AUFFORDERUNG ZUR STELLUNGNAHME ZU EINER FOLGENABSCHÄTZUNG

Mit diesem Dokument sollen Öffentlichkeit und Interessenträger über die Rechtsetzungspläne der Kommission informiert werden und so die Möglichkeit erhalten, Rückmeldung zur Einschätzung des Problems durch die Kommission und zu möglichen Lösungen zu geben. Sie sind zudem aufgefordert, sachdienliche Informationen, darunter über mögliche Auswirkungen der einzelnen Optionen, vorzulegen.

Bezeichnung der Initiative

Europäische Grenz- und Küstenwache – Aktualisierung der Unionsvorschriften

Federführende GD (zuständiges Referat)

Generaldirektion Migration und Inneres, Referat B1 Schengen und Außengrenzen

Art der Initiative

Vorschlag für eine Verordnung

Vorläufiger Zeitplan

3. Quartal 2026

Weitere Angaben

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Dieses Dokument dient nur der Information. Es greift der abschließenden Entscheidung der Kommission über die Weiterverfolgung dieser Initiative oder über deren endgültigen Inhalt nicht vor. Alle Aspekte der beschriebenen Initiative, einschließlich des zeitlichen Ablaufs, können sich ändern.

A. Politischer Kontext, Problemstellung, Rechtsgrundlage und Subsidiaritätsprüfung

Politischer Kontext

Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) ist seit dem 1. Mai 2005 tätig. In der Verordnung (EU) 2019/1896 (Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache) ist der Rechtsrahmen festgelegt, nach dem Frontex die EU-Mitgliedstaaten beim Schutz der EU-Außengrenzen und bei Rückkehraktionen aus Mitgliedstaaten in Drittstaaten unterstützt.

Frontex ist eine dezentrale EU-Agentur und Teil der Europäischen Grenz- und Küstenwache, wozu auch die für das Grenzmanagement zuständigen nationalen Behörden der EU-Länder, einschließlich der Küstenwachen, und die für Rückkehr zuständigen nationalen Behörden gehören.

Mit der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache wurde auch die sogenannte ständige Reserve eingerichtet, bei der es sich um den ersten uniformierten Dienst der EU handelt und die sich aus Grenzschutzbeamten und Rückkehrexperten zusammensetzt, die zur Verfügung stehen, um die nationalen Behörden bei ihren täglichen Aufgaben zu unterstützen.

Ein hochwertiges, integriertes Management der EU-Außengrenzen ist eine Voraussetzung für den freien Personenverkehr innerhalb des Schengen-Raums. Im Jahr 2024 war der Schengen-Raum erneut das weltweit am häufigsten besuchte Reiseziel. Dieses erhebliche Aufkommen an Reisenden wurde durch die tägliche Arbeit von mehr als 120 000 Bediensteten der Europäischen Grenz- und Küstenwache bewältigt. Gleichzeitig ist der Migrationsdruck an den Außengrenzen aufgrund geopolitischer und sicherheitspolitischer Konflikte, einschließlich einer taktisch eingesetzten Instrumentalisierung von Migration für politische Zwecke, nach wie vor hoch. Die Außengrenzen der EU sind ferner wachsenden und komplexeren Sicherheitsbedrohungen ausgesetzt sowie Schauplatz des Schmuggels illegaler Waren wie Drogen und Feuerwaffen, der häufig mit der organisierten Kriminalität in Verbindung steht.

Auch die wirksame Umsetzung der Rückkehr von Drittstaatsangehörigen, die kein Aufenthaltsrecht in der EU haben, stellt nach wie vor eine Herausforderung dar. Vor der COVID-19-Pandemie lag die durchschnittliche Rückkehrquote bei fast 33 %. In den vergangenen Jahren kam jedoch nur etwa jede fünfte Person, die zur Ausreise aus der EU aufgefordert wurde, dieser Aufforderung auch tatsächlich nach.

Im Juli 2024 sagte Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihren politischen Leitlinien eine Stärkung von Frontex zu: Die ständige Reserve soll auf 30 000 Einsatzkräfte verdoppelt und neben eigener Ausrüstung und eigenem Personal mit modernster Technik für Überwachung und Lagebewusstsein ausgestattet werden, damit sie unsere Grenzen unter allen Umständen unter starker Governance und unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte schützen kann. In den politischen Leitlinien wurden auch die Verbesserung der Such- und Rettungseinsätze im Mittelmeer und ein neues gemeinsames Konzept für die Rückkehr ganz oben auf die Tagesordnung gesetzt.

Gegenstand der Initiative

Im Jahr 2023 führte die Kommission eine Bewertung der bestehenden Rechtsvorschriften durch und stellte fest, dass die Verordnung (EU) 2019/1896 zwar grundsätzlich ihren Zweck erfüllt, es jedoch einige Lücken im Rechtsrahmen gibt. Auch Mitgliedstaaten im Rat betonten, dass diese Lücken geschlossen werden müssten, und riefen dazu auf, über mögliche gezielte Änderungen der Verordnung nachzudenken.

Die wichtigsten Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht, sind:

1.Mangelnde Klarheit in Bezug auf einige Aufgaben von Frontex: Frontex verfügt über ein breites Spektrum an Möglichkeiten, die nationalen Behörden beim Grenzmanagement zu unterstützen. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass einige dieser Aufgaben unzulänglich geregelt sind. Insbesondere werden die Vorschriften für die Zusammenarbeit von Frontex mit Drittstaaten der Vielfalt der Drittstaaten nicht gerecht, mit denen Frontex zusammenarbeiten muss. Darüber hinaus sind sie nicht flexibel genug, was es Frontex erschwert, ihre operative Unterstützung an neu entstehende Erfordernisse anzupassen. Frontex trägt auch maßgeblich dazu bei, dass die EU besser über Ereignisse an den Außengrenzen informiert ist. Die Vorschriften für die Verarbeitung relevanter Daten, einschließlich personenbezogener Daten, sind jedoch ebenso komplex wie lückenhaft und behindern die Arbeit von Frontex in den Bereichen Lagebewusstsein, Prävention grenzüberschreitender Kriminalität und rückkehrbezogene Maßnahmen. Darüber hinaus ist in der Verordnung die Rolle von Frontex bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität nicht ausreichend klar umrissen und Frontex ist in die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Visumpolitik in keiner Weise eingebunden.

2.Begrenzte Effektivität von Frontex im Bereich der Rückkehr: Frontex spielt eine immer wichtigere Rolle bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Rückkehr von Drittstaatsangehörigen, die kein Aufenthaltsrecht in der EU haben. Diese Unterstützung wird derzeit jedoch durch eine Reihe von Herausforderungen erschwert, unter anderem in Bezug auf eine angemessene Vertretung der Rückkehrbehörden im Verwaltungsrat der Agentur, unzureichende personelle und finanzielle Ressourcen und die Tatsache, dass Rückkehraktionen keiner Schwachstellenbeurteilung unterzogen werden. Darüber hinaus verfügt Frontex nicht über das Mandat, Rückkehraktionen aus Drittstaaten in andere Drittstaaten zu unterstützen, was es Frontex erschwert, sich wirksam am Migrationsmanagement der EU zu beteiligen.

3.Unzureichende Harmonisierung bei der Umsetzung des integrierten europäischen Grenzmanagements: Um die Außengrenzen der EU wirksam zu verwalten, müssen Grenzschutzbeamte so geschult werden, dass sie in ganz Europa nach gleichen Standards arbeiten. Derzeit bestehen jedoch erhebliche Unterschiede bei der Ausbildung von Grenz- und Küstenschutzpersonal. Darüber hinaus unterscheiden sich die operativen Verfahren und Standards in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich. Dies erschwert die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und mit Frontex, beeinträchtigt die Wirksamkeit der Koordinierung auf EU-Ebene und behindert die Entwicklung einer einheitlichen, hochwertigen Grenzmanagementkultur in Europa.

4.Frontex sieht sich bei beim effektiven Einsatz ihres Personals und ihrer technischen Ausrüstung mit Hindernissen konfrontiert: Die Unterstützung der Mitgliedstaaten durch Frontex hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen. Es bestehen jedoch nach wie vor strukturelle und praktische Herausforderungen, die die Effektivität der ständigen Reserve beeinträchtigen und der optimalen Nutzung technischer Mittel (z. B. Patrouillenfahrzeuge, Schiffe) zuwiderlaufen. Zu diesen Hindernissen zählen unter anderem: i) Schwierigkeiten bei der Einstellung und Bindung von qualifiziertem Personal; ii) teilweise ungeeignete Personalvorschriften für Grenzschutzbeamte und iii) Schwierigkeiten bei der Beschaffung und dem Einsatz technischer Ressourcen. All diese Faktoren behindern die Einsatzbereitschaft von Frontex sowie die Fähigkeit der Agentur, der sich verändernden Dynamik an den Außengrenzen rasch und wirksam zu begegnen.

5.Die Governance von Frontex muss an die sich weiterentwickelnde Rolle der Agentur angepasst werden, um EU-weit für strategische Kohärenz und eigenverantwortliche Mitwirkung zu sorgen: Derzeit entsprechen die Governance- und Aufsichtsstrukturen von Frontex denen anderer dezentraler Agenturen der EU. Wenn jedoch Frontex mehr Aufgaben und Tätigkeiten übertragen werden sollen, muss geprüft werden, ob die Governancestruktur gestärkt werden muss, sowohl im Hinblick auf die Aufsicht durch die Mitgliedstaaten und die EU-Organe, als auch intern bei Frontex, einschließlich der Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten, des Datenschutzbeauftragten und anderer interner Kontrollstrukturen.

Grundlage für das Tätigwerden der EU (Rechtsgrundlage und Subsidiaritätsprüfung)

Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage für Frontex ist Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Diese Bestimmungen betreffen die Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung (Titel V Kapitel 2 AEUV). Frontex unterliegt derzeit der Verordnung (EU) 2019/1896.

Notwendigkeit eines Tätigwerdens der Union

Mit der wirksamen Umsetzung des integrierten Grenzmanagements auf EU-Ebene werden Herausforderungen angegangen, die die Mitgliedstaaten allein nicht wirksam meistern können. Die Evaluierung der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache hat gezeigt, dass Frontex kritische Unterstützung in Bereichen wie Lagebewusstsein, Rückkehr, gemeinsame Aktionen und Schulungen leistet und dadurch die Kapazitäten, die Koordinierung und die Kohärenz in der gesamten EU zu verbessert. Bei Rückkehraktionen, Risikoanalysen und schnellen Entsendungen stellt die Agentur zusätzliche operative Kapazitäten bereit, wenn die nationalen Ressourcen begrenzt sind. Maßnahmen auf EU-Ebene sind angemessen, um die Vereinheitlichung des Managements der EU-Außengrenzen voranzubringen. Sie gewährleisten den Schutz der Grundrechte, verbessern die Zusammenarbeit mit Drittstaaten und bringen strategische Vorteile mit sich, die über das hinausgehen, was einzelne Mitgliedstaaten unabhängig erreichen können.

B. Ziele und Optionen

Mit einer eventuellen künftigen Initiative werden zwei Ziele verfolgt:

1)die bei der Evaluierung der Verordnung (EU) 2019/1896 festgestellten Lücken zu schließen und Frontex für ihre wachsende Rolle als operativer Arm der EU beim Grenzmanagement vorzubereiten und entsprechend auszustatten, um als Reaktion auf die neuen operativen Herausforderungen ein hohes Maß an Sicherheit an den EU-Außengrenzen zu gewährleisten;

2)das EU-Ziel der Entwicklung und wirksamen Umsetzung eines integrierten Grenzmanagements in der gesamten EU zu verwirklichen.

Bei den festgestellten Lücken und neuen operativen Herausforderungen kann bis zu einem gewissen Grad dadurch gegengesteuert werden, dass Frontex und die Mitgliedstaaten ihre Bemühungen um eine bessere Zusammenarbeit bei Rückkehraktionen und Einsätzen verstärken, unter anderem bei der Priorisierung und Ausweitung von Einsätzen in Drittstaaten sowie bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. In diesen Bereichen könnten weitere operative Leitlinien entwickelt werden. Die Zusammenarbeit mit anderen Agenturen der EU könnte ebenfalls verbessert werden. Frontex und die Mitgliedstaaten könnten im Rahmen des derzeitigen Mandats auch Maßnahmen ergreifen, um das Lagebewusstsein der EU in Bezug auf Ereignisse an den Außengrenzen zu verbessern. Je nach den verfügbaren Ressourcen könnte Frontex auch ihre Unterstützung für die Mitgliedstaaten im Bereich der Rückkehr verstärken. Frontex könnte versuchen, ihre vorhandenen personellen und finanziellen Ressourcen innerhalb des gegebenen Rahmens umzuschichten, um gleichzeitigen operativen Prioritäten Rechnung zu tragen.

Ehrgeizigere Lösungen könnten einen Vorschlag für Legislativmaßnahmen umfassen, um die Vorschriften in folgenden Bereichen zu verbessern:

(I)Umfang der Tätigkeiten in Drittstaaten im Rahmen von Statusvereinbarungen, Arbeitsvereinbarungen und/oder Ad-hoc-Tätigkeiten außerhalb dieser Instrumente, damit ein besser abgestimmtes Kooperationsangebot entsteht;

(II)Aufgaben von Frontex bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität;

(III)Verarbeitung operativer personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Aufdeckung von Straftaten;

(IV)Zusammenarbeit mit einschlägigen internationalen Organisationen;

(V)Lagebewusstsein, um unter anderem eine schnellere und bessere Reaktion auf hybride Bedrohungen zu ermöglichen.

Darüber hinaus könnten neue Bestimmungen vorgeschlagen werden, um Frontex in die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Visumpolitik und bei Rückkehraktionen zwischen Drittstaaten einzubeziehen. Legislative Maßnahmen könnten auch in Betracht gezogen werden, um die personellen und finanziellen Ressourcen von Frontex auf der Grundlage des operativen Bedarfs zu verbessern und gleichzeitig die Fähigkeit der Agentur zu stärken, mit parallelen operativen Prioritäten umzugehen.

Die Umsetzung des integrierten europäischen Grenzmanagements könnte durch verstärkte Anstrengungen zur Harmonisierung der operativen Leitlinien verbessert werden, die sowohl für das Grenzschutzpersonal von Frontex und der Mitgliedstaaten als auch für die technische Ausrüstung (z. B. Drohnen, Patrouillenschiffe) gelten. Darüber hinaus könnten die gemeinsamen Mindeststandards für das Grenzmanagement weiterentwickelt werden, um Diskrepanzen abzubauen und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und Frontex zu vereinfachen. Diese Bemühungen könnten durch Maßnahmen ergänzt werden, die von Frontex und den Mitgliedstaaten gemeinsam ergriffen werden, um die Ausbildung von Grenzschutzbeamten und Rückkehrexperten zu verbessern und zu harmonisieren. Frontex und die Mitgliedstaaten könnten auch ihre Planung in Bezug auf den Personal- und Ausrüstungsbedarf sowie die Einstellung und Beschaffung besser abstimmen. Der Verwaltungsrat der Agentur könnte seine Leitungs- und Aufsichtsaufgaben intensiver wahrnehmen, indem er beispielsweise seine Zusammensetzung diversifiziert, häufiger tagt oder mehr Unterstützungsgruppen und Ausschüsse einsetzt.

Alternativ könnten ehrgeizigere Lösungen darin bestehen, die ständige Reserve neu in den Blick zu nehmen, um die Abstimmung zwischen Frontex und den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu verbessern, was möglicherweise bedeutet, die ständige Reserve personell aufzustocken. Aus dem neuen Rahmen könnte ein Laufbahnsystem der EU hervorgehen, das auf harmonisierten Schulungen, einer besseren Mobilität von Personal zwischen den nationalen Behörden und Frontex und besseren gemeinsamen Standards für das Grenzmanagement in der gesamten EU beruht. Darüber hinaus könnten Planung und Erwerb von Ausrüstung verbessert werden, um mehr Synergien zu entwickeln und Frontex wirksamere Mittel zur Unterstützung der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen und bei der Rückkehr an die Hand zu geben. Die Rolle der ständigen Reserve und von Frontex bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten könnte gestärkt werden, indem ihre operative Unabhängigkeit erhöht und die Bedingungen für ein langfristiges Personalmanagement verbessert werden, verbunden mit einer stärkeren Governance sowie internen und externen Aufsichtsmechanismen.

C. Voraussichtliche Auswirkungen

Ein effizienteres Außengrenzen- und Rückkehrmanagement sowie mehr Klarheit über die Rolle von Frontex angesichts von Sicherheitsbedrohungen, einschließlich der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität, dürfte sich wirtschaftlich und gesellschaftlich dadurch positiv auswirken, dass die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung des Schengen-Raums geschaffen werden, in dem Personen und Unternehmen in vollem Umfang in den Genuss der Freiheiten kommen, die ein Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen bietet. Eine stärkere Agentur mit verbesserten personellen und technologischen Fähigkeiten dürfte eine effizientere Nutzung öffentlicher Mittel in der EU für Migration und Sicherheit ermöglichen. Dies könnte durch eine bessere Planung und Koordinierung und durch Größenvorteile erreicht werden. Eine einheitlichere Anwendung der Standards in den Bereichen, die unter das integrierte europäische Grenzmanagement fallen, dürfte sich auch positiv auf die Einhaltung der Grundrechte auswirken.

D. Instrumente für eine bessere Rechtsetzung

Folgenabschätzung

Es wird eine Folgenabschätzung durchgeführt, die in den Vorschlag der Kommission einfließen wird. Bei der Folgenabschätzung wird besonderes Augenmerk auf Vereinfachungsinitiativen und mögliche Maßnahmen zur Verringerung des Verwaltungsaufwands gelegt.

Ein externer Auftragnehmer führt derzeit eine vorbereitende Studie durch, um die für die Folgenabschätzung der Kommission erforderlichen Nachweise zu sammeln. Die Ergebnisse der Studie werden für das erste Quartal 2026 erwartet. Der Auftragnehmer wird sich auch im Rahmen zusätzlicher Umfragen, Interviews und Workshops an die Interessenträger wenden.

Konsultationsstrategie

Die Kommission wird möglichst umfassende Konsultationen durchführen, um wichtige Informationen zusammenzustellen und dafür zu sorgen, dass die Folgenabschätzung dem allgemeinen öffentlichen Interesse Rechnung trägt.

Zusätzlich zu dieser Aufforderung zur Stellungnahme wird die Kommission eine öffentliche Konsultation einleiten, die online auf der Seite „Ihre Meinung zählt“ verfügbar sein und mindestens 12 Wochen lang laufen wird. Der Fragebogen zur öffentlichen Konsultation wird in allen 24 Amtssprachen der EU zur Verfügung stehen; Antworten auf die öffentliche Konsultation können in jeder dieser Sprachen eingereicht werden.

Ein zusammenfassender Sachstandsbericht zu den Beiträgen zur öffentlichen Konsultation wird auf der dazugehörigen Website acht Wochen nach Abschluss der öffentlichen Konsultation veröffentlicht. Eine Übersicht über alle Konsultationen wird als Anhang der Folgenabschätzung zur Verfügung gestellt.

Für diese Initiative sind auch gezielte Konsultationen der Interessenträger geplant, insbesondere mit Frontex, den EU-Organen, den Mitgliedstaaten und anderen wichtigen Interessenträgern.

Zweck der Konsultation

Mit dieser Konsultation möchte die Kommission folgende Informationen einholen:

·Meinungen der Interessenträger zu den aktuellen und sich abzeichnenden Problemen und Herausforderungen im Zusammenhang mit den Aufgaben, Tätigkeiten, Einsätzen, der Struktur und der Governance von Frontex;

·Meinungen der Interessenträger zu möglichen politischen Ansätzen und Optionen zur Bewältigung solcher Probleme und Herausforderungen und zu ihren potenziellen Auswirkungen;

·Informationen und Daten, die diese Meinungen untermauern.

Adressaten

Zu den Adressaten gehören insbesondere:

·EU-Mitgliedstaaten einschließlich ihrer zuständigen Behörden;

·Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU;

·Behörden für Grundrechte und Datenschutz;

·internationale Organisationen;

·Organisationen der Zivilgesellschaft;

·zuständige Behörden in Drittstaaten;

·wissenschaftliche Sachverständige, Denkfabriken und Forschungseinrichtungen;

·Vertreter der Industrie;

·die Öffentlichkeit.