52017DC0509

(3)Der Länderbericht Frankreich 2017 8 wurde am 22. Februar 2017 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Frankreichs bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 12. Juli 2016, bei der Umsetzung der Empfehlungen der Vorjahre und bei der Verwirklichung der nationalen Ziele im Rahmen von Europa 2020 bewertet. Der Länderbericht enthielt außerdem die eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011, deren Ergebnisse ebenfalls am 22. Februar 2017 veröffentlicht wurden 9 . Die Kommission gelangt aufgrund ihrer Analyse zu dem Schluss, dass in Frankreich übermäßige makroökonomische Ungleichgewichte bestehen. Vor dem Hintergrund eines geringen Produktivitätswachstums weist Frankreich eine schwache Wettbewerbsfähigkeit und eine hohe, weiter zunehmende öffentliche Verschuldung auf. Die Gefahr einer Beeinträchtigung der französischen Wirtschaft und – in Anbetracht von deren Größe – von negativen Ansteckungseffekten auf die Wirtschafts- und Währungsunion ist erheblich.

(4)Am 28. April 2017 übermittelte Frankreich sein nationales Reformprogramm 2017 und sein Stabilitätsprogramm 2017. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

(5)Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden in den Programmen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Wie in den Rechtsvorschriften über die ESI-Fonds vorgesehen 10 , kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung und Änderung seiner einschlägigen ESI-Fonds-Programme auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen notwendig ist. Die Kommission hat weitere Leitlinien zur Anwendung dieser Vorschriften 11 bereitgestellt.

(6)Frankreich unterliegt zurzeit der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Ihrem Stabilitätsprogramm 2017 zufolge will die Regierung das übermäßige Defizit bis 2017 im Einklang mit der Empfehlung des Rates vom 10. März 2015 durch ein Gesamtdefizit von 2,8 % des BIP korrigieren. Das Gesamtdefizit soll weiter zurückgehen und im Jahr 2020 bei 1,3 % des BIP liegen. Das mittelfristige Haushaltsziel – ein strukturelles Defizit von 0,4 % des BIP – soll im Jahr 2019 erreicht werden. Der neuberechnete 12 strukturelle Saldo soll im Jahr 2020 bei -1,2 % des BIP liegen, sodass das mittelfristige Haushaltsziel während des Programmzeitraums nicht erreicht würde. Dem Stabilitätsprogramm zufolge wird die gesamtstaatliche Schuldenquote voraussichtlich von 95,9 % des BIP im Jahr 2018 auf 93,1 % des BIP im Jahr 2020 zurückgehen. Das makroökonomische Szenario, das diesen Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, ist plausibel. Allerdings wurden die Maßnahmen, die zur Erreichung der ab 2018 anvisierten Defizitziele erforderlich sind, nicht ausreichend spezifiziert.

(7)Am 10. März 2015 empfahl der Rat Frankreich, sein übermäßiges Defizit bis 2017 zu korrigieren und ein gesamtstaatliches Defizit von 2,8 % des BIP zu erreichen, was eine Verbesserung des strukturellen Saldos um 0,9 % des BIP im Jahr 2017 bedeutet. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission dürfte das Gesamtdefizit im Jahr 2017 bei 3,0 % des BIP liegen und damit über dem vom Rat empfohlenen Zielwert. Für das Jahr 2018 wird unter Annahme einer unveränderten Politik von einem Gesamtdefizit von 3,2 % des BIP ausgegangen, d. h. von einem Wert, der über dem im Vertrag festgesetzten Referenzwert liegt und auf Risiken im Hinblick auf die dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits hindeutet. Darüber hinaus dürfte die empfohlene Konsolidierungsanstrengung während der Laufzeit des Defizitverfahrens nicht erreicht werden, da die von Frankreich verfolgte Konsolidierungsstrategie vorrangig auf einer Verbesserung der Konjunkturbedingungen und einem Fortbestehen des niedrigen Zinsumfelds beruht, d. h. auf Faktoren, die nicht der Kontrolle des Staates unterliegen.

(8)Sollte schließlich fristgerecht eine dauerhafte Korrektur erreicht werden, würde Frankreich 2018 unter die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts und die Übergangsregelung für den Schuldenabbau fallen. Angesichts seiner Haushaltslage und insbesondere seines Schuldenstands dürfte Frankreich voraussichtlich eine weitere Anpassung in Richtung auf sein mittelfristiges Haushaltsziel eines strukturellen Defizits von 0,4 % des BIP vornehmen. Gemäß der gemeinsam vereinbarten Anpassungsmatrix nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt würde eine solche Anpassung erfordern, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben 13 im Jahr 2018 höchstens 1,2 % beträgt. Das entspräche einer jährlichen strukturellen Anpassung von 0,6 % des BIP. Unter Annahme einer unveränderten Politik besteht 2018 die Gefahr einer erheblichen Abweichung von dieser Vorgabe. Außerdem besteht die Gefahr, dass Frankreich die Übergangsregelung für den Schuldenabbau im Jahr 2018 nicht einhalten wird, da anstelle der minimalen linearen strukturellen Anpassung von 0,4 % des BIP mit einer Verschlechterung des strukturellen Haushaltssaldos um 0,5 % des BIP gerechnet wird. Insgesamt ist der Rat der Auffassung, dass Frankreich bereit sein muss, im Jahr 2017 weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Schuldenregel zu gewährleisten, und dass ab 2018 zusätzliche Maßnahmen erforderlich sein werden, um die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu erfüllen. Wie in der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 vorgesehen, sollte allerdings bei der Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung und der Ergebnisse der Haushaltssaldo des Mitgliedstaats vor dem Hintergrund der Konjunkturbedingungen berücksichtigt werden. Wie die Kommission bereits in ihrer Mitteilung zu diesen länderspezifischen Empfehlungen dargelegt hat, muss bei der Bewertung der Übersicht über die Haushaltsplanung für 2018 und der folgenden Bewertung der Haushaltsergebnisse 2018 dem Ziel der Erreichung eines Haushaltskurses Rechnung getragen werden, der sowohl zur Stärkung der laufenden Erholung als auch zur Gewährleistung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Frankreichs beträgt. In diesem Kontext beabsichtigt die Kommission, vor dem Hintergrund der konjunkturellen Lage Frankreichs den bestehenden Ermessensspielraum zu nutzen.

(9)Die öffentlichen Ausgaben in Frankreich zählen zu den höchsten in der EU. Die Ausgabenquote wird im Jahr 2017 voraussichtlich einen Wert von 56,2 % des BIP erreichen und damit um 9,7 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt liegen. Frankreich hat eine ausgabenbasierte Konsolidierungsstrategie verfolgt, die sich vor allem auf rückläufige Zinsen und Kürzungen bei den öffentlichen Investitionen stützte. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass das Niedrigzinsumfeld mittelfristig fortbestehen wird, und die Einschränkung der produktiven Investitionen könnte das künftige wirtschaftliche Potenzial beeinträchtigen. Dahingegen wurde bei Ausgabenüberprüfungen eine Reihe von Möglichkeiten für die Erzielung von Effizienzgewinnen ermittelt, die nicht umgesetzt wurden. Bei den Ausgabenüberprüfungen wurde ein geringer Anteil – weniger als 2 % – der insgesamt geplanten Einsparungen von 50 Mrd. EUR im Zeitraum 2015-2017 festgestellt. Allerdings wurde nur ein Teil davon im Haushaltsplan 2016 in konkrete Maßnahmen umgesetzt, während die im Haushaltsgesetz 2017 vorgesehenen Maßnahmen auf denen beruhten, die bereits in der Überprüfung der öffentlichen Ausgaben 2015 festgestellt worden waren. Die sich aus Ausgabenüberprüfungen ergebenden Einsparungen könnten durch eine Ausweitung der geprüften Ausgabenbereiche und durch Umsetzung einer mehrjährigen Strategie zur vollständigen Umsetzung der ermittelten Einsparungen in konkrete Haushaltsmaßnahmen deutlich erhöht werden.

(10)Hohe Sozialversicherungsbeiträge in Verbindung mit einer hohen Besteuerung der Unternehmen können die Anreize für private Investitionen mindern und dem Unternehmenswachstum und Neueinstellungen abträglich sein. Die Umsetzung der politischen Maßnahmen zur Senkung der Arbeitskosten wurde fortgeführt; so wurde im April 2016 die zweite Phase der im Rahmen des Verantwortungs- und Solidaritätspakts geplanten Kürzungen der Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber eingeleitet. Darüber hinaus hat die Regierung die Steuervergünstigungen für Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (CICE) von 6 % auf 7 % angehoben. Diese Maßnahmen zur Verringerung der Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit haben seit 2013 zu einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit Frankreichs geführt, aber die in der Vergangenheit entstandenen Einbußen sind bislang noch nicht wieder wettgemacht worden. In Bezug auf den Durchschnittslohn waren die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber in Frankreich, ausgedrückt als Anteil an den vom Arbeitgeber gezahlten Gesamtarbeitskosten, im Jahr 2015 die höchsten in der EU, weisen aber einen rückläufigen Trend auf. Die jüngsten Bewertungen dieser Maßnahmen ergaben positive Auswirkungen auf die Beschäftigung und die Gewinnspannen der Unternehmen, aber es sind weitere Bewertungen notwendig, um ihre Auswirkungen auf Löhne, Investitionen, Beschäftigung und Gewinnspannen der Unternehmen umfassend beurteilen zu können. Die jüngsten Bewertungen deuten ferner darauf hin, dass sich durch die Konsolidierung aller Maßnahmen zur Verringerung der Arbeitskosten und ihre Umwandlung in dauerhafte Kürzungen der Sozialbeiträge ihre Auswirkungen auf Beschäftigung und Investitionen optimieren ließen.

(11)Mit 38,4 % im Jahr 2016 war der durchschnittliche effektive Körperschaftsteuersatz der höchste in der EU, und auch die sonstigen produktionsbezogenen Steuern sind ausgesprochen hoch. Um dem entgegenzuwirken, hat Frankreich Maßnahmen zur Verringerung des gesetzlichen Körperschaftsteuersatzes auf 28 % im Jahr 2020 angekündigt. Gleichzeitig ist die steuerliche Belastung des Verbrauchs weiterhin geringer als in den übrigen EU-Staaten. So belegte Frankreich im Jahr 2014 beim Verhältnis der verbrauchsspezifischen Steuereinnahmen zu den gesamten Steuereinnahmen den 27. Platz unter den EU-Mitgliedstaaten. Das Mehrwertsteuersystem ist gekennzeichnet durch einen im Mittelfeld liegenden Normalsatz und die umfangreiche Anwendung vergleichsweise niedriger ermäßigter Steuersätze. Die Komplexität des Steuersystems ist einem gut funktionierenden Unternehmensumfeld abträglich. Frankreich hat eine hohe Steuerbelastung, die mit zahlreichen Steuererleichterungen, reduzierten Steuersätzen und einer großen Zahl von Steuerregelungen einhergeht, was vergleichsweise hohe Befolgungskosten und Unsicherheiten verursacht. Die Gesamt-Steuermindereinnahmen sind in Frankreich mit mehr als 3 % des BIP beträchtlich. Auch die mit der Steuererhebung verbundenen Verwaltungskosten der Steuerbehörden sind hoch und liegen über dem EU-Durchschnitt.

(12)Im Jahr 2016 ist die Arbeitslosenquote auf 10,1 % zurückgegangen. Besonders hoch ist die Arbeitslosigkeit bei jungen Menschen, Geringqualifizierten und Personen, die nicht in der EU geboren wurden. Die laufenden Reformen des Staates können einen großen Beitrag dazu leisten, die Ausbildungsmöglichkeiten auf die Beschäftigungsaussichten und den wirtschaftlichen Bedarf auszurichten. Parallel dazu haben Arbeitssuchende, geringer qualifizierte Arbeitnehmer und Arbeitnehmer in KMU weiterhin Schwierigkeiten, Zugang zu Fortbildungsmaßnahmen zu erhalten. Möglicherweise sind eine Ausweitung der bestehenden Maßnahmen und eine Umverteilung der Ressourcen erforderlich, um den Zugang der genannten Personengruppen zu Fortbildungsmaßnahmen und die Relevanz des Fortbildungsangebots zu gewährleisten. Jugendliche, vor allem die am wenigsten qualifizierten, haben nach wie vor Schwierigkeiten, Zugang zum Arbeitsmarkt zu finden. In diesem Zusammenhang haben die zur Förderung der Lehrlingsausbildung getroffenen Maßnahmen positive Ergebnisse hervorgebracht. Die berufliche Erstausbildung ist jedoch nicht ausreichend auf die Beschäftigungsmöglichkeiten ausgerichtet; dies gilt besonders für die schulische Ausbildung bzw. für die Ausbildung in bestimmten Bereichen des Dienstleistungssektors. Darüber hinaus werden Schüler aus benachteiligten Verhältnissen besonders häufig der beruflichen Erstausbildung zugeleitet, bei der es zu der überwiegenden Mehrheit vorzeitiger Ausbildungsabbrüche kommt. Dies trägt zu großen Bildungsungleichgewichten bei. In Frankreich sind die Auswirkungen des sozioökonomischen Status auf die Leistungen der Schüler höher als in jedem anderen OECD-Land.

(13)Im Jahr 2016 gingen nur 54,5 % der nicht in der EU geborenen Personen im erwerbsfähigen Alter einer Beschäftigung nach. Die Beschäftigungsquote der Frauen (45,4 %) zählte zu den niedrigsten in der EU. Das Beschäftigungsgefälle zwischen den nicht in der EU und den in Frankreich geborenen Menschen stieg im Jahr 2016 auf 17,5 Prozentpunkte (23,7 Prozentpunkte bei den Frauen). Das schlechte Abschneiden der nicht in der EU geborenen Personen belastet die Gesamtbeschäftigungsquote und führt dazu, dass das Arbeitskräftepotenzial dauerhaft unzureichend ausgeschöpft wird. Auch bei den Einwanderern der zweiten Generation sind ungünstige Beschäftigungsergebnisse zu beobachten, die sich nicht durch Unterschiede in Bezug auf Alter, Bildung und Qualifikationen erklären lassen. Darüber hinaus hält das Gefälle bei den Bildungsergebnissen an, da die Einwanderer der zweiten Generation den Rückstand nur teilweise aufholen. Um diesem Problem zu begegnen, bedarf es einer umfassenden Strategie, die insbesondere gezielte Maßnahmen zur Verbesserung der Sprachkenntnisse, Höherqualifizierungs-, Schulungs- und Beratungsmaßnahmen sowie andere gezielte Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik beinhaltet. Ein effektiver Zugang zu Dienstleistungen ist für die Förderung der Erwerbsbeteiligung von entscheidender Bedeutung; ebenfalls wichtig sind Maßnahmen gegen diskriminierende Praktiken bei der Einstellung von nicht in der EU geborenen Einwandern und von Einwanderern der zweiten Generation.

(14)Seit 2013 wird der französische Mindestlohn indexiert. Aufgrund der geringen Inflation und der Verlangsamung des Lohnwachstums ist der Mindestlohn langsamer gestiegen als die Referenzlöhne. Während der Mindestlohn im Vergleich zum Durchschnittslohn hoch ist, wurden die Arbeitskosten auf der Ebene des Mindestlohns durch Befreiungen von den Sozialabgaben verringert. Erhöhungen des Mindestlohns führen bei den meisten Arbeiterkategorien zu Lohnerhöhungen und könnten eine aufwärts gerichtete Lohnkompression bewirken. Wenngleich die Indexierung des Mindestlohns wichtig ist, um die Kaufkraft der betroffenen Arbeiter zu wahren, könnte der derzeitige Indexierungsmechanismus zu einer Verzögerung der notwendigen allgemeinen Lohnanpassung beitragen. Darüber hinaus besteht im derzeitigen Umfeld einer hohen Arbeitslosigkeit die Gefahr, dass Geringqualifizierte wegen der Arbeitskosten auf der Ebene des Mindestlohns nicht eingestellt werden. Eine Gruppe unabhängiger Sachverständiger bewertet jährlich die Mindestlöhne in Frankreich und gibt unverbindliche Stellungnahmen zu ihrer Entwicklung ab. Ihre Empfehlungen zu Ad-hoc-Erhöhungen wurden bislang stets beachtet und spielen eine wichtige Rolle bei der Kontrolle des Einsatzes solcher Ad-hoc-Erhöhungen.

(15)Mit dem Gesetz vom Juli 2016 zu Arbeit, sozialem Dialog und beruflichen Laufbahnen hat Frankreich Maßnahmen ergriffen, die darauf abzielen, die Fähigkeit der Unternehmen zur Anpassung an die Wirtschaftszyklen zu verbessern und die Segmentierung zu verringern. Das Gesetz enthält Klarstellungen zu betriebsbedingten Kündigungen einzelner Mitarbeiter, weitet den Geltungsbereich von mehrheitlich verabschiedeten Tarifverträgen auf Unternehmensebene aus und erhöht die Wirksamkeit der Tarifverhandlungen. Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit belastet die Tragfähigkeit der Arbeitslosenversicherung. Vor diesem Hintergrund haben sich die Sozialpartner im März 2017 auf eine noch von der französischen Regierung zu billigende neue Übereinkunft über die Arbeitslosenhilfe verständigt, die darauf abzielt, das jährliche Defizit um 1,2 Mrd. EUR zu senken.

(16)Obwohl Frankreich seine regulatorische Leistung insgesamt verbessert hat, liegen die Rahmenbedingungen für Unternehmen im Vergleich zu den wichtigsten Wettbewerbern weiterhin im Mittelfeld. Insbesondere sind die Unternehmen trotz beständiger Bemühungen um Vereinfachung nach wie vor mit einem hohen Regelungsaufwand und sich rasch ändernden Vorschriften konfrontiert. Dies ist eines der wichtigsten Hemmnisse für private Investitionen. Im Rahmen des Vereinfachungsprogramms hat Frankreich Maßnahmen ergriffen, um den bürokratischen Aufwand für Unternehmen zu reduzieren, aber eine erhebliche Zahl der vor 2016 verabschiedeten Maßnahmen ist noch nicht umgesetzt worden. Darüber hinaus wird die Entwicklung der Unternehmen weiterhin durch bestimmte Schwelleneffekte beeinträchtigt, die sich auf ihre wirtschaftliche Leistung und Marktleistung auswirken. So könnten die ab einer bestimmten Mitarbeiterzahl greifenden umfangreicheren sozialen und steuerlichen Verpflichtungen dazu führen, dass die Unternehmen lieber auf eine Betriebsvergrößerung verzichten, obwohl sie dann in den Export eintreten und ihre Innovationstätigkeit ausbauen könnten. Somit können diese Schwelleneffekte Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit und Internationalisierung der Unternehmen beeinträchtigen. Empirisch betrachtet sind die 10-Beschäftigten-Schwelle und die 50-Beschäftigten-Schwelle für die Arbeitgeber mit besonders hohen Kosten verbunden, und die französische Wirtschaft weist einen überproportional niedrigen Anteil von Unternehmen oberhalb dieser Schwellen auf. Dies legt den Schluss nahe, dass ein kausaler Zusammenhang zwischen beiden Phänomenen besteht.

(17)Der Wettbewerb im Dienstleistungssektor hat sich in einer Reihe von Sektoren verbessert, aber einige wirtschaftlich wichtige Wirtschaftszweige wie Buchhaltung, Architektur, häusliche Pflege, Beherbergungs- und Gaststättenwesen, Taxidienste und Vermietung von Fahrzeugen mit Fahrer, sind weiterhin durch einen geringen Wettbewerb und/oder regulatorische Hindernisse gekennzeichnet. Diese Hemmnisse, insbesondere in Form von übertriebenen regulatorischen Anforderungen, mindern die Anreize für einen Markteintritt bzw. schränken den wirksamen Wettbewerb ein. Wenn diese Hemmnisse abgebaut würden, könnten die bestehenden bzw. neue Unternehmen in die Lage versetzt werden, neue technologische und digitale Entwicklungen zu nutzen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern und/oder in Märkte einzutreten, was für die Verbraucher zu Vorteilen in Form von niedrigeren Preisen und einer besseren Dienstqualität führen würde. Zu diesem Zweck hat die Kommission im Rahmen eines Maßnahmenpakets, das darauf abzielt, die Hemmnisse auf den Dienstleistungsmärkten anzugehen 14 , im Januar 2017 eine gegenseitige Bewertung eingeleitet und die EU-Mitgliedstaaten um eine Bewertung der Hemmnisse gebeten, die den Zugang zu bestimmten freien Berufen in ihren jeweiligen Ländern einschränken.

(18)Bei der Innovation bleibt Frankreich hinter der Leistung der Innovationsführer in Europa zurück. Dieser Themenbereich ist überaus komplex, und die allgemeine Koordinierung stellt eine Herausforderung dar. Die Diskrepanz zwischen der Höhe der öffentlichen Unterstützung und der lediglich im Mittelfeld rangierenden französischen Innovationsleistung wirft Fragen hinsichtlich der Wirksamkeit der öffentlichen Förderprogramme auf. Insbesondere ist die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Forschung und Unternehmen ausbaufähig, was den wirtschaftlichen Output des Innovationssystems mindert.

(19)Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Frankreichs umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2017 veröffentlicht. Sie hat auch das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Frankreich gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Frankreich berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der EU insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und Leitlinien beurteilt.

(20)Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Stabilitätsprogramm geprüft; seine Stellungnahme 15 hierzu spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider.

(21)Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm und das Stabilitätsprogramm geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4 wider –

EMPFIEHLT, dass Frankreich 2017 und 2018