15.2.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 44/68

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt den Legislativvorschlag zur Festlegung eines Rahmens, um - mittels Einführung neuer präventiver Maßnahmen und Instrumente für frühzeitiges Eingreifen und die Abwicklung - Bankenkrisen rechtzeitig abzuwenden, die Finanzstabilität zu erhalten und die Belastung für die öffentliche Hand zu verringern. Die Gewährleistung einer wirksamen Abwicklung ausfallender Finanzinstitute in der Union ist ein wesentliches Element der Vollendung des Binnenmarktes. Der EWSA unterstützt die Einführung der vorgeschlagenen Instrumente, würde aber mehr Klarheit bezüglich der neuen, in systemischen Krisen noch nicht erprobten Instrumente begrüßen. Der EWSA erwartet, dass der Inhalt dieser Richtlinie mit den Legislativvorschlägen zur Bankenunion abgestimmt wird.

1.2

Der EWSA akzeptiert den Vorschlag, dass Abwicklungsbehörden im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden Abwicklungspläne erstellen und aktualisieren. Der Ausschuss ist davon überzeugt, dass sich die Erstellung und Aktualisierung sowohl von einzelnen Abwicklungsplänen als auch von Gruppenabwicklungsplänen optimieren lässt, wenn die Banken an diesem Prozess beteiligt werden. Der fachkundige Rat auch anderer Interessenvertreter, z.B. Verbraucherschutzorganisationen, Gewerkschaftsvertreter usw., die von den Abwicklungsplänen betroffen sein könnten, sollte ggf. bei relevanten Fragen eingeholt werden.

1.2.1

Zentralbanken – einschließlich EZB – sind am besten in der Lage, Fragen von öffentlichem Interesse zu bewerten. Der EWSA empfiehlt mithin, sie bei der Bewertung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen einzubeziehen, wobei ihre Unabhängigkeit stets voll und ganz zu respektieren ist.

1.3

Geheimhaltungsvorschriften bezüglich Kreditinstituten und ihren Sanierungs- und Abwicklungsplänen sollten verschärft werden. Mit Sonderbestimmungen in der Richtlinie sollte gewährleistet werden, dass alle an der Erarbeitung, Aktualisierung und Bewertung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen für Banken beteiligten Behörden, Einrichtungen und Interessenvertreter strikt die Vertraulichkeit relevanter Informationen wahren.

1.4

Der EWSA begrüßt die vorgeschlagenen Bestimmungen zur Einführung harmonisierter Regeln und Bedingungen für die Gewährung gruppeninterner finanzieller Unterstützung. Er weist gleichzeitig darauf hin, dass der Schutz der Interessen und Rechte des Unterstützung leistenden sowie des Unterstützung erhaltenden Instituts ausgewogen sein sollte, sollte es zu Unstimmigkeiten bezüglich der Unterstützung kommen. Der Ausschuss unterstützt rückhaltlos die Bestimmungen von Artikel 19 Absatz 1 und schlägt vor, die Anforderung in Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe (f) zu erweitern und zusätzlich auch alle von den Aufsichtsbehörden des Staates des Unterstützung leistenden Instituts geforderten höheren Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen einzuschließen.

1.5

Die zuständigen Behörden befinden über die zentralen Auslösebedingungen für die Bestellung eines Sonderverwalters. Der EWSA sieht die Notwendigkeit, dass die zuständigen Behörden einen gewissen Entscheidungsspielraum haben müssen. Aber angesichts der großen Bedeutung und der erheblichen Befugnisse des Sonderverwalters legt der Ausschuss nahe, für mehr Sicherheit für die Institute zu sorgen und ausdrückliche und klarer definierte Vorschriften und Bedingungen für die Auslösung der Sonderverwaltung einzuführen.

1.6

Die Bestellung eines Sonderverwalters ist eine besonders einschneidende Maßnahme des frühzeitigen Eingreifens, die erst nach dem Versagen sanfterer Maßnahmen ergriffen wird. Gleichwohl ist der Fall denkbar, dass sich die Finanzlage eines Instituts viel zu rasch verschlechtert und ein Sonderverwalter bestellt werden muss, ohne dass die Umsetzung der in Artikel 23 Absatz 1 vorgeschlagenen, weniger einschneidenden Frühinterventionsmaßnahmen abgewartet werden kann. Unter solchen Voraussetzungen sollte es möglich sein, einen Sonderverwalter zu bestellen, auch wenn eine der in Artikel 24 aufgeführten Auslösebedingungen nicht erfüllt ist (d.h. „(…) andere Maßnahmen nach Artikel 23 nicht ausreichen, um Abhilfe zu schaffen (…)“.

1.7

Die Befugnisse und Verantwortlichkeiten der Abwicklungsbehörden müssen eingehender präzisiert und geklärt werden. Während die zuständigen Behörden/Aufsichtsbehörden für das frühzeitige Eingreifen verantwortlich sind, tragen die Abwicklungsbehörden die Verantwortung für die Wahl und den Einsatz der Abwicklungsinstrumente. Gleichwohl werden in einigen Fällen bestimmte Befugnisse sowohl von den Aufsichtsbehörden als auch den Abwicklungsbehörden ausgeübt. Je nach Entscheidung der Mitgliedstaaten können Aufsichtsbehörden die Befugnisse von Abwicklungsbehörden ausüben, aber die beiden Funktionen sollten zur Minimierung des Risikos aufsichtbehördlicher Nachsicht getrennt sein. Der EWSA spricht sich dafür aus, eine klare Unterscheidung zwischen den Aufgaben der Aufsichts- und der Abwicklungsbehörden vorzunehmen und den Zeitpunkt ihrer Intervention klar zu trennen.

1.8

In der Richtlinie wird vorgeschlagen, dass das Leitungsorgan eines Instituts die zuständige Behörde unterrichtet, wenn das Institut seiner Einschätzung zufolge ausfällt oder auszufallen droht. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Entscheidung der Abwicklungsbehörde zu spät getroffen werden könnte, wenn die Initiative dem freien Ermessen der Leitung der Bank überlassen bleibt. In der Richtlinie sollte eindeutig klargestellt werden, dass die Aufsichtsbehörden das Recht und die Möglichkeit haben, die Abwicklungsbehörde zu informieren, ohne auf die Unterrichtung durch die Leitung der Bank warten zu müssen, wenn sie zur Auffassung gelangen, dass die Auslösebedingungen für eine Abwicklung erfüllt sind, aber die Unterrichtung verzögert wird. Die Mitgliedstaaten sollten in der Richtlinie dazu verpflichtet werden, drastische Sanktionen für Bankmanager vorzusehen, die gegen die Regeln der guten fachlichen Praxis verstoßen.

1.9

Das breite Spektrum der Befugnisse von Abwicklungsbehörden, zusammen mit den beschränkten Rückgriffsrechten von Dritten, wirft Fragen bezüglich der soliden rechtlichen Grundlage des vorgeschlagenen Rahmens auf. In vielen Mitgliedstaaten, insbesondere solchen mit einem Common-Law-System, würden die Gerichte höchstwahrscheinlich ihre Rechte in Bezug auf die gerichtliche Überprüfung jeder Verfügung einer Verwaltungsbehörde schützen, wenn ein Einzelner oder eine Gruppe nachweisen kann, dass sie aufgrund dieser Verfügung Nachteile erlitten haben. Sollte jemand der Auffassung sein, dass sich die Abwicklungsbehörde oder die Verwalter fachlich grob fehlerhaft verhalten haben, so können nur Richter in den Genuss einer gewissen Immunität für gerichtliche Entscheidungen kommen. Kein Gesetz und keine Verordnung kann indes dieses Privileg auf eine Verwaltungseinrichtung wie eine Abwicklungsbehörde ausdehnen, die dann vor Gericht für die verursachten Schäden zur Verantwortung gezogen werden kann.

1.10

Das „Bail-in“-Instrument muss eingehender erläutert und geklärt werden. Um die Unsicherheiten der Investoren so klein wie möglich zu halten, sollten eindeutige Bestimmungen bezüglich der abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten und der Schwellenwerte für die Anwendung des „Bail-in“-Instruments eingeführt werden.

1.11

Der EWSA begrüßt die Einführung harmonisierter Finanzierungsvorschriften auf der Grundlage von Ex-ante-Beiträgen für Einlagensicherungssysteme und Abwicklungsfonds. Die Kriterien zur Festlegung der Beiträge für die Abwicklungsfinanzierung erscheinen für die aktuelle Lage korrekt und realistisch zu sein. Allerdings können sich, wie in den letzten Jahren zu beobachten, die wirtschaftlichen und finanziellen Voraussetzung unerwartet ändern. Der EWSA empfiehlt die Einführung einer Regelung, der zufolge die Kriterien für die Ex-ante-Beiträge von Zeit zu Zeit überprüft werden können.

1.12

Zwar werden die Vorteile möglicher Synergien einer einzigen Einrichtung für Einlagensicherungsfonds und Abwicklungsfonds gesehen, aber der Ausschuss begrüßt auch den von der Kommission verfolgten Ansatz, der es jedem Mitgliedstaat gestattet, zu entscheiden, ob er einen oder zwei Finanzierungsmechanismen (Fonds) haben möchte. In beiden Fällen sollten in der Richtlinie - unter Berücksichtigung der künftigen Vorschriften für die Bankenunion - realistische Bestimmungen vorgesehen werden, um sicherzustellen, dass die Einlagensicherungssysteme ihrer Hauptfunktion, dem Schutz der Einlagen von Kleinsparern, jederzeit gerecht werden können.

1.13

Der EWSA begrüßt die Einführung einer wirksamen Abwicklung ausfallender Finanzinstitute in der Union als ein wesentliches Element der Vollendung des Binnenmarktes. Ein europäisches System der Finanzierungsmechanismen würde sicherstellen, dass alle Institute gleichermaßen wirksamen Abwicklungsfinanzierungsregeln unterliegen und gleichzeitig zur Stabilität des Binnenmarkts beitragen und gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen. Der Ausschuss würde es begrüßen, wenn so bald wie möglich ein realistischer Fahrplan für die Schaffung des künftigen Systems der Finanzierungsmechanismen vorgelegt würde.

1.14

Der EWSA hofft jedenfalls, dass mit der Richtlinie das Ziel einer stärkeren Integration und Konvergenz der Rechtsvorschriften - angefangen bei den Staaten des Euroraums – verfolgt wird.

2.1

Die Kommission schlägt eine Richtlinie (1) zur Festlegung eines wirksamen Politikrahmens vor, um Bankenausfälle auf geordnete Weise handhaben zu können und eine Ansteckung anderer Institute zu vermeiden. Dazu sollen den einschlägigen Behörden einheitliche und wirksame Instrumente und Befugnisse an die Hand gegeben werden, um Bankenkrisen rechtzeitig abzuwenden, die Finanzstabilität zu erhalten und das Risiko, dass Verluste auf den Steuerzahler zurückfallen, möglichst gering zu halten. Der aktuelle Vorschlag führt auch den Standpunkt der Kommission zum EU-Rahmen für das Krisenmanagement im Finanzsektor weiter aus, den sie zuvor in einer Mitteilung (2) vorgestellt hatte. Der neue Rechtsrahmen ist gedacht als Alternative zu den bestehenden nationalen Insolvenzverfahren und vor allem Rettungspaketen. Er befindet sich im Einklang mit den vom Rat für Finanzstabilität konzipierten Schlüsselmerkmalen wirksamer Regelungen für die Abwicklung von Finanzinstituten („Key Attributes“) (3) sowie den auf den Treffen der G-20 vereinbarten Grundsätzen.

2.2

Rettungspakete sind eine enorme Belastung für die öffentlichen Finanzen, verursachen Wettbewerbsverzerrungen, erhöhen das moralische Risiko und werden gegenwärtig als eine unbefriedigende Option anerkannt, wenn die Liquidation einer Bank die Gefahr der Ansteckung birgt. Von dem vorgeschlagen Rahmen wird Folgendes erwartet:

2.3

Die Kommission schlug am 12. September 2012 vor, einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) für das Bankenwesen im Euroraum zu schaffen. Letztlich liegt die Verantwortung für spezifische Aufsichtsaufgaben bezüglich der Finanzstabilität aller Banken des Euroraums bei der Europäischen Zentralbank (EZB). Nationale Aufsichtsbehörden werden auch weiterhin eine wichtige Rolle spielen bei der täglichen Überwachung sowie der Vorbereitung und Umsetzung der EZB-Beschlüsse. Die EZB wird in der Lage sein, Frühinterventionsmaßnahmen durchzuführen, wenn eine Bank gegen gesetzliche Eigenkapitalanforderungen verstößt oder zu verstoßen droht. Sobald über die bestehenden Einlagensicherungssysteme und den Vorschlag für eine Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten Übereinkunft erzielt worden ist, plant die Kommission einen Vorschlag für einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus zu erarbeiten, der für die Koordinierung der Anwendung der Abwicklungsinstrumente auf Banken innerhalb der Bankenunion verantwortlich wäre.

3.1

Die Ereignisse der letzten Jahre haben gezeigt, dass Bankenkrisen durch Präventivmaßnahmen abgewendet werden sollten, um Bankenausfälle möglichst zu vermeiden. Die traurige Lehre der ersten Krise von 2007 ist, dass ein großer Ausfall eines einzelnen Instituts immer mit einer systemischen Krise mitsamt den üblichen sozialen und wirtschaftlichen Folgen einhergeht. Abweichungen von den bewährten und allgemein anerkannten Grundsätzen der Insolvenzregelungen werden dann mit dem öffentlichen Interesse gerechtfertigt.

3.2

Derzeit sind die Verfahren für die Abwicklung von Kreditinstituten auf Unionsebene nicht harmonisiert, und der EWSA begrüßt den Legislativvorschlag zur Festlegung eines Rahmens, um - mittels Einführung neuer präventiver Maßnahmen und Instrumente für frühzeitiges Eingreifen und die Abwicklung - Bankenkrisen rechtzeitig abzuwenden, die Finanzstabilität zu erhalten und die Belastung für die öffentliche Hand zu verringern. Der Ausschuss ist sich der Tatsache bewusst, dass allein mit den neuen Instrumenten und Verfahren für Prävention, frühzeitiges Eingreifen und Abwicklung systemische Krisen kaum gelöst werden können. Werden diese Instrumente aber angemessen und konsequent angewandt, könnten sie dazu beitragen, dass solche Krisen erst gar nicht eintreten. Der Ausschuss unterstützt zwar die Einführung von Instrumenten für die Sanierung und Abwicklung, warnt aber davor, dass einige davon („Bail-in“-Instrument) noch nicht in systemischen Krisen getestet wurden und es deshalb keine ausreichende Erfahrung mit ihrer Anwendung gibt. Deshalb sollten sie mit besonderer Vorsicht behandelt werden.

3.3

Der EWSA begrüßt den Versuch, einen Rahmen für die geordnete Handhabung von Bankenausfällen festzulegen, und sieht ein, dass „aufgrund dieses systemischen Risikos und der wichtigen volkswirtschaftlichen Funktion der Institute (…) das übliche Insolvenzverfahren in manchen Fällen nicht angemessen sein (kann)“ (4). Er akzeptiert auch, dass wann immer das öffentliche Interesse eine ordentliche Abwicklung einer ausfallenden Bank erforderlich macht, eine besondere Abwicklungsbehörde neben der Justizbehörde mit der Steuerung betraut werden muss. Eine Abwicklungsbehörde ist de facto eine Verwaltungsbehörde mit Befugnissen, die normalerweise zum unangefochtenen Zuständigkeitsbereich von Justizbehörden gehören, weshalb die Übertragung von Befugnissen mit einigen rechtlichen Änderungen einhergeht. Diese Übertragung von Befugnissen könnte Folgen haben:

3.4

Der EWSA schließt sich der Schlussfolgerung der Kommission an, dass sich die Kosten des Rahmens aus einem möglichen Anstieg der Finanzierungskosten für Institute aufgrund des Wegfalls der impliziten Gewissheit staatlicher Unterstützung und aus den Kosten für Abwicklungsfonds ergeben. Der Ausschuss teilt auch die Befürchtung der Kommission, dass diese höheren Kosten auf die Kunden oder Anteilsinhaber abgewälzt werden könnten, indem die Einlagenzinsen gesenkt, Kreditzinsen (5) und Bankgebühren angehoben oder die Eigenkapitalrenditen verringert werden. In der Folgenabschätzung der Kommission wird festgestellt, dass die Banken zwar mit einem gewissen Anstieg der operationellen Kosten zu rechnen haben, aber die Gesamtkosten der Vorgänge und der Erstellung der Sanierungs- und Abwicklungspläne geringfügig oder „unwesentlich“ sein werden (6).

3.5

Die Sorge der Banken, dass die Kosten alles andere als geringfügig sein werden, wurden sowohl von der Kommission als auch von den Sozialpartnern in Frage gestellt. Der Ausschuss teilt den Standpunkt der Kommission bezüglich der möglichen langfristigen Vorteile des Rahmens. Die kurz- bis mittelfristigen Folgen der Kosten für alle Beteiligten sollten sorgfältig bewertet und von allen Mitgliedstaaten beim Abfassen der nationalen Rechtsvorschriften, die auch ihren jeweiligen spezifischen Erfordernissen und Voraussetzungen gerecht werden müssen, berücksichtigt werden.

3.6

Der EWSA begrüßt den Vorschlag der Kommission, eine Bankenunion mit einem einheitlichen Aufsichtsmechanismus zu schaffen. Er ist der Auffassung, dass der derzeitige Rahmen für Sanierung und Abwicklung im Einklang mit der Funktionsweise des neuen Mechanismus geändert werden sollte. Gleichzeitig ist sich der Ausschuss dessen bewusst, dass eine Kombination aus europäischer Aufsicht und lokaler Abwicklung schwerlich funktionieren kann, zumal beim Ausfall von Banken mit systemischer Bedeutung, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind. Die Zuständigkeit der EU im Bereich Bankenregulierung und -aufsicht sollte sinnvollerweise ergänzt werden durch eine europäische Zuständigkeit für Abwicklung und Einlagensicherung (7). Die Kommission plant, einen Vorschlag für einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (8) zu erarbeiten, aber derzeit ist dessen Verwirklichung nicht absehbar.

4.1.1

Besonderes Augenmerk sollte auf die erforderlichen Humanressourcen gelegt werden. Die Erarbeitung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen ist eine hoch spezialisierte Tätigkeit, und Fachleute, die über die notwendige Sachkenntnis und Erfahrung verfügen, sind unter den Bediensten von Banken und Behörden dünn gesät. Die Anwerbung von genügend Personal mit spezifischen herausragenden Fachkenntnissen wird für Aufsichts- und Abwicklungsbehörden ein großes Problem sein. Dies wird sich nicht vermeiden lassen, da die Zuverlässigkeit der Pläne und das Vertrauen in eine angemessene Intervention von der hohen fachlichen Kompetenz im gesamten Gefüge abhängen.

4.1.2

Der EWSA akzeptiert den Vorschlag, dass Abwicklungsbehörden im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden mindestens einmal pro Jahr Sanierungspläne erstellen und aktualisieren. Diese sollten verschiedene Optionen für den Einsatz der Abwicklungsinstrumente vorsehen. Der Ausschuss ist davon überzeugt, dass sich die Erstellung und Aktualisierung sowohl von einzelnen Abwicklungsplänen als auch von Gruppenabwicklungsplänen optimieren lässt, wenn die Banken an diesem Prozess beteiligt werden. Dies wird auch in der Kommissionsmitteilung (2010) 579 final (9) sowie der Folgenabschätzung, die den Richtlinienvorschlag (10) begleitet, empfohlen, aber in der Richtlinie nicht ausdrücklich festgehalten. Der fachkundige Rat auch anderer Interessenvertreter, z.B. Verbraucherschutzorganisationen, Gewerkschaftsvertreter usw., die von den Abwicklungsplänen betroffen sein könnten, sollte ggf. bei relevanten Fragen eingeholt werden.

4.1.3

Die Beteiligung von Aufsichts- und Abwicklungsbehörden sowie der Kreditinstitute wäre unzureichend, wenn die Pläne im Lichte des öffentlichen Interesses bewertet werden müssen. Zentralbanken sind am besten in der Lage, solche Bewertungen durchzuführen. Bewertungen der Frage, ob einzelne Sanierungs- und Abwicklungspläne mehrerer Institute in systemischen Situationen gleichzeitig umgesetzt werden können und inwieweit einzelne Lösungen das gesamte Finanzsystem im nationalen oder grenzübergreifenden Kontext beeinträchtigen würde, erfordern einen finanzaufsichtlichen Ansatz auf Makroebene. Angesichts ihrer Fachkompetenz und Erfahrung sind Zentralbanken am besten in der Lage, diesen Ansatz zu verwirklichen. Der EWSA empfiehlt, ihnen die Mitwirkung bei der Bewertung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen im Kontext des öffentlichen Interesses zu gestatten, wobei ihre Unabhängigkeit voll und ganz zu respektieren ist. Vielleicht sollte die EZB in Zukunft sowohl als Zentralbank als auch als einheitliche Aufsichtsbehörde auch ähnliche Bewertungen der Pläne von Banken durchführen.

4.1.4

Geheimhaltungsvorschriften bezüglich Kreditinstituten und ihren Sanierungs- und Abwicklungsplänen sollten verschärft werden Mit Sonderbestimmungen in der Richtlinie sollte gewährleistet werden, dass alle an der Erarbeitung, Aktualisierung und Bewertung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen für Banken beteiligten Behörden, Einrichtungen und Interessenvertreter strikt die Vertraulichkeit relevanter Informationen wahren.

4.2.1

Der EWSA begrüßt die vorgeschlagenen Bestimmungen zur Einführung harmonisierter Regeln und Bedingungen für die Gewährung gruppeninterner finanzieller Unterstützung. Er weist indes gleichzeitig darauf hin, dass der Schutz der Interessen und Rechte des Unterstützung leistenden sowie des Unterstützung erhaltenden Instituts ausgewogen sein sollte, sollte es zu Unstimmigkeiten bezüglich der Unterstützung kommen. Der Ausschuss unterstützt rückhaltlos die Bestimmungen von Artikel 19 Absatz 1 und schlägt vor, die Anforderung in Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe (f) zu erweitern, damit diese zusätzlich auch alle von den Regulierungsbehörden des Staates des Unterstützung leistenden Instituts geforderten höheren Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen umfassen.

4.3.1

Nach Maßgabe von Artikel 24 Absatz 1 befinden die zuständigen Behörden über die zentralen Auslösebedingungen für die Bestellung eines Sonderverwalters (11). Der EWSA sieht die Notwendigkeit, dass die zuständigen Behörden mittels „weicher“ Auslöser und mehr Flexibilität einen gewissen Entscheidungsspielraum haben müssen. Aber angesichts der großen Bedeutung und der erheblichen Befugnisse des Sonderverwalters legt der Ausschuss nahe, für mehr Sicherheit für die Institute zu sorgen und ausdrückliche und klarer definierte Vorschriften und Bedingungen für die Auslösung der Sonderverwaltung einzuführen. Die Erfahrung zeigt, dass frühzeitige Alarmzeichen häufig qualitativer Natur sind. Diese wahrzunehmen hängt vielmehr von der Erfahrung und den Fähigkeiten der Aufsichtsbehörden oder von praktischer Intelligenz anstatt von Computermodellen und Quoten ab. Ohne klar definierte Vorschriften, die sie von der Haftung für ihre Einschätzung entbinden, könnten Aufsichtsbehörden in solchen Fällen zögern, die Initiative zu ergreifen und so eine wertvolle Chance für früh- und rechtzeitiges Eingreifen verstreichen lassen. Klar definierte Vorschriften und Bedingungen für die Auslösung sind auch von zentraler Bedeutung in Fällen tatsächlicher oder unterstellter Misswirtschaft. Dritte könnten Schadenersatzforderungen stellen – nicht nur gegen den Sonderverwalter aufgrund persönlicher Haftung, sondern auch gegen die Aufsichtsbehörden wegen mangelnder Urteilsfähigkeit bezüglich des Starts einer Frühintervention, oder bei der Auswahl der Person, die als Sonderverwalter bestellt wird.

4.3.2

Mit der Richtlinie wird eine gewisse Abfolge bei der Anwendung der verschieden Maßnahmen des frühzeitigen Eingreifens eingeführt. Die Bestellung eines Sonderverwalters ist eine besonders einschneidende Maßnahme des frühzeitigen Eingreifens, die erst nach dem Versagen sanfterer Maßnahmen zu ergreifen ist. Gleichwohl ist der Fall denkbar, dass sich die Finanzlage eines Instituts viel zu rasch verschlechtert und ein Sonderverwalter bestellt werden muss, ohne dass die Umsetzung der in Artikel 23 Absatz 1 vorgeschlagenen, weniger einschneidenden Frühinterventionsmaßnahmen abgewartet werden kann. Unter solchen Voraussetzungen sollte es möglich sein, einen Sonderverwalter zu bestellen, auch wenn eine der in Artikel 24 aufgeführten Auslösebedingungen nicht erfüllt ist (d.h. „(…) andere Maßnahmen nach Artikel 23 nicht ausreichen, um Abhilfe zu schaffen (…)“.

4.3.3

Der Ausschuss legt der Kommission nahe, den Fall zu bedenken, dass die Bestellung eines Sonderverwalters einen Ansturm auf die Bank auslösen könnte, und geeignete Maßnahmen vorzusehen, die dies verhindern. In bestimmten Fällen und Situationen könnte die Bestellung eines Sonderverwalters ein Signal für die Märkte darstellen, dass sich die Bank in ernsthaften finanziellen Schwierigkeiten befindet, was einen Ansturm auf ihre Einlagen auslösen könnte. Diese Situation wäre sogar noch problematischer, wenn gleichzeitig mehrere Sonderverwalter für verschiedene Banken auf nationaler oder grenzübergreifender Ebene bestellt werden und es im Sektor zum Run auf die Banken und zu einer Vertrauenskrise kommen würde. Der Ausschuss ist davon überzeugt, dass einige Bestimmungen in die Richtlinie eingefügt werden sollten, um solchen Entwicklungen in der Phase des frühzeitigen Eingreifens vorzubeugen. Die künftige einheitliche Aufsichtsbehörde sollte eine starke Position haben und angemessen ausgestattet sein, um ähnliche Situationen wirksam und rechtzeitig bewältigen zu können.

4.4.1

Die Befugnisse und Verantwortlichkeiten der Abwicklungsbehörden bedürfen der weiteren Klärung. Während die zuständigen Behörden/Aufsichtsbehörden für das frühzeitige Eingreifen verantwortlich sind, tragen die Abwicklungsbehörden die Verantwortung für die Wahl und den Einsatz der Abwicklungsinstrumente. Gleichwohl werden in einigen Fällen bestimmte Befugnisse sowohl von den Aufsichtsbehörden als auch den Abwicklungsbehörden ausgeübt. So wird z.B. in Artikel 27 Absatz 1 Buchstabe (a) verfügt: „Die zuständige Behörde oder die Abwicklungsbehörde stellt den Ausfall oder das Risiko eines Ausfalls des Instituts fest“. Je nach Entscheidung der Mitgliedstaaten können Aufsichtsbehörden die Befugnisse von Abwicklungsbehörden ausüben, aber die beiden Funktionen sollten zur Minimierung des Risikos aufsichtbehördlicher Nachsicht getrennt sein (12). Der EWSA spricht sich dafür aus, eine klare Unterscheidung zwischen den Aufgaben und Verantwortlichkeiten von Aufsichtsbehörden und Abwicklungsbehörden vorzunehmen sowie den Zeitpunkt ihrer Interventionen klar zu trennen. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Bewertungs- und Mitteilungsverfahren bezüglich der Abwicklungsvoraussetzungen auf einer klaren Trennung der Zuständigkeiten der verschiedenen beteiligten Behörden basieren und vereinfacht werden sollten, damit Entscheidungen zügiger getroffen und Abwicklungen schneller durchgeführt werden können.

4.4.2

Die Bestimmung, dass das Leitungsorgan eines Instituts die zuständige Behörde unterrichtet, wenn das Institut seiner Einschätzung zufolge ausfällt oder auszufallen droht, wäre sinnvoll, wenn keine Zweifel in Bezug auf den Zeitpunkt der Unterrichtung der zuständigen Behörde durch das Leitungsorgan des Instituts bestünden. Die Erfahrung zeigt, dass die Unterrichtung aus verschiedenen Gründen verzögert werden kann, u.a. aufgrund von Zweifeln bezüglich der Einhaltung von Eigenkapitalanforderungen. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Entscheidung der Abwicklungsbehörde zu spät getroffen werden könnte, wenn die Initiative dem freien Ermessen der Leitung der Bank überlassen bleibt. In Artikel 74 sollte eindeutig klargestellt werden, dass die Aufsichtsbehörden das Recht und die Möglichkeit haben, die Abwicklungsbehörde zu informieren, ohne auf die Unterrichtung durch die Leitung der Bank warten zu müssen, wenn sie zur Auffassung gelangen, dass die Auslösebedingungen für eine Abwicklung erfüllt sind, aber die Unterrichtung verzögert wird. In Artikel 101 Absatz 1 Buchstabe (d) und Absatz 2 sollten die Mitgliedstaaten in der Richtlinie dazu verpflichtet werden, drastische Sanktionen für Bankmanager vorzusehen, die gegen die Regeln von Artikel 74 Absatz 1, nicht Artikel 73 Absatz 1 wie in der Richtlinie angegeben, verstoßen.

4.4.3

Artikel 27 Absatz 1 Buchstabe (c) bezieht sich auf Fälle, bei denen „eine Abwicklungsmaßnahme (…) im öffentlichen Interesse erforderlich (ist)“. Aufgrund ihrer Kompetenz und ihrer Erfahrung bei der Bewertung von Finanzstabilität, Aufrechterhaltung grundlegender Finanzdienste, Schutz öffentlicher Mittel und Einlegerschutz sind Zentralbanken am besten in der Lage, Beiträge zur Bewertung des öffentlichen Interesse zu leisten. Es ist richtig, sie zu den Behörden zu zählen, die bewerten müssen, ob die Auslösebedingungen erreicht sind. Aber dies sollte zu einem früheren Zeitpunkt möglich sein, insbesondere dann, wenn Bewertungen für mehrere Institute im nationalen oder grenzübergreifenden Kontext durchgeführt werden. Vielleicht ist die EZB in einer künftigen Bankenunion besser dazu in der Lage und besser dafür gerüstet, solche Bewertungen im Kontext des öffentlichen Interesses durchzuführen – in enger Zusammenarbeit mit dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken und in der Eigenschaft sowohl als Zentralbank als auch als einheitliche Aufsichtsbehörde. Die mögliche Schaffung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus wäre diesbezüglich besonders hilfreich.

4.4.4

Das öffentliche Interesse im Zusammenhang mit dem Ausfall einer Bank rechtfertigt eine Verlustaufteilung, die sich von jener der normalen Insolvenzregelungen unterscheidet. Mithin wird im Vorschlag eine spezifische Rangfolge der Forderungen aufgestellt, der zufolge die Anteilsinhaber an erster Stelle stehen, gefolgt von nicht abgesicherten Gläubigern gemäß der Rangfolge in Artikel 43. Der EWSA hat keine Einwände gegen die vorgeschlagene Rangfolge, möchte allerdings darauf hinweisen, dass „Gläubiger“ - technisch und rechtlich - auch alle Einleger/Kunden sind. Mit Ausnahme der „betroffenen Gläubiger“ gibt es in Artikel 2 keine Begriffsbestimmung für „Gläubiger“, „Einleger“ in ihren verschiedenen Formen. Der EWSA würde eine klare Bestimmung dieser Begriffe begrüßen, insbesondere weil die Rangfolge von Einlegern als Gläubiger derzeit zwischen den Mitgliedstaaten nicht harmonisiert ist.

4.4.5

Staatliche Einlagen werden von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich behandelt. Sie können zu den abschreibungsfähigen und zum „Bail-in“ tauglichen Verbindlichkeiten gezählt werden oder nicht - je nachdem, ob sie zu den bis zu einer bestimmten Höhe abgesicherten Verbindlichkeiten gehören, und ob sie verbrieft sind. Außerdem sind staatliche Einlagen, die zu den abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten gehören und einem „Bail-in“ unterworfen werden, de facto Geld der Steuerzahler. Ist jedoch ein „Bail-in“-Vorgang, bei dem öffentliche Mittel verwendet werden, tatsächlich ein „Bail-in“?

4.4.6

Die Abwicklungsbehörden erhalten in dem Vorschlag ein breites Spektrum von Befugnissen bei der Festlegung des Rangs der Verbindlichkeiten bei einem „Bail-in“. Die Abwicklungsbehörde ist sogar befugt, Handelskredite abzuschreiben, wenn diese nicht „für den alltäglichen Geschäftsbetrieb des Instituts von grundlegender Bedeutung sind“ (Artikel 38 Absatz 2 Buchstabe (e) (ii)). Das bedeutet, dass die Ansprüche von z.B. Anbietern von Verpflegungs- oder Hoteldienstleistungen abgeschrieben werden könnten, wenn die Abwicklungsbehörde entscheidet, dass diese „nicht von grundlegender Bedeutung“ sind. Die Gleichrangigkeit von Gläubigern ist ein Grundpfeiler aller Insolvenzverfahren und muss auch hier gewahrt werden.

4.4.7

Der EWSA sieht die Notwendigkeit, sicherzustellen, dass die Institute in ihren Bilanzen über ausreichende abschreibungsfähige Verbindlichkeiten verfügen, die den „Bail-in“-Befugnissen unterliegen können. Die Auflage von Schuldtiteln, die einem „Bail-in“ unterliegen können, könnte problematisch sein, da der Unterschied zwischen nachrangigen Schulden und nicht abgesicherten vorrangigen Verbindlichkeiten verwässert wird. Auf weniger entwickelten Märkten und in Krisenzeiten, insbesondere bei systemischen Krisen, könnte dies noch problematischer, teuerer oder sogar unmöglich sein. Der Ausschuss empfiehlt, den Vorschlag, die harmonisierte Anwendung der Mindestvorgabe auf Unionsebene durch delegierte Rechtsakte der Kommission sicherzustellen, gründlich zu überdenken und entsprechend auszurichten. Dabei ist der Entwicklungsgrad der Finanzmärkte in jedem Mitgliedstaat zu berücksichtigen.

4.4.8

Das „Bail-in“-Instrument muss eingehender erläutert und geklärt werden. Um Unsicherheiten der Investoren so klein wie möglich zu halten, sollten eindeutige Bestimmungen bezüglich der abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten und der Schwellenwerte für die Anwendung des „Bail-in“-Instruments eingeführt werden.

4.5.1

Die Rechte von Dritten scheinen gegenüber denjenigen Rechten, die in den Insolvenzregelungen der meisten Mitgliedstaaten anerkannt werden, zweitrangig zu sein. Das öffentliche Interesse hat größere Bedeutung als der Schutz privater Rechte, und die Verlustaufteilung erfolgt nach einem anderen Ansatz. Artikel 78 ermöglicht die gerichtliche Überprüfung der Entscheidung der Abwicklungsbehörde, aber beschränkt diese auf die Rechtsmäßigkeit der Entscheidung für die Einleitung eines Abwicklungsverfahrens, die Art und Weise der Umsetzung und die Zweckmäßigkeit jeglicher gewährten Entschädigung. Entscheidungen der Abwicklungsbehörde können nicht unterbunden werden und sie unterliegen keiner automatischen Aussetzung. Selbst bei einer Nichtigerklärung der Entscheidung einer Abwicklungsbehörde beschränken sich die Rechte Dritter auf die Entschädigung des erlittenen Verlusts (Artikel 78 Absatz 2 Buchstabe (d)).

4.5.2

Bei einem Notfall wie der Gefahr eines Bankausfalls sind die normalen Insolvenzverfahren sicherlich nicht angemessen. Das breite Spektrum der Befugnisse von Sonderverwaltern, zusammen mit den beschränkten Rückgriffsrechten von Dritten, werfen jedoch Fragen bezüglich der soliden Rechtsgrundlage des vorgeschlagenen Rahmens auf. In vielen Mitgliedstaaten, insbesondere solchen mit einem Common-Law-System, würden die Gerichte höchstwahrscheinlich ihre Rechte in Bezug auf die gerichtliche Überprüfung jeder Verfügung einer Verwaltungsbehörde schützen, wenn ein Einzelner oder eine Gruppe nachweisen kann, dass sie aufgrund dieser Verfügung Nachteile erlitten haben.

4.5.3

Die im vorstehenden Absatz angesprochene Frage ist sowohl aus rechtlichen als auch aus sozialen Gründen Gegenstand von Einwänden in verschiedenen Kreisen. Der EWSA überlässt die Würdigung dieser Frage den gesetzgebenden Organen. Er verweist jedoch auf einen wichtigen Aspekt: Sollte jemand der Auffassung sein, dass sich die Abwicklungsbehörde oder die Verwalter fachlich grob fehlerhaft verhalten haben, so können nur Richter in den Genuss einer gewissen Immunität für gerichtliche Entscheidungen kommen. Kein Gesetz und keine Verordnung kann indes dieses Privileg auf eine Verwaltungseinrichtung wie eine Abwicklungsbehörde ausdehnen, die dann vor Gericht für die verursachten Schäden zur Verantwortung gezogen werden kann. In diesem Falle wäre jede Entschädigung Geld der öffentlichen Hand.

4.6.1

Die Kommission hat die Abwicklungsfinanzierung bereits in zwei Mitteilungen – zu den Bankensanierungsfonds und zu einem EU-Rahmen für Krisenmanagement im Finanzsektor (13) – behandelt. Im derzeitigen Richtlinienvorschlag werden die früheren Vorschläge aus den beiden Mitteilungen näher ausgeführt. Der EWSA hat seinen Standpunkt zu diesen beiden Mitteilungen bereits in zwei Stellungnahmen dargelegt (14). In beiden Fällen unterstützte der Ausschuss den Vorschlag der Kommission, ein harmonisiertes Netz nationaler Ex-ante-Abwicklungsfonds aufzubauen, und empfahl, das Netz sorgfältig und unter Berücksichtigung der spezifischen Bedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu konzipieren.

4.6.2

Dem Richtlinienvorschlag zufolge sollen Abwicklungskosten, die nicht von den Anteilsinhabern und Gläubigern getragen werden, durch zusätzliche, vom Bankensektor bereitgestellte Mittel abgedeckt werden; gegebenenfalls können zur Unterstützung Einlagensicherungsfonds herangezogen werden. Der EWSA begrüßt die Einführung harmonisierter Regeln auf der Grundlage von Ex-ante-Beiträgen für Einlagensicherungssysteme und Abwicklungsfonds. Die Kriterien zur Festlegung der Ex-ante-Beiträge für die Abwicklungsfinanzierung erscheinen für die aktuelle Lage angemessen und realistisch zu sein. Allerdings können sich, wie in den letzten Jahren zu beobachten, die wirtschaftlichen und finanziellen Voraussetzung unerwartet ändern. In Anbetracht der Tatsache, dass ein Abwicklungsfonds zehn Jahre brauchen würde, um die Kosten voll abzudecken, empfiehlt der EWSA die Einführung einer Regelung, der zufolge die Kriterien für die Ex-ante-Beiträge von Zeit zu Zeit überprüft werden können.

4.6.3

Der EWSA versteht, dass Solidarität notwendig ist, und akzeptiert den Vorschlag für die Kreditaufnahme unter Finanzierungsmechanismen (Artikel 97) sowie die gegenseitige Unterstützung der nationalen Finanzierungsmechanismen bei einer Gruppenabwicklung (Artikel 98). Die Umsetzung der vorgeschlagenen gegenseitigen Unterstützung der nationalen Finanzierungsmechanismen wäre jedoch problematisch, solange die Finanzierungsmechanismen noch nicht ihre Zielkapazität und einen gewissen Harmonisierungsgrad erreicht haben. Die meisten Mitgliedstaaten akzeptieren, dass ihre Abwicklungsfonds und Einlagensicherungsfonds auf Ex-ante-Finanzierung basieren sollen, aber einige von ihnen ziehen dennoch weiterhin die Ex-post-Finanzierung vor. Die Anforderungen von Artikel 97 Absatz 2 und Artikel 98 werden für diejenigen Länder problematisch sein, in denen die Zentralbanken keine Kredite gemäß Artikel 96 und 98 gewähren können. Der Ausschuss legt der Kommission nahe, spezifische Maßnahmen und Empfehlungen aufzunehmen, um die Probleme zu lösen und den Harmonisierungsprozess zu beschleunigen.

4.6.4

Zwar werden die Vorteile möglicher Synergien aufgrund einer einzigen Einrichtung für Einlagensicherungsfonds und Abwicklungsfonds eingeräumt, aber ein solches Instrument erscheint für einige Mitgliedstaaten zum gegenwärtigen Zeitpunkt problematisch, da viele Einlagensicherungsfonds unterfinanziert sind. Der Ausschuss begrüßt den Ansatz der Kommission, der es jedem Mitgliedstaat gestattet, zu entscheiden, ob er einen oder zwei Finanzierungsmechanismen (Fonds) haben möchte. Zugleich empfiehlt der Ausschuss, in der Richtlinie entsprechende Bestimmungen vorzusehen, um sicherzustellen, dass alle Einlagensicherungssysteme ihrer Hauptfunktion, dem Schutz der Einlagen von Kleinsparern, jederzeit gerecht werden können.