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Document 52010AE1366

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels: Ausbau öffentlich-privater Partnerschaften“ KOM(2009) 615 endg.

OJ C 51, 17.2.2011, p. 59–66 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

17.2.2011   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 51/59


Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels: Ausbau öffentlich-privater Partnerschaften“

KOM(2009) 615 endg.

2011/C 51/12

Berichterstatter: Bernard HUVELIN

Die Europäische Kommission beschloss am 19. November 2009, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels: Ausbau öffentlich-privater Partnerschaften

KOM(2009) 615 endg.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 7. September 2010 an.

Aufgrund der Neubesetzung des Ausschusses hat das Plenum beschlossen, diese Stellungnahme auf der Oktober-Plenartagung zu erörtern, und Bernard HUVELIN gemäß Artikel 20 der Geschäftsordnung zum Hauptberichterstatter bestellt.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 466. Plenartagung am 21. Oktober 2010 mit 151 gegen 3 Stimmen bei 11 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1.   Einleitung

1.1   Die Kommission veröffentlichte am 19. November 2009 eine Mitteilung zum Thema „Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen zur Förderung der Konjunktur und eines langfristigen Strukturwandels: Ausbau öffentlich-privater Partnerschaften“, in der sie die Ausrichtung ihrer künftigen Maßnahmen darlegt.

Dieses Dokument ist eine begrüßenswerte Initiative und kann als interessantes Strategiepapier zu den öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) angesehen werden, das angesichts des dringend notwendigen Anschubs öffentlicher und privater Investitionen, insbesondere in der derzeitigen Finanzkrise, und des starken Rückgangs sowohl der Anzahl als auch des Gesamtvolumens der ÖPP im Jahre 2009 höchst aktuell ist. In ihm werden zum einen die Vorzüge und Besonderheiten von ÖPP aufgelistet, zum anderen werden die Gründe untersucht, die in den letzten Jahren eine Verbreitung ihres Einsatzes behindert haben. Möglicherweise mit ÖPP einhergehende Nachteile und einschlägige Erfahrungen (Transaktionskosten, Nachverhandlungsgefahr, mittel-/langfristige Reduktion der Wettbewerbsintensität, häufig langfristig zu erwartende Kostensteigerungen, mit langfristigen Nachteilen für die öffentliche Hand einhergehende (versteckte) Vertragsklauseln in den komplexen Vertragswerken, Verlust demokratischer Kontrolle) sowie die sich aus den EUROSTAT-Vorgaben ergebenden Probleme der Umgehung des Ausweises von Haushaltsdefiziten und damit einhergehende Fehlanreize (die auch mit Kostenerhöhungen einhergehen) müssen jedoch ebenfalls berücksichtigt werden.

Die Kommission erklärt in diesem Dokument insbesondere, dass sie „neue Möglichkeiten zur Förderung der Entwicklung von ÖPP zu eruieren“ gedenkt. Die Mitteilung sollte ergänzt werden um Vorschläge der Kommission zur Weiterentwicklung des institutionellen Rahmens, mit dem die Probleme und Nachteile bei ÖPP reduziert werden.

In der Mitteilung werden folgende Argumente für ÖPP aufgeführt:

die Infrastrukturkosten gesenkt werden, indem die wirtschaftliche Effizienz und das Innovationspotenzial eines wettbewerbsfähigen Privatsektors genutzt werden, und zudem

die Finanzierungskosten der Infrastruktur über ihre gesamte Lebensdauer verteilt,

die Risikoverteilung zwischen öffentlichen und privaten Partnern verbessert,

Nachhaltigkeit, Innovation und Forschungs- und Entwicklungsbemühungen gefördert,

dem privaten Sektor bei der Entwicklung und Umsetzung langfristiger Strategien für große Industrie-, Handels- und Infrastrukturprogramme eine zentrale Rolle verliehen und

letztlich die Marktanteile von EU-Unternehmen im Bereich des öffentlichen Auftragswesens auf Drittmärkten vergrößert werden.

Schließlich sei daran erinnert, dass sich der Begriff der ÖPP laut Kommission sowohl auf Konzessionsverträge (Zahlungen werden vom Nutzer des Bauwerks gewährleistet) als auch auf öffentlich-private Partnerschaften mit vollständiger oder teilweiser Übernahme der Zahlungen durch den öffentlichen Sektor bezieht.

1.2   Die fünf Ziele der Kommission für 2010

Die Kommission schlägt in ihrer Mitteilung vor,

eine ÖPP-Gruppe einzurichten, in der die einschlägigen Interessengruppen ihre Anliegen erörtern und Leitlinien festlegen können, um den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, den Verwaltungsaufwand und Verzögerungen bei der Umsetzung von ÖPP zu verringern;

zusammen mit der EIB die für ÖPP zur Verfügung stehenden Mittel aufzustocken, indem neue Finanzinstrumente in den zentralen Politikbereichen geschaffen oder die bestehenden verbessert werden;

zu gewährleisten, dass es in Fällen, in denen Mittel aus dem Unionshaushalt fließen, bei der Zuweisung öffentlicher Mittel keine Diskriminierung zwischen der privaten oder öffentlichen Verwaltung des Projekts gibt;

einen effizienteren Rahmen für Innovation zu schaffen, wozu insbesondere auch die Möglichkeit der EU gehört, sich an privatrechtlichen Einrichtungen zu beteiligen und direkt in konkrete Projekte zu investieren;

und schließlich konkrete Rechtsakte über die Vergabe von Konzessionen auf der Grundlage der Ergebnisse laufender Folgenabschätzungen zu erwägen.

1.3   Die Analyse des Kommissionsdokuments ergibt gleichwohl, dass einige im Falle bestimmter Staaten oder Verträge festgestellte weniger positive Aspekte nicht angesprochen werden. Dabei handelt es sich insbesondere um die Misserfolge, die bei einigen Vorhaben zu beobachten waren und die aufgeführt werden sollten, um daraus in den vom EWSA unterstützten Vorschlägen entsprechende Lehren ziehen zu können. Die Misserfolge sind im Wesentlichen auf folgende Ursachen zurückzuführen:

auf die unzureichende Transparenz in bestimmten Staaten oder bei bestimmten Verträgen, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, Performance-Berichten usw., zwischen den öffentlichen und privaten Partnern einschließlich der Unterverträge an weitere Unternehmen, was die demokratische Kontrolle einschränkt;

auf möglichen Druck auf Politiker, bestimmte ÖPP zu realisieren, die mit Kostensteigerungen einhergehen, weil bei ÖPP, bei denen die Bauinvestitionen zu Beginn der Vertragslaufzeit in erster Linie mit privatem Kapital finanziert werden, die (Infrastruktur)Projekte - im Vergleich zu einer konventionellen Realisierung auf Basis einer Haushaltsfinanzierung - aufgrund der bestehenden haushaltsrechtlichen Vorgaben durch EUROSTAT vorzeitig realisiert werden können. Bei den ÖPP, bei denen die Vergütung des Betreibers aus dem Haushalt stammt, erhöht die private Finanzierung jedoch indirekt die Verschuldung des Staates. Denn durch eine private Finanzierung entstehen analog zur staatlichen Kreditaufnahme künftige Zahlungsverpflichtungen, welche die Flexibilität folgender Haushaltsgesetzgeber einschränken;

auf das Fehlen einer echten Vorabprüfung in bestimmten Situationen, die eine objektive Wahl in Bezug auf das ÖPP-Verfahren sowie die Vertragspartner ermöglichen würde;

unter gewissen Umständen auf eine Risikoverteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor, bei der keine echten Partnerschaft der Akteure gegeben ist;

und schließlich in einigen Fällen auf die Mängel bei den Kontrollen durch die zuständigen Behörden.

All diese Punkte wurden in den Vorschlägen des EWSA berücksichtigt.

1.3.1   Der Vorschlag des EWSA konzentriert sich deshalb auf folgende drei Gesichtspunkte:

1.3.2   Zunächst ist zu vergegenwärtigen, dass ein ernsthafter Ansatz des EWSA einen echten Einfluss haben kann auf dieses Thema, das für die Zukunft der Infrastruktur im Allgemeinen von Bedeutung ist (und folglich auch Einfluss auf das Wirtschaftswachstum und die öffentliche Verwaltung). Dabei darf nie vergessen werden, dass es sich hier um einen - jedoch kritisch zu betrachtenden - Beitrag zur Erarbeitung eines Instruments für die öffentlichen Auftraggeber handelt, wobei diese natürlich in allen Fällen frei entscheiden können, ob sie es einsetzen möchten oder nicht.

Der EWSA möchte in diesem Bereich zu einem echten Impulsgeber werden, der einen Beitrag zur Weiterentwicklung und Förderung bestehender bewährter Verfahren leistet und dafür sorgt, dass Fehlanreize reduziert, Probleme bezüglich der demokratischen und gesellschaftlichen Kontrolle erkannt und gelöst sowie die langfristigen Effekte von ÖPP adäquat berücksichtigt werden. Es ist noch viel zu tun, damit das vorgeschlagene Instrument optimal gestaltet wird.

1.3.3   Sodann sollten - unter Berücksichtung der in einigen Fällen zu verzeichnenden bewährten Praktiken, aber auch der Misserfolge - Ergänzungen zum Kommissionsdokument vorgeschlagen werden, damit ÖPP in allen Mitgliedstaaten eine akzeptable Basis erhalten, die bei der Anwendung erzielten Erfolge ebenso wie die gemachten Fehler berücksichtigt werden und Vorkehrungen getroffen werden, um diese Fehler in Zukunft zu vermeiden.

1.3.4   Der EWSA fordert, dass bei der Anwendung der vertraglichen Vereinbarungen von ÖPP sämtliche Sozialgesetze und Sozialbestimmungen für die betroffenen Aktivitäten (Planung, Realisierung, Wartung) gewahrt werden. Den zuständigen Behörden muss es ermöglicht werden, auf der Übernahme der angestammten Belegschaft zu den vorhergehenden Bedingungen zu bestehen. Der EWSA empfiehlt, dass die von ÖPP-Verträgen betroffenen Körperschaften diese sozialen Anforderungen in die entsprechenden Leistungsbeschreibungen aufnehmen und die in den Verhandlungen mit den Auftragsnehmern ermittelten Antworten berücksichtigen. Dies muss auch gelten für alle Fragen der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen der im Rahmen von ÖPP realisierten Einrichtungen, bei denen die überall in der Europäischen Union geltenden Gesetze und Bestimmungen einzuhalten sind.

1.3.5   Da bei ÖPP-Projekten öffentliche Gelder verwendet werden und es sich um eine freie Entscheidung der öffentlichen Auftraggeber handeln muss, fordert der EWSA:

die Veröffentlichung der Verträge für ÖPP-Projekte;

eine Änderung der EUROSTAT-Regeln dahingehend zu erwägen, dass das im Rahmen von ÖPP-Projekten eingesetzte Fremdkapital bei der Prüfung der Einhaltung der Haushaltsregeln eventuell identisch berücksichtigt wird wie das öffentliche Kapital bei konventionell realisierten Vorhaben im Rahmen einer Haushaltsfinanzierung.

2.   Wirtschaftlicher Stellenwert und Argumente für ÖPP in Europa

Laut Business Europe sind nur 4 % aller weltweiten Infrastrukturprojekte Gegenstand von ÖPP. Das Vereinigte Königreich ist der EU-Mitgliedstaat, in dem am meisten ÖPP abgeschlossen wurden (58 % aller ÖPP in Europa), die wichtigsten weiteren Staaten, die auf ÖPP zurückgreifen, sind Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien und Portugal.

Da die OECD davon ausgeht, dass die jährlichen Kosten für Straßen, Eisenbahnen, Strom und Wasser bis 2030 auf 2,5 % des weltweiten BIP ansteigen werden, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die öffentlichen Stellen alle Arten von Verträgen nützen können, um den Erwartungen und Bedürfnissen in puncto öffentliche Dienstleistungen und Infrastrukturen nachkommen zu können. Die historischen Auswirkungen von Konzessionsverträgen und ÖPP können angesichts dieser Problemlage nicht übergangen werden, denn es zeigt sich, dass die ÖPP mittels Mobilisierung von Kenntnissen, Energien und Kapital das Wirtschaftswachstum nachhaltig unterstützen können, zumal die im Rahmen der Sparpläne in fast allen europäischen Staaten erwartete Reduzierung der Haushaltsmittel für Investitionen in die Überlegungen einbezogen werden muss.

2.1   Die Argumente, die für ÖPP sprechen, werden im Kommissionsdokument ausführlich dargelegt. Dagegen wird in dem Dokument nicht näher auf die Misserfolge von ÖPP-Projekten eingegangen. Diese sind auf folgende Ursachen zurückzuführen:

Projekte werden nach dem ÖPP-Ansatz realisiert, obwohl diese dafür nicht geeignet sind; in diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass sich Effizienzvorteile durch Wertschöpfungsstufen-übergreifende Übertragung an private Unternehmen in Verbindung mit einer (Kosten-)Risiko-Zuordnung an das private Unternehmen nicht notwendigerweise und vor allem dann ergeben, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind (geringe Umweltunsicherheit, hohes Potenzial zur Optimierung zwischen den Wertschöpfungsstufen, keine geringe Wettbewerbsintensität, Know-how im öffentlichen Sektor für Vertragsentwicklung, -vergabe und -controlling und weitere);

es wurden auch ÖPP realisiert, die mit Kostensteigerungen einhergehen, weil bei ÖPP, bei denen die Bauinvestitionen zu Beginn der Vertragslaufzeit in erster Linie mit privatem Kapital finanziert werden, die (Infrastruktur-)Projekte - im Vergleich zu einer konventionellen Realisierung auf Basis einer Haushaltsfinanzierung - aufgrund der bestehenden haushaltsrechtlichen Vorgaben durch EUROSTAT vorzeitig realisiert werden können. ÖPP, bei denen die Vergütung des Betreibers aus dem Haushalt stammt, können jedoch indirekt zu einer erhöhten Staatsverschuldung führen. Denn bei bestimmten ÖPP entstehen analog zur staatlichen Kreditaufnahme künftige Zahlungsverpflichtungen, welche die Flexibilität folgender Haushaltsgesetzgeber einschränken. ÖPP, bei deren Realisierung das haushaltsrechtliche Grundprinzip einer Einschränkung der öffentlichen Kreditaufnahme umgangen wird, sind allerdings aus volkswirtschaftlicher Sicht abzulehnen. Weiterhin verlieren Politiker und andere Stakeholder das Interesse an einer objektiven Prüfung der Wirtschaftlichkeit;

auf die unzureichende Transparenz von Verträgen zwischen den öffentlichen und privaten Partnern einschließlich der Unterverträge an weitere Unternehmen;

die häufig unzureichende Transparenz bezüglich der Verträge, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, Performance-Berichte etc. führt dazu, dass die diversen Opportunismusprobleme, die bei diesen langfristigen und komplexen sowie mit Vorfinanzierungsmöglichkeiten einhergehenden Verträgen vorliegen, nicht in einem ansatzweise ausreichenden Maß „in den Griff bekommen“ und der demokratischen Kontrolle zugeführt werden können;

auf die in manchen Fällen fehlende echte Vorabprüfung, die eine objektive Wahl in Bezug auf das ÖPP-Verfahren sowie die Vertragspartner ermöglichen würde;

auf eine Risikoverteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor, bei der in manchen Fällen keine echte Partnerschaft der Akteure gegeben ist;

und schließlich auf die in manchen Fällen mangelhaften Kontrollen durch die zuständigen Behörden, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen auf die öffentlichen Budgets und die Qualität der Leistung.

Um den Mehrwert seiner Stellungnahme zu gewährleisten, hat der EWSA eine leicht abweichende Präsentationsform gewählt, die von einer etwas realistischeren Rangordnung der Vor- und Nachteile bei der Verwendung von ÖPP ausgeht.

2.1.1   Viel zu häufig besteht die Tendenz anzunehmen, dass der wichtigste Grund bei einer Entscheidung für eine ÖPP das Haushaltsargument sei. Ohne dessen Bedeutung (auf die weiter unten noch eingegangen wird) schmälern zu wollen, scheinen eine vertiefte Analyse sowie die Erfahrung zu zeigen, dass dies mit Blick auf den gesamtwirtschaftlichen Nutzen nicht der wichtigste Aspekt ist.

Das Hauptargument für den Einsatz von ÖPP ist die Optimierung des Zeitfaktors. Alle unparteiischen und aufmerksamen Beobachter der Vorgänge im Rahmen von ÖPP stellen fest, dass:

ÖPP einen viel schnelleren Start von Aufträgen für öffentliche Infrastrukturvorhaben gestatten, als dies auf traditionellem Wege möglich wäre. Dieser Zeitvorteil erbringt einen „sozialen Nutzen“, der sich zwar noch nicht genau quantifizieren lässt, indes offensichtlich von Bedeutung ist. Dieser soziale Nutzen führt im Allgemeinen zu erhöhter Wirtschaftsaktivität, steigert die Steuereinnahmen und erleichtert damit die finanziellen Lasten für das Gemeinwesen;

gegenüber der traditionellen öffentlichen Auftragsvergabe häufig ein Zeitgewinn mit Blick auf Vorbereitung und Untersuchungen erzielt wird, sofern die öffentlichen Auftraggeber sämtliche in ihre Zuständigkeit fallenden Entscheidungen getroffen haben;

schließlich die Fristen für die Realisierung der Projekte aufgrund der größeren Verantwortlichkeit der Auftragnehmer besser eingehalten werden.

Diese potenziellen Zeitgewinne sollten als wesentliche Vorteile von ÖPP aufgefasst werden, wenngleich sie mitunter den eingeschliffenen Gewohnheiten öffentlicher Auftraggeber entgegenstehen zu scheinen, die fast automatisch auf traditionelle Verfahren zurückgreifen.

Insbesondere in Zeiten der Konjunkturprogramme und Pläne zur Überwindung der Krise können ÖPP die Umsetzung der gefassten Entscheidungen wirkungsvoll beschleunigen und ein wichtiges Instrument dafür sein, dem erwarteten Aufschwung das erforderliche Tempo zu geben, das die positiven Effekte vervielfachen wird.

2.1.2   Das zweite Argument für ÖPP liegt in ihrer natürlichen Fähigkeit, die Kohärenz eines Projekts zu fördern und folglich zum Nutzen der Gesellschaft für maximale Wirtschaftlichkeit zu sorgen.

Dies ist laut Kommissionstext auf die umfassende Integration der Produktionskette zurückzuführen, die von der Planung über die Realisierung der entsprechenden Infrastruktur bis zur Wartung und Nutzung reicht.

In diesem Zusammenhang wissen die Planer, dass sie die Verfahren und die Qualität der Realisierung verbessern müssen, da sie anschließend auch für die langfristige Nutzung zuständig sein werden und den öffentlichen Stellen bei Vertragsende ein Bauwerk in einwandfreiem Zustand gemäß den Normen und Vorschriften für die Bauausführung übergeben müssen. Sie verfolgen deshalb selbstverständlich einen integrierten Ansatz, was bei einer Trennung zwischen den Aufgaben und den damit verbundenen Verantwortlichkeiten, wie sie traditionelle öffentliche Beschaffungsmärkte kennzeichnet, weitaus schwerer zu erreichen ist.

2.1.3   Das dritte Hauptargument für ÖPP betrifft natürlich den Aspekt der Finanzierung.

Leicht vorstellbar ist das Beispiel eines Mittelverwalters der öffentlichen Hand, der die Begrenztheit des ihm zur Verfügung stehenden Budgets kennt und der Mittel sucht für die Realisierung einer Einrichtung, die von der Gesellschaft in seinem Zuständigkeitsbereich benötigt wird. In diesem Falle kann er mit einer ÖPP die Lösung für ein Problem finden, das er im Rahmen seines Budgets nicht lösen könnte.

Vor einer vertieften Erörterung möglicher Vorschläge des EWSA für eine verbreitete allgemeine Anwendung finanzieller Lösungen im Rahmen von ÖPP sollten die Grenzen der Vorschriften für das öffentliche Rechnungswesen untersucht werden, die in fast allen europäischen Staaten bestehen und die es insbesondere nicht gestatten, die Kosten einer öffentlichen Investition buchhalterisch auf die gesamte Nutzungsdauer der Einrichtung zu verteilen. Dieses Problem ist seit langem bekannt, aber niemand hat bislang gewagt, Abhilfe zu schaffen.

Die Finanzierung durch ÖPP könnte eine Aufteilung dieser Belastung für die Gesellschaft über einen normalen Amortisierungszeitraum gestatten. Könnte dies ein erster Schritt hin zu einer vielfach gewünschten Änderung der Vorschriften für das öffentliche Rechnungswesen sein, die immer mehr Entscheidungen blockieren und die niemals die tatsächlichen und häufig offensichtlichen Vermögensverhältnisse widerspiegeln?

Die EU könnte so ihren Pragmatismus unter Beweis stellen, wenn es ihr gelänge, mithilfe des ÖPP-Modells eine politische Diskussion über diese Frage anzustoßen. In einigen Ländern wurde die Einführung von ÖPP übrigens als ein erster Schritt der notwendigen Reform der öffentlichen Verwaltung und der von ihr eingesetzten Instrumente präsentiert.

2.2   Bevor weiterreichende politische Entscheidungen getroffen werden, fordert der EWSA eine umfassende Folgenabschätzung und eine unabhängige Evaluierung über die Vor- und Nachteile von ÖPP-Projekten sowie die Konsultation und Berücksichtigung der Vorschläge der Sozialpartner, einschließlich der Verbände der KMU. Dabei sollten die Geschwindigkeit der Prozesse, die Frage der Kosten, die Qualität der Dienstleistung und die sozialen Folgen für die Beschäftigten und Nutzer untersucht werden. Der EWSA hält es für wichtig, dass KMU bessere Möglichkeiten der Beteiligung an ÖPP erhalten.

3.   Überlegungen des EWSA

Diese Überlegungen müssen den drei dargelegten Argumenten (Fristen - Kohärenz des Projekts - finanzielle Lösungen), den Vorschlägen der Kommission sowie dem derzeitigen rechtlichen und regulatorischen Rahmen gerecht werden.

Die zu erarbeitenden Vorschläge sollen den beiden folgenden Kategorien zugeordnet werden:

Fragen, die die Finanzierung im Allgemeinen betreffen;

rechtliche Fragen, wobei ermittelt werden sollte, was an den bestehenden Strukturen

bewahrt,

geändert

oder weiterentwickelt werden muss.

Dabei sollte auch den drei folgenden grundlegenden Anforderungen an dieses besondere Verfahren Rechnung getragen werden, wie sie für alle öffentlichen Vergabeverfahren gelten:

der Vorabprüfung, die sowohl die geplanten Investitionen als auch die Wahl des Verfahrens durch den Auftraggeber rechtfertigt;

der Transparenz bei der Beratung und der ursprünglichen Wahl sowie bei der Realisierung des Vorhabens;

und schließlich der Kontrolle sowohl durch die für den Bereich zuständigen Verwaltungsbehörden als auch durch die gewählten politischen Gremien, die für die entsprechenden Haushalte zuständig sind.

3.1   In finanzieller Hinsicht

Diesbezüglich werden vier zentrale Aspekte hervorgehoben.

3.1.1   Die Definition von ÖPP in den Verfahren von Eurostat ist dahingehend zu überarbeiten, dass öffentliche Zahlungsverpflichtungen im Rahmen von ÖPP-Projekten in ähnlicher Weise wie Zahlungsverpflichtungen im Bereich der klassischen öffentlichen Auftragsvergabe bei der öffentlichen Verschuldung ausgewiesen werden.

3.1.2   Die Strukturfonds spielten bislang bei der Finanzierung von ÖPP nur eine geringe Rolle: Das ist widersprüchlich, ist doch eine natürliche, perfekte Übereinstimmung zwischen den jeweiligen Zielen der beiden Instrumente gegeben.

Wenngleich es in diesem Bereich bereits einige Beispiele zu verzeichnen sind (sieben Länder greifen bei ÖPP auf Strukturfonds zurück), sind doch durchaus Verbesserungen möglich, insbesondere durch eine Sensibilisierung der Mitgliedstaaten und der ev. betroffenen öffentlichen Stellen, damit sie eine umfassende Vorstellung von den ÖPP bekommen, die bei allen Arten öffentlicher Finanzierungen - und vorrangig bei Finanzierungen durch die EU - angewandt werden können.

3.1.3   Wie von der Kommission vorgeschlagen, muss die EIB ganz offensichtlich bei der Finanzierung von ÖPP in Europa eine Schlüsselrolle spielen. Diese sollte sich nicht nur auf die Koordinierung und Beratung der Aktivitäten der Unternehmen in diesem Bereich beschränken, sondern auch eine Betreuung der Finanzierungslösungen beinhalten, die in der aktuellen Krise immer mehr Kompetenz und Sachverstand erfordern.

Die EIB besitzt in diesem Bereich den doppelten Vorteil der fachlichen Kompetenz und der erforderlichen politischen Neutralität. Sie könnte so eine dauerhafte Rolle als Schnittstelle zu den nationalen oder lokalen Aufsichtsbehörden spielen.

Deshalb sollte die EIB besondere Unterstützung leisten bei:

dem wünschenswerten Ausbau der konkreten Funktion des bei der EIB eingerichteten Europäischen ÖPP-Kompetenzzentrums (EPEC), das als Keimzelle für eine öffentliche europäische Einrichtung zur Überwachung und Lenkung der Unionspolitiken im Bereich der ÖPP dienen sollte. Dieses Kompetenzzentrum sollte außerdem praktische Unterstützung für die Mitgliedstaaten leisten. Die Organisation und Überwachung der Hilfe für kleinere öffentliche Einrichtungen, die nicht über angemessene Mittel verfügen, sollte auch in den Aufgabenbereich des EPEC aufgenommen werden;

der Einrichtung und Lenkung einer Sachverständigengruppe der Privatwirtschaft (mit einer ausgewogenen Zusammensetzung aus Vertretern der Arbeitgeber, Gewerkschaften und der Zivilgesellschaft, einschließlich von Verbänden der KMU, Finanzfachleuten, Juristen usw.), als interessante Schnittstelle zu den öffentlichen Sachverständigen des EPEC, wobei die Gruppe beratend tätig werden könnte;

der systematischen Überwachung aller ÖPP-Verträge auf europäischer Ebene;

und schließlich bei der Konzeption von Refinanzierungsverfahren für ÖPP nach der Einrichtungsphase, indem insbesondere auf den Anleihemarkt zurückgegriffen werden soll (siehe untenstehende Ziffer 3.1.4).

3.1.4   Die Untersuchung der ÖPP zeigt, dass ihre Grundeigenschaften (lange Laufzeit - erstklassige öffentliche Geldgeber) sie in finanzieller Hinsicht zu einem außerordentlichen Instrument zur Hereinnahme von Spareinlagen auf dem Markt - auch im Zusammenhang mit der Altersvorsorge - machen.

Einige Länder sind schon damit beschäftigt, einen oder mehrere Spezialfonds einzurichten, die Zugang zum Finanzmarkt und die Aufgabe haben, über die Einrichtungsphase von ÖPP (und den damit verbundenen Kosten- und Zeitrisiken) hinaus die Aktivitäten der ÖPP zu refinanzieren. Die Schaffung eines solchen Instruments auf europäischer Ebene wäre sinnvoll, und seine fachliche Leitung könnte zumindest in der Startphase von der EIB übernommen werden.

Gleichzeitig weist der EWSA jedoch darauf hin, dass zahlreiche ÖPP-Projekte aus Dienstleistungen im allgemeinen (wirtschaftlichen) Interesse bestehen. Die Qualität, Zugänglichkeit und Erschwinglichkeit dieser Dienstleistungen müssen dabei vor rein finanziellen Erwägungen stehen.

3.2   In rechtlicher und normativer Hinsicht

Der EWSA möchte nachhaltig dahingehend wirken, dass ÖPP nur dann umgesetzt werden, wenn sie - unter gewissen politisch vorgegebenen Rahmenbedingungen (Sozialstandards, Qualität der Dienstleistungen etc) - bei einer langfristigen Betrachtung und unter Berücksichtigung von Transaktionskosten, Nachverhandlungsproblemen etc. - zu einer Kostenreduktion führen. Gleichzeitig sollen Vorfinanzierungsanreize eliminiert werden, was auf die Dringlichkeit der Reform der EUROSTAT-Kriterien verweist. Die Untersuchung von ÖPP zeigt, dass aufgrund ihrer Komplexität, die in bestimmten Ländern und bei bestimmten Verträgen mit einer unzureichenden Transparenz (bezüglich Verträgen, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen usw.) einhergeht, einige von ihnen einer demokratischen Kontrolle entzogen werden. Diesbezüglich wird die Europäische Kommission dringend aufgerufen, die Mitgliedstaaten für die damit einhergehenden Probleme zu sensibilisieren.

Im Folgenden soll die derzeitige Situation nach den folgenden drei Kriterien beurteilt werden:

Was gilt es zu erhalten?

Was muss geändert werden?

Was muss neu entwickelt werden?

3.2.1   Welche derzeitigen Bestimmungen gilt es zu erhalten?

In rechtlicher und normativer Hinsicht gibt es keinerlei präzise Definition für ÖPP mit Blick auf die Gesamtheit der Vorschriften für öffentliche Aufträge, Auftragsvergabe und Realisierung von Infrastrukturprojekten.

Bei genauerer Betrachtung und unter Berücksichtung der in zahlreichen Ländern mit dem Einsatz von ÖPP gemachten Erfahrungen scheint es, als ob das Fehlen einer engen Definition auf europäischer Ebene weder die Entwicklung dieser Aktivitäten noch deren Kontrolle durch die europäischen Institutionen behindert.

Wenn das Schweigen der Kommission bedeutet, dass sie eine präzisere Definition nicht für erforderlich hält, dann kann und will der EWSA diesen Standpunkt teilen. Dabei bleibt es den Mitgliedstaaten überlassen, eine Definition zu finden, die den jeweiligen Gegebenheiten und Gewohnheiten am besten entspricht.

Bei diesem Ansatz bleibt die Frage offen, ob gewisse, derzeit geltende Texte beibehalten werden sollen. Es sei darauf verwiesen, dass in einer unlängst erfolgten Abstimmung des Europäischen Parlaments über öffentliche Aufträge empfohlen wurde, mehr auf bestehende Vorschriften zurückzugreifen anstatt zu versuchen, neue zu erarbeiten.

Vor diesem Hintergrund empfiehlt der EWSA, die Richtlinie 2004/18/EG beizubehalten, die sich mit öffentlichen Konzessionen, in diesem Falle mit der Vergabe öffentlicher Baukonzessionen befasst, ohne sie durch eine Definition der ÖPP zu ergänzen, deren Regelung nach wie vor in die Zuständigkeit der Behörden der einzelnen EU-Mitgliedstaaten fällt. Öffentliche Baukonzessionen werden folgendermaßen definiert: „‚Öffentliche Baukonzessionen‘ sind Verträge, die von öffentlichen Bauaufträgen nur insoweit abweichen, als die Gegenleistung für die Bauleistungen ausschließlich in dem Recht zur Nutzung des Bauwerks oder in diesem Recht zuzüglich der Zahlung eines Preises besteht.“

Die Definition von Dienstleistungskonzessionen ist identisch, (wobei das Wort „Dienstleistung“ durch das Wort „Bau“ ersetzt wird). In der Richtlinie sind zwar keine Bestimmungen über die Zuschlagskriterien zu finden, aber sie enthält ein Kapitel über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Baukonzessionen.

Die obenstehenden Definitionen enthalten bewusst keine Verweise auf nationale Vorschriften, was de facto jedwede Harmonisierung im Zuge einer EU-Vorschrift unmöglich machen würde.

Der EWSA vertritt auf der Grundlage pragmatischer Überlegungen die Auffassung, dass eine detailliertere Definition des Begriffs der Konzession (d.h. eines langfristigen Vertrags einschließlich der Konzeption, der Realisierung, der Finanzierung, des Betriebs und/oder der Wartung eines öffentlichen Bauwerks oder einer öffentlichen Dienstleistung) nicht erforderlich ist. Denn in der gegenwärtigen Lage werden alle Arten öffentlicher Verträge, die sich vom traditionellen öffentlichen Auftragswesen unterscheiden, effektiv berücksichtigt und europäischen Mindestanforderungen für die Vergabe unterworfen.

Der EWSA ist der Auffassung, dass für diesen Bereich keine Rechtsvorschriften erlassen werden sollten, die rasch außerordentlich komplex werden könnten, zumal bereits jetzt die Akteure in allen Mitgliedstaaten ÖPP-Verträge im breiten Sinne abschließen können (Konzessionen mit privaten Zahlungen seitens der Nutzer, öffentlich finanzierte Partnerschaftsvereinbarungen und andere ÖPP-Verträge), die den Bedürfnissen und Traditionen der Mitgliedstaaten genau entsprechen.

3.2.2   Was muss geändert werden?

Bezüglich der Richtlinie 2004/18/EG schlägt der EWSA jedoch im Interesse der Kohärenz der verwendeten Texte vor, im Zusammenhang mit dieser Stellungnahme zu den ÖPP Überlegungen zu einer Klärung der Bedingungen für die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen anzustellen, die in der vorgenannten Richtlinie ausgelassen wurden, obwohl die Dienstleistungskonzessionen dort klar definiert sind.

Der EWSA möchte bei dieser Gelegenheit das heikle Problem der institutionalisierten öffentlich-privaten Partnerschaften klären, das in einer erläuternden Mitteilung aus dem Jahr 2008 angeschnitten wurde. Darin wird an die Wahrung der Wettbewerbvorschriften durch die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die auf halbstaatliche Einrichtungen zurückgreifen, erinnert.

Tatsächlich ist diese Mitteilung den Behörden entweder nicht bekannt oder sie wird von diesen bewusst ignoriert. Wenn die Kommission weiterhin den Weg spezifischer Rechtsvorschriften für Konzessionen wählt, wäre es sinnvoll, darin ausdrücklich Vorschriften über die Aufnahme und Verlängerung von Aktivitäten der institutionalisierten ÖPP aufzunehmen. Die Rechtsvorschriften sollten dabei verbessert werden, um Rechtsmissbrauch, für den es in der europäischen Rechtssprechung zahllose Belege gibt und der mitunter die angestrebte Transparenz konterkariert, zu unterbinden.

3.2.3   Was muss neu entwickelt werden?

In Bezug auf die Verfahren empfiehlt der EWSA einen angemesseneren Rahmen für die folgenden drei allgemeinen Aspekte von ÖPP:

für die Vorabprüfung, die vor allem zur Abschätzung der Gesamtkosten von ÖPP im Gegensatz zu herkömmlichen Beschaffungsverfahren durchgeführt wird; der Wirtschaftlichkeitsvergleich (public sector comparator) ist ebenfalls ein nützliches Instrument;

für den wettbewerbsorientierten Dialog, der mitunter zu Übertreibungen in puncto ethische Fragen, Fristen und an die Unternehmen des Privatsektors gestellten Bedingungen führt;

für die Überwachung der Aktivitäten von ÖPP, um den Nutzen möglichst genau zu bewerten und somit die vorausgehende Prüfung der nachfolgenden Aktivitäten zu optimieren.

3.2.3.1   Vorabprüfung

Diese anfängliche Untersuchung dient im Prinzip der Rechtfertigung der Entscheidung für ein solches und kein anderes Verfahren. Sie müsste im gesamten Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge zwingend vorgeschrieben werden.

Für die Vergabebehörde gibt es wohl kein besseres Mittel, um die Folge bzw. die Folgen der geplanten Entscheidung abzuschätzen. Die zwingend vorgeschriebene Veröffentlichung der Ergebnisse dieser Bewertung wäre in zahlreichen Fällen ein großer Schritt in Richtung Transparenz, die für optimierte Lösungen und eine korrektere Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften notwendig ist.

Dabei sollte auch die Gelegenheit ergriffen werden, im Rahmen des Begriffs der Gesamtkosten eventuelle Unterschiede bei der Finanzierung zwischen den Raten für öffentliche Darlehensnehmer und für ÖPP-Projekte genau zu ermitteln. In den Ländern, in denen der ÖPP-Bereich am stärksten entwickelt ist, ist dieser Teil der Vorabprüfung bereits obligatorisch.

In Frankreich stehen bei der Vorabprüfung vier Kriterium im Mittelpunkt: Die Gesamtkosten, die Risikoübertragung, die nachhaltige Entwicklung und die Leistungsfähigkeit des Vertrags. Der EWSA schlägt die allgemeine Anwendung dieser Kriterien vor und fügt die Forderung nach Veröffentlichung der Verträge und strikter Einhaltung der Sozialgesetze des betreffenden Landes, wie oben in Ziffer 1.3.4 dargelegt, hinzu.

3.2.3.2   Der wettbewerbsorientierte Dialog

Dieses Verfahren, das sich von der einfachen bilateralen Verhandlung, wie sie bei den herkömmlichen Vergabeverfahren angewandt wird, unterscheidet, wird heute bei der Vergabe von ÖPP-Verträgen im weiterem Sinne verbreitet angewandt und ist in einigen Mitgliedstaaten sogar obligatorisch. Dabei wird nach einer Vorauswahl durch den Kunden die Endfassung des Vertrags im Dialog mit einem oder zwei vorab ausgewählten Partnern erarbeitet und die Vertragskonditionen werden in einem iterativen Prozess verbessert.

Eine gründliche Untersuchung der derzeitigen Nutzung dieses Verfahrens hat indes gezeigt, dass

einige Behörden, die wenig Erfahrung in diesem Bereich haben, schlecht vorbereitete wettbewerbsorientierte Dialoge durchführten, bei denen im Laufe der Gespräche zentrale Elemente des Vertrags in Frage gestellt, die Fristen über Gebühr verzögert und in der Schlussphase an die Unternehmen überzogene Detailforderungen gestellt wurden;

öffentliche Auftraggeber manchmal versucht sind, dieses Verfahren zu missbrauchen, um die Rechtsvorschriften bezüglich des geistigen Eigentums und des Schutzes innovativer Ideen zu umgehen.

Natürlich wird davon ausgegangen, dass die vorgelegten Ideen durch die Vertraulichkeit des Angebots geschützt sein sollten, aber die Praxis zeigt, dass sich Verstöße gegen die Berufsethik leicht als nicht auffindbares Leck beim Durchsickern von Informationen kaschieren lassen.

Bei einer gewissen Harmonisierung des Vertragsrahmens in der EU sollten die Mittel zum Schutz des geistigen Eigentums berücksichtigt werden, der ja der Garant für Fortschritte im Bereich der Innovation ist.

3.2.3.3   Die Überwachung der Vorgänge im Rahmen von ÖPP

Um den Anforderungen in puncto Transparenz und Kontrolle gerecht zu werden, müssen die ÖPP-Verfahren systematisch erfasst und ihre Durchführung auf nationaler und europäischer Ebene überwacht werden. Über die bereits erwähnten Aufgabenbereiche für die EIB und die EPEC hinaus muss diese Aufgabe einer neutralen Organisation übertragen werden, die keine systematischen Anreize zur Bevor- oder Benachteiligung von ÖPP bei den Evaluierungen setzt, und könnte somit der Sachverständigengruppe übertragen werden.

4.   Schlussfolgerungen

Die Kommissionsmitteilung ist insofern ein interessantes und überaus aktuelles Dokument, als es in bestimmten Situationen und insbesondere in der derzeitigen Finanzkrise notwendig ist, die öffentliche und private Investitionstätigkeit anzukurbeln. Es gilt daher, den institutionellen Rahmen weiter auszubauen, um die ÖPP zu verbessern und die Möglichkeiten und Chancen, die diese Partnerschaften bieten, zu nutzen, gleichzeitig aber auch auf die Verringerung der in dieser Stellungnahme beschriebenen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit einer Reihe von ÖPP (Vorfinanzierungsprobleme und häufig zu erwartende Kostenzunahmen in den langfristigen Vertragsbeziehungen bei ÖPP) hinzuarbeiten.

Die Möglichkeiten, die die ÖPP bieten, um zur Entwicklung von Teilen der öffentlichen Infrastruktur (in kleinem und in großem Maßstab) - und folglich zum wirtschaftlichen Fortschritt der EU - beizutragen, dürfen allerdings nicht außer Acht gelassen werden.

Europa sollte in Bezug auf ÖPP-Projekte mit Mitteln ausgestattet werden, um die Lehren aus den in der Vergangenheit aufgetretenen Schwierigkeiten zu ziehen, indem die bestehenden Kontrollverfahren verbessert werden und eine systematische Erhebung der Endergebnisse vorgenommen wird. Nach Auffassung des EWSA ist es wichtig, auch für KMU bessere Möglichkeiten zur Beteiligung an ÖPP zu schaffen.

Da es auf Ebene der Union und der Mitgliedstaaten zahlreiche diesbezügliche Rechtsvorschriften gibt, hält es der EWSA nicht für erforderlich, einen grundlegend neuen, theoretisch perfekten einheitlichen Rahmen aufzubauen. Das würde sehr viel Zeit beanspruchen und wäre von begrenztem Nutzen - wenn nicht gar kontraproduktiv. Die Akteure operieren tagtäglich mit diesen Rechtsrahmen, und jedwedes Infragestellen würde zur Verlangsamung des öffentlichen Auftragswesens und zu einer schweren Beeinträchtigung der ÖPP führen. Die derzeitigen Definitionen der Richtlinie 2004/18/EG dürfen nicht verändert oder erweitert werden: es muss jedem Mitgliedstaat überlassen bleiben, ÖPP nach eigenen Regeln zu definieren, die den jeweiligen Gegebenheiten und bewährten Verfahren im eigenen Land besser entsprechen.

Die bestehenden Instrumente sollten folglich optimiert und einige Aspekte präzisiert und verbessert werden. Dabei sollte auf den bestehenden Sachverstand - insbesondere auf die Plattform der EIB im Bereich der Finanzierung - zurückgegriffen und der Aufgabenbereich des EPEC und der Sachverständigengruppe ausgebaut werden. Das Kompetenzzentrum sollte noch stärker dazu beitragen, die Vertragsformen bekannt zu machen, bewährte Verfahren zu sammeln, für sie zu werben und sie anzuwenden sowie einen Dialog mit der Wirtschaft auf europäischer Ebene zu führen. Dafür sollte ein paritätisch besetztes Gremium (sog. „Mirror Group“) mit Experten der Privatwirtschaft aufgebaut werden.

Bei künftigen Untersuchungen ist auch zu berücksichtigen: Die Steigerung der Transparenz, die Vorabprüfung auf der Grundlage der Gesamtkosten, die Untersuchungen der Erfolge und der Fehlschläge sowie die Einhaltung der bestehenden Rechtsvorschriften.

Ferner sollte erwogen werden, ein System zur Refinanzierung von ÖPP über deren Aufbauphase hinaus zu schaffen, um auf Mittel des Anleihemarkts zurückgreifen zu können, der in diesem Bereich bislang nur unzureichend berücksichtigt worden ist.

Brüssel, den 21. Oktober 2010

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Staffan NILSSON


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