirkung in Bezug auf die Verpflichtungen der Teilnehmer und e) Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträge werden zwischen den Teilnehmern ausgeführt. Konkret wird in der SIPS-Verordnung ein Zahlungsverkehrssystem als „eine förmliche Vereinbarung zwischen drei oder mehr Teilnehmern ... mit gemeinsamen Regeln und einheitlichen Vorgaben für die Ausführung von Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträgen zwischen den Teilnehmern“ definiert. (26) Im Rahmen dieser Begriffsbestimmung werden Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträge und Teilnehmer so weit gefasst definiert, dass sie auch „eine Weisung, die die Übernahme oder Erfüllung einer Zahlungsverpflichtung ... nach sich zieht“ gemäß der Richtlinie 98/26/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (27) bzw. eine „von einem Zahlungsverkehrssystem identifizierte oder erkannte Stelle, die befugt ist, aus- und eingehende Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträge dieses Systems sowohl direkt als auch indirekt zu senden und zu empfangen“ (28) einschließt. Soweit Vereinbarungen über wertreferenzierte Token und E-Geld-Token als „Zahlungssysteme“ eingestuft werden, findet der auf den CPSS-IOSCO-Prinzipien beruhende Überwachungsrahmen des Eurosystems für das Zahlungssystem Anwendung.

2.2.3.

Ebenso könnte die Funktion von Vereinbarungen über wertreferenzierte Token und E-Geld-Token, die einheitliche und gemeinsame Regeln für die Ausführung von Zahlungsvorgängen zwischen Endnutzern vorsehen, als die eines „Zahlverfahrens“ eingestuft werden. Was die Überwachung betrifft, könnte der Anbieter von Krypto-Dienstleistungen, der für das Funktionieren des Zahlverfahrens insgesamt verantwortlich ist, dem überarbeiteten und konsolidierten Rahmen des Eurosystems für die Überwachung von Zahlungsinstrumenten und -verfahren unterliegen, wenn wertreferenzierte Token und E-Geld-Token Euro in ihr Reservevermögen aufnehmen oder auf Euro lauten. Dieser Rahmen wäre für alle elektronischen Zahlungsinstrumente anwendbar, die es den Endnutzern ermöglichen, Werte zu übertragen und zu empfangen, und gälte daher unabhängig davon, ob der Vermögenswert als Geldbetrag im Sinne der PSD2 eingestuft wird. (29)

2.2.4.

Wie bereits angemerkt, wäre zudem die Überwachungsfunktion des ESZB in Bezug auf Vereinbarungen über signifikante wertreferenzierte Token und signifikante E-Geld-Token von entscheidender Bedeutung, da diese möglicherweise die Fähigkeit der emittierenden Zentralbank, ihre geldpolitischen Ziele umzusetzen, beinträchtigen könnten. Aus den oben genannten Gründen sollten die Zuständigkeiten des ESZB nach Maßgabe des AEUV und die Zuständigkeiten des Eurosystems gemäß der SIPS-Verordnung in den Erwägungsgründen und im verfügenden Teil des Verordnungsvorschlags eindeutig aufgeführt werden. Darüber hinaus sollten die EZB und gegebenenfalls die betreffenden NZBen, deren Währung nicht der Euro ist, an dem Verfahren zur Einstufung von signifikanten wertreferenzierten Token und signifikanten E-Geld-Token mitwirken, und die EZB sollte zu dem delegierten Rechtsakt konsultiert werden, in dem die Kriterien für die Einstufung im Einzelnen festgelegt werden. Außerdem sollte im Verordnungsvorschlag das mögliche Zusammenspiel mit der PSD2, das im derzeitigen Text eher begrenzt erscheint, stärker hervorgehoben werden. (30) Zu einem möglichen Zusammenspiel zwischen dem Verordnungsvorschlag und der PSD2 käme es beispielsweise, wenn ein Anbieter mit einem Zahlungsempfänger vereinbart, andere Kryptowerte als E-Geld-Token anzunehmen. In einem solchen Fall müsste geklärt werden, ob dieser Anbieter dieselben Anforderungen in Bezug auf Verbraucherschutz, Sicherheit und Betriebsstabilität erfüllen muss wie ein regulierter Zahlungsdienstleister. Letztlich müsste geklärt werden, ob solche Tätigkeiten der „Annahme und Abrechnung von Zahlungsvorgängen (Acquiring)“ im Sinne der PSD2 entsprechen. (31)

3.1.1.

Aufsichtsregelungen für Emittenten signifikanter E-Geld-Token

3.1.2.

Der Verordnungsvorschlag sieht die Einführung einer dualen Aufsichtsregelung für Emittenten signifikanter E-Geld-Token vor, die gemeinsam von der nationalen zuständigen Behörde (NCA) und der EBA beaufsichtigt werden. Nach dieser Regelung wäre die EBA ausschließlich dafür zuständig, die Einhaltung spezifischer Anforderungen (32) durch die Emittenten signifikanter E-Geld-Token sicherzustellen, während die betreffende NCA die Einhaltung aller anderen im Verordnungsvorschlag festgelegten Anforderungen beaufsichtigen würde.

3.1.3.

Die duale Aufsicht ist durch erhebliche Schwachstellen gekennzeichnet, und sowohl signifikante E-Geld-Token als auch signifikante wertreferenzierte Token sollten besser auf europäischer Ebene beaufsichtigt werden. Es gibt keinen ersichtlichen wirtschaftlichen Grund, der unterschiedliche Aufsichtsregelungen für signifikante wertreferenzierte Token (die einer harmonisierten EBA-Aufsicht unterliegen) und signifikante E-Geld-Token (die der dualen Aufsicht durch die EBA und die NCA unterliegen) rechtfertigt. Die duale Aufsicht kann zu unklaren Zuständigkeiten führen und die Komplexität der Regelungen erhöhen. Sie kann zudem zu einer Dopplung von Aufsichtsaufgaben oder sogar zu diesbezüglichen Konflikten führen, beispielsweise wenn die NCAs Emittenten signifikanter wertreferenzierter Token oder signifikanter E-Geld-Token beaufsichtigen, die andere Krypto-Dienstleistungen erbringen. Die EZB ist der Auffassung, dass signifikante wertreferenzierte Token und signifikante E-Geld-Token besser auf europäischer Ebene beaufsichtigt werden sollten, da dies einen umfassenden Überblick über die Risiken und die Koordinierung der Aufsichtsmaßnahmen gewährleisten und zugleich Aufsichtsarbitrage verhindern würde.

3.1.4.

Die vorgeschlagene duale Aufsichtsregelung würde zusätzlich zu den bestehenden Aufsichtsrahmen umgesetzt. Insbesondere dann, wenn es sich bei dem Emittenten der signifikanten E-Geld-Token um ein Kreditinstitut handelte, würde eine duale Aufsichtsregelung zu weiteren Schwierigkeiten führen, da der Emittent ein bedeutendes Kreditinstitut sein könnte, das von der EZB auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates (33) (im Folgenden „SSM-Verordnung“) beaufsichtigt wird. Nach Maßgabe des Verordnungsvorschlags würde der Emittent der Aufsicht von drei verschiedenen Behörden unterliegen: i) der betreffenden NCA, ii) der EBA und iii) der EZB. In diesem Zusammenhang könnte die NCA ihre Erfahrung und ihre Sachkenntnis bei der Beaufsichtigung von Emittenten von E-Geld-Token und E-Geld-Token-Dienstleistern zum einen im Rahmen ihrer Mitgliedschaft im Beschlussorgan der EBA bzw. im Falle bedeutender Kreditinstitute über die gemeinsamen Aufsichtsteams und zum anderen in das für jedes signifikante E-Geld-Token einzurichtende Aufsichtskollegium effektiv einbringen. (34)

3.1.5.

Schließlich sollten in Fällen, in denen der Emittent signifikanter Stablecoins ein bedeutendes Kreditinstitut ist, auch die Aufsichtsbefugnisse und -aufgaben der EBA und der EZB geklärt werden, um mögliche Überschneidungen und Konflikte zu vermeiden. Insbesondere sollte die Verpflichtung der EBA zur Durchsetzung der Einhaltung der im Verordnungsvorschlag festgelegten Anforderungen durch den Emittenten nicht in die Beaufsichtigung der Einhaltung der Aufsichtsanforderungen eingreifen, die von der EZB im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Bankenaufsicht durchgesetzt werden.

3.2.1.

Die Festlegung aufsichtsrechtlicher Anforderungen für Emittenten von wertreferenzierten Token und E-Geld-Token wird begrüßt, da diese Token aus den in dieser Stellungnahme bereits genannten Gründen Risiken für die Durchführung der Geldpolitik und das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme bergen könnten. Die vorgeschlagenen Vorkehrungen zum Schutz der Sicherheit des Reservevermögens der Token für den Fall, dass der Emittent entscheiden sollte, einen Teil des Reservevermögens anzulegen, sind ebenfalls zu begrüßen.

3.2.2.

Die Aufsichts- und Liquiditätsanforderungen an die Emittenten von Stablecoins sollten in einem angemessenen Verhältnis zu den Risiken stehen, die von diesen Token für die Finanzstabilität ausgehen könnten. Die im Verordnungsvorschlag festgelegten zusätzlichen Anforderungen an Emittenten signifikanter Stablecoins sind daher zu begrüßen. Allerdings reichen diese zusätzlichen Anforderungen möglicherweise nicht aus, um wachsenden Risiken zu begegnen, wenn Stablecoins in mehreren Mitgliedstaaten der Union weithin als Zahlungsmittel oder Wertaufbewahrungsmittel verwendet werden. Darüber hinaus hätten Emittenten von Stablecoins, die keine Kreditinstitute sind, keinen Zugang zur Funktion der Zentralbanken als Kreditgeber der letzten Instanz. In Anbetracht des Vorstehenden nimmt die EZB wie folgt Stellung:

3.2.3.

Erstens ermöglicht der Verordnungsvorschlag der NCA, die Eigenmittelanforderung von 2 % des Durchschnittsbetrags des Reservevermögens für Emittenten (weniger signifikanter) Stablecoins um bis zu 20 % nach oben oder unten anzupassen. Bei Emittenten bedeutender Stablecoins ist der Aufsichtsbehörde keine Abweichung von der Anforderung von 3 % gestattet. Der Aufsichtsbehörde sollten zusätzliche Säule-2-Befugnisse übertragen werden, insbesondere in Bezug auf Emittenten signifikanter Stablecoins, da von diesen höhere Risiken für die Finanzstabilität ausgehen. Insbesondere sollten Emittenten signifikanter Stablecoins regelmäßig Stresstests durchführen müssen, bei denen schwere, aber plausible finanzielle (z. B. Zinsschocks) und nichtfinanzielle (z. B. operationelle Risiken) Stressszenarien berücksichtigt werden. Bietet ein Emittent dieser Token zwei oder mehr Kategorien von kryptowertreferenzierten Token an und/oder erbringt er Krypto-Dienstleistungen, sollten die Stresstests alle diese Dienstleistungen und Tätigkeiten umfassend und ganzheitlich abdecken, um der sich aus ihrer komplexen Struktur ergebenden Gesamtrisikoverteilung Rechnung zu tragen. Auf der Grundlage der Ergebnisse solcher Stresstests sollte die Aufsichtsbehörde befugt sein, zusätzlich zu der Eigenmittelanforderung von 3 % weitere Eigenmittelanforderungen aufzuerlegen, die in einem angemessenen Verhältnis zu den ermittelten Risiken stehen sollten. Für Emittenten weniger bedeutender Stablecoins könnten im Hinblick auf Stresstests vergleichbare Anforderungen und ähnliche Befugnisse der Aufsichtsbehörde eingeführt werden, so dass die Aufsichtsbehörden in Abhängigkeit von der Risikoeinschätzung und den Ergebnissen der Stresstests grundsätzlich die Möglichkeit hätten, die Anforderung von 2 % unter bestimmten Umständen um mehr als 20 % anzupassen.

3.2.4.

Zweitens können Emittenten von wertreferenzierten Token und E-Geld-Token gleichermaßen dem Risiko eines „Ansturms“ ausgesetzt sein, der mit möglichen Risiken der Ansteckung des übrigen Finanzsystems und damit verbundenen Risiken für die Finanzstabilität einhergeht. Daher ist es wichtig, dass diese Emittenten harmonisierten Anforderungen an die Anlage des Reservevermögens unterliegen, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten und in Bezug auf wertreferenzierte Token und E-Geld-Token dem Grundsatz „gleiches Geschäft, gleiche Risiken, gleiche Regeln“ zu folgen. Strenge Liquiditätsanforderungen an Emittenten von Stablecoins, insbesondere an bedeutende Emittenten, sind ebenfalls von zentraler Bedeutung, damit sie Liquiditätsengpässen standhalten und die Risiken für die Finanzstabilität minimieren können. Insbesondere weisen Vereinbarungen über Stablecoins und ihr Reservevermögen Ähnlichkeiten mit Geldmarktfonds auf. In diesem Zusammenhang verlangt die Verordnung (EU) 2017/1131 des Europäischen Parlaments und des Rates (35), dass Geldmarktfonds erhebliche Liquiditätsreserven für den Fall plötzlicher Shocks infolge von Abflüssen halten. Emittenten von Stablecoins sollten Liquiditätsanforderungen erfüllen, die mindestens ebenso konservativ sind wie die Anforderungen, die Geldmarktfonds mit konstantem Nettoinventarwert auferlegt werden und in technischen Regulierungsstandards zu erarbeiten sind. Diese in den technischen Regulierungsstandards zu erarbeitenden konservativen Anlageanforderungen könnten die Fähigkeit des Reservevermögens von Stablecoins stärken, Szenarien massiver Abflüsse standzuhalten. Darüber hinaus sollten Emittenten signifikanter Stablecoins verpflichtet werden, regelmäßig Liquiditätsstresstests durchzuführen, und je nach Ergebnis dieser Tests sollte die Aufsichtsbehörde befugt sein, die Anforderungen im Hinblick auf das Liquiditätsrisiko zu verschärfen.

3.2.5.

Schließlich sieht der Verordnungsvorschlag keine Beschränkungen vor, um eine mögliche Konzentration von Verwahrstellen oder der Anlage des Reservevermögens zu verhindern. Das Fehlen von Beschränkungen zur Verhinderung einer möglichen Konzentration könnte die Sicherheit des Reservevermögens untergraben und es idiosynkratischen Risiken bestimmter Verwahrstellen und Emittenten von Schuldtiteln aussetzen. Der Verordnungsvorschlag sollte die Einführung von Schutzbestimmungen zur Verhinderung einer solchen Konzentration vorsehen, die in den technischen Regulierungsstandards zu erarbeiten wären.

3.3.1.

Die EZB und die betreffende NCA sind die zuständigen Behörden, die gemäß der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (36) (auch als „CRR“ bezeichnet) und der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (37) (auch als „CRD“ bezeichnet) Aufsichtsbefugnisse ausüben und gemeinsam den CRR-/CRD-Rahmen festlegen. Darüber hinaus werden der EZB nach Maßgabe der SSM-Verordnung besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute im Euro-Währungsgebiet sowie die Verantwortung für das wirksame und einheitliche Funktionieren des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) übertragen, innerhalb dessen spezifische Aufsichtsbefugnisse zwischen der EZB und den teilnehmenden NCAs aufgeteilt werden. Die EZB nimmt insbesondere die Aufgabe der Zulassung und des Entzugs der Zulassung aller Kreditinstitute wahr. (38) Bei bedeutenden Kreditinstituten hat die EZB unter anderem auch die Aufgabe zu gewährleisten, dass die einschlägigen Rechtsvorschriften der Union eingehalten werden, die Aufsichtsanforderungen für Kreditinstitute festlegen, einschließlich der Anforderung, über solide Regelungen für die Unternehmensführung, wie robuste Risikomanagementverfahren und interne Kontrollmechanismen, zu verfügen. (39) Zu diesem Zweck werden der EZB alle Aufsichtsbefugnisse für ein Eingreifen in die Tätigkeit von Kreditinstituten übertragen, die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind.

3.3.2.

Gemäß dem Verordnungsvorschlag sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die NCAs zu benennen, die für die Wahrnehmung der im Verordnungsvorschlag vorgesehenen Funktionen und Aufgaben verantwortlich sind. (40) Darüber hinaus enthält der Verordnungsvorschlag einen allgemeinen Hinweis darauf, dass sich die NCAs mit den Behörden abstimmen müssen, die für die Beaufsichtigung oder Kontrolle von anderen als den von Emittenten und Anbietern von Kryptowerten ausgeübten Tätigkeiten zuständig sind. (41) Tatsächlich können die Aufsichtsbefugnisse, die den NCAs im Rahmen des Verordnungsvorschlags (42) übertragen werden, auch aufsichtsrechtliche Folgen für Kreditinstitute haben, z. B. wenn die Bekanntmachung zusätzlicher Informationen oder das Einfrieren oder die Beschlagnahme von Vermögenswerten verlangt wird. In diesen Fällen reicht die Aufforderung zur Zusammenarbeit mit anderen Behörden unter Umständen nicht aus. (43)

3.3.3.

In Anbetracht des Vorstehenden ist es von größter Bedeutung, dass zwischen den betreffenden NCAs und der EZB in ihrer Rolle als Aufsichtsbehörde für bedeutende Kreditinstitute, die beabsichtigen, Kryptowerte auszugeben und/oder Krypto-Dienstleistungen zu erbringen, ein klar umrissener Koordinierungsmechanismus geschaffen wird, der auch klar definierte Verfahren und Fristen für Meldeaspekte umfasst. Ein klar umrissener Koordinierungsmechanismus würde sicherstellen, dass die jeweiligen Zuständigkeiten der NCAs und der EZB zeitnah, wirksam und kohärent wahrgenommen werden können. Zudem würde durch einen solchen Mechanismus die Einhaltung der Bestimmungen des Verordnungsvorschlags durch Emittenten und Anbieter von Kryptowerten sichergestellt. Der Verordnungsvorschlag sollte eine Verpflichtung der NCAs vorsehen, die EZB zu unterrichten, wenn ein bedeutendes Kreditinstitut ein Whitepaper herausgibt, beabsichtigt, eine der Krypto-Dienstleistungen zu erbringen oder gegen die Bestimmungen des Verordnungsvorschlags verstößt.

3.3.4.

Darüber hinaus würde in Fällen, in denen bedeutende Kreditinstitute signifikante wertreferenzierte Token und signifikante E-Geld-Token ausgeben, die duale Aufsichtsregelung zwischen der betreffenden NCA und der EBA greifen. In diesem Zusammenhang muss näher erläutert werden, welche Bereiche in der Praxis unter die Aufsicht der EBA fallen würden. Zudem müsste diese duale Aufsichtsregelung auch der Aufsichtsfunktion der EZB in Bezug auf bedeutende Kreditinstitute Rechnung tragen und klarer umrissene Koordinierungsmechanismen, einschließlich eines klar umrissenen Melderahmens, und die Einbeziehung der EZB in ihrer Rolle als Aufsichtsbehörde in das Aufsichtskollegium vorsehen. Schließlich sollte im Verordnungsvorschlag sowohl für signifikante wertreferenzierte Token als auch für signifikante E-Geld-Token explizit und durchgängig auf die Aufsichtsbehörden verwiesen werden. (44)

De Minister van Economische Zaken en Klimaat

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