52013DC0912

BERICHT DER KOMMISSION

Finnland Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags

1.           RECHTLICHER HINTERGRUND

In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörende Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates „über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“[1]. Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 festgelegt[2].

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt), und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

Laut Artikel 126 Absatz 3 AEUV erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. Die Kommission kann ferner einen Bericht erstellen, wenn sie ungeachtet der Erfüllung der Kriterien der Auffassung ist, es besteht die Gefahr eines übermäßigen Defizits im Sinne des Artikels 126 Absatz 2 AEUV. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“.

In diesem Bericht, der die erste Stufe des Defizitverfahrens darstellt, wird analysiert, ob Finnland das im AEUV vorgesehene Schuldenstandskriterium erfüllt, wobei den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und allen sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird.

Im Zuge der im Jahr 2011 am Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgenommenen Änderungen wurden die Anforderungen in Bezug auf den Schuldenstand den Anforderungen in Bezug auf das Defizit gleichgestellt, damit gewährleistet ist, dass die Schuldenquote in Ländern, in denen sie den Referenzwert von 60 % überschreitet, unter diesen Wert zurückgeführt wird (oder hinreichend rückläufig ist und sich diesem Wert nähert).

In der Übersicht über die Haushaltsplanung, die der Kommission am 15. Oktober 2013 vorgelegt wurde, wird das gesamtstaatliche Defizit für das Jahr 2014 auf 1,9 % des BIP veranschlagt, während sich die Bruttoschuldenquote Ende 2014 auf 60,7 % belaufen und damit über dem Referenzwert von 60 % des BIP liegen soll. Der Herbstprognose 2013 der Kommissionsdienststellen zufolge wird die Schuldenquote 61,0 % des BIP erreichen.

Sowohl der nach der Prognose der Kommissionsdienststellen als auch der nach der Übersicht über die Haushaltsplanung für das Jahr 2014 erwartete Wert belegt, dass in Finnland allem Anschein nach die Gefahr eines übermäßigen Defizits auf der Grundlage des Schuldenstandskriteriums im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Daher hat die Kommission den folgenden Bericht erstellt, um in umfassender Weise zu beurteilen, ob der Referenzwert überschritten wurde, und um festzustellen, ob der Verstoß gegen das Schuldenstandskriterium die Einleitung eines Defizitverfahrens erforderlich macht. In Abschnitt 2 werden das Schuldenstandskriterium und die einschlägigen Faktoren, die die Entwicklung des Schuldenstands beeinflussen, untersucht. In dem Bericht wird auch die am 5. November 2013 veröffentlichte Herbstprognose 2013 der Kommissionsdienststellen berücksichtigt.

2.           Schuldenstandskriterium

Die gesamtstaatliche Bruttoschuldenquote hat in den letzten Jahren rasch zugenommen, und zwar von 48,7 % des BIP im Jahr 2010 auf geschätzte 58,3 % im Jahr 2013. Nach der Herbstprognose 2013 der Kommissionsdienststellen dürfte die Schuldenquote im Jahr 2014 61,0 % des BIP erreichen. In Finnlands Übersicht über die Haushaltsplanung wird für das Jahr 2014 von einer Zunahme auf 60,7 % ausgegangen. Die Differenz ist darauf zurückzuführen, dass die Kommission für das Jahr 2014 von einem niedrigeren Primärsaldo und einer geringeren positiven Wirkung des BIP-Wachstums ausgeht. Den Prognosen zufolge wird die Schuldenquote auch im Jahr 2015 ansteigen, und zwar auf 62,5 % nach der Kommissionsprognose bzw. auf 62,0 % gemäß der nationalen Prognose.

Tabelle 1: Schuldendynamik

3.           Einschlägige Faktoren

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV wird im Bericht der Kommission bei der Feststellung, ob der Verstoß gegen das Kriterium die Einleitung eines Defizitverfahrens in Bezug auf den jeweiligen Mitgliedstaat erforderlich macht, „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates weiter erläutert, dem zufolge „allen sonstigen Faktoren [gebührende Aufmerksamkeit] geschenkt werden [sollte], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Überschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen,“ und die der Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat vorgelegt hat.

Daher werden in den folgenden Abschnitten 1) die mittelfristige Wirtschaftsentwicklung, 2) die mittelfristige Haushaltsentwicklung (einschließlich öffentlicher Investitionen), 3) die mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote, ihre Dynamik und Tragfähigkeit; 4) sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind, und 5) sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind, bewertet.

3.1.        Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung

Konjunkturlage und Potenzialwachstum. Nachdem das finnische BIP im Jahr 2009 um 8,5 % zurückgegangen war, erholte sich das Land in den Jahren 2010 und 2011 wieder in zufriedenstellendem Tempo, geriet in den Jahren 2012 und 2013 aber wieder in die Rezession. Die Krise hat das Potenzialwachstum Finnlands beeinträchtigt. Im Jahr 2007, vor der Krise, wurde das Potenzialwachstum auf 2,3 % geschätzt; im Jahr 2012 betrug dieser Wert nur noch 0,4 %. Die Kapitalbildung ist das einzige Element, das weiterhin einen positiven Beitrag zum Potenzialwachstum leistet. Den Prognosen zufolge wird sich das Potenzialwachstum nur geringfügig verbessern, und zwar auf 0,6 % im Jahr 2015.

Das reale BIP ist im Jahr 2012 zurückgegangen und wird Prognosen zufolge auch im Jahr 2013 rückläufig sein, was eine große Produktionslücke zur Folge haben wird. Das Wachstum dürfte Prognosen zufolge 2014-2015 über dem Potenzialwachstum liegen. Dies wird nicht ausreichen, um die Produktionslücke zu schließen, aber sie dürfte sich von -2,7 % des BIP-Potenzials im Jahr 2013 auf -1,6 % im Jahr 2015 verringern.

Tabelle 2: Makroökonomische und budgetäre Entwicklungen a

Nach Artikel 2 Absatz 1a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates sollte bei der Anforderung des Schuldenstandskriteriums auch der Einfluss der Konjunktur auf das Tempo des Schuldenabbaus berücksichtigt werden.

In diesem Zusammenhang scheinen die negativen konjunkturellen Entwicklungen der letzten Jahre erhebliche Auswirkungen auf die Schuldenquote gezeigt zu haben. Bei einer Konjunkturbereinigung für die letzten drei Jahre würde die Schuldenquote im Jahr 2014 in der Tat unterhalb des im AEUV festgesetzten Referenzwerts bleiben.

Tabelle 3. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (in % des BIP)[3]

Jüngste Strukturreformen. Die Reformmaßnahmen, die Finnland im Zuge der Empfehlungen durchgeführt hat, welche der Rat im Juli 2012 im Rahmen des Europäischen Semesters abgegeben hatte, wurden als insgesamt positiv bewertet. Der Bewertung zufolge hat Finnland die geplanten Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung durchgeführt. So wurden umfassende Reformen der kommunalen Strukturen sowie der Gesundheits- und Sozialdienstleistungen erarbeitet, die Jugendgarantie wurde erweitert, die Vorruhestandsregelungen wurden eingeschränkt, die nationale Wettbewerbsbehörde wurde reformiert und vorübergehend wurden steuerliche Anreize geschaffen, um FuE und Investitionen zu begünstigen.

Finnland arbeitet an einer Reform des Körperschaftsteuersystems, in deren Rahmen ab 2014 eine Verringerung der Körperschaftssteuer und eine Erhöhung der Besteuerung von Dividenden vorgesehen sind. Ziel ist eine wachstumsfreundlichere Gestaltung des Steuersystems.

Seit der Rat im Juli 2013 neue Empfehlungen an Finnland gerichtet hatte, hat die Regierung ein umfassendes Strukturreformprogramm erlassen, um die Wachstumsbedingungen zu verbessern und die Tragfähigkeitslücke zu verringern. Die Regierung plant Maßnahmen, mit denen Folgendes erreicht werden soll: Erzielung eines ausgeglichen Haushalts auf kommunaler Ebene, Steigerung der Effizienz des öffentlichen Sektors, Verlängerung des Erwerbslebens um zwei Jahre und Verbesserung von Wettbewerb und Wettbewerbsfähigkeit.

In Abhängigkeit von den noch zu beschließenden Umsetzungsdetails könnten sich diese Maßnahmen mittels einer Steigerung des Wachstums und einer Rückführung der Ausgaben mittelfristig deutlich positiv auf die öffentlichen Finanzen auswirken.

3.2.        Mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte

Strukturelles Defizit und Haushaltskonsolidierung. Im Zuge der Erholung von 2009-2010 verbesserte sich der strukturelle Haushaltssaldo Finnlands deutlich und erreichte Ende 2011 einen Wert von -0,3 % des BIP. Mit dem Konjunktureinbruch im Zeitraum 2012-2013 begann sich auch der strukturelle Haushaltssaldo zu verschlechtern und sank auf -0,7 % im Jahr 2012. Finnlands Gesamtdefizit lag in allen Jahren unter 3 % des BIP; dies dürfte im Prognosezeitraum so bleiben. Finnland hatte ein mittelfristiges Ziel von + 0,5 % bis zum Jahr 2013, als eine Anpassung auf -0,5 % vorgenommen wurde. Somit hat Finnland das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2012 nicht erreicht, rechnet aber nach der Übersicht über die Haushaltsplanung damit, es im Jahr 2013 zu erreichen.

Da für 2014 wieder mit Wachstum gerechnet wird, geht Finnland in seiner Übersicht über die Haushaltsplanung davon aus, den strukturellen Haushaltssaldo geringfügig verbessern zu können. Der Herbstprognose 2013 der Kommissionsdienststellen zufolge wird sich der strukturelle Haushaltssaldo weiter verschlechtern, wobei die Gefahr einer erheblichen Abweichung vom mittelfristigen Ziel besteht.

Nach Artikel 2 Absatz 1a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 gilt die Anforderung des Schuldenstandskriteriums auch dann als erfüllt, wenn die Haushaltsvorausschätzungen der Kommission darauf hindeuten, dass die geforderte Verringerung des Abstands zum Referenzwert im Zeitraum von drei Jahren einschließlich der zwei Jahre eintritt, die auf das letzte Jahr, für das die Daten verfügbar sind, folgen.

Den Prognosen der Kommission sowie den Plänen und Vorausschätzungen der Behörden zufolge zeigt der Schuldenstand einen Aufwärtstrend, der im Prognosezeitraum anhalten dürfte. In der Annahme einer unveränderten Politik zeigt der zukunftsorientierte Richtwert für den Schuldenstand auf der Grundlage der aktuellen Prognosen sowohl der Kommission als auch der Behörden, dass die Schuldenquote nicht hinreichend rückläufig sein wird.

3.3.        Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote

Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Finnland dürfte kurzfristig nicht unter finanziellen Druck geraten; mittelfristig besteht jedoch ein mittleres Tragfähigkeitsrisiko, während langfristig aufgrund der Auswirkungen der Kosten der Alterung der Bevölkerung auf den Haushalt ein hohes einschlägiges Risiko besteht. Der Schwerpunkt sollte daher auf der weiteren Eindämmung der Zunahme der alterungsbedingten Ausgaben liegen, so dass ein Beitrag zur mittel- und langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen erreicht wird.

Nach dem Referenzszenario aus dem Bericht 2012 über die Bevölkerungsalterung werden Finnlands Ausgaben für das öffentliche Gesundheitswesen erheblich steigen, und zwar von 6,0 % des BIP auf 7,0 % des BIP im Jahr 2060. Zu den zahlreichen vorgeschlagenen Maßnahmen zählt die Konsolidierung der bereits begonnenen Reformanstrengungen, zum Beispiel durch Steigerung der Effizienz der Krankenhäuser, durch Steigerung des Angebots von Betreuungsmaßnahmen für pflegebedürftige Patienten im Anschluss an die Entlassung, um die unnötige Nutzung von Akutversorgungseinrichtungen seitens dieser Patienten zu verringern, durch Verbesserung der Organisation und Verwaltung der Gesundheitsversorgung oder durch systematische Einführung bewährter medizinischer Verfahren.

Bestandsanpassungen. Die Bestandsanpassungen haben großen Einfluss auf die Entwicklung der Schuldenentwicklung des finnischen Gesamtstaats. Dies ist darauf zurückzuführen, dass das im gesamtstaatlichen Sektor enthaltene einkommensbezogene Rentensystem kapitalgedeckt ist und Überschüsse aufweist. Der Überschuss lag im Jahr 2012 bei 2,5 % des BIP und wird von den finnischen Behörden für die Jahre 2013 und 2014 auf 2,1 % geschätzt. Diese Überschüsse verbessern zwar den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo, aber sie bewirken keine Verringerung des gesamtstaatlichen Schuldenstands. In den Bestandsanpassungen werden diese Mittel als Nettovermögensbildung ausgewiesen. Daher wird für Finnland im Jahr 2014 ein gesamtstaatliches Nettovermögen von 47,1 % des BIP prognostiziert[4]. Unter den OECD-Ländern zählt Finnland zu den Ländern mit dem höchsten Nettovermögen.

Gesamtbestand der staatlich garantierten Schulden. Die Garantien des finnischen Zentralstaats beliefen sich im Jahr 2012 auf 17,1 % des BIP. Bei nur 0,5 % dieser Garantien bestand eine Verbindung zum Finanzsektor. Daher sind die Risiken im Zusammenhang mit Eventualverbindlichkeiten, Garantien, finanziellen Rettungsmaßnahmen und Schuldenübernahmen begrenzt.

3.4.        Sonstige Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind

Mit dem am 8. November 2013 eingegangenen Schreiben Nr. VM/2494/04.00.05.01/2013 machte Finnland die folgenden zu berücksichtigenden Faktoren geltend: die Rolle von Solidaritätsmaßnahmen bei der Verschuldung, Abweichungen zwischen der Wachstumsprognose Finnlands und der der Kommission und das im August 2013 vereinbarte strukturpolitische Programm der Regierung.

Die Auswirkungen der Solidaritätsmaßnahmen werden in Unterabschnitt 3.5 behandelt. Gegenstand von Unterabschnitt 3.1 sind die jüngsten Strukturreformen einschließlich des strukturpolitischen Programms, während in Abschnitt 2 die Unterschiede zwischen den Wachstumsprognosen erörtert werden. Auch bei der nationalen Prognose für das Jahr 2014 liegt die Schuldenquote trotz positiverer Wachstumsbedingungen über dem Referenzwert. Somit beruht die Feststellung der geplanten Verletzung nicht ausschließlich auf der negativeren Wachstumsprognose der Kommission.

3.5.        Sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind

Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen. Unter den sonstigen Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind, kommt den folgenden besondere Bedeutung zu: den finanziellen Beiträgen zur Förderung der internationalen Solidarität und zur Verwirklichung der politischen Ziele der Union, den Schulden infolge der bilateralen und multilateralen Unterstützung zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen der Wahrung der Finanzstabilität und den Schulden im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen bei größeren finanziellen Störungen (Verordnung (EG) Nr. 1467/97, Artikel 2 Absatz 3).

Bei der Beurteilung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums wurde dem finanziellen Beistand für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, der eine Erhöhung des Schuldenstands bewirkt, Rechnung getragen. Für Finnland belaufen sich die kumulierten Auswirkungen der Beteiligung an den Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen im Zeitraum 2010-2012 auf 2,9 % des BIP (zum Ende des Jahres 2012). Der Herbstprognose 2013 der Kommission zufolge wird der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand im Jahr 2014 bei 58,1 % des BIP liegen, wenn die Schulden im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen unberücksichtigt bleiben).

4.           Schlussfolgerungen

Der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand wird im Jahr 2014 voraussichtlich 60,7 % des BIP erreichen und damit über dem Referenzwert von 60 % des BIP liegen. Das Risiko eines Überschreitens des Referenzwerts wird in der Herbstprognose 2013 der Kommission, in der von einem Bruttoschuldenstand von 61,0 % des BIP ausgegangen wird, bestätigt. Die Anwendung des Richtwerts für den Schuldenabbau zeigt, dass die Schuldenquote bei der gegenwärtigen Politik nicht hinreichend rückläufig sein wird. Die derzeitige Schuldenquote wurde jedoch durch die negative zyklische Position in den letzten Jahren erheblich beeinflusst, und nach der Bereinigung der Verbindlichkeiten um die konjunkturellen Faktoren bleibt die Schuldenquote unter dem Referenzwert des AEUV. Zudem wurde der Schuldenstand durch die bestimmten Mitgliedstaaten gewährte finanzielle Unterstützung zur Wahrung der Finanzstabilität im Euro-Währungsgebiet und durch den Erwerb umfangreicher finanzieller Vermögenswerte durch die Sozialversicherungen erhöht.

Insgesamt führt die im Bericht enthaltene Analyse zu dem Schluss, dass das Schuldenstandskriterium des AEUV erfüllt ist.

[1]               ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Im Bericht wird auch den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts“ sowie den „Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ Rechnung getragen, die am 3. September 2012 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt wurden und unter folgender Webadresse einzusehen sind:         http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.

[2]               ABl. L 140 vom 27.5.2013, S. 11: Verordnung (EU) Nr. 473/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Bestimmungen für die Überwachung und Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung und für die Gewährleistung der Korrektur übermäßiger Defizite der Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet.

[3]               Der konjunkturbereinigte Schuldenstand berechnet sich wie folgt:              Dabei steht Bt für den Schuldenstand, Yt für das BIP in jeweiligen Preisen, ypot für das Potenzialwachstum, pt für den BIP-Preisdeflator, Ct für den zyklischen Teil des Haushaltssaldos. Die zyklischen Komponenten und das Potenzialwachstum werden auf der Grundlage gemeinsam vereinbarter Methoden berechnet.

[4]               OECD-Wirtschaftsausblick Nr. 93 (Anhang, Tabelle 33).