(1)

Am 21. November 2018 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht an, womit das Europäische Semester für die wirtschaftspolitische Koordinierung 2019 eingeleitet wurde. Dabei wurde der europäischen Säule sozialer Rechte, die am 17. November 2017 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission proklamiert wurde, gebührend Rechnung getragen. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 21. März 2019 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 21. November 2018 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 auch den Warnmechanismus-Bericht an, in dem sie Kroatien als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei.

(2)

Der Länderbericht 2019 für Kroatien wurde am 27. Februar 2019 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Kroatiens bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 13. Juli 2018 (3), bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen der Vorjahre und bei der Verwirklichung seiner nationalen Ziele im Rahmen der Strategie Europa 2020 bewertet. Im Länderbericht wurde außerdem eine eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 vorgenommen, deren Ergebnisse ebenfalls am 27. Februar 2019 veröffentlicht wurden. Aus der Analyse der Kommission geht hervor, dass in Kroatien makroökonomische Ungleichgewichte bestehen, die von einem hohen Niveau an öffentlicher, privater und Auslandsverschuldung herrühren, das mit einem geringen Potenzialwachstum einhergeht. Aufgrund eines soliden nominalen Wachstums und einer vorsichtigen Haushaltspolitik haben sich die Ungleichgewichte in den letzten Jahren jedoch verringert. Die negative Nettoauslandsposition hat sich angesichts kontinuierlicher Leistungsbilanzüberschüsse verbessert. Seit dem Höchststand von 2015 ist der öffentliche Schuldenstand deutlich rückläufig. Der Abbau der Verschuldung des privaten Sektors schreitet weiter voran, auch wenn sich sein Rhythmus aufgrund anziehender Kreditvergabe und Investitionen verlangsamt. Der Finanzsektor ist gut kapitalisiert und profitabel. Allerdings ist der Anteil notleidender Kredite — wenn auch rückläufig — nach wie vor hoch. Auch wenn verstärkt politische Maßnahmen ergriffen wurden, bleibt eine konsequente Umsetzung struktureller Maßnahmen für die Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Wirtschaft von ausschlaggebender Bedeutung. Trotz einiger Fortschritte gibt es nach wie vor Probleme mit der Vollständigkeit, der Genauigkeit und den Fristen wirtschaftlicher und staatlicher Finanzstatistiken.

(3)

Am 18. April 2019 übermittelte Kroatien sein nationales Reformprogramm 2019 und sein Konvergenzprogramm 2019. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

(4)

Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden zu einem gewissen Teil bei der Programmplanung der europäischen Struktur- und Investitionsfonds („ESI-Fonds“) für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Nach Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung seiner Partnerschaftsvereinbarung und der jeweiligen Programme und zur Unterbreitung von Änderungsvorschlägen auffordern, wenn dies zur Förderung der Umsetzung der einschlägigen Ratsempfehlungen notwendig ist. In den Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung hat die Kommission erläutert, wie sie diese Bestimmung anzuwenden gedenkt.

(5)

Kroatien befindet sich derzeit in der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts und unterliegt der Schuldenregel. Nach einem gesamtstaatlichen Überschuss von 0,2 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 2018 soll sich der Gesamtsaldo dem Konvergenzprogramm 2019 zufolge im Jahr 2019 auf -0,3 % des BIP verschlechtern und sich anschließend wieder schrittweise verbessern, um 2022 einen Überschuss von 0,8 % des BIP zu erreichen. Dem neuberechneten strukturellen Saldo (5) zufolge soll das mittelfristige Haushaltsziel — das von einem strukturellen Defizit von 1,75 % des BIP 2019 auf 1 % des BIP 2020 angehoben wurde — im gesamten Programmzeitraum weiterhin übertroffen werden. Die gesamtstaatliche Schuldenquote wird dem Konvergenzprogramm 2019 zufolge voraussichtlich von 71,6 % des BIP im Jahr 2019 auf 68,5 % des BIP im Jahr 2020 zurückgehen und bis 2022 weiter auf 62 % des BIP schrumpfen. Das makroökonomische Szenario, das diesen Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, ist plausibel. Die geplanten Haushaltsziele scheinen jedoch vorsichtig. In ihrer Frühjahrsprognose 2019 rechnet die Kommission mit einem gesamtstaatlichen Saldo von 0,1 % des BIP im Jahr 2019 und 0,5 % des BIP im Jahr 2020. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2019 der Kommission dürfte der strukturelle Saldo bei -0,8 % des BIP im Jahr 2019 und bei -0,5 % des BIP im Jahr 2020 liegen, womit das mittelfristige Haushaltsziel erneut übertroffen würde. Kroatien wird die Schuldenregel in den Jahren 2019 und 2020 voraussichtlich einhalten. Insgesamt ist der Rat der Auffassung, dass Kroatien die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in den Jahren 2019 und 2020 einhalten dürfte.

(6)

Im Dezember 2018 nahm das kroatische Parlament das Gesetz über eine verantwortungsvolle Haushaltspolitik an. Damit sollen die Zusammensetzung und das Mandat des Ausschusses für Haushaltspolitik gestärkt und numerische Haushaltsregeln, einschließlich einer Regel für den strukturellen Haushaltssaldo, festgelegt werden. Im März 2019 wurde das Mandat des Staatlichen Rechnungshofes durch die Einführung von Sanktionsmechanismen für Fälle der Nichteinhaltung der Empfehlungen des Rechnungshofes ausgebaut und der Anwendungsbereich seiner Prüfungen erweitert. Mit der Annahme des geänderten Haushaltsgesetzes wird der haushaltspolitische Rahmen weiter gestärkt. Dadurch sollen die Haushaltsplanung, die Erhebung von Haushaltsdaten sowie die Kriterien für die Vergabe staatlicher Garantien verbessert werden.

(7)

Die territoriale Zersplitterung der öffentlichen Verwaltung Kroatiens beeinträchtigt ihre Effizienz und verstärkt regionale Unterschiede. Vielen kleinen Kommunalbehörden mangelt es oft an finanziellen und administrativen Ressourcen, um die ihnen übertragenen Aufgaben ausführen zu können. Dadurch entstehen erhebliche Unterschiede bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zwischen finanziell und administrativ starken und schwachen Kommunalbehörden in ganz Kroatien. Auf zentraler Regierungsebene haben die Behörden Maßnahmen im Hinblick auf die Vereinfachung des schwerfälligen Systems staatlicher Agenturen ergriffen. Der rechtliche Rahmen für die Verbesserung der Homogenität des Systems ist jedoch noch nicht gegeben. Vorgesehen ist eine Verlagerung der Zuständigkeiten von auf lokaler Ebene arbeitenden Außenstellen der Zentralverwaltung auf die entsprechenden Landkreisverwaltungen.

(8)

Im Gesundheitssystem sind 2018 weitere Schulden aufgelaufen, was die öffentlichen Finanzen gefährdet. Das System wird über Beiträge der Erwerbsbevölkerung und staatliche Mittelübertragungen finanziert, doch letztere haben die Kosten kontinuierlich nicht voll abgedeckt. Mit der Anhebung der Krankenversicherungsprämie 2019 und der Verbrauchsabgaben auf Tabak im Dezember 2018 dürfte sich die Finanzlage des Gesundheitssystems entspannen. Die laufende funktionelle Integration der Krankenhäuser und die Maßnahmen zur Verbesserung der medizinischen Grundversorgung könnten die Ausgabeneffizienz steigern; allerdings kommt die Umsetzung nur langsam voran.

(9)

Das Lohnbildungssystem ist in der öffentlichen Verwaltung und im öffentlichen Dienst nicht kohärent, was die Gleichbehandlung beeinträchtigt und eine zentrale Kontrolle der Lohnkosten im öffentlichen Sektor behindert. Neue Rechtsvorschriften für die Lohnbildung im öffentlichen Dienst wurden mehrmals verschoben. Ziel des Gesetzes ist es, die öffentliche Verwaltung durch die Einführung gemeinsamer Besoldungstabellen und Koeffizienten für die Komplexität der ausgeübten Funktion stärker zu harmonisieren. Dafür sind kohärentere Arbeitsplatzbeschreibungen und Kompetenzrahmen erforderlich. Kroatien verfügt zwar über einen Rahmen für den sozialen Dialog, die Arbeitsmethoden und -verfahren müssen für einen echten sozialen Dialog aber verbessert werden. Die Zerklüftung der Gewerkschaftslandschaft schränkt ebenfalls die Wirksamkeit des sozialen Dialogs ein.

(10)

2018 war die Arbeitslosenquote weiterhin stark rückläufig. Die Jugendarbeitslosigkeit nahm ebenfalls stark ab, bleibt aber hoch. Die Erwerbstätigkeits- und Beschäftigungsquoten sind in Kroatien jedoch noch immer niedrig. Frühpensionierung und Betreuungspflichten spielen bei der Nichterwerbstätigkeit eine große Rolle. Der Zugang zu Beschäftigung muss verbessert werden, indem z. B. angemessene Qualifikationen ermittelt und entsprechende Bildungsangebote bereitgestellt werden. Viele Faktoren für die Nichterwerbstätigkeit bestehen nach wie vor, und die derzeitigen Maßnahmen zur Erleichterung des Eintritts in den Arbeitsmarkt scheinen nicht ausreichend zu sein. Die Kapazität der Arbeitsmarkteinrichtungen bleibt beschränkt. Auch ist die Zusammenarbeit zwischen den Arbeitsvermittlungsstellen, den sozialen Diensten und anderen einschlägigen Interessenträgern schwach. 2019 trat ein wichtiges Reformpaket für das Altersvorsorgesystem in Kraft. Die Reform umfasst drei Hauptziele: i) Beseitigung konzeptueller Inkonsistenzen, die zu einer Ungleichbehandlung bestimmter Gruppen von Altersrentenempfängern geführt haben; ii) Verbesserung der Angemessenheit des Altersvorsorgesystems durch ein längeres Erwerbsleben und iii) Ausbau des institutionellen Rahmens der zweiten Säule des Altersvorsorgesystems und ihrer Funktionsweise.

(11)

Sozioökonomische Unterschiede beeinflussen das Bildungsniveau in Kroatien stark. Bei der Bildung, insbesondere der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung, den Grundkompetenzen, den tertiären Bildungsabschlüssen, der Beteiligung von Erwachsenen an Bildungsmaßnahmen und der Relevanz der beruflichen Aus- und Weiterbildung für den Arbeitsmarkt liegt Kroatien unter dem Unionsdurchschnitt. Kroatien setzt die Reform der Ausbildungspläne als ein Pilotprojekt um. Allerdings wird die Reform ihr volles Potenzial erst dann entfalten, wenn sie vollumfänglich und zusammen mit anderen Ausbildungsmaßnahmen für Lehrer realisiert wird.

(12)

Trotz einer weiterhin relativ hohen Arbeitslosigkeit herrscht in einigen Wirtschaftszweigen Arbeitskräftemangel, was vor allem durch die Kompetenzlücken bedingt ist. Die Verbesserung der digitalen Kompetenzen könnte die Produktivität steigern und einige Kompetenzlücken schließen. Die beschränkte Arbeitsmarktrelevanz der beruflichen Bildung und Weiterbildung trägt zur niedrigen Beschäftigungsquote von Absolventen bei. Programme, die arbeitsbasiertes Lernen umfassen, haben kaum Teilnehmer. Die Einrichtung regionaler Kompetenzzentren und das Versuchsprogramm zur dualen Ausbildung dürften die Qualität der Berufsbildung verbessern und die Erfassung des Qualifikationsbedarfs erleichtern. Die Teilnahme an Erwachsenenbildungsprogrammen, die als Teil der Arbeits- oder Ausbildungsbeschaffungsmaßnahmen angeboten werden, liegt niedrig. Dies gilt insbesondere für den Bevölkerungsteil, der den höchsten Bildungsbedarf hat, wie Geringqualifizierte und Arbeitslose.

(13)

Der Anteil der Bevölkerung, der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht ist, sinkt, liegt aber nach wie vor über dem Unionsdurchschnitt. Dieses Risiko ist vor allem bei älteren Menschen und Menschen mit Behinderungen groß. Der Beitrag der Sozialleistungen zur Verringerung von Armut bleibt im Vergleich zum Unionsdurchschnitt schwach. Die Behörden haben Maßnahmen ergriffen, um die Registrierung von auf lokaler Ebene bezogenen Sozialleistungen zu verbessern, indem ihre Einstufung harmonisiert wird. Dies dürfte den Überblick über die landesweit gezahlten Leistungen verbessern, sodass das System der sozialen Sicherheit wirksamer darauf ausgerichtet werden kann, die Bedürftigsten zu erreichen. Das Verkehrsnetz ist unausgewogen.

(14)

Die Eisenbahninfrastruktur ist nur unzureichend ausgebaut, was zu einer geringen Dienstleistungsqualität und Hindernissen bei der Mobilität der Arbeitnehmer führt. In kleineren Städten verfügen öffentliche Verkehrsmittel über keine angemessene Infrastruktur. Treibhausgasemissionen des Straßenverkehrs sind in den letzten fünf Jahren erheblich gestiegen. Der Anteil erneuerbarer Energien im Verkehrssektor liegt weit unter dem für 2020 angestrebten Ziel von 10 %. Weitere Anstrengungen und Investitionen sind vonnöten, um den hohen Anteil von Fahrzeugen, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, zu reduzieren, die Intermodalität zu fördern und allgemein den Anstieg der Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor aufzuhalten.

(15)

Die hohe Energieintensität Kroatiens könnte durch Investitionen in Energieeffizienz und intelligente Energiesysteme reduziert werden. Ein besonderes Augenmerk könnte auf die Reduzierung des Energieverbrauchs von Gebäuden und eine verbesserte Energieeffizienz von Fernwärmenetzen gelegt werden. Investitionen in die Wind- und Solarenergie könnten ebenfalls erheblich ausgebaut werden, so wie der Rückgriff auf erneuerbare Energien für Heizungs- und Kühlsysteme. Gemäß der Initiative „Saubere Energie für EU-Inseln“ würde der Einsatz erneuerbarer Energien den kroatischen Inseln zudem zu mehr Autonomie in Energiefragen verhelfen. Auch ist Kroatien Klimarisiken wie vor allem Überschwemmungen und Waldbränden besonders ausgesetzt.

(16)

Investitionen könnten zudem den Übergang zur Kreislaufwirtschaft fördern. So müssen die getrennte Sammlung von Abfällen und das Recycling als Alternativen zu Deponien unterstützt, Alternativen zu Rohstoffen entwickelt und die Nachfrage nach recycelten Stoffen erhöht werden, und die Öffentlichkeit muss stärker für nachhaltige Verbrauchspraktiken und entsprechendes Verhalten sensibilisiert werden. Darüber hinaus muss erheblich investiert werden, um die Sammlung und Behandlung von Abwasser in Ballungsräumen mit einem Einwohnergleichwert von über 2 000 zu gewährleisten. Investitionen in Wassernetze könnten Leckagen beim Trinkwasser mindern und dazu beitragen, dass bislang unerfüllte Qualitätsanforderungen erfüllt werden.

(17)

Forschungs- und Innovationskapazitäten sowie die Nutzung von Spitzentechnologien müssen durch Investitionen gefördert werden, um das Abschneiden bei Innovationen und das Produktivitätswachstum zu verbessern, das durch fragmentierte und ineffiziente Forschungs- und Innovationsstrategien gehemmt wird. Die „Strategie für eine intelligente Spezialisierung“ 2016-2020 Kroatiens (RIS3) zielt auf die Förderung von Innovationen, die Eliminierung der Fragmentierung des Systems und die Gewährleistung einer Organisation von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten um die wichtigsten wirtschaftlichen Prioritäten ab. Allerdings dürfte ihre Umsetzung künftig noch beschleunigt werden. Investiert werden könnte in eine bessere Zusammenarbeit zwischen Universitäten und Unternehmen, um einen besseren Technologietransfer und die Kommerzialisierung von Forschungsergebnissen zu ermöglichen, und in eine bessere Steuerung.

(18)

Maßnahmen zur Verbesserung der Unternehmensführung und -kontrolle in staatseigenen Unternehmen wurden nur langsam umgesetzt. Auf dem Gebiet der Unternehmensführung und -kontrolle wurde ein neuer Kodex verabschiedet. Auch wurden eine mittelfristige Planung und Leistungsberichterstattung in Auftrag gegeben. Die Kombination aus staatseigenen Unternehmen, die in vielen Sektoren stark vertreten sind, und ihrer niedrigen Rentabilität und schwachen Produktivität belastet die Wirtschaft weiterhin. 2018 wurde die Liste der Unternehmen von besonderem Interesse weiter verkleinert und viele Unternehmen sind nun offiziell zum Verkauf freigegeben. Allerdings gibt es keine klare Privatisierungsstrategie. Die Behörden scheinen sich darauf zu konzentrieren, den großen verbleibenden Anteil an Minderheitsbeteiligungen zu veräußern und unproduktive Vermögenswerte zu aktivieren. Korruption gilt als weit verbreitet und ist noch auf dem Vormarsch. Insbesondere auf lokaler Ebene mangelt es an wirksamen Instrumenten zur Verhinderung und Sanktionierung von Korruption. In Bezug auf Personen, die für Funktionen in lokalen öffentlichen Unternehmen ernannt werden, sollten die Kontroll- und Sanktionsmechanismen verstärkt werden.

(19)

Unternehmen, vor allem kleinere Unternehmen, leiden unter übertriebenen administrativen und legislativen Anforderungen sowie steuerähnlichen Abgaben (keine Steuern). Die administrativen Auflagen wurden umfassend aufgelistet. Dadurch konnten die Behörden die erforderlichen Entlastungsmaßnahmen umsetzen. Minderungen bei den steuerähnlichen Abgaben wurden unzureichend durchgeführt. Die hohe Zahl übermäßig regulierter freiberuflicher Dienstleistungen behindert den Wettbewerb. In bestimmten Sektoren, vor allem bei den Taxidienstleistungen, wurden Fortschritte erzielt. Viele für die Wirtschaft wichtige Berufszweige unterliegen aber nach wie vor übermäßigen Beschränkungen.

(20)

Trotz Fortschritten mindern erhebliche Rückstände und langwierige Verfahren vor den Zivil- und den Handelsgerichten die Rechtssicherheit. Ineffizienzen in der Strafjustiz behindern darüber hinaus die Bekämpfung von Wirtschafts- und Finanzstraftaten. Die Wahrnehmung in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz hat sich weiter verschlechtert. Änderungen des Gesetzes in Bezug auf den Staatlichen Justizrat wurden 2018 angenommen. Mit Ausnahme des Hohen Handelsgerichts war der kontinuierliche Abbau der Rückstände vor allem auf die gesunkene Zahl neuer Fälle zurückzuführen. In einigen Gerichten wird elektronische Kommunikation getestet; dies muss allerdings noch landesweit eingeführt werden.

(21)

Die Programmplanung der Unionsfonds für den Zeitraum 2021-2027 könnte dazu beitragen, einige der in den Empfehlungen festgestellten Lücken, insbesondere in den in Anhang D des Länderberichts 2019 genannten Bereichen, zu schließen. Dies würde es Kroatien ermöglichen, diese Fonds unter Berücksichtigung der regionalen Unterschiede optimal für die ermittelten Sektoren zu nutzen. Der Ausbau der Kapazitäten des Landes für die Verwaltung dieser Fondsmittel ist ein wichtiger Faktor für den Erfolg dieser Investitionen. Der institutionelle Rahmen des öffentlichen Auftragswesens muss ausgebaut werden, um die Einhaltung der Vorschriften zu verbessern und eine strategische Auftragsvergabe zu ermöglichen, die den politischen Zielen gerecht wird und effiziente öffentliche Ausgaben gewährleistet.

(22)

Im Rahmen des Europäischen Semesters 2019 hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Kroatiens umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2019 veröffentlicht. Sie hat auch das Konvergenzprogramm 2019, das nationale Reformprogramm 2019 und die Maßnahmen zur Umsetzung der an Kroatien gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat die Kommission nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Kroatien berücksichtigt, sondern auch deren Übereinstimmung mit Unionsvorschriften und -leitlinien bewertet. Dies spiegelt die Notwendigkeit wider, die wirtschaftspolitische Steuerung der Union insgesamt durch auf Unionsebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken.

(23)

Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Konvergenzprogramm 2019 geprüft und ist zu der Auffassung gelangt (6), dass Kroatien den Stabilitäts- und Wachstumspakt voraussichtlich einhalten wird.

(24)

Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm 2019 und das Konvergenzprogramm 2019 geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4 wider. Die in Empfehlung 1 genannten haushaltspolitischen Maßnahmen tragen unter anderem dazu bei, die mit dem hohen gesamtstaatlichen Schuldenstand verbundenen Ungleichgewichte anzugehen —