EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52022DC0153

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bewertung der Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung auf der Grundlage des Artikels 32 der Verordnung (EU) 2015/2219 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL) und zur Ersetzung sowie Aufhebung des Beschlusses 2005/681/JI des Rates

COM/2022/153 final

Brüssel, den 6.4.2022

COM(2022) 153 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bewertung der Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung






auf der Grundlage des Artikels 32 der Verordnung (EU) 2015/2219 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL) und zur Ersetzung sowie Aufhebung des Beschlusses 2005/681/JI des Rates













{SWD(2022) 103 final}


1.HINTERGRUND

Die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL) ist eine Agentur der Europäischen Union mit Sitz in Budapest, Ungarn, die sich mit der Aus- und Fortbildung von Strafverfolgungsbediensteten befasst. Sie übt damit eine wichtige Funktion aus, mit der sichergestellt werden soll, dass die europäischen Strafverfolgungsbediensteten ausreichend darin geschult sind, die Menschenrechte zu schützen, schwere Kriminalität und Terrorismus zu verhüten und zu bekämpfen und die öffentliche Ordnung zu wahren, auch mit Blick auf die Schaffung einer gemeinsamen Strafverfolgungskultur in der EU. Die CEPOL wurde im Jahr 2000 als Europäische Polizeiakademie gegründet und 2005 in eine Agentur umgewandelt. Ihr geltendes gesetzliches Mandat trat am 1. Juli 2016 auf Grundlage der 2015 verabschiedeten Verordnung (EU) 2015/2219 über die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung 1 (im Folgenden „CEPOL-Verordnung“) in Kraft. Nach Artikel 3 der Verordnung umfasst das Mandat die Unterstützung, Entwicklung, Implementierung und Koordinierung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Strafverfolgungsbedienstete.

Im Einzelnen hat die Agentur folgende Aufgaben:

·Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Strafverfolgungsbedienstete, insbesondere in Bezug auf die grenzüberschreitende und europäische Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung,

·Unterstützung der Mitgliedstaaten beim Auf- und Ausbau der regionalen und bilateralen Zusammenarbeit mittels Durchführung multilateraler Aus- und Fortbildungsmaßnahmen,

·Entwicklung, Implementierung und Koordinierung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen zu spezifischen Themenbereichen,

·Entwicklung, Implementierung und Koordinierung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Strafverfolgungsbedienstete im Rahmen ihrer Vorbereitung auf die Teilnahme an Missionen der EU und an Maßnahmen zum Auf- und Ausbau von Strafverfolgungskapazitäten in Drittstaaten,

·Aus- und Fortbildung von Ausbildenden im Bereich der Strafverfolgung sowie Unterstützung bei der Entwicklung und beim Austausch bewährter Methoden,

·Entwicklung, Verbesserung und Evaluierung von Lernmitteln und -methoden, die das Lernen und die Weiterbildung von Strafverfolgungsbediensteten unterstützen. 2

Nach Artikel 32 der CEPOL-Verordnung muss die Kommission bis zum 1. Juli 2021 und anschließend alle fünf Jahre eine Bewertung vornehmen, in deren Rahmen insbesondere die Wirkung, Wirksamkeit und Effizienz der CEPOL und ihrer Arbeitsverfahren beurteilt werden. Die dieser Bewertung zugrunde liegende externe Studie wurde von einem Konsortium der Unternehmen RAND Europe und Ernst & Young angefertigt 3 .

Die Grundlage der externen Studie bildete eine Reihe von Datenerhebungen:

1) Eine Überprüfung von Unterlagen,

2) eine öffentliche Konsultation der EU-Bürgerinnen und -Bürger,

3) Online-Befragungen nationaler CEPOL-Stellen und nationaler Kontaktstellen sowie von Rahmenpartnern, Drittländern und Teilnehmenden der Aus- und Fortbildungsmaßnahmen,

4) Interviews mit einschlägigen Personen bei der CEPOL, den EU-Organen sowie aus Einrichtungen der Mitgliedstaaten, internationalen Organisationen und Drittländern,

5) virtuelle „Besuche“ bei der CEPOL,

6) drei Fallstudien,

7) Workshops.

Dieser Forschungsansatz stellte sicher, dass Informationen von einem breiten Spektrum an Akteuren – darunter Interessenträger bei der CEPOL und anderen Agenturen sowie aus den Mitgliedstaaten und Drittländern – eingeholt wurden, sodass eine möglichst große Ausgewogenheit und Bandbreite der Perspektiven gewährleistet wurde.

Mit dieser Bewertung werden zwei Hauptziele verfolgt. Es sollen 1) die Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und des europäischen Mehrwerts 4 der CEPOL sowie ihrer Arbeitsverfahren seit 2015 beurteilt werden und 2) die gewonnenen Erkenntnisse dargestellt und Empfehlungen formuliert werden, um besser auf die Herausforderungen des sich ständig verändernden Umfelds vor dem Hintergrund der zurzeit genehmigten Finanz- und Personalausstattung der CEPOL reagieren zu können. Die Bewertung erstreckt sich auf die von der CEPOL mit allen Mitgliedstaaten (außer Dänemark 5 ), mit Drittländern, mit denen die CEPOL Arbeitsvereinbarungen, Kooperationsvereinbarungen oder ähnliche Übereinkünfte geschlossen hat, sowie mit internationalen Organisationen und EU-Agenturen im Zeitraum 2015 bis 2020 durchgeführten Tätigkeiten. 

Dieser Bericht wird dem Europäischen Parlament und dem Rat sowie dem Verwaltungsrat der Agentur vorgelegt. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die diesem Bericht der Kommission beigefügt ist, enthält eine ausführliche Analyse der Ergebnisse der externen Bewertung.

2.WICHTIGSTE ERGEBNISSE DER BEWERTUNG

In Bezug auf die Wirksamkeit hat die Bewertung gezeigt, dass die wichtigsten Programmplanungsdokumente der CEPOL die Ziele ihrer Rechtsgrundlage und die in der Europäischen Sicherheitsagenda von 2015 festgelegten Prioritäten berücksichtigen und ihnen entsprechen. Dies wird von den Akteuren bestätigt, die überwiegend der Ansicht waren, dass bei den von 2015 bis 2020 durchgeführten Maßnahmen und Tätigkeiten der CEPOL den Zielen ihres Mandats gebührend Rechnung getragen wurde. Die CEPOL ist bemüht, ihr Mandat im Hinblick auf die grenzüberschreitende und europäische Polizeiarbeit zu erfüllen, setzt ihre Ressourcen dementsprechend ein und erzielt dabei beachtliche Ergebnisse.

Zudem hat die Einführung der Strategischen Bewertung des Bedarfs an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen in der EU (EU Strategic Training Needs Assessment) - eine zur Ermittlung von Wissens-, Fähigkeits- und Kompetenzlücken sowie des Bedarfs an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen entwickelte Bewertungsmethode - zu einer erheblich stärkeren Priorisierung von Aus- und Fortbildungserfordernissen geführt. Die Methode dient der Ermittlung von Aus- und Fortbildungsschwerpunkten und zielt darauf ab, bestehende Schulungsmaßnahmen so zu koordinieren, dass Überschneidungen und Doppelungen vermieden werden, und gleichzeitig neue Trends in der Strafverfolgung aufzuzeigen. In der Bewertung wird allerdings darauf hingewiesen, dass das „Train-the-Trainer“-Angebot der CEPOL – bei dem die Ausbildenden lernen, wie sie moderne Lehrmethoden und Blended-Learning-Techniken anwenden, um eine qualitativ hochwertige Polizeiausbildung in einem multikulturellen Umfeld zu gewährleisten – im Vergleich zum Angebot anderer im Bereich Justiz und Inneres tätiger EU-Agenturen relativ begrenzt ist und dass eine Ausweitung dieses Angebots erwogen werden sollte.

Die Bewertung führte zu dem Schluss, dass angesichts des vergleichsweise geringen Personalbestands der CEPOL (mit 96 Bediensteten im Jahr 2020) und ihres begrenzten Jahreshaushalts (mit 10,6 Mio. EUR im Jahr 2020) nicht erwartet werden kann, dass die Agentur einen nennenswerten Teil der Zielgruppe direkt durch Aus- und Fortbildungsmaßnahmen vor Ort erreicht. Die CEPOL-Verordnung beruht auf dem Konzept, dass die Agentur ihren Adressatenkreis kaskadenartig erweitert, indem sie ihre Reichweite durch „Train-the-Trainer“-Maßnahmen (Ausbildung von Ausbildenden) und den „Peer-to-Peer“-Austausch (Wissenstransfer zwischen Kolleginnen und Kollegen) vervielfacht. Der Kaskadeneffekt stützt sich in seiner gegenwärtigen Form überwiegend auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten und wird von der CEPOL nicht durchgängig überwacht. Außerdem nutzt die CEPOL das „Train-the-Trainer“-Konzept nur eingeschränkt, zumal sie 2019 nur fünf und 2020 bis zum Ausbruch der Pandemie nur zwei solche Lehrgänge angeboten hat. Die Bemühungen der CEPOL um die Verbesserung und Erweiterung ihres Online-Schulungsangebots erwiesen sich als positive Strategie zur Vergrößerung ihrer Reichweite, ein Faktor, der im Kontext der COVID-19-Pandemie enorm wichtig wurde.

Die für die vor Ort durchgeführten Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der CEPOL ausgewählten Teilnehmerinnen und Teilnehmer haben hinsichtlich Kenntnisstand und Dienstalter nicht immer ein geeignetes Profil. Die Activity Manager der CEPOL sind befugt, die Teilnahmeanträge zu prüfen und abzulehnen, allerdings wird diese Befugnis der Bewertung zufolge kaum genutzt, da nach gängiger Praxis der/die erste von den Mitgliedstaaten vorgeschlagene Bewerber/Bewerberin unabhängig vom jeweiligen Profil angenommen wird. Dieses Problem ist allgemein bekannt und ist oftmals Thema auf den regelmäßigen Sitzungen der nationalen CEPOL-Stellen. Nach Auskunft einiger Akteure werden die Teilnahmeanträge jedoch inzwischen offenbar sorgfältiger von den Activity Managern der CEPOL geprüft.

In Bezug auf die Effizienz ergab die Bewertung, dass die Vorteile der Teilnahme an den Tätigkeiten der CEPOL die Kosten für die Mitgliedstaaten überwogen und dass die Mittel der CEPOL gut verwaltet wurden. Aus der Bewertung ging auch hervor, dass im Zusammenhang mit dem Entscheidungsprozess des Verwaltungsrates sowie mit den Planungsprozessen und Überwachungsverfahren der CEPOL einige Ineffizienzen bestanden. Die interne Struktur der CEPOL scheint effizient zu funktionieren, wobei allerdings die Personalfluktuation die Gesamteffizienz der Agentur zwischen 2015 und 2020 beeinträchtigt haben könnte. Die CEPOL arbeitet zurzeit nach einem hybriden Geschäftsmodell, das den traditionellen finanzmittelbasierten Ansatz, bei dem Themen unter den anspruchsberechtigten Rahmenpartnern ausgeschrieben werden, mit der „neuen“ Methode der Wissenszentren, bestehend aus thematisch spezialisierten Expertenclustern, verbindet. Die Mischform wurde eingeführt, nachdem der Verwaltungsrat die vollständige Abschaffung des Finanzmittelsystems abgelehnt hatte, und soll eine Straffung und Vereinfachung der Finanzmittelverwaltung bewirken. Die CEPOL war im Allgemeinen in der Lage, die von der EU bereitgestellten Mittel zu absorbieren.

Der Jahreszyklus für die Entwicklung der Schulungsmaßnahmen wird als zu kurz erachtet, was sich negativ auf die Qualität auswirkt. Bevor die CEPOL eine Aus- und Fortbildungsmaßnahme entwickelt, muss der Verwaltungsrat über Themen entscheiden, werden Leitlinien ausgearbeitet und müssen die Rahmenpartner Auswahlverfahren durchlaufen. Nach Abschluss dieser Verfahren verbleibt nach Aussage einiger Akteure nur wenig Zeit für die Entwicklung hochwertiger Inhalte, da sich der Jahreszyklus dem Ende zuneigt. Folglich werden Rahmenpartner, die keine für den engen Zeitrahmen geeigneten „vorgefertigten“ Schulungslösungen anbieten können, davon abgehalten, sich um die Ausrichtung eines Lehrgangs zu bewerben. Die Folge ist, dass von den Rahmenpartnern immer weniger Förderanträge gestellt werden.

Aus- und Fortbildungsmaßnahmen, deren Entwicklung und Durchführung an die Rahmenpartner der CEPOL vergeben wurden, werden seltener dem Qualitätssicherungsverfahren der CEPOL unterzogen. Dies führt dazu, dass die Qualität der Aus- und Fortbildungsmaßnahmen schwankt. Die CEPOL hat ein Qualitätssicherungssystem eingeführt, mit dem sie ihre Aus- und Fortbildungsmaßnahmen von der Entwicklung bis zur Umsetzung überwacht und das sich als wirksames Instrument zur Gewährleistung hochwertiger Inhalte und einer hohen Qualität der Ausbildenden erwiesen hat, wenn die CEPOL sowohl für die Entwicklung als auch für die Durchführung einer Maßnahme zuständig ist. Die an Rahmenpartner vergebenen Aus- und Fortbildungsmaßnahmen wurden zwar von den Teilnehmenden positiv bewertet, waren jedoch zuweilen von unterschiedlicher Qualität, da sie nicht immer systematisch dem Qualitätssicherungsverfahren der CEPOL unterzogen wurden.

Die CEPOL-Akademie zur Bekämpfung der Cyberkriminalität (Cybercrime Academy) wird als wichtiger Beitrag der Agentur zur Bewältigung neuer Erfordernisse gewertet, sollte jedoch weiter verbessert werden. Die Einrichtung der CEPOL-Akademie zur Bekämpfung der Cyberkriminalität wird von den Akteuren unterschiedlich beurteilt. Während sich die Akademie mit einem hochrelevanten und stark nachgefragten Thema befasst, wurden Zweifel an ihrer eigentlichen Aufgabenstellung und geringen Größe geäußert und wurde hinterfragt, inwieweit sie Fachkräfte mit einschlägigen Kenntnissen und Fähigkeiten als Ausbildende gewinnen kann. Außerdem wurden die Schulungsmaßnahmen der Akademie zur Bekämpfung der Cyberkriminalität durch die COVID-19-Pandemie beeinträchtigt, da die vor Ort mit spezialisierter Ausrüstung durchzuführenden Maßnahmen nicht stattfinden konnten. Allgemeiner gesehen äußerten sich einige Akteure aus den Mitgliedstaaten und der EU-Ebene kritisch über das Angebot der CEPOL im Bereich Cyberkriminalität und stellten die Qualität, die Kohärenz und das inhaltliche Spektrum der Aus- und Fortbildungsmaßnahmen infrage.

Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass einerseits ein gutes Verhältnis zwischen dem Exekutivdirektor und dem CEPOL-Verwaltungsrat besteht, die Sitzungen des Verwaltungsrates aber andererseits durch das geringe Engagement einiger Mitglieder und den übermäßigen Anteil verwaltungstechnischer Fragen behindert werden. Außerdem sind im Zusammenhang mit dem CEPOL-Verwaltungsrat gewisse Probleme hinsichtlich der Repräsentanz zutage getreten (d. h. geringes Engagement mehrerer Mitgliedstaaten, Geschlechterungleichgewicht, keine Zoll- oder Grenzbeamten, unterschiedliches Dienstalter der Vertreter). An den Verwaltungsratssitzungen nehmen zahlreiche Delegierte je Mitgliedstaat teil, die nicht immer das gesamte Spektrum der Strafverfolgungsbehörden und ihrer jeweiligen Beiträge angemessen vertreten. Mehrere Akteure merkten an, dass sich zwar die meisten Beschlüsse des Verwaltungsrats auf Inhalte und Strategien beziehen, die Tagesordnung der Verwaltungsratssitzungen aber so sehr mit administrativen Belangen überfrachtet ist, dass kaum Zeit für strategische Erörterungen bleibt.

Der Personalbestand der CEPOL ist zwischen 2015 und 2020 kontinuierlich (von 45 auf 96 Bedienstete) gewachsen. Allerdings ergab die Bewertung, dass die Verlegung der CEPOL vom Vereinigten Königreich nach Ungarn und der daraufhin angewandte Berichtigungskoeffizient für die in Budapest gezahlten Gehälter offenbar ein wesentlicher Grund dafür ist, dass die CEPOL nur schwer Personal gewinnen und binden kann. Dieses Problem wird jedoch auch bei anderen dezentralen Agenturen beklagt. Die Personalfluktuation hat zu einer Veränderung des Betriebsklimas geführt und erschwert es der Agentur, angemessen qualifiziertes Personal zu gewinnen.

Es wurde bestätigt, dass die Ziele der CEPOL für die in maßgeblichen Strategiepapieren benannten Erfordernisse und Herausforderungen der EU relevant sind und dass das Aus- und Fortbildungsangebot der CEPOL den Anforderungen der EU-Mitgliedstaaten entspricht. Der Bewertung zufolge tragen die Ziele der CEPOL zentralen Punkten des Stockholmer Programms 6 , der Europäischen Sicherheitsagenda 7 und des Europäischen Fortbildungsprogramms für den Bereich Strafverfolgung 8 Rechnung bzw. sind auf sie abgestimmt. Schulungsteilnehmende aus allen 27 EU-Mitgliedstaaten gaben außerdem an, dass das Aus- und Fortbildungsangebot der CEPOL im Zeitraum 2015 bis 2020 den Bedarf und die Erwartungen ihrer Länder angemessen berücksichtigte. Die Relevanz der Ziele sowie der Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der CEPOL werden zurückgeführt auf: 1) die Abstimmung der Jahresarbeitsprogramme der CEPOL auf die Europäische Sicherheitsagenda 9 (siehe oben), 2) die Einführung der Strategischen Bewertung des Bedarfs an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen in der EU, dank derer die CEPOL die Schwerpunkte der Aus- und Fortbildung auf den Bedarf ihrer Zielgruppen abstimmen konnte, und 3) die Einbindung der Prioritäten der europäischen multidisziplinären Plattform gegen kriminelle Bedrohungen in die Präsenz- und Online-Schulungen der CEPOL. Außerdem werden die Aktivitäten der CEPOL allgemein dafür geschätzt, dass sie zur Vertrauensbildung beitragen und die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden fördern. So war die Einführung der Strategischen Bewertung des Bedarfs an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen und der Operativen Bewertungen des Bedarfs an Aus- und Fortbildungsmaßnahmen in der EU ein wichtiger Schritt zur Gewährleistung einer stärkeren Ausrichtung der Aus- und Fortbildungsinhalte und -maßnahmen auf die Erfordernisse der Akteure. Nichtsdestotrotz ergaben die Feststellungen hinsichtlich der Fähigkeit der CEPOL zur Anpassung ihres Aus- und Fortbildungsangebots an die wissenschaftlichen, technologischen und gesellschaftlich-politischen Entwicklungen ein gemischtes Bild.

Die Zuständigkeiten und Tätigkeiten der CEPOL scheinen mit denen anderer relevanter Akteure auf EU-Ebene kohärent zu sein und sie zu ergänzen. Interessenträger aus anderen im Bereich Justiz und Inneres tätigen Agenturen (im Folgenden „JI-Agenturen“) äußerten sich generell positiv über ihre Beziehungen zur CEPOL. Das Maß an Koordinierung entscheidet sich jedoch ad hoc und variiert je nach Agentur und Intensität des Kontakts zwischen der CEPOL und den JI-Agenturen und EU-Organen. Es besteht also ein gewisses Verbesserungspotenzial; daher könnte die CEPOL ihren Arbeitsansatz anpassen, damit größtmögliche Synergien erzielt werden. Die JI-Trainingsmatrix, ein von den Agenturen manuell auszufüllendes Arbeitsblatt, sollte eine strukturierte Koordinierung sicherstellen, wurde aber 2019 aufgegeben, im Wesentlichen aufgrund des mangelnden Interesses und Engagements der JI-Agenturen in Bezug auf das Instrument. Die JI-Matrix wurde jedoch durch keine andere strukturierte Methode ersetzt. Stattdessen erfolgt die Koordinierung im Rahmen eines Peer-to-Peer-Ansatzes, insbesondere durch den Austausch auf den Sitzungen des Netzes der Agenturen im Bereich Justiz und Inneres 10 und/oder im Rahmen der Mitwirkung an einzelnen Projekten; eine volle Ausschöpfung der Synergien wird dadurch nicht gewährleistet.

Was den europäischen Mehrwert anbelangt, so ergab die Bewertung, dass die CEPOL nach Ansicht aller Gruppen von Akteuren im Hinblick auf Aus- und Fortbildungsmaßnahmen in bestimmten Bereichen der Strafverfolgung gegenüber auf nationaler Ebene angebotenen Maßnahmen in der Tat einen Mehrwert bot. Die Ziele und Aufgaben der CEPOL trugen dazu bei, dass die Mitgliedstaaten ihre Strafverfolgungsbediensteten besser aus- und fortbilden konnten als es ihnen auf nationaler Ebene möglich gewesen wäre. Einige der konsultierten Beamten erklärten, die CEPOL habe hilfreiche Schulungen zu auf EU-Ebene bereitgestellten Instrumenten und Werkzeugen angeboten und Einblicke in die EU-Dimension grenzüberschreitender Werkzeuge vermittelt – zum Beispiel in Bezug auf den grenzüberschreitenden Austausch von elektronischen Beweismitteln und die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung –, die in nationalen Schulungen selten behandelt würden. Ein Nebeneffekt dieser Aus- und Fortbildungsmaßnahmen ist, dass die Tätigkeiten der CEPOL allgemein dafür geschätzt werden, dass sie zur Vertrauensbildung beitragen und die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden fördern. Die meisten der befragten Akteure waren der Ansicht, dass die Tätigkeiten der CEPOL insgesamt zur Stärkung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Strafverfolgungseinrichtungen beitragen. Zudem bestätigten die Akteure, dass die Aktivitäten der CEPOL zu mehr Kooperationsmöglichkeiten sowie zu einer besseren Zusammenarbeit zwischen den nationalen Strafverfolgungsdiensten auf der EU-Ebene und – in geringerem Umfang – auch auf bilateraler und regionaler Ebene geführt haben. Nach Ansicht der meisten Schulungsteilnehmer/innen schaffen die Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der CEPOL konkrete Möglichkeiten zur Netzwerkbildung mit ihren europäischen Kolleginnen und Kollegen und bietet die CEPOL einen einzigartigen Mehrwert für den Ausbau der Zusammenarbeit, was im nationalen Kontext nicht möglich gewesen wäre. Dieses Ergebnis wird insbesondere dem Austauschprogramm und den Vor-Ort-Maßnahmen der CEPOL zugeschrieben. Die Bewertung zeigte, dass die Arbeit der CEPOL in Drittländern von sachkundigen Akteuren sehr geschätzt wird, wenngleich diese Aktivitäten nicht allen in den Leitungsgremien der CEPOL bekannt sind. In Erfüllung ihres Mandats hat die CEPOL ihre Unterstützung der EU-Außenpolitik durch den Auf- und Ausbau der Strafverfolgungskapazitäten in den Partnerländern in der EU-Nachbarschaft ausgeweitet. Die Projekte der CEPOL im Bereich des Kapazitätsauf- und -ausbaus in Drittländern haben wirksam zur Verbesserung der Stabilität in der Nachbarschaft der EU und zur Vertrauensbildung mit ihren Nachbarländern beigetragen. Obwohl die Aus- und Fortbildung in Drittländern ein umkämpfter Markt ist, wird die CEPOL dafür gelobt, dass ihre Aus- und Fortbildungsmaßnahmen auf den Bedarf der Drittländer abgestimmt sind. Gemäß ihrem Mandat verwaltet die CEPOL zweckgebundene Außenhilfen der Union, um ihre Ziele in Drittländern zu erfüllen.

3.GEWONNENE ERKENNTNISSE UND EMPFEHLUNGEN

Die Bewertung macht deutlich, wie wichtig es ist, dass die CEPOL ihre Tätigkeiten strafft und sich auf die im Rahmen der europäischen multidisziplinären Plattform gegen kriminelle Bedrohungen, der Strategie für eine Sicherheitsunion und aktueller interner Sicherheitsstrategien definierten Hauptprioritäten fokussiert, gleichzeitig jedoch offen dafür bleibt, die spezifischen Aus- und Fortbildungswünsche der Mitgliedsstaaten innerhalb dieses Rahmens zu prüfen und zu unterstützen. Diesbezüglich sollte die CEPOL ihre Zusammenarbeit mit anderen Agenturen allgemein und mit Europol im Besonderen intensivieren, um größtmögliche Synergien zu erzielen. In diesem Zusammenhang hat sich die CEPOL dazu bereit erklärt, im nächsten Zyklus der europäischen multidisziplinären Plattform gegen kriminelle Bedrohungen 2022–2025 bei der Koordinierung des gemeinsamen horizontalen strategischen Ziels „Kapazitätsaufbau durch Aus- und Fortbildung, Netzwerkarbeit und Innovation“ eine Führungsrolle zu übernehmen. Ebenso sollte die CEPOL ihre Koordinierungsfunktion stärken, auch im Rahmen ihrer Mitwirkung an der Umsetzung aller Strategien im Bereich der inneren Sicherheit und einschließlich der im Dezember 2020 verabschiedeten Agenda für Terrorismusbekämpfung 11 und der beiden Anfang 2021 verabschiedeten EU-Strategien zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität 12 und des Menschenhandels 13 .

In diesem Zusammenhang ist es entscheidend, dass die CEPOL bei der Koordinierung der einschlägigen Aus- und Fortbildungsmaßnahmen der verschiedenen Akteure und insbesondere der anderen JI-Agenturen eine zentrale Rolle spielt. Statt mit den anderen Fortbildungsakteuren in der EU zu konkurrieren, sollte die CEPOL zu „der“ EU-Schnittstelle für Aus- und Fortbildung im Bereich der Strafverfolgung werden. Auch wenn die Agentur nicht den gesamten Aus- und Fortbildungsbedarf selbst decken kann, so spielt sie doch eine einzigartige Rolle, indem sie den Katalog des aktuellen Aus- und Fortbildungsangebots aller JI-Agenturen und anderer Akteure erfasst und überwacht, und fungiert als Portal, über das Strafverfolgungsfachkräfte passende Aus- und Fortbildungsangebote auf EU-Ebene finden können.

Genauso wichtig ist, dass die Vertreter der Mitgliedstaaten die Koordinierung zwischen ihren Ländern weiter verstärken, damit die Standpunkte des gesamten Spektrums der Strafverfolgungsorgane eingeholt und deren Anforderungen berücksichtigt werden. Die Bewertung zeigte insbesondere, wie wichtig die Rolle des CEPOL-Verwaltungsrats ist, der als Gremium alle Beiträge und Anforderungen – über die akademische Welt hinaus und insbesondere die der operativen Ebene der jeweiligen Mitgliedstaaten – widerspiegeln und weiterleiten sollte, damit sie in die strategischen Beschlüsse des Verwaltungsrats einfließen. In diesem Zusammenhang sollte auch auf eine ausgewogene Vertretung von Männern und Frauen im Verwaltungsrat geachtet werden, was auch vom Europäischen Parlament angemerkt wurde, das die CEPOL im Rahmen des Entlastungsverfahrens 2019 dazu aufgefordert hat, bei der Ernennung seiner Mitglieder das Geschlechtergleichgewicht zu gewährleisten.

Zugleich sollte die CEPOL auf die Verbesserung ihrer Reichweite und die Stärkung ihres Einflusses hinarbeiten. Hierzu könnten zum Beispiel der Kaskadeneffekt (d. h. die Vervielfachung der Reichweite durch Train-the-Trainer-Maßnahmen und den Peer-to-Peer-Wissensaustausch) systematischer in alle Aktivitäten integriert und das Train-the-Trainer-Programm unter besonderer Berücksichtigung leitender Strafverfolgungsbediensteter ausgeweitet werden; zudem könnte die Agentur ihr Online-Angebot weiterentwickeln und ausbauen. Auf diese Weise könnte die CEPOL ihre Zielgruppen besser erreichen, die mit der 2016 in Kraft getretenen Rechtsgrundlage ausgeweitet wurden und inzwischen auch Staatsanwälte, Zollbeamte und andere im Bereich der Strafverfolgung tätige Personen (z. B. Angestellte in kriminaltechnischen Labors) umfassen.

Handlungsbedarf besteht auch in Bezug auf die Akademie zur Bekämpfung der Cyberkriminalität sowie allgemeiner gesehen in Bezug auf das Aus- und Fortbildungsangebot zu bestimmten technischen Fähigkeiten (z. B. zu Kryptowährungen, Zugang zu Massendaten und verschlüsselten Daten), die von den einzelnen Mitgliedstaaten allein kaum abgedeckt werden können.

In Bezug auf die Tätigkeiten der CEPOL in Drittländern schließlich wurde bestätigt, dass diese soweit möglich und im Einklang mit der EU-Außenpolitik weitergeführt werden sollten. Angesichts der Mittelausstattung der Agentur sollten diese Aktivitäten jedoch nicht von den oben genannten Hauptprioritäten ablenken, und es sollte gewährleistet sein, dass sie einem konkreten Bedarf entsprechen und einen echten Mehrwert schaffen.

4.SCHLUSSFOLGERUNGEN

In der Bewertung wurde bestätigt, dass die Agentur insgesamt einen positiven Beitrag zu den politischen Erfordernissen, Zielen und Werten der Sicherheitsunion leistet und in Drittländern wertvolle Aufgaben erfüllt. Die CEPOL erzielte bei allen fünf bewerteten Kriterien insgesamt gute Ergebnisse, indem sie mit wirksam durchgeführten relevanten Maßnahmen zu einer europäischen Strafverfolgungskultur beitrug, gegenüber der nationalen Ebene einen zusätzlichen Mehrwert schuf und dabei ihre Mittel effizient und im Rahmen der Sicherheitsarchitektur der EU in kohärenter Weise einsetzte.

Während einerseits der Beitrag der CEPOL zur Erhöhung der Sicherheit durch die Aus- und Fortbildung von Akteuren im Bereich der Strafverfolgung und den Aufbau einer gemeinsamen Strafverfolgungskultur anerkannt wurde, förderte die Bewertung andererseits auch einige Probleme zutage, die zu beheben sind. Diese Probleme betreffen die Funktionsweise der Agentur, ihr Image und ihr Betriebsklima sowie die Beziehungen mit dem Verwaltungsrat. Um dem Rechnung zu tragen, wurden die in Kapitel 3 beschriebenen Empfehlungen formuliert, die weder Veränderungen bei den Haushaltsmitteln noch des Rechtsrahmens erfordern und daher leicht umsetzbar sind.

Wie in Artikel 32 der CEPOL-Verordnung vorgesehen, wird in der nächsten Fünfjahresbewertung untersucht, inwieweit diesen Empfehlungen nachgekommen wurde.

Mittel- bis langfristig müssen wichtige Fragen gestellt werden, insbesondere was die Zukunft der Aus- und Fortbildung im Bereich der Strafverfolgung an sich und die Rolle der Agentur in einem sich rasch verändernden Sicherheitsumfeld und im digitalen Zeitalter betrifft.

Vor allem sollte geprüft werden, wie die Agentur unter Berücksichtigung ihres Mandats und ihrer Mittelausstattung ihre Funktion am besten ausüben sollte.

(1)

Verordnung (EU) 2015/2219 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (EPA).

(2)

Artikel 3 der Verordnung (EU) 2015/2219.

(3)

Der Abschlussbericht der unterstützenden Studie ist online abrufbar unter https://data.europa.eu/doi/10.2837/540159.

(4)

Die Bewertung wurde anhand dieser fünf Kriterien durchgeführt.

(5)

Dänemark gilt gemäß dem Protokoll Nr. 22 über die Position Dänemarks nicht als Mitgliedstaat.

(6)

Rat der Europäischen Union, 2009: Das Stockholmer Programm – Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger.

(7)

Europäische Kommission, 2015: Die Europäische Sicherheitsagenda, COM(2015) 185 final. Quelle: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0185&qid=1642408377303&from=EN

(8)

COM(2013) 172 final, Mitteilung über ein Europäisches Fortbildungsprogramm für den Bereich Strafverfolgung.

(9)

Europäische Kommission, 2015: Die Europäische Sicherheitsagenda, COM(2015) 185 final. Quelle: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0185&qid=1642408377303&from=EN

(10)

Zum Netz der Agenturen im Bereich Justiz und Inneres (JI-Agenturen) gehören neun Agenturen: CEPOL, EASO, EIGE, EMCDDA, eu-LISA, Eurojust, Europol, FRA und Frontex. Seit 2010 sind die JI-Agenturen abwechselnd Gastgeberinnen des Netzes. 2021 war FRONTEX Gastgeberin des Netzes, koordinierte seine Tätigkeiten und nahm die Sekretariatsaufgaben wahr. 2022 übernimmt die CEPOL den Vorsitz des Netzes. Die Agenturen befassen sich mit einer Vielzahl wichtiger Angelegenheiten, unter anderem in den Bereichen Migration und Grenzmanagement, Drogenhandel und Bekämpfung der organisierten Kriminalität, Menschenhandel und Gleichstellung der Geschlechter. Da diese Bereiche viele Gemeinsamkeiten haben, wurde das Netz eingerichtet, um Synergieeffekte zu erzielen und Informationen auszutauschen. Die gastgebende Agentur erstattet dem Ständigen Ausschuss des Rates für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit (COSI) Bericht über die Fortschritte und Ergebnisse des Netzes.

(11)

   COM(2020) 795 final.

(12)

   COM(2021) 170 final.

(13)

   COM(2021) 171 final.

Top