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Document 52010IE0465

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Die Umsetzung des Vertrags von Lissabon: Partizipative Demokratie und die europäische Bürgerinitiative (Artikel 11)“ (Initiativstellungnahme)

OJ C 354, 28.12.2010, p. 59–65 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

28.12.2010   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 354/59


Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Die Umsetzung des Vertrags von Lissabon: Partizipative Demokratie und die europäische Bürgerinitiative (Artikel 11)“ (Initiativstellungnahme)

2010/C 354/10

Berichterstatterin: Anne-Marie SIGMUND

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 16. Juli 2009, gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

Die Umsetzung des Vertrags von Lissabon: Partizipative Demokratie und die europäische Bürgerinitiative (Artikel 11)“.

Der mit den Vorarbeiten beauftragte Unterausschuss nahm seine Stellungnahme am 11. Februar 2010 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 461. Plenartagung am 17./18. März 2010 (Sitzung vom 17. März) mit 163 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1   Die Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union (VEU) über die demokratischen Grundsätze der Union, insbesondere Artikel 11 EUV, bilden nach Ansicht des Ausschusses einen Meilenstein für ein tatsächlich gelebtes und praktisch nutz- und gestaltbares Europa der Bürger. Allerdings ist es notwendig, die einzelnen demokratischen Prozesse verbindlicher zu definieren und sie mit den notwendigen Strukturen zu versehen.

1.2   Zum horizontalen Zivilen Dialog (Artikel 11 Absatz 1 EUV) und vertikalen Zivilen Dialog (Artikel 11 Absatz 2 EUV) fordert der Ausschuss eine klare Definition des Instruments sowie Regeln zu seinen Verfahren und seinen Beteiligten. Er regt an, die Kommission möge – analog zu ihrer Vorgangsweise zu Artikel 11 Absatz 4 EUV - mit der Vorlage eines Grünbuchs zum zivilen Dialog ein Konsultationsverfahren einleiten und auf der Basis der Ergebnisse die notwendigen Regelungen treffen.

1.3   Der Ausschuss unterstreicht seine bereits mehrfach geäußerte Bereitschaft, als Partner und Vermittler im Zivilen Dialog gestaltend zu dessen Entwicklung beizutragen und seine Rolle als Ort der Begegnung auszubauen. Der Ausschuss bietet allen Organen der Union sein Netzwerk und seine Infrastruktur an, um den Zivilen Dialog mit der organisierten Zivilgesellschaft konstruktiv zu begleiten.

1.4   Mit Artikel 11 Absatz 3 EUV wird die - auch schon bisher umfassend geübte – Konsultationspraxis der Kommission in den Kontext des nun verstärkten partizipativen Pfeilers des Europäischen Demokratiemodells gestellt. Auch für dieses Instrument fordert der Ausschuss klarere Verfahrensregeln, die dem Prinzip der Transparenz, Offenheit und Repräsentativität verpflichtet sind.

1.5   Mit der in Artikel 11 Absatz 4 EUV eingeführten Europäischen Bürgerinitiative konkretisiert der Vertrag erstmals in der Geschichte ein direktdemokratisches Verfahren auf grenzüberschreitender, transnationaler Ebene. Der Ausschuss begrüßt diese neue Möglichkeit nachdrücklich und will zu dieser historischen Premiere konkret beitragen. Der Ausschuss präzisiert seinen Standpunkt im Hinblick auf die konkreten Durchführungsbestimmungen, die noch 2010 zu erlassen sind. Hierbei ist darauf zu achten, dass

den Bürgerinnen und Bürgern bei der Ausübung ihrer partizipativen Möglichkeiten keine unnötigen Hürden in den Weg gelegt werden, da es sich lediglich um eine „Agendainitiative“ handelt;

mit klaren Spielregeln und Bestimmungen es den Initiatoren erleichtert wird, ihre Initiative in 27 Mitgliedstaaten zu organisieren ohne auf überraschende nationale Hindernisse zu stoßen;

den Initiatoren gegebenenfalls eine finanzielle Unterstützung gewährt wird, sobald eine gewisse Schwelle erreicht wurde.

1.6   Der Ausschuss bietet sich als zentrales Element einer transnationalen, demokratischen Infrastruktur in Europa an und wird seine Rolle im Rahmen von Artikel 11 EUV gezielt und effizient wahrnehmen. Er bietet zusätzlich an, als Informations-Helpdesk zu fungieren, Bürgerinitiativen gegebenenfalls durch eine begleitende Stellungnahme zu unterstützen, Anhörungen zu einer erfolgreichen Initiative zu organisieren und die Evaluierung durch die Kommission eventuell auch durch eine Stellungnahme zu unterstützen.

2.   Hintergrund

2.1   Im Dezember 2001 einigten sich die Staats- und Regierungschefs in Laeken auf eine neue Methode zur Erarbeitung europäischer Verträge und beschlossen die Einberufung eines „Konvents über die Zukunft Europas“, der dank seiner Zusammensetzung (1) eine beachtliche demokratische Dynamik entwickelte und im Juni 2003 schließlich einen Text vorlegte, der innovative Vorschläge in Richtung mehr Transparenz und Partizipation enthielt.

2.2   Nach Scheitern des vom Konvent erarbeiteten „Vertrags über eine Verfassung für Europa“ aufgrund der negativen Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden ist am 13. Dezember 2007 ein überarbeiteter Unionsvertrag in Lissabon unterzeichnet worden; er trat am 1. Dezember 2009 in Kraft.

3.   Einleitung

3.1   Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon werden zahlreiche Verfahren gestrafft und transparenter gestaltet, Kompetenzen klarer geordnet, die Rechte des europäischen Parlaments erweitert und den Auftritt der Europäischen Union nach innen und außen gestärkt.

3.2   Neben den Formen parlamentarischer (indirekter) Demokratie (2) wird das europäische Demokratiemodell durch die Verankerung der partizipativen (direkten) Demokratie im EUV erweitert und gestärkt, keinesfalls jedoch ersetzt.

3.3   Die konkreten Bestimmungen zur partizipativen Demokratie betreffen

den horizontalen Zivilen Dialog,

den vertikalen Zivilen Dialog,

die bereits bestehende Konsultationspraxis der Kommission und

die neue Europäische Bürgerinitiative.

3.4   Dem Wesen des Unionsvertrags entsprechend sind die Bestimmungen des Artikel 11 EUV lediglich Rahmenbedingungen, die nun mit entsprechenden gesetzlichen Regelungen zu definieren, auszugestalten und umzusetzen und von den Akteuren mit Leben zu erfüllen sind.

3.5   Zur europäischen Bürgerinitiative hat die Kommission bereits eine sinnvolle Initiative ergriffen und ein Grünbuch (3) veröffentlicht; sie wird nach dem Konsultationsverfahren einen Verordnungsentwurf zur Umsetzung von Artikel 11 Absatz 4 EUV vorlegen. Sie setzte damit ein deutliches Signal des Dialogs bei der Vorbereitung der Umsetzung des neuen Instruments und berücksichtigt dabei insbesondere jene Akteure der organisierten Zivilgesellschaft sowie interessierte Bürgerinnen und Bürger aus der ganzen Union, die zu einem späteren Zeitpunkt die Träger dieser Initiativen sein werden.

4.   Vertrag von Lissabon - Artikel 11 EUV

4.1   Horizontaler Ziviler Dialog

Artikel 11 Absatz 1 EUV: „Die Organe geben den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden in geeigneter Weise die Möglichkeit, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen.“

4.1.1

Diese Bestimmung gibt dem horizontalen „Zivilen Dialog“ seine Rechtsgrundlage, ohne ihn näher zu definieren. Der Ausschuss hat sich bereits mehrfach in Stellungnahmen zum Zivilen Dialog geäußert (4)  (5)  (6) und ihn zu einem Schlüsselelement der Partizipation im Europäischen Demokratiemodell erklärt. Er hat auch schon mehrfach unterstrichen, dass er bereit ist, als Plattform und Multiplikator dieses Dialogs zu fungieren und zum Entstehen europäischer Öffentlichkeit beizutragen. In diesem Zusammenhang hat der Ausschuss auch wiederholt betont, dass er als Partner und Vermittler im Zivilen Dialog gestaltend zu dessen Entwicklung beitragen möchte und wird. Er ist in diesem Zusammenhang bereit, seine Rolle als Ort der Begegnung auszubauen und auch praktische Unterstützung zu leisten, etwa durch die Bereitstellung seiner Infrastruktur. Der Ausschuss legt großen Wert darauf, seinen Beitrag dazu zu leisten, dass der Zivile Dialog die notwendige (europäische) Öffentlichkeit erhält und sich zu einem echten interaktiven Diskurs entwickelt.

4.1.2

Der Ausschuss betont nochmals, dass dieses Instrument partizipativer Demokratie einer klaren Definition bedarf und dass die konkreten Modalitäten für sein Funktionieren festgelegt werden müssen. So muss beispielsweise klargestellt werden, welche Repräsentativitätskriterien die in diesem Absatz genannten Verbände zu erfüllen haben, um am Dialog teilnehmen zu können. Auch zur Frage der Repräsentativität der Akteure der organisierten Zivilgesellschaft hat der Ausschuss bereits darauf hingewiesen (7), wie wichtig es ist, zwischen quantitativer (legitimierte Vertretung der Mehrheit der Betroffenen) und qualitativer (Nachweis der entsprechenden Expertise) Repräsentativität zu unterscheiden. Nach Ansicht des Ausschusses müssen die in den Dialog einzubeziehenden Verbände sowohl quantitativ als auch qualitativ repräsentativ sein.

4.1.3

Weiters wird es notwendig sein, dass der Gesetzgeber näher präzisiert, welche konkreten Maßnahmen seinerseits notwendig sind, um dem Erfordernis der „geeigneten Weise“ (siehe Artikel 11 Absatz 1 EUV) zu entsprechen.

4.1.4

In diesem Zusammenhang erscheint es dem Ausschuss wichtig, auf den Unterschied zwischen europäischem Zivilem Dialog und europäischem Sozialem Dialog hinzuweisen und warnt vor einer begrifflichen Vermengung. Selbstverständlich ist der europäische Soziale Dialog auch ein tragendes Element qualifizierter Beteiligung, er unterliegt aber besonderen Regeln hinsichtlich Inhalt, Beteiligung, Verfahren und Auswirkungen. Seine gesetzliche Verankerung im Vertrag spiegelt seine Bedeutung wider.

4.2   Vertikaler Ziviler Dialog

Artikel 11 Absatz 2 EUV: „Die Organe pflegen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft.“

4.2.1

Mit diesem Absatz wird dem vertikalen Zivilen Dialog Rechnung getragen und die Organe der Union dazu verpflichtet, diesen regelmäßig zu pflegen. Auch zu dieser Form des Zivilen Dialogs hat sich der Ausschuss bereits geäußert (8) und fordert auch hier die Kommission auf, die näheren Modalitäten sowohl in inhaltlicher als auch verfahrensrechtlicher Natur festzulegen.

4.2.2

Das Europäische Parlament hat bereits vor einiger Zeit - in Vorwegnahme dieser Vertragsbestimmung - die sogenannte „Agora“ gegründet und damit ein Instrument für den vertikalen Zivilen Dialog geschaffen.

4.2.3

Da Artikel 11 Absatz 2 EUV alle Organe zu einem Dialog mit der Zivilgesellschaft verpflichtet, fordert der Ausschuss alle übrigen Organe, insbesondere aber den Rat auf, ihre eigenen Absichten zur Umsetzung dieses Vertragsartikels baldmöglichst zu klären.

4.2.4

Der Ausschuss bietet allen Organen der Union sein Netzwerk und seine Infrastruktur an, um diesen vertikalen Dialog mit der organisierten Zivilgesellschaft in Gang zu bringen bzw. konstruktiv zu begleiten.

4.3   Konsultationen durch die Europäische Kommission

Artikel 11 Absatz 3 EUV: „Um die Kohärenz und Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten, führt die Europäische Kommission umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durch.“

4.3.1

Diese Bestimmung setzt die - auch schon bisher umfassend geübte - Konsultationspraxis der Kommission in den Kontext des nun verstärkten partizipativen Pfeilers des Europäischen Demokratiemodells. Der Ausschuss erinnert daran (9)  (10), dass diese Konsultationspraxis im Grunde ein wesentliches Element des von der Kommission 2001 lancierten Konzepts „Europäisches Regieren“ (11) ist und als Top-down-Maßnahme erst mittelbar zivilgesellschaftliches Handeln ermöglicht. Er weist auch nochmals darauf hin, dass „Konsultation“ als obrigkeitliche Maßnahme von „Partizipation“ als Bürgerrecht zu unterscheiden ist. Der Aspekt einer aktiven Einbringung der organisierten Zivilgesellschaft in einen Prozess von sich aus („bottom up“) bleibt durch diese Maßnahme unberührt.

4.3.2

Der Ausschuss ist bereit, die Europäische Kommission im Rahmen seines Mandats dort zu unterstützen, wo sie Konsultationen über den im Regelfall geübten Online-Rahmen hinaus durchführen will, z.B. durch die Organisation gemeinsamer Anhörungen zu spezifischen Themen oder das Abhalten offener Konsultationen im Rahmen von Stakeholder-Foren nach der „open space“-Methode.

4.3.3

Konsultation allein ist jedoch noch kein wirklicher Dialog mit der organisierten Zivilgesellschaft. Der Ausschuss fordert die Kommission daher auf, die bisherige Konsultationspraxis zu überarbeiten und zu strukturieren: Zum einen muss der Zeitrahmen für Konsultationen angemessen sein, damit die organisierte Zivilgesellschaft und Bürger wirklich Zeit für die Ausarbeitung ihrer Antworten haben und die Konsultation nicht nur pro forma stattfindet. Zum anderen muss der Prozess der Auswertung transparenter gestaltet werden. Die Kommission sollte auf Einreichungen antworten und ihren Standpunkt darlegen müssen, warum dieser oder jener Vorschlag übernommen oder verworfen wurde, um in einen echten Dialog einzutreten. Diese und andere Verbesserungen sollte die Kommission ihrerseits intensiv mit der organisierten Zivilgesellschaft beraten.

4.4   Die Europäische Bürgerinitiative

Artikel 11 Absatz 4 EUV: „Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsbürger einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen.“

4.4.1

Der Ausschuss teilt die Einschätzung, dass diese neue Europäische Bürgerinitiative eine weit über die rechtliche Dimension hinausgehende Bedeutung für die europäische Integration hat und als erstes direktdemokratisches Element auf der transnationalen Ebene zu werten ist, das allerdings nach dem Wortlaut der Bestimmung auf Unionsbürger beschränkt ist. Der Ausschuss würde es begrüßen, wenn bei einer Vertragsrevision auch ständig im Unionsgebiet wohnhafte Drittstaatsangehörige einbezogen würden.

4.4.2

Es muss betont werden, dass es sich beim neuen Europäischen Bürgerinitiativrecht nicht um eine in vielen Mitgliedstaaten vorgesehene „Volksinitiative“ handelt, die eine verbindliche Volksabstimmung auslöst, sondern um eine „Agendainitiative“, welche die Kommission zu legislativem Handeln auffordert. Es ist ein Minderheiteninstrument, das lediglich die Möglichkeit schafft, die politische Tagesordnung mitzugestalten. Das legislative Initiativrecht verbleibt bei der Kommission und der eventuell folgende Gesetzgebungsprozess verläuft im Rahmen der vorgesehenen Verfahren.

4.4.3

Selbstverständlich benötigt dieses Instrument bestimmte Regeln und Standards. Da aber Instrumente der direkten Demokratie auf europäischer Ebene erst zu schaffen sind, sollte der europäischen Bürgerinitiative ein Rahmen zur fortschreitenden Entwicklung gegeben werden. Die Verordnung zur Umsetzung von Artikel 11 Absatz 4 EUV sollte möglichst niedrige Mindest- und Qualifikationsstandards festlegen und in Bereichen, in denen auf Gemeinschaftsebene Erfahrungswerte fehlen, Raum für Ermessens- und Auslegungsspielraum zulassen, da die Europäische Bürgerinitiative nur erreichen kann, dass ein bestimmtes Thema in den Aktionsplan der Kommission aufgenommen wird.

4.4.4

In keinem Fall jedoch teilt der Ausschuss den Standpunkt des Europäischen Parlaments (12), „dass die politische Aufgabe des Parlaments darin besteht, den Prozess der Bürgerinitiative zu kontrollieren“ und spricht sich gegen die Kontrolle eines Prozesses im prälegislativen Bereich durch den Gesetzgeber aus. Eine solche „Kontrolle“ würde das Prinzip der Gewaltenteilung verletzen; deshalb regt der Ausschuss die Schaffung einer unabhängigen „Beratungsinstanz“ bzw. eines „Helpdesk“ an, welche/r Initianten bei der Vorbereitung und Lancierung einer Europäischen Bürgerinitiative zur Seite stehen kann, sodass offensichtliche Konflikte mit den Zulassungs- und Durchführungsbestimmungen wenn auch nicht ausgeschlossen, so doch im Regelfall vermieden werden können.

4.4.5

Völlig zu Recht weist das Parlament in demselben Bericht auf die Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen Petitionen, die an das Parlament zu richten sind, und Bürgerinitiativen, die als Aufforderung an die Kommission zu richten sind, hin. In diesem Sinne sind auch die Verfahren und Anforderungen an diese beiden Instrumente der Mitsprache von unten ganz unterschiedlich auszugestalten.

4.4.6

Die Europäische Bürgerinitiative als Instrument der direkten Demokratie ist auch ein effektives Mittel, transnationale deliberative Prozesse auszulösen. Die derzeit dem „politischen Europa“ eher abgewandten Bürger können sich nun mit konkreten Initiativen und Zielen einbringen. Je mehr sie eingeladen und ermutigt werden, sich ohne unnötige administrative Hürden an der Initiative zu beteiligen, umso eher werden sie sich von ihrer Selbsteinschätzung als Zuschauer nicht nachvollziehbarer Entscheidungen lösen und vom Objekt zum Subjekt des europäischen Gemeinwesens entwickeln. Ein derartiger, Schritt für Schritt in Gang gesetzter Prozess, der die Auseinandersetzung mit europäisch relevanten Problemen fordert, hat zwangsläufig die Bildung von europäischem Bewusstsein, europäischer Öffentlichkeit zur Folge.

4.4.7

Inhaltlich muss darauf hingewiesen werden, dass eine Europäische Bürgerinitiative selbstverständlich nicht gegen den Vertrag oder die Europäische Grundrechtscharta verstoßen darf. Wie im indirekten/parlamentarischen Prozess, kann es allerdings auch im direkten/bürgerschaftlichen Prozess der Meinungsbildung geschehen, dass sich extremistische Gruppierungen der vorhandenen Kanäle der Meinungsbildung bedienen und diese für ihre eigenen Zwecke (miss)brauchen. Darin liegt eine große, grundsätzliche Herausforderung an jede Demokratie, aber gleichzeitig auch ihr größter Vorteil gegenüber undemokratischen Systemen. Eine moderne repräsentative Demokratie, die sowohl auf indirekten wie auch direkten Pfeilern aufbaut, muss darauf angelegt sein, auch unbequeme, ja sogar extremistische Anliegen offen und transparent diskutieren zu können.

4.5   Grünbuch der Europäischen Kommission zur Europäischen Bürgerinitiative

4.5.1

Obwohl der Ausschuss nicht unmittelbarer Adressat des abgeschlossenen Konsultationsverfahrens war, möchte er im Vorgriff auf die bevorstehende Behandlung der Verordnungsvorschläge in Parlament und Rat einen qualifizierten Beitrag zur Meinungsbildung leisten und gibt im Folgenden seine Meinung zu den im Grünbuch angesprochenen Fragen wieder.

4.6   Mindestzahl der Staaten, aus denen die Bürger kommen müssen

4.6.1

Der Ausschuss teilt die Meinung der Kommission, dass sich der Schwellenwert nach objektiven Kriterien richten muss. Er teilt nicht die Meinung der Kommission, dass erst ein Drittel der Mitgliedstaaten, also 9 Staaten, die Repräsentativität für ein Unionsinteresse sicherstellt, teilt aber auch nicht die Meinung mancher Organisationen, dass bereits mit 4 Mitgliedstaaten ein solche signifikante Zahl erreicht worden ist.

4.6.2

Der Ausschuss schließt sich vielmehr der Meinung des Europäischen Parlaments an, dass ein Viertel der Mitgliedstaaten, also aktuell 7 Staaten, einen geeigneten Schwellenwert darstellt. Dieser Wert bezieht sich auf Artikel 76 AEUV, der Rechtsakte zur Verwaltungszusammenarbeit im Rahmen der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit oder in Strafsachen auf Initiative eines Viertels der Mitgliedstaaten vorsieht Dem Ausschuss erscheint dies die adäquate Referenz für eine qualifizierte europäische Dimension der Bürgerinitiative.

4.7   Mindestzahl der Unterzeichner je Mitgliedstaat

4.7.1

Da der Vertrag von Lissabon nur von einer „erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten“ spricht, bestünde auch die Option, keine Mindestanzahl von Teilnehmern pro Land anzugeben. Der Ausschuss teilt aber unter Hinweis auf das im Vertrag mehrfach genannte Erfordernis der doppelten Mehrheit die Meinung der Kommission, dass ein Verzicht auf eine Mindestanzahl von Teilnehmern pro Mitgliedstaat dem Geist des Vertrags widersprechen würde.

4.7.2

Statt einer starren ziffernmäßigen Festsetzung eines Prozentanteils von 0,2 % pro Mitgliedstaat regt der Ausschuss ein Gleitsystem an, das einen sinnvollen Ausgleich zwischen den Staaten bilden könnte. So könnte eine absolute Untergrenze von 0,08 % (13) gefordert werden, damit die Unterschriften eines Mitgliedstaates angerechnet werden. Insgesamt muss eine Bürgerinitiative natürlich auf 1 Million Unterschriften kommen. Aus der Kombination dieser beiden Kriterien ergibt sich ein automatischer Ausgleich, der auch dem Anliegen des Vertrags von Repräsentativität und einem genuinen europaweiten Interesse gerecht wird.

4.7.3

Eine derartig flexible Regelung im Interesse der erleichterten Umsetzung erscheint dem Ausschuss auch deshalb gerechtfertigt, als die Europäische Bürgerinitiative ja letztlich nicht in einem verbindlichen Entscheid mündet, sondern lediglich nur eine Aufforderung an die Kommission darstellt.

4.8   Kriterien für die Unterzeichnung einer Bürgerinitiative

4.8.1

Der Ausschuss teilt die Meinung der Kommission, dass im Interesse der Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands als allgemeine Voraussetzung zur Teilnahme die Wahlberechtigung für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Wohnsitzland des Teilnehmers gelten sollte. Trotz aller Sympathie für eine Einbeziehung der Jugend (etwa durch die Herabsetzung des Alters auf 16 Jahre), so würde dieses Abweichen von der Wahlberechtigung zum Europäischen Parlament die Überprüfung der Unterschriften unverhältnismäßig erschweren, da fast alle Staaten doppelte Wahlberechtigungsregister aufbauen müssten.

4.9   Form und Abfassung der Bürgerinitiative

4.9.1

Auch hier hält der Ausschuss zu starre Formvorschriften für unangebracht; es sollten die für behördliche Eingaben unabdingbaren Formalerfordernisse gelten und bestimmte Mindestanforderungen festgelegt werden (siehe auch Ziffer 4.13). Der Inhalt der Initiative und der geforderten Entscheidung sollte schlüssig und unmissverständlich dargelegt werden. Es muss immer klar sein, was jemand unterstützt, der eine Europäische Bürgerinitiative unterzeichnet.

4.10   Anforderung an die Sammlung, Überprüfung und Authentifizierung von Unterschriften

4.10.1

Es spricht nichts dagegen, abweichend vom jeweiligen nationalen Recht auf Gemeinschaftsebene gemeinsame Verfahrensregeln bzw. Standards für die Sammlung, Überprüfung und Authentifizierung aufzustellen, da die Europäische Bürgerinitiative ein (neues) transnationales Instrument der Beteiligung darstellt.

4.10.2

Es sollten alle Formen der Unterschriftensammlung zugelassen werden, die eine Identitätsüberprüfung zulassen, die Unterschriftensammlung über ein Online-Portal sollte ebenso möglich sein wie die Sammlung in der Öffentlichkeit. Vorgaben wie die Echtheitsbestätigung der Unterschriften durch die nationalen Behörden oder einen Notar erscheint dem Ausschuss eine nicht zumutbare Hürde. Allerdings muss neben der Identitätskontrolle auch sichergestellt werden, dass die angegebenen Unterstützerinnen und Unterstützer ihre Unterschrift eigenständig und aus freien Stücken abgegeben haben. Dazu sind insbesondere für die elektronische Unterschriftensammlung besondere Vorkehrungen zu treffen.

4.10.3

Als Sicherheits- und Authentifizierungsmerkmale sind Name, Anschrift, Geburtsdatum, sowie eine Verifikationsmail bei der Online-Sammlung ausreichend. Ziel muss es sein, dass jede Initiative, die sich an die in der Verordnung aufgestellten Minimalregeln zur Unterschriftensammlung stützt, sicher sein kann, dass sie in keinem Land der Union weitere, zusätzliche Hürden überraschen. Für im Ausland lebende Europäer sollte der Wohnsitz des Teilnehmers für die Stimmzuordnung maßgeblich sein.

4.10.4

Die Verifizierung der abgegebenen Unterschriften sollte von den Mitgliedsaaten durchgeführt werden, durchaus im Rahmen der in manchen Mitgliedstaaten der Union bewährten Sample-Überprüfungen.

4.11   Zeitraum für die Sammlung von Unterschriften

4.11.1

Erfahrungen von Bürgerinitiativen im Vorfeld des Vertrags von Lissabon haben gezeigt, dass gerade das Anlaufen einer Initiative zeitaufwendig sein kann; der Ausschuss hält daher den von der Kommission vorgeschlagenen Zeitrahmen von einem Jahr für zu kurz und plädiert für 18 Monate. Im Hinblick auf den früher gemachten Hinweis, dass die Initiative ja einen über das konkrete Ziel hinausgehenden Prozess hin zu einer echten europäischen Öffentlichkeit in Gang setzt, wäre es aus Sicht des Ausschusses bedauernswert, wenn wegen eines relativ kurzen Zeitraums von einem Jahr der positive Ausgang eines solchen Prozesses mit all seinen rechts- und gesellschaftspolitischen Begleiteffekten in Frage gestellt würde.

4.12   Anmeldung geplanter Initiativen

4.12.1

Der Ausschuss teilt die Ansicht der Kommission, dass es Aufgabe der Initiatoren ist, die Rechtmäßigkeit bzw. Zulässigkeit ihrer Initiative im Vorfeld selbst abzuklären. Die Anmeldung sollte über eine von der Kommission zur Verfügung gestellte Website möglich sein, die auch inhaltliche Informationen erhält, damit alle Bürger sich über laufende Initiativen informieren können.

4.12.2

In diesem Zusammenhang regt der Ausschuss an, dass die Kommission über die zu schaffende Website zur Europäischen Bürgerinitiative auch ein Online-tool zur Verfügung stellt, mit dem Unterschriften gesammelt werden können. Darüber hinaus könnte diese Website auch als Diskussionsforum über die verschiedenen Initiativen dienen und somit einen Teil europäischer Öffentlichkeit herstellen.

4.12.3

Allerdings ist der Ausschuss der Ansicht, dass den Initiatoren einer Bürgerinitiative zusätzlich eine Anlaufstelle zur Verfügung stehen sollte, die sie nicht nur in Verfahrensfragen, sondern auch inhaltlich berät. Der Ausschuss ist bereit, als „Helpdesk“ zu fungieren.

4.12.4

Eventuell könnte über ein System gelber/roter Karten nachgedacht werden, mit denen den Initiatoren einer Bürgerinitiative relativ früh signalisiert werden könnte, dass ihre Initiative eventuell nicht zulässig ist, etwa aufgrund formaler Kriterien wie einer fehlenden Kompetenz der Kommission in diesem Bereich oder eines klaren Verstoßes gegen Grundrechte.

4.13   Anforderungen an Organisatoren - Transparenz und Finanzierung

4.13.1

Aus Sicht des Ausschusses sollten die Initiatoren einer Initiative folgende Informationen vorlegen:

Initiativkomitee und dessen Vertreter nach außen

Allfällige Unterstützer

Finanzierungsplan

Überblick über Human Ressources und Strukturen

4.13.2

Keinesfalls akzeptieren kann der Ausschuss die Ankündigung der Kommission, dass keine Form öffentlicher Unterstützung und Finanzierung von Bürgerinitiativen vorgesehen ist, im Besonderen aber den Hinweis, dass nur so sichergestellt werden könne, dass solche Initiativen unabhängig sind. Die Europäische Kommission unterstützt mit Finanzmitteln die Strukturen und die Arbeit vieler effektiver Nichtregierungsorganisationen und es wäre eine unzulässige Unterstellung, davon ableiten zu wollen, dass diese von der Kommission mitfinanzierten Akteure der Zivilgesellschaft daher von ihr abhängig wären. Außerdem würde es in konsequenter Verfolgung des Ansatzes der Kommission nur großen Organisationen mit kapitalkräftigen Unterstützern überhaupt möglich sein, eine Europäische Bürgerinitiative in Erwägung zu ziehen.

4.13.3

Der Ausschuss stellt daher zur Diskussion, dass die EU eine Finanzierungsbeihilfe bereitstellt, sobald etwa eine erste Etappe erreicht ist, z.B. 50 000 Unterschriften aus drei Mitgliedstaaten, um aussichtslose oder nicht ernst gemeinte Kampagnen auszuschließen. Auch hier könnte das angeregte System gelber/roter Karten eine Rolle spielen.

4.14   Überprüfung von erfolgreichen Bürgerinitiativen durch die Kommission

4.14.1

Dem Ausschuss erscheint der von der Kommission vorgeschlagene Zeitraum von 6 Monaten eine absolute Obergrenze und er unterstützt den vom Europäischen Parlament in seiner Entschließung vorgeschlagenen 2-stufigen Ansatz (2 Monate zur Prüfung der Formalkriterien und 3 Monate für die sachliche Entscheidungsfindung (14). Die Kommission sollte diesen internen Entscheidungsprozess so transparent wie möglich gestalten.

4.14.2

Im Anschluss an die Überreichung einer erfolgreichen Bürgerinitiative ist die rechtliche Zulässigkeit endgültig zu prüfen.

4.14.3

Während der Phase der politischen Evaluierung durch die Kommission veranstaltet der Ausschuss - eventuell unter Einbeziehung des Parlaments und der Ratspräsidentschaft - Anhörungen, bei denen die Organisatoren ihre Initiative der Kommission vorstellen. Der EWSA könnte diesen Prozess gegebenenfalls auch durch eine Sondierungs- oder Initiativstellungnahme zum Thema ergänzen.

4.14.4

Die Annahme, teilweise Übernahme oder Ablehnung der Initiative durch die Kommission ist gegenüber den Initiatoren im Detail und öffentlich zu begründen. Im Fall einer Ablehnung hat die Kommission einen förmlichen Bescheid zu erlassen, gegen den Klagemöglichkeit beim EuGH bestehen muss.

4.15   Initiativen zu ein und demselben Thema

4.15.1

Nach Ansicht des Ausschusses liegt es in der Verantwortlichkeit der Initiatoren, eine thematisch ähnliche Initiative dennoch zu starten. Einmal mehr ist daran zu erinnern, dass es sich beim neuen Europäischen Bürgerinitiativrecht um eine „Agendainitiative“ handelt. Der Ausschuss sieht deshalb keinen Grund, hier Verbote oder Hürden einzubauen.

4.16   Ergänzende Bemerkungen

4.16.1

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Kommission für die Organisatoren einer Bürgerinitiative, die bereits 50 000 Unterstützer aus drei Mitgliedstaaten gefunden hat, die Übersetzung des Textes in alle Amtssprachen übernehmen sollte.

5.   Schlussbemerkungen

5.1   Die Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze der Union, insbesondere Artikel 11 EUV, bilden nach Ansicht des Ausschusses einen Meilenstein für ein tatsächlich gelebtes und praktisch nutz- und gestaltbares Europa der Bürger. Allerdings ist es notwendig, die einzelnen demokratischen Prozesse verbindlicher zu definieren und sie mit den notwendigen Strukturen zu versehen.

5.2   So fordert der Ausschuss die Kommission auf, nach dem Grünbuch zur Europäischen Bürgerinitiative auch ein Grünbuch zum Zivilen Dialog über die konkrete Ausgestaltung von Artikel 11 Absatz 1 und Absatz 2 vorzulegen, um über die bereits existierende Praxis nachzudenken, Verfahren und Grundsätze näher zu definieren, sie zu evaluieren und, gemeinsam mit der organisierten Zivilgesellschaft, Verbesserungen anzubringen, insbesondere klare Strukturen zu schaffen. Auch in diesem Zusammenhang wiederholt der Ausschuss seine Bereitschaft, sich im Rahmen seiner Aufgaben einzubringen.

5.3   Weiters fordert er die anderen Organe auf, ihrerseits zu erklären, wie sie die neuen Vertragsbestimmungen in der Praxis umzusetzen gedenken.

5.4   Mit Artikel 11 Absatz 4 EUV wird selbst im weltweiten Vergleich demokratisches Neuland betreten. Zum ersten Mal in der Geschichte der Demokratie erhalten Bürgerinnen und Bürger aus mehreren Staaten gemeinsam ein transnationales Mitbestimmungsrecht.

5.5   Dieses neue demokratische Bürgerrecht birgt enorme Potenziale. Es ist darauf angelegt, die repräsentative Demokratie in Europa zu stärken. Unmittelbar festigt es das partizipative Element des europäischen Demokratiemodells. Mittelbar kann es aber zur Integration der EU, zu deren Stärkung, einer europäischen Öffentlichkeit und einer stärkeren Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit der EU beitragen. Gerade im Hinblick auf die Größe und Vielfalt Europas muss darauf geachtet werden, dass alle Bürgerinnen und Bürger, auch solche, die nicht über viel Mittel verfügen oder großen etablierten Organisationen angehören, sich aller demokratischen Mittel bedienen können. Die Ausübung demokratischer Mittel darf nicht an Vorhandensein großer finanzieller Ressourcen gebunden sein.

5.6   Der Ausschuss, der im Vertrag von Lissabon als beratende Einrichtung zur Unterstützung, des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission bestätigt wird, wird wie bisher seine Kernaufgaben wahrnehmen und Stellungnahmen im Rahmen seiner im Vertrag vorgegebenen Verpflichtungen abgeben. Er wird sich - in Wahrnehmung seiner Brückenfunktion - noch stärker als bisher als Kernstück einer umfassenden demokratischen Infrastruktur auf europäischer Ebene einbringen.

5.7   Im Bestreben, durch seine Tätigkeit die genannten Organe der Union bestmöglich zu unterstützen und seine Arbeitsweise zu optimieren, schlägt er im Rahmen der Europäischen Bürgerinitiative zusätzlich vor:

Erarbeitung einer Stellungnahme zu einer von der Kommission formal akzeptierten Bürgerinitiative innerhalb der Evaluierungsfrist;

eventuelle Erarbeitung einer Stellungnahme zur Unterstützung einer laufenden Bürgerinitiative;

Organisation von Anhörungen zu erfolgreichen Initiativen (Organisatoren, Kommission, Parlament, Rat);

Einrichtung eines Info-Helpdesk (als Anlaufstelle für Bürger zu Verfahrensfragen u. Ä.);

begleitende Information (Herausgabe eines Leitfadens „Partizipative Demokratie“, Konferenzen zur praktischen Umsetzung, etc.)

Brüssel, den 17. März 2010

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Mario SEPI


(1)  Dem Konvent gehörten neben dem Vorsitzenden Valéry GISCARD D'ESTAING und seinen beiden Stellvertretern Giuliano AMATO sowie Jean Luc DEHAENE die folgenden Mitglieder an:

15 Vertreter der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten,

13 Vertreter der Staats- und Regierungschefs der beitrittswilligen Länder,

30 Vertreter der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten,

26 Vertreter der nationalen Parlamente der beitrittswilligen Länder,

16 Vertreter aus den Reihen der Mitglieder des Europäischen Parlaments,

2 Vertreter der Europäischen Kommission.

Hinzu kamen 13 Beobachter, aus den Reihen des EWSA, des AdR, der Sozialpartner sowie der Europäische Ombudsmann. Beobachter des EWSA waren Göke FRERICHS, Roger BRIESCH und Anne-Marie SIGMUND.

(2)  Artikel 10 EUV legt fest, dass die „Arbeitsweise der Union“ auf der „repräsentativen Demokratie“ beruht.

(3)  KOM(2009) 622 endg. vom 11.11.2009.

(4)  Stellungnahme zum Thema „Die organisierte Zivilgesellschaft und europäische Governance - Beitrag des Ausschusses zur Erarbeitung des Weißbuchs“ vom 25.4.2001 - ABl. C 193 vom 10.7.2001.

(5)  Stellungnahme zum Thema „Die Repräsentativität der europäischen Organisationen der Zivilgesellschaft im Rahmen des zivilen Dialogs“ vom 14.2.2006 - ABl. C 88 vom 11.4.2006.

(6)  Sondierungsstellungnahme zum Thema „Ein neues sozialpolitisches Aktionsprogramm der EU“ vom 9.7.2008 - ABl. C 27 vom 3.2.2009 (Ziffern 7.6 und 7.7).

(7)  vgl. Fußnote 5

(8)  Stellungnahme zum Thema „Ausbau der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und Nichtregierungsorganisationen“ vom 13.7.2000 - ABl. C 268 vom 19.9.2000. sowie Stellungnahme zum Thema „Die Rolle und der Beitrag der organisierten Zivilgesellschaft zum europäischen Einigungswerk“ vom 24.9.1999 - ABl. C 329 vom 17.11.1999.

(9)  Stellungnahme zum Thema „Die organisierte Zivilgesellschaft und europäische Governance - Beitrag des Ausschusses zur Erarbeitung des Weißbuchs“ vom 25.4.2001 - ABl. C 193 vom 10.7.2001.

(10)  Stellungnahme zum Thema „Europäisches Regieren - ein Weißbuch“ vom 20.4.2002 - ABl. C 125 vom 27.5.2002.

(11)  KOM(2001) 428 endg. vom 25.7.2001.

(12)  Resolution des Europäischen Parlaments vom 7.5.2009, Berichterstatterin Sylvia-Yvonne KAUFMANN (T6-0389/2009).

(13)  Dieser Prozentsatz orientiert sich am Mindesterfordernis von 0,08 % für eine Bürgerinitiative in Italien.

(14)  Dies sollte analog zur Prozedur der Initiativen des Europäischen Parlaments nach Artikel 225 AEUV ausgestaltet werden, vgl. Entschließung des Europäischen Parlaments zu einer revidierten Rahmenvereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission für die nächste Wahlperiode vom 9.2.2010 (P7_TA(2010)0009).


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