Am 20. Dezember 2018 hat der Rat die Richtlinie (EU) 2018/2057 über die befristete generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft für Umsätze oberhalb eines Schwellenwertes von 17 500 EUR 1 durch Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie 2 beschlossen.

Grundlage hierfür bildete der Mehrwertsteuer-Aktionsplan 3 , in dem die Kommission ihre Absicht angekündigt hatte, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden innergemeinschaftlichen Handel zwischen Unternehmen einzuführen 4 . Angesichts des Umstandes, dass die Umsetzung eines solchen endgültigen Mehrwertsteuersystems mehrere Jahre in Anspruch nehmen würde, haben mehrere Mitgliedstaaten bis zu dessen Umsetzung dringliche und konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung des Karussellbetrugs 5 gefordert. Insbesondere forderten sie die Möglichkeit zur Umsetzung einer befristeten generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft, die nach einem dahingehenden Vorschlag der Kommission 6 in Richtlinie (EU) 2018/2057 (nachstehend „Richtlinie zur generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft“) mündete.

Laut dieser Richtlinie können Mitgliedstaaten, die bestimmte vorgegebene Kriterien erfüllen, auf Antrag ermächtigt werden, eine befristete generelle Umkehrung der Steuerschuldnerschaft bis zum 30. Juni 2022 anzuwenden. In zwei Schreiben, die am 21. Januar 2019 und 22. März 2019 bei der Kommission eingingen, hat Tschechien eine solche Ermächtigung beantragt und Informationen vorgelegt, mit der die Erfüllung der vorgesehenen Kriterien nachgewiesen werden sollte.

Dieser Vorschlag sollte den laufenden Gesprächen über das endgültige Mehrwertsteuersystem nicht entgegenstehen 7 .

Die für die Ermächtigung zur Anwendung einer generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft zu erfüllenden Kriterien und zu befolgenden Verfahren sind im neuen Artikel 199c Absätze 1 bis 4 der Mehrwertsteuerrichtlinie festgelegt. Tschechien hat in diesem Zusammenhang die folgenden, insbesondere gemäß Artikel 199c Absatz 3 erforderlichen Angaben vorgelegt.

Die Mehrwertsteuerlücke Tschechiens im Jahr 2014 belief sich laut dem Abschlussbericht der Kommission vom 23. August 2016 zur Mehrwertsteuerlücke auf 16,14 % der gesamten Mehrwertsteuerschuld dieses Landes 8 . Laut dem Bericht belief sich der Medianwert der Mehrwertsteuerlücke in der Europäischen Union (EU) auf 10,4 %. Die Mehrwertsteuerlücke Tschechiens liegt somit mehr als fünf Prozentpunkte über dem Medianwert der Mehrwertsteuerlücke der EU.

Laut Folgenabschätzung 9 wird die Mehrwertsteuerlücke Tschechiens zu 28 % durch Karussellbetrug verursacht. Somit ist dieses Kriterium erfüllt.

Auf Grundlage der von Tschechien vorgelegten Angaben hat dieser Mitgliedstaat eine Reihe konkreter Gegenmaßnahmen zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs getroffen. Eine Übersicht über diese Maßnahmen sowie eine Einschätzung der tschechischen Seite zu deren Effizienz und Wirksamkeit finden sich weiter unten. Daran schließt sich eine Einschätzung Tschechiens der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer mit den anderen Mitgliedstaaten an.

Auf der Grundlage der Artikel 199 und 199a der Mehrwertsteuerrichtlinie hat Tschechien den Anwendungsbereich der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft auf Lieferungen in mehreren Sektoren ausgeweitet, darunter: Bauarbeiten, Baustellenpersonal, Grundstücke, sofern der Lieferant für die Besteuerung optiert hat, Abfall und Schrott, zur Sicherung dienende und sicherungsübereignete Gegenstände, Gegenstände nach vorangegangener Übertragung des Eigentumsvorbehalts und der Ausübung des Eigentumsrechts durch den Abtretungsempfänger, im Zwangsversteigerungsverfahren durch den Vollstreckungsschuldner an eine andere Person gelieferte Grundstücke, Emissionsrechte für Treibhausgase, Mobilfunkgeräte und Gegenstände mit integrierten Schaltkreisen, Gas und Strom sowie Stromzertifikate, bestimmte Telekommunikationsdienstleistungen, Spielkonsolen, Laptops, Getreide und bestimmte Kulturpflanzen, bestimmte Metalle (einschließlich Edelmetallen).

Aus tschechischer Sicht haben sich diese Maßnahmen als äußerst wirksam erwiesen; sie konnten die Verlagerung des Betrugs auf andere Sektoren z. B. von Mobilfunkgeräten auf andere Elektronikartikel oder von Gold auf andere Metalle (wie Silber oder Platin), jedoch nicht verhindern.

Auf der Grundlage von Artikel 205 der Mehrwertsteuerrichtlinie hat Tschechien für Lieferungen zwischen Steuerpflichtigen die gesamtschuldnerische Haftung für Mehrwertsteuerzwecke in einer Reihe von Fällen eingeführt. Somit ist die gesamtschuldnerische Haftung bei bestimmten Lieferungen von Mineralölen und anderen verbrauchssteuerpflichtigen Gegenständen anwendbar.

Darüber hinaus haften Erwerber gesamtschuldnerisch für die Mehrwertsteuerentrichtung in Bezug auf andere Warenlieferungen und Dienstleistungen, sofern nachträglich festgestellt wird, dass ein Erwerber nicht nach Treu und Glauben gehandelt hat und insbesondere dann, wenn die Kriterien der „Kenntnisprüfung“ erfüllt sind, der Erwerber also wusste oder hätte wissen müssen, dass die Mehrwertsteuer vom Lieferer bewusst nicht an die Steuerbehörden abgeführt würde. Abgesehen davon existiert noch eine Reihe von Sonderfällen, in denen die gesamtschuldnerische Haftung des Erwerbers systematisch angewandt wird, etwa wenn der Kaufpreis ohne ersichtlichen Grund klar vom üblichen Marktpreis abweicht, wenn eine virtuelle Währung verwendet wird oder wenn es sich bei dem Lieferer um einen unzuverlässigen Steuerpflichtigen handelt (siehe auch Nummer 1.3.4).

Aus tschechischer Sicht hat diese Maßnahme zwar vorbeugend gewirkt; ihre Anwendung ist angesichts der Komplexität der Lieferketten jedoch schwierig, insbesondere wenn es sich bei dem Kunden eines Missing Traders um eine juristische Person ohne jegliches Vermögen handelt. Auch verursacht die „Kenntnisprüfung“ den Steuerbehörden beträchtliche Probleme, da es den nationalen Gerichten zufolge den Steuerbehörden obliegt, den Nachweis zu führen, dass der Erwerber „wusste oder hätte wissen müssen“, dass der Lieferer beabsichtigte, die Mehrwertsteuer nicht abzuführen.

Tschechien hat ein optionales Split-Payment-Verfahren eingeführt. Dabei führt der Erwerber die Mehrwertsteuer direkt an die Steuerbehörde und nicht an den Lieferer ab. Dadurch entfällt die Mehrwertsteuerschuldnerschaft des Erwerbers in Bezug auf die gesamte im Rahmen eines Umsatzes anfallende Mehrwertsteuer in Fällen, in denen der Erwerber gemäß Nummer 1.3.2 gesamtschuldnerisch haftet.

Laut Tschechien ist diese Maßnahme zwar wirksam, birgt jedoch aufgrund ihres optionalen Charakters auch Nachteile. Das Split-Payment-Verfahren obligatorisch zu machen, wäre nach Auffassung Tschechiens in verwaltungstechnischer und finanzieller Hinsicht aufgrund des zusätzlichen Verwaltungsaufwands für die Zahlungsabwicklung und das Personal sowie der zusätzlichen EDV-Kosten sowohl für die Unternehmen als auch für die Steuerbehörden zu aufwendig. Darüber hinaus kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Kriterien der Kenntnisprüfung erfüllt sind, wenn der Erwerber keinen Gebrauch vom Split-Payment-Verfahren macht. Die nationalen Gerichte haben bislang die Auffassung vertreten, dass die Steuerverwaltung selbst in diesem Fall nachweisen müsse, dass der Erwerber wusste bzw. hätte wissen müssen, dass er an einem Betrug beteiligt ist. Hinzu kommt, dass die Mehrwertsteuer von Erwerbern nur dann zurückgefordert werden kann, wenn diese das Split-Payment-Verfahren im Rahmen der gesamtschuldnerischen Haftung nicht in Anspruch genommen haben und die Rückforderung gegenüber dem Lieferer ohne Erfolg bleibt; somit ist eine effektive Rückforderung erst nach Ablauf einer bestimmten Frist überhaupt möglich.

Liegt ein schwerwiegender Verstoß gegen steuerliche Pflichten vor, kann die Steuerbehörde einen Steuerpflichtigen als unzuverlässig einstufen, wobei insbesondere die folgenden Kriterien Anwendung finden: kumulative Mehrwertsteuerrückstände für mindestens drei aufeinanderfolgende Kalendermonate in Höhe von mindestens 500 000 CZK, Verstoß gegen steuerliche Pflichten, der zu einer Steueranpassung durch die Steuerverwaltung für mindestens zwei von sechs aufeinanderfolgenden Veranlagungszeiträumen führt, Ablehnung durch die Steuerverwaltung aufgrund von Verstößen gegen Steuergesetze bei Vorsteuerabzug in Höhe von mindestens 500 000 CZK, Nichtbeantwortung von Anfragen der Steuerverwaltung, mindestens zweimalige Nichteinreichung von Mehrwertsteuererklärungen in einem Zeitraum von zwölf aufeinanderfolgenden Kalendermonaten, Vorlage falscher oder unvollständiger Angaben bei der Mehrwertsteueranmeldung oder Feststellung der Nichterklärung von mindestens 500 000 CZK Ausgangsmehrwertsteuer durch die Steuerbehörde. Angaben zu unzuverlässigen Steuerpflichtigen werden auf der Internetseite der Steuerverwaltung veröffentlicht; ein Beschwerdeverfahren ist vorgesehen.

Laut Tschechien wirkt die Maßnahme vorbeugend, erfordert jedoch eine gültigen Bescheid der Steuerbehörde, bis zu dem die Betrüger ihrem Betrug ungehindert nachgehen können. Auch ist die Maßnahme im grenzüberschreitenden Kontext nicht unbedingt wirksam, da unzuverlässige Steuerschuldner in Tschechien für innergemeinschaftliche Betrugsvorhaben weiterhin eine (gültige) Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer verwenden können.

Diese Maßnahme dient wie auch die vorgenannte der Erkennung unzuverlässiger Personen. In diesem Fall zielt sie jedoch auf Personen ab, die (noch) nicht mehrwertsteuerpflichtig sind, aber bereits gegen bestimmte Mehrwertsteuerpflichten verstoßen haben. Die Liste unzuverlässiger Personen wird auf der Internetseite der Steuerverwaltung veröffentlicht.

Lässt sich eine solche unzuverlässige Person für Mehrwertsteuerzwecke registrieren, erhält sie automatisch den Status eines unzuverlässigen Steuerschuldners im Sinne des in Nummer 1.3.4 beschriebenen Verfahrens. Meldet sich ein unzuverlässiger Steuerschuldner wieder ab, bleibt der Status der unzuverlässigen Person jedoch bestehen. Ein Beschwerdeverfahren zur Rücknahme dieses Status ist vorgesehen; als Grundlage dienen ähnliche Bedingungen wie für unzuverlässige Steuerpflichtige.

Laut Tschechien wirkt die Maßnahme vorbeugend und sorgt für Kontinuität zwischen dem Status der unzuverlässigen Person und des unzuverlässigen Steuerpflichtigen. Wie jedoch in Nummer 1.3.4 beschrieben gelingt es den Betrügern, den Schutzmechanismus sowohl vor der Anmeldung als auch in grenzüberschreitenden Fällen zu umgehen.

Daten aus den für jeden Kalendermonat von Steuerpflichtigen vorgelegten zusätzlichen Mehrwertsteuermeldungen werden miteinander verglichen, um mögliche Fälle von Steuerbetrug zu erkennen. So konnte die Steuerverwaltung ihre Methoden zur Auswahl von Steuerpflichtigen verbessern, die einer Kontrolle unterzogen werden sollen.

Dieses Verfahren hilft zwar, Betrüger schneller zu identifizieren, Tschechien zufolge ist diese Maßnahme mit Blick auf die verfügbare Kontrollkapazität der Steuerverwaltung jedoch an ihre Grenzen gelangt.

In Einzelfällen kann die Steuerverwaltung eine Pfändung anordnen, um die Entrichtung der Mehrwertsteuer sicherzustellen.

Tschechien zufolge ist diese Maßnahme zwar äußerst effektiv; da sie jedoch nur in Einzelfällen angewendet werden kann, bietet sie dem Mehrwertsteuersystem keinen generellen Schutz.

Diese Maßnahme sieht die Löschung der Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer eines Steuerpflichtigen bei schwerwiegenden Verstößen gegen Mehrwertsteuerpflichten vor. Sie ist anwendbar auf Mehrwertsteuergruppen und Steuerpflichtige, die in den vorangegangenen zwölf Kalendermonaten einen Umsatz von 1 Mio. CZK nicht überschritten haben.

Tschechien erachtet diese Maßnahme sowohl im Hinblick auf inländische als auch grenzüberschreitende Lieferungen als äußerst effizient. Allerdings kann sie erst nach einem Verstoß angewendet werden und beseitigt somit das Betrugsrisiko nicht vollständig.

Diese Maßnahme dient der Verweigerung des Abzugsrechts oder des Entzugs des Rechts auf Beantragung einer Steuerbefreiung in Fällen, in denen der Erwerber (erster Fall) oder der Lieferer (zweiter Fall) wusste oder hätte wissen müssen (Kenntnisprüfung), dass er sich an einem Geschäft beteiligt, das mit einer betrügerischen Mehrwertsteuervermeidung verbunden ist. Sie folgt der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union („EuGH“) in der Rechtssache Kittel 10 . Die tschechische Verwaltung weist Unternehmen mithilfe von Informationsschreiben darauf hin, dass sie in einen Betrugsfall verwickelt sein könnten. Diese Schreiben richten sich entweder an einen bestimmten Adressaten (der im Verdacht stehenden Geschäftspartner kann genannt werden) oder an die Allgemeinheit (öffentliche Bekanntmachung des Vorliegens eines konkreten Betrugsrisikos in Tschechien oder in der Europäischen Union).

Tschechien zufolge ist es für die Steuerverwaltung jedoch im Falle organisierten Betrugs schwierig, in der Praxis nachzuweisen, dass ein Unternehmen wusste bzw. hätte wissen müssen, dass es in einen Betrug verwickelt ist.

Im Vorfeld der Registrierung findet eine systematische Überprüfung statt, um unter anderem mögliche Missing Trader zu erkennen; hierzu werden unter anderem Kontrollbesuche vor Ort durchgeführt, um nachzuweisen, dass keine effektive wirtschaftliche Tätigkeit ausgeführt oder vorbereitet wird, sodass die Registrierung verweigert werden kann.

Tschechien schätzt diese Maßnahme als äußerst wirksam ein, wenn es darum geht, Betrügern den Zugang zum Mehrwertsteuersystem zu verweigern (und so innergemeinschaftliche Betrugsfälle zu verhindern), hält es unter Berücksichtigung der im Ablessio 11 -Urteil des EuGH niedergelegten Kriterien jedoch für schwierig, auf Grundlage objektiver Faktoren nachzuweisen, dass ein begründeter Verdacht auf betrügerische Verwendung einer Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer vorliegt.

Angesichts der beträchtlichen und ernsthaften Versuche, den (Karussell-)Betrug zu bekämpfen, und der Tatsache, dass diese Versuche bislang kein voller Erfolg waren, können die laut Artikel 199c Absatz 1 Buchstabe c der Mehrwertsteuerrichtlinie vorgesehenen Bedingungen als erfüllt erachtet werden.

Den tschechischen Behörden zufolge würde die Einführung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft kein zusätzliches Personal, sondern lediglich eine Umverteilung des vorhandenen Personals der Steuerbehörde erfordern. Die Kosten für die Anpassung der tschechischen Steuerbehörde (einschließlich Fortbildungen und Anpassungen der EDV-Systeme) werden auf 4 Mio. CZK geschätzt.

Mit Blick auf die Vorteile des Systems wird auf die Erfahrungen mit der sektorspezifischen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft verwiesen, durch die das Betrugsvolumen um 98 % und die Anzahl der Betrugsfälle um 89 % zurückgegangen ist. Auf dieser Grundlage wird davon ausgegangen, dass der Betrug um 5 Mrd. CZK pro Jahr zurückgehen würde. Innerhalb von zwei Jahren könnten somit zusätzliche Steuereinnahmen in Höhe von 10 Mrd. CZK erzielt werden. Andererseits würden sich die damit verbundenen Kosten für die Steuerbehörden wie bereits dargelegt auf lediglich 0,004 Mrd. CSK belaufen, während den Steuerpflichtigen voraussichtlich Kosten in Höhe von 0,6 Mrd. EUR entstünden. Somit belaufen sich die zu erwartenden Kosten auf 6,04 % der zu erwartenden Einnahmen.

Da die zu erwartenden Zusatzeinnahmen (10 Mrd. CZK) die Gesamtkosten (0,604 Mrd. CZK) deutlich um mehr als 25 % übersteigen, kann dieses Kriterium als erfüllt angesehen werden.

Auf Grundlage der obigen Berechnungen erscheinen die zu erwartenden Kosten für die Unternehmen und Steuerbehörden unwesentlich, wenngleich Tschechien einräumt, dass ein exakter Vergleich mit anderen Gegenmaßnahmen schwierig sei.

Tschechien beabsichtigt nach der Einführung einer generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft keine weiteren Änderungen der Organisation seiner Steuerkontrollen. Daher entstünden (mit Ausnahme der oben angegebenen Kosten) weder der Steuerverwaltung noch den zu kontrollierenden Unternehmen Zusatzkosten.

Auch dieses Kriterium kann daher als erfüllt angesehen werden.

Tschechien hat eine Ermächtigung zur Anwendung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft für den Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 30. Juni 2022 beantragt.

Steuerpflichtige werden auf elektronischem Wege über die Einführung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft und den Stichtag informiert, ab dem diese angewandt wird. Außerdem werden Kontaktstellen eingerichtet und Gespräche mit Unternehmensverbänden und Steuerberatern geführt. Über die öffentlich-rechtlichen Medien wird Informationsmaterial (z. B. Broschüren und Informationen auf der Internetseite der Steuerbehörde) veröffentlicht.

Diese Bestimmung verlangt die Einführung geeigneter und effizienter elektronischer Berichtspflichten für alle Steuerpflichtigen und insbesondere für Steuerpflichtige, die von der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft betroffene Gegenstände oder Dienstleistungen liefern oder erhalten, damit das reibungslose Funktionieren und die effiziente Überwachung der Anwendung der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft gewährleistet sind.

Tschechien erachtet die bereits bestehenden Verfahren der Steuerkontrolle als ausreichend, um die ordnungsgemäße Funktionsweise der generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft sicherzustellen, und hält zusätzliche Gegenmaßnahmen nicht für notwendig. Zu diesen Maßnahmen zählen bereits die zusätzlichen Verfahren zur Mehrwertsteuerberichterstattung, auf die in Nummer 1.3.6 oben verwiesen wird. Insbesondere sollen die auf nationaler Ebene im Rahmen derartiger Berichtspflichten erhobenen Daten zur Erkennung verdächtiger Lieferketten ausgewertet werden. Im Rahmen dieses Berichtsverfahrens, das die Einreichung einer Mehrwertsteuerübersicht (zusätzlich zur Mehrwertsteuererklärung) vorsieht, die auf elektronischem Wege eingereicht werden kann, müssen Lieferungen auf dieselbe Weise wie inländische Lieferungen bei Umkehrung der Steuerschuldnerschaft (jedoch mit einem speziellen Code zur generellen Umkehrung der Steuerschuldnerschaft) gemeldet werden.

Die Ermächtigung ist zeitlich und hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs befristet und berührt nicht die Entwicklung eines endgültigen Mehrwertsteuersystems für den innergemeinschaftlichen grenzüberschreitenden Handel zwischen Unternehmen.

In Anbetracht der Bestimmung der Mehrwertsteuerrichtlinie, auf die sich der Vorschlag stützt, findet das Subsidiaritätsprinzip keine Anwendung.

Der Beschluss ermächtigt einen Mitgliedstaat auf eigenen Antrag und stellt keine Verpflichtung dar.

Der Vorschlag stützt sich auf einen Antrag Tschechiens und betrifft ausschließlich diesen Mitgliedstaat.

Externes Expertenwissen war nicht erforderlich.

Die Aufnahme von Artikel 199c in die Mehrwertsteuerrichtlinie, auf den sich diese Ermächtigung stützt, war Gegenstand einer Folgenabschätzung, zu der der Ausschuss für Regulierungskontrolle am 28. November 2016 eine befürwortende Stellungnahme abgab 13 .

Der Vorschlag hat keine negativen Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union.