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Document 52012DC0680
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU Relations with the Principality of Andorra, the Principality of Monaco and the Republic of San Marino Options for Closer Integration with the EU
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Beziehungen der EU zu dem Fürstentum Andorra, dem Fürstentum Monaco und der Republik San Marino Optionen für eine engere Integration mit der EU
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Beziehungen der EU zu dem Fürstentum Andorra, dem Fürstentum Monaco und der Republik San Marino Optionen für eine engere Integration mit der EU
/* COM/2012/0680 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Beziehungen der EU zu dem Fürstentum Andorra, dem Fürstentum Monaco und der Republik San Marino Optionen für eine engere Integration mit der EU /* COM/2012/0680 final */
INHALTSVERZEICHNIS MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN
AUSSCHUSS DER REGIONEN Beziehungen der EU zu dem Fürstentum Andorra,
dem Fürstentum Monaco und der Republik San Marino 1........... EINLEITUNG............................................................................................................... 4 1.1........ Die Beziehungen der EU zu Andorra,
Monaco und San Marino am Scheideweg.............. 4 1.2........ Die besonderen Merkmale der Länder
mit geringer territorialer Ausdehnung..................... 5 2........... DIE FRAGMENTIERTEN BEZIEHUNGEN DER
EU ZU DEN LÄNDERN MIT GERINGER TERRITORIALER AUSDEHNUNG............................................................................. 6 2.1........ Gemeinsame Merkmale.................................................................................................. 6 2.1.1..... Währungsabkommen...................................................................................................... 6 2.1.2..... Abkommen über die Besteuerung von
Zinserträgen.......................................................... 7 2.1.3..... Betrugsbekämpfung und Austausch
steuerrelevanter Informationen................................... 7 2.2........ Andorra......................................................................................................................... 8 2.2.1..... Zollunion........................................................................................................................ 8 2.2.2..... Schengen........................................................................................................................ 8 2.2.3..... Bilaterale Beziehungen mit den
Nachbarländern............................................................... 8 2.2.4..... Die Europapolitik Andorras............................................................................................ 8 2.3........ Monaco......................................................................................................................... 9 2.3.1..... Teil des EU-Zollgebiets................................................................................................... 9 2.3.2..... Schengen........................................................................................................................ 9 2.3.3..... Bilaterale Beziehungen mit dem
Nachbarland................................................................... 9 2.3.4..... Die Europapolitik Monacos.......................................................................................... 10 2.4........ San Marino.................................................................................................................. 10 2.4.1..... Zollunion...................................................................................................................... 10 2.4.2..... Schengen...................................................................................................................... 10 2.4.3..... Bilaterale Beziehungen mit dem
Nachbarland................................................................. 10 2.4.4..... Die Europapolitik San Marinos..................................................................................... 11 3........... HINDERNISSE BEIM ZUGANG ZUM
BINNENMARKT....................................... 11 3.1........ Freizügigkeit................................................................................................................. 11 3.2........ Freier Dienstleistungsverkehr und
Niederlassungsfreiheit für Unternehmen...................... 12 3.3........ Freier Warenverkehr.................................................................................................... 13 4........... WAHRUNG UND FÖRDERUNG DER
INTERESSEN DER EU.............................. 13 4.1........ Größere Geschäfts- bzw.
Beschäftigungschancen für EU-Bürger und -Unternehmen....... 14 4.2........ Gegenseitiger Nutzen durch gleiche
Bedingungen für alle................................................ 15 4.3........ Zusammenarbeit zur Erreichung
gemeinsamer Ziele........................................................ 15 5........... MÖGLICHE OPTIONEN FÜR EINE ENGERE
INTEGRATION............................. 16 5.1........ Option 1: Status quo..................................................................................................... 16 5.2........ Option 2: Sektoraler Ansatz.......................................................................................... 17 5.3........ Option 3:
Rahmenassoziierungsabkommen.................................................................... 18 5.4........ Option 4: Beteiligung am
Europäischen Wirtschaftsraum................................................ 18 5.5........ Option 5: Beitritt zur EU............................................................................................... 19 6........... SCHLUSSFOLGERUNGEN...................................................................................... 19 6.1........ Horizontale und institutionelle
Fragen............................................................................. 19 6.2........ Empfehlungen............................................................................................................... 20 MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND
SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Beziehungen der EU zu dem Fürstentum Andorra,
dem Fürstentum Monaco und der Republik San Marino Optionen für eine engere Integration mit
der EU
1.
EINLEITUNG
1.1.
Die Beziehungen der EU zu Andorra, Monaco und San
Marino am Scheideweg
Westeuropa umfasst eine Reihe unabhängiger
Staaten mit geringer territorialer Ausdehnung, die nicht Mitglied der EU sind:
das Fürstentum Andorra, die Republik San Marina, das Fürstentum Monaco, das
Fürstentum Liechtenstein und den Staat Vatikanstadt[1]. Die EU
unterhält Beziehungen zu all diesen Staaten im Einklang mit Artikel 8 des
Vertrags über die Arbeitsweise der EU[2].
Die Beziehungen sind von Umfang und
institutionellem Rahmen her unterschiedlich. So ist z. B. Liechtenstein
Mitglied der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) und durch das Abkommen
über den Europäischen Wirtschaftsraum, dass ihm Zugang zum EU-Binnenmarkt
gewährt, eng mit der EU verbunden. Im Dezember 2011 trat Liechtenstein außerdem
dem Schengen-Raum bei. Dagegen beruhen die Beziehungen der EU zu Andorra,
Monaco und San Marino (im Folgenden „Länder mit geringer territorialer
Ausdehnung“) auf verschiedenen Abkommen, die bestimmte Bereiche des
Besitzstands und der Politik der EU abdecken. Im Dezember 2010 stellte der Rat in seinen
Schlussfolgerungen fest, dass die derzeitigen Beziehungen der EU zu diesen drei
Staaten „ausgedehnt, aber fragmentiert“[3] sind, da weiterhin Hindernisse für den
freien Personen-, Waren- und Dienstleistungsverkehr mit der EU bestehen. Dies
führt in der Praxis zu Schwierigkeiten sowohl für EU-Bürger und -Unternehmen
als auch für Bürger und Unternehmen in den Ländern mit geringer territorialer
Ausdehnung. Aus diesem Grund forderte der Rat eine „Analyse der Möglichkeiten
und Modalitäten einer etwaigen schrittweisen Integration dieser Staaten in den
Binnenmarkt.“ Im Juni 2011 nahm der Rat unter ungarischem
Vorsitz einen ersten Bericht an. Er forderte den Europäischen Auswärtigen
Dienst und die Kommission auf, ihre Analyse fortzusetzen. Dazu „sollte auch die
weitere Sondierung eines möglichen neuen institutionellen Rahmens für
diese Beziehungen gehören, bei dem die Bedeutung eines kohärenten Ansatzes für
alle drei Länder berücksichtigt wird.“[4]
Alle drei Länder haben den Wunsch nach Ausbau
ihrer Beziehungen zur EU geäußert, wenn auch mit unterschiedlicher
Gewichtung in Bezug auf Umfang und Ausmaß. Andorra zeigt sich dafür
aufgeschlossen, verschiedene Optionen, die nicht zum EU-Beitritt führen, in
Erwägung zu ziehen, hat allerdings bereits eine gewisse Präferenz für den
Abschluss eines Rahmenassoziierungsabkommens zum Ausdruck gebracht. Auch Monaco
zeigt Interesse an einer weiteren Prüfung von Optionen für eine engere
Integration in den Binnenmarkt. Seinerseits zeigt sich San Marino dafür
aufgeschlossen, eine Vielzahl von Optionen für eine verstärkte europäische
Integration in Erwägung zu ziehen, die von der Mitgliedschaft im EWR bis hin
zum Abschluss eines multilateralen oder bilateralen
Rahmenassoziierungsabkommens mit der EU reichen. Alle drei Länder wollen im
Rahmen ihrer Beziehungen zur EU ihre besonderen Merkmale und Identitäten
bewahren. Vor dem Hintergrund dieses Interesses der
Länder mit geringer territorialer Ausdehnung[5] an einer engeren Integration in die EU
werden in dieser Mitteilung die Beziehungen der EU zu Andorra, Monaco und San
Marino bewertet und eine Reihe von Empfehlungen im Hinblick auf die
Verwirklichung einer solchen Integration formuliert. Mit dieser Mitteilung will
die Kommission Stellungnahmen zu diesen Empfehlungen einholen, die sie dann als
Grundlage für die Entscheidungsfindung über die weiteren Schritte in diesem
Prozess benutzen wird.
1.2.
Die besonderen Merkmale der Länder mit geringer
territorialer Ausdehnung
Andorra, Monaco und San Marino weisen einige Ähnlichkeiten
auf. Bei allen drei handelt es sich um unabhängige Staaten mit geringer
territorialer Ausdehnung und kleiner Bevölkerung. Alle drei haben als einzigen
Nachbarn bzw. einzige Nachbarn einen EU-Mitgliedstaat bzw. EU-Mitgliedstaaten[6], zu dem
bzw. zu denen sie aufgrund einer gemeinsamen Geschichte und politischer und
kultureller Affinitäten enge Beziehungen unterhalten. Finanzdienstleistungen
und Tourismus (häufig in Kombination mit Einzelhandelsdiensten) bilden den
Eckpfeiler ihrer Volkswirtschaften, auch wenn es einige Anzeichen für eine
wirtschaftliche Diversifizierung gibt. Alle drei sind parlamentarische
Demokratien und Mitglieder der Vereinten Nationen (UN), des Europarats und der
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Doch sie weisen auch wichtige geographische
und demographische Unterschiede auf. –
Andorra ist das von der Fläche (468 km2) und der
Bevölkerung (ca. 78 100 Einwohner) her das größte der drei Länder. Es
liegt weit entfernt von der nächsten Großstadt und ist nur über zwei Hauptverkehrsstraßen
mit Spanien und Frankreich verbunden. –
Monaco grenzt an Frankreich und hat rund
36 300 Einwohner. Mit einer Fläche von 1,95 km2 ist es nach dem Staat
Vatikan-Staat der zweitkleinste Staat der Welt. –
San Marino liegt an einem Bergmassiv und bildet
eine Enklave innerhalb Italiens. Es hat eine Fläche von 61,2 km2 und rund
32 300 Einwohner. Sie haben auch unterschiedliche Amtsprachen,
Verfassungs- und Rechtsordnungen sowie politische Systeme. –
Bei Andorra handelt es um ein Co-Fürstentum mit dem
französischen Staatspräsidenten und dem Bischof von Urgel als gemeinsamem
Staatsoberhaupt. –
Monaco ist eine konstitutionelle Monarchie, die
aufgrund zahlreicher bilateraler Abkommen eng mit Frankreich verflochten ist. –
Bei San Marino handelt es sich um eine Republik mit
einem engen Verhältnis zu Italien.
2.
DIE FRAGMENTIERTEN BEZIEHUNGEN DER EU ZU DEN LÄNDERN MIT GERINGER
TERRITORIALER AUSDEHNUNG
2.1.
Gemeinsame Merkmale
Insgesamt unterhält die EU sehr gute
Beziehungen zu den Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung. Die EU
sind mit Abstand ihre größte Handels- und Investitionspartner. Diese Länder
führen zwar keinen offiziellen politischen Dialog auf hoher Ebene mit der EU,
doch ihre diplomatischen Vertretungen sind auf Botschafterebene bei der EU
akkreditiert und führende Mitglieder ihrer Regierungen reisen gelegentlich nach
Brüssel zu Gesprächen mit ihren EU-Amtskollegen[7]. Keine EU-Delegation ist in diesen drei
Ländern akkreditiert[8].
Die EU wird in jedem Land von einem ihrer Mitgliedstaaten vertreten[9]. Was den rechtlichen Rahmen der
Beziehungen zu diesen Ländern betrifft, so wird der bilaterale Warenhandel
zwischen der EU und den drei Ländern durch Zollunionsabkommen geregelt. Monaco
hat ein solches Abkommen mit Frankreich geschlossen und ist Teil des EU-Zollgebiets,
während sowohl San Marino und Andorra ein Zollunionsabkommen mit der EU
geschlossen haben. Außerdem bestehen zwischen der EU und allen drei Ländern
Währungsabkommen und Abkommen über die Besteuerung von Zinserträgen. Die
Kommission hat zudem vorgeschlagen, Betrugsbekämpfungsabkommen und Abkommen
über den Austausch steuerrelevanter Informationen mit ihnen auszuhandeln[10].
2.1.1.
Währungsabkommen
Die EU hat inzwischen mit allen drei Ländern
mit geringer territorialer Ausdehnung Währungsabkommen[11]
geschlossen, die ihnen die Möglichkeit bieten, den Euro als gesetzliches
Zahlungsmittel zu verwenden und bis zu einem festgelegten Höchstwert
Euro-Münzen zu prägen. Im Gegenzug haben sich diese Länder verpflichtet, den
einschlägigen EU-Besitzstand[12]
schrittweise in nationales Recht umzusetzen. Dies gilt für Euro-Banknoten und
–Münzen, Banken- und Finanzvorschriften, Verhinderung von Geldwäsche, Betrug
und Geldfälschung sowie Austausch statistischer Informationen. Die drei Länder
erkennen die ausschließliche Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für
die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien im Zusammenhang
mit diesen Abkommen an.
2.1.2.
Abkommen über die Besteuerung von Zinserträgen
Die EU hat Abkommen über die Besteuerung
von Zinserträgen[13]
mit allen drei Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung geschlossen,
die Maßnahmen vorsehen, die denen der Richtlinie 2003/48/EG des Rates vom 3.
Juni 2003 im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen[14]
gleichwertig sind. Gemäß diesen Abkommen unterliegen Erträge in Form von
Zinszahlungen, die in diesen Staaten an wirtschaftliche Eigentümer mit Wohnsitz
in einem Mitgliedstaat der EU geleistet werden, einer Quellensteuer, die von im
Hoheitsgebiet dieser Staaten niedergelassenen Zahlstellen erhoben wird. Die Einnahmen
werden großteils dem Mitgliedstaat überwiesen, in dem die betreffende Person
ihren Wohnsitz hat. Bei Konsultationen mit den zuständigen
Behörden von Andorra, Monaco und San Marino im Jahr 2009 wurde die Bereitschaft
der drei Länder zur Änderung ihrer Abkommen mit der EU im Einklang mit
den Ergebnissen der Überprüfung der Richtlinie über die Besteuerung von
Zinserträgen bestätigt. Sobald der Rat die Verhandlungsrichtlinien angenommen
hat, werden die förmlichen Verhandlungen über die Aktualisierung der Abkommen
eingeleitet werden.
2.1.3.
Betrugsbekämpfung und Austausch steuerrelevanter
Informationen
Auf Empfehlung der Kommission ermächtigte der
Rat die Kommission zur Aushandlung von Abkommen über Betrugsbekämpfung und
die Besteuerung von Zinserträgen mit Andorra, Monaco und San Marino[15] auf der
Grundlage der Erfahrungen mit ähnlichen Verhandlungen mit Liechtenstein unter
Berücksichtigung internationaler Entwicklungen in diesem Bereich. Die
Kommission stellt sich dabei Abkommen vor, die auf zwei Säulen beruhen und
sowohl Betrugsbekämpfungsmaßnahmen als auch eine umfassende
Verwaltungszusammenarbeit im Steuerbereich vorsehen.
2.2.
Andorra
2.2.1.
Zollunion
Die EU hat ein Abkommen mit Andorra über die
Errichtung einer Zollunion[16]
für Industrieerzeugnisse geschlossen. Das
Abkommen sieht vor, dass landwirtschaftliche Erzeugnisse aus Andorra zollfrei
in die EU eingeführt werden können, während Andorra dazu berechtigt ist,
Einfuhrzölle auf landwirtschaftliche Erzeugnisse aus der EU zu erheben. Das
Abkommen hat sich bewährt und 2011 wurde ein Protokoll geschlossen, um
seinen Geltungsbereich auf zollrechtliche Sicherheitsmaßnahmen auszudehnen. Darüber hinaus bildet ein Kooperationsabkommen[17]
einen Rahmen für die Zusammenarbeit in einer Reihe von Bereichen, insbesondere
in der Regionalpolitik in den Pyrenäen. Im Jahr 1997 schlossen die EU und
Andorra ein Protokoll über Fragen des Veterinärwesens mit dem Ziel, bei
Aufrechterhaltung des herkömmlichen Handels mit Lebendtieren und tierischen
Erzeugnissen die Einhaltung von EU-Standards zu gewährleisten[18]. Im
Einklang mit diesem Protokoll hat Andorra den Besitzstand in den Bereichen
allgemeines Lebensmittelrecht und Lebensmittelsicherheit übernommen und
Rahmengesetze für die Tierseuchenbekämpfung verabschiedet.
2.2.2.
Schengen
Andorra ist nicht Teil des Schengen-Raums. An
den Grenzen zu den Nachbarländern Frankreich und Spanien werden Grenzkontrollen
durchgeführt. In Bezug auf die Visumspflicht richtet es sich allerdings nach
den Regelungen des Schengen-Raums und erkennt Schengen-Visa an. Gemäß einer pragmatischen
Regelung der Schengen-Mitgliedstaaten können Staatsbürger Andorras an den
Außengrenzen der EU die Passkontrolle an den für Staatsbürger der EU- und
EFTA-Mitgliedstaaten reservierten Schaltern passieren.
2.2.3.
Bilaterale Beziehungen mit den Nachbarländern
Andorra unterhält privilegierte Beziehungen zu
Frankreich, Spanien und auch Portugal im Rahmen von Abkommen in
Bereichen wie Freizügigkeit, Bildung und Justiz und Inneres.
2.2.4.
Die Europapolitik Andorras
Andorra zeigt großes Interesse an einer
verstärkten Integration mit der EU und setzt sich auch nachdrücklich dafür
ein. Im Jahr 2010 erstellte die Regierung Andorras
ein inoffizielles Arbeitsdokument, in dem sie ihren Wunsch nach verstärkter
Zusammenarbeit zum Ausdruck brachte. 2011 legte die Regierung Andorras der EU
ein Memorandum vor, in dem sie Bereiche auflistete, in denen das Land beim
Zugang zum Binnenmarkt auf Hindernisse stößt. Im Juni 2012 verabschiedete
Andorra ein geändertes Gesetz zur weiteren Öffnung seiner Wirtschaft für
Investitionen. Andorra strebt nach einem Ausbau der
Beziehungen zur EU durch Aushandlung eines neuen Abkommens, das neben der
Tatsache, dass Andorra geographisch innerhalb der EU liegt, auch den besonderen
Merkmalen des Landes Rechnung trägt und sowohl die Möglichkeit zur Anwendung
von Übergangsfristen in bestimmten Bereichen, darunter dem freien
Personenverkehr, als auch die Beteiligung Andorras an EU-Programmen und
Agenturen vorsieht.
2.3.
Monaco
2.3.1.
Teil des EU-Zollgebiets
Monaco hat ein Zollabkommen mit Frankreich
geschlossen und ist damit Teil des EU-Zollgebiets[19]. Darüber hinaus haben Monaco und die EU eine Abkommen
über die Anwendung bestimmter Rechtsakte der Gemeinschaft auf dem Gebiet
des Fürstentums Monacos geschlossen[20].
Zweck dieses Abkommens ist die Erleichterung des Verkaufs von Human- und
Tierarzneimitteln, Kosmetikprodukten und medizinischen Geräten aus Monaco auf
dem EU-Markt. Das Abkommen sieht auch die Anwendung des Besitzstands in diesem
Bereich im Hoheitsgebiet Monacos vor.
2.3.2.
Schengen
Monaco ist nicht Vertragspartei des Schengener
Übereinkommens. Allerdings befindet sich sein Hoheitsgebiet dank zweier
bilateraler Abkommen mit Frankreich[21]
innerhalb der Außengrenzen des Schengen-Raums. Folglich können EU-Bürger und
Bürger Monacos im gesamten Schengen-Raum, einschließlich Monacos, visafrei
reisen. Die Abkommen sehen die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen und die
Einrichtung von Kontrollen an den Außengrenzen Monacos vor, die an den beiden
offiziellen Grenzübergängen Monaco-Heliport and Monaco-Port von
den französischen Behörden vorgenommen werden. Darüber hinaus gilt eine
monegassische Aufenthaltserlaubnis als Schengen-Visum.
2.3.3.
Bilaterale Beziehungen mit dem Nachbarland
Monaco hat eine Reihe von Wirtschaftsabkommen
mit Frankreich geschlossen, kraft deren Monaco in bestimmten Fällen
dieselben Regeln übernimmt und anwendet wie die EU-Mitgliedstaaten.
Verabschiedet Frankreich z. B. ein innerstaatliches Gesetz zur Umsetzung
einer EU-Richtlinie in einem von diesen Abkommen abgedeckten Bereichen, so
wendet Monaco das französische Gesetz unmittelbar an. Allerdings erlangt Monaco
dadurch nicht automatisch (d.h. ohne Abkommen mit der EU) Zugang zum
EU-Binnenmarkt in diesem Bereich. Es bestehen auch keine Mechanismen, mit denen
die EU die Anwendung dieser Regeln überwachen oder gegen Verstöße dagegen
vorgehen kann.
2.3.4.
Die Europapolitik Monacos
Monaco hat Interesse an einem besseren Zugang
zum EU-Binnenmarkt in bestimmten Bereichen, darunter der freie Personen-
und Warenverkehr, geäußert. 2012 legte die Regierung Monacos der EU ein
Memorandum zu diesem Thema vor, in dem sie die Bereiche auflistete, in denen
das Land beim Zugang zum Binnenmarkt auf Hindernisse stößt. Monaco zeigt sich aufgeschlossen für weitere
Diskussionen über den möglichen Abschluss eines umfassenden Abkommens mit der
EU über den Zugang zum Binnenmarkt. Ein solches Abkommen müsste dem engen
Verhältnis Monacos zu Frankreich und den politischen und geographischen
Besonderheiten des Landes Rechnung tragen.
2.4.
San Marino
2.4.1.
Zollunion
Die EU und San Marino haben ein Kooperations-
und Zollunionabkommen[22]
geschlossen, mit dem eine Zollunion gegründet wurde, die sämtliche Kapitel des
harmonisieren Systems, d. h. auch landwirtschaftliche Erzeugnisse[23],
umfasst. Dieses Abkommen sieht neben der Nichtdiskriminierung in Bezug auf
Beschäftigungsbedingungen auch eine Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen
wie Umweltschutz, Tourismus und Kultur vor.
2.4.2.
Schengen
San Marino ist zwar nicht Teil des
Schengen-Raums, doch gibt es keine Grenzkontrollen an seiner Grenze zu
Italien. San Marino ist auch nicht an der Umsetzung anderer Elemente des
Schengen-Besitzstands, wie z. B. der polizeilichen und justiziellen
Zusammenarbeit, beteiligt.
2.4.3.
Bilaterale Beziehungen mit dem Nachbarland
San Marino hat mehrere bilaterale Abkommen mit
Italien geschlossen, darunter eines über den freien Personenverkehr[24], nach
dem Staatsangehörige aus San Marino in Italien wohnen und arbeiten können.
2.4.4.
Die Europapolitik San Marinos
San Marino Andorra zeigt großes Interesse
an einer verstärkten Integration mit der EU und setzt sich auch
nachdrücklich dafür ein[25].
2011 legte die Regierung von San Marino der EU
ein Memorandum vor, in dem sie Bereiche auflistete, in denen das Land beim
Zugang zum Binnenmarkt auf Hindernisse stößt. San Marino zeigt sich dafür offen,
verschiedene Optionen für eine engere Integration mit der EU zu prüfen. San
Marino strebt den Ausbau seiner Beziehungen zur EU durch Aushandlung
eines neuen Abkommens an, dass sowohl der Tatsache, dass sich San Marino
innerhalb der EU befindet, als auch den besonderen Merkmalen des Landes
Rechnung trägt.
3.
HINDERNISSE BEIM ZUGANG ZUM BINNENMARKT
Bürger und Unternehmen aus den drei Ländern
mit geringer territorialer Ausdehnung haben nur begrenzten Zugang zum
Binnenmarkt (siehe Begleitdokument „Staff Working Paper“ für weitere Einzelheiten).
Die problematischsten Bereiche sind der freie Personen- und
Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit. Auch Waren mit Ursprung
in den Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung stoßen insofern auf
Hindernisse für den freien Warenverkehr, als EU-Standards und -Vorschriften
ihren Verkauf auf dem EU-Markt verhindern. Eine verstärkte Integration dieser
drei Länder würde auch EU-Bürgern und -Unternehmen zugutekommen. Derzeit können
EU-Bürger nur mit einer Aufenthalts- oder Arbeitserlaubnis in diesen Ländern
wohnen bzw. arbeiten.
3.1.
Freizügigkeit
Die geographische Nähe prägt die Beziehungen
der Länder mit geringer territorialer Ausdehnung zu ihren Nachbarn. Es gibt
seit jeher Personen- und Warenströme aus und durch ihr Hoheitsgebiet. Doch obwohl
sie über Abkommen über den freien Personenverkehr mit ihren Nachbarländern
verfügen, haben sie noch keine derartigen Abkommen mit der EU geschossen. Dies
ist ein Hindernis für Bürger dieser Länder, die in der EU arbeiten, studieren,
ein Unternehmen gründen oder investieren wollen. Für Aufenthalte für mehr als drei Monate ist
eine Aufenthaltserlaubnis erforderlich. Für die Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis gelten strenge Kriterien, wie z. B. Verfügbarkeit
ausreichender finanzieller Mittel und einer Unterkunft. Derzeit sind die
Bedingungen für die Erteilung einer Erlaubnis je nach Mitgliedstaat und
Berufszweig unterschiedlich[26].
Die komplexen Verfahren zur Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis werden als
Hindernis für die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit in den
EU-Mitgliedstaaten betrachtet. Es ist schwierig, von einem Unternehmen vorab
die zur Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis benötigte Einstellungserklärung
zu bekommen. Was die Arbeitnehmerrechte betrifft, so sehen die Abkommen mit
Andorra und San Marino lediglich in Bezug auf die Arbeitsbedingungen den
Grundsatz der Nichtdiskriminierung vor[27]. Neben den Anforderungen in Bezug auf
Aufenthalts- und Arbeitserlaubnisse weisen die drei Länder auf eine Reihe
weiterer Probleme im Bereich der Freizügigkeit hin. Sie betreffen vor allem das
Fehlen folgender Rechte, die EU-Bürgern gewährt werden[28]: ·
Recht auf Verbleib in der EU nach Beendigung der
wirtschaftlichen Tätigkeit, ·
Aufenthaltsrecht und Recht auf Ausübung einer
wirtschaftlichen Tätigkeit für Familienmitglieder, ·
Freizügigkeit zum Zwecke der Bildung oder Forschung[29], ·
Möglichkeiten zur Teilnahme an EU-Programmen
einschließlich Forschungsfinanzierung und Studentenaustauschprogramme[30], ·
Koordinierung der sozialen Sicherheit[31] und
gegenseitige Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise[32].
3.2.
Freier Dienstleistungsverkehr und
Niederlassungsfreiheit für Unternehmen
Die Länder mit geringer territorialer
Ausdehnung stehen vor erheblichen Problemen in den Bereichen freier
Dienstleistungsverkehr und Niederlassungsfreiheit. Diese Freiheiten sind in
keinem der mit der EU geschlossenen Abkommen vorgesehen. Vor allem Unternehmen
mit Sitz in diesen Ländern haben nicht das Recht, in der EU Dienstleistungen
direkt zu erbringen. Für Unternehmen aus den Ländern mit geringer
territorialer Ausdehnung, die in der EU eine geschäftliche Tätigkeit ausüben
oder investieren wollen, gelten keine Beschränkungen im Hinblick auf die
Gründung von Tochtergesellschaften. Die Einrichtung einer Zweigniederlassung in
der EU kann dagegen bestimmten Beschränkungen unterliegen. Juristische Personen
(wie auch natürliche Personen) haben kein Recht auf Niederlassung in der EU. Nach der Gründung einer
Tochtergesellschaft in einem Mitgliedstaat hat das betreffende Unternehmen das
Recht, in allen anderen Mitgliedstaaten im Einklang mit dem EU- und dem
einzelstaatlichen Recht ohne Diskriminierung Dienstleistungen zu erbringen[33].
Allerdings kann für Unternehmen in den drei Ländern die Einrichtung einer
Tochtergesellschaft aufgrund der Notwendigkeit einer wirtschaftlichen Präsenz
und der damit verbundenen Verwaltungsverfahren zu einer Kostensteigerung
führen. Eine Präsenz in der EU kann auch notwendig sein, um die Anforderungen
der EU-Vorschriften über den Verbraucherschutz (z. B. Einrichtung eines Kundendiensts
in der EU) zu erfüllen. Vor allem Klein- und Kleinstunternehmen können durch
diese Zwänge von einer Geschäftstätigkeit in der EU abgehalten werden[34].
3.3.
Freier Warenverkehr
Der bilaterale Warenhandel zwischen der EU und
den drei Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung erfolgt auf der
Grundlage von Zollunionsabkommen: Monaco hat ein Zollabkommen mit Frankreich
geschlossen und ist damit Teil des Zollgebiets der EU, während sowohl San
Marino als auch Andorra ein Zollunionsabkommen mit der EU geschlossen haben.
Trotzdem stehen diese Länder vor Hindernissen beim Marktzugang und zwar in Form
von technischen Handelshemmnissen. Damit sie auf dem EU-Markt angeboten werden
können, müssen Waren aus diesen Ländern den Standards und Anforderungen
des EU-Binnenmarkts, z. B. in Bezug auf Produktsicherheit und
Verbraucherschutz, genügen. Unternehmen mit Sitz in diesen drei Ländern
können auch dann vor Hindernissen beim Absatz ihrer Waren in der EU stehen,
wenn das betreffende Land unilateral den einschlägigen Besitzstand größtenteils
übernommen hat – in den meisten Fällen ist nämlich auch der Abschluss eines
Abkommens mit der EU notwendig, um zu bestätigen, dass die entsprechenden
Gesetze und ihre Anwendung die EU-Standards erfüllen. Auch wenn ein Land mit
geringer territorialer Ausdehnung ein solches Abkommen mit der EU geschlossen
hat, muss dieses aktualisiert werden, um mit der Entwicklung des EU-Rechts
Schritt zu halten. Da es bei Andorra und San Marino um
Drittländer handelt, gelangen die üblichen Zollverfahren, einschließlich
einer Zollerklärung, zur Anwendung. Diese Formalitäten können gelegentlich zu
Verzögerungen führen.
4.
WAHRUNG UND FÖRDERUNG DER INTERESSEN DER EU
In den vorstehenden Abschnitten wurden die
Schwierigkeiten dargelegt, vor denen Bürger und Unternehmen aus den drei
Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung beim Zugang zum EU-Binnenmarkt
stehen. Wenngleich in vieler Hinsicht die Interessen dieser Länder und der EU
gleich gelagert sind und beide Seite von einer Zusammenarbeit profitieren würden,
gibt es einige Bereiche, in denen die EU auf Probleme stößt, die im Rahmen der
jeweiligen Beziehungen angegangen werden müssen.
4.1.
Größere Geschäfts- bzw. Beschäftigungschancen für
EU-Bürger und -Unternehmen
Der Europäische Rat wies vor kurzem auf die „wachsenden Spannungen“
hin, die die wirtschaftliche Erholung in ganz Europa verlangsamen. Dazu gehören
die Staatsschuldenkrise, die Schwäche des Finanzsektors und das anhaltend
niedrige Wachstum[35].
Als Reaktion darauf nahm er einen „Pakt für Wachstum und Beschäftigung“
an, der Maßnahmen umfasst, die von den Mitgliedstaaten und der EU ergriffen
werden sollen, um Wachstum, Investitionen und Beschäftigung erneut anzukurbeln.
Dabei hob der Rat die Notwendigkeit hervor, auf „jeder Steuerungsebene“ in der
EU alle Hebel, Instrumente und Politiken für dieses Ziel zu mobilisieren[36]. Auf
seiner Tagung im Oktober 2012 rief der Rat zu raschem, entschlossenem und
ergebnisorientiertem Handeln auf, damit der Pakt vollständig und schnell
umgesetzt wird[37]. Mit einer Gesamtbevölkerung von 150 000 und einem hohen
Pro-Kopf-BIP leisten die Länder mit geringer territorialer Ausdehnung einen
erheblichen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung in der jeweiligen
Region und darüber hinaus. So ist Andorra, z. B. ein wichtiges Einkaufs-
und Tourismusziel in den Pyrenäen, die rund 8 Millionen Besucher im Jahr
anlockt. Auch San Marino ist ein beliebtes Reiseziel für Touristen in Italien
und zählt mehr als 2 Millionen Besucher im Jahr. Monaco ist ein wichtiger
Anbieter von Arbeitsplätzen in seiner Region: Täglichen pendeln rund
45 000 Grenzarbeitnehmer dorthin aus Nachbarregionen Frankreichs und dem
nahegelegenen Italien. Allerdings stehen EU-Bürger, die in diesen
Ländern im Angestelltenverhältnis oder als Selbstständige arbeiten wollen,
weiterhin vor erheblichen Hindernissen, hauptsächlich in Form von Arbeits- und
Aufenthaltserlaubnissen. Hinzu kommt, dass diese drei Länder ausländische
Investitionen beschränken. EU-Bürger und –Unternehmen würden von einer
Aufhebung dieser Beschränkungen profitieren. Alle drei Länder verfügen über einen großen
Finanzdienstleistungssektor und tätigen Investitionen in der EU. Über 50
Banken, die ein Kundenvermögen von mehr als 100 Mrd. EUR verwalten, haben dort
ihren Sitz. Außerdem streben diese Länder zunehmend eine Diversifizierung
ihre Volkswirtschaften an und fördern dabei vor allem Industrien mit hohem
Mehrwert[38].
Allerdings deuten die Hindernisse, vor denen sie beim Zugang zum EU-Binnenmarkt
stehen, darauf hin, dass sie Potenzial als Motoren für Wachstum, Investitionen,
Innovation und Beschäftigung besitzen, das nicht ausgeschöpft wird und
von dem die EU profitieren könnte. Der Abbau von Hemmnissen für Handel und Wirtschaftsbeziehungen zwischen der EU und den Ländern
mit geringer territorialer Ausdehnung könnte - in Verbindung mit anderen
Maßnahmen - zur Verwirklichung der Ziele der Strategie „Europa 2020“[39] und des
Pakts für Wachstum und Beschäftigung in den benachbarten Regionen der EU
beitragen. Dies stünde im Einklang mit der Handelspolitik der EU, die in der
Kommissionsmitteilung über Handel, Wachstum und Weltpolitik dargelegt wurde.
Außerdem gibt es viele Indizien dafür, dass die Ausdehnung des Binnenmarkts das
Wirtschaftswachstum für alle Beteiligten ankurbelt. Der Abbau von
Hemmnissen für den Handel der EU mit diesen Ländern könnte einen weiteren
Beitrag zur Wachstumsförderung im Binnenmarkt leisten.
4.2.
Gegenseitiger Nutzen durch gleiche Bedingungen für
alle
Das Rückgrat des EU-Binnenmarkts bilden gemeinsame
Regeln und Standards, die konsequent durchgesetzt werden. Im Prinzip
dürften sowohl die EU als auch die Länder mit geringer territorialer Ausdehnung
von einer Ausdehnung des EU-Binnenmarkts profitieren, weil dadurch gleiche
Bedingungen für Unternehmen und Personen geschaffen würden. Die EU hat ein
Interesse daran, benachbarte Staaten zur Schaffung eines mit der EU kompatiblen
Rechtsrahmens zu ermutigen. In diesem Zusammenhang ist die Bedeutung einer ordnungsgemäßen
Umsetzung und Durchsetzung des Besitzstands als Voraussetzung für das gute
Funktionieren des Binnenmarkts nicht zu unterschätzen. Ein gemeinsamer
Rechtsrahmen würde die Bewältigung gemeinsamer Herausforderungen, vom
Verbraucher- bis hin zum Umweltschutz, erleichtern.
4.3.
Zusammenarbeit zur Erreichung gemeinsamer Ziele
Es besteht Potenzial für die Verbesserung der
Zusammenarbeit mit den Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung bei der
Verwirklichung zahlreicher gemeinsamer Ziele in den Bereichen Politik,
Wirtschaft, Umwelt und Kultur (siehe Begleitdokument „Staff Working Paper“ für
weitere Einzelheiten). Im Bereich der EU-Regionalpolitik hat das
Kooperationsabkommen EU-Andorra die Zusammenarbeit zwischen Spanien, Frankreich
und Andorra im Rahmen des Operativen Programms für die grenzübergreifende
Zusammenarbeit in den Pyrenäen[40]
erleichtert. Eine weitere Intensivierung dieser Zusammenarbeit, die der
Bevölkerung der gesamten Region zugutekommen würde, ist durchaus möglich. Beide Seiten könnten erheblichen Nutzen aus
einer Zusammenarbeit in Bereichen von gemeinsamem Interessen ziehen. Dazu
zählen u. a. Informationsaustausch und Transparenz im Steuerbereich
und bei der Bekämpfung von Kriminalität, einschließlich Steuerbetrug[41],
Steuerhinterziehung und Geldwäsche. Es ist wichtig, die legale Wirtschaft gegen
kriminelle Unterwanderung und Korruption zu schützen und energische Schritte
zum Aufbau eines effizienten Systems für die Ermittlung, das Einfrieren und die
Beschlagnahme von Erträgen aus Straftaten zu unternehmen. Rechtsdurchsetzung
und justizielle Zusammenarbeit zur Erleichterung der Beschlagnahme von Vermögenswerten
werden kriminelle Aktivitäten eindämmen und auch Kriminelle abschrecken, indem
ihnen gezeigt wird, dass Straftaten sich nicht auszahlen. Auch im Bereich Umweltschutz könnte eine
engere Zusammenarbeit zwischen der EU und den Ländern mit geringer
territorialer Ausdehnung zu greifbaren Ergebnissen führen. So hat z. B.
Monaco einige internationale Initiativen ergriffen, um maritime Ökosysteme und
die biologische Vielfalt zu schützen, und arbeitet auch an weiteren maritimen
Fragen von Interesse für die EU. Es würde sich lohnen, die Möglichkeiten für
regelmäßigere Konsultationen in diesem Bereich auszuloten. Was die Außen- und Sicherheitspolitik
betrifft, so gibt es zwar kein Abkommen mit den diesen drei Ländern über die
Angleichung an die Positionen und Erklärungen der EU, doch tun sie dies von
sich aus auf Einzelfallbasis. Darüber hinaus unterhalten mehrere
EU-Delegationen bei internationalen Organisationen Kontakte zu diesen Ländern.
Bei den Vereinten Nationen in New York organisiert die EU-Delegation monatliche
Treffen mit Vertretern der Länder mit geringer territorialer Ausdehnung, die
auch Mitglieder der Gruppe „Freunde der EU“ sind. Die Zusammenarbeit in diesem
Bereich könnte weiter ausgebaut werden. In diesem Zusammenhang sendeten die
drei Länder ein positives Signal aus, als sie 2010 für den Vorschlag der EU für
eine Resolution der Generalversammlung über einen verbesserten Beobachterstatus
stimmten. Ein Abkommen mit den Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung
könnte als Grundlage für eine systematischere Zusammenarbeit und für einen
Informationsaustausch in den wichtigsten internationalen Organisationen dienen.
Der Vorsitz Andorras im Ministerrat des Europarats (9. November 2012 bis 16.
Mai 2013) bietet möglicherweise eine frühe Gelegenheit, um die Möglichkeiten
für eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der EU und diesen Ländern bei
der Wahrung und Stärkung von Demokratie und Menschenrechten in Europa
auszuloten.
5.
MÖGLICHE OPTIONEN FÜR EINE ENGERE INTEGRATION
Wie aus den obigen Ausführungen hervorgeht,
ist es sowohl möglich als auch wünschenswert, eine verstärkte Integration der
Länder mit geringer territorialer Ausdehnung in den Binnenmarkt anzustreben. Eine engere Integration würde insbesondere
durch die Schaffung eines klareren und sichereren rechtlichen Umfelds die größtmögliche
Freizügigkeit für Personen und Unternehmen zwischen der EU und diesen drei
Ländern gewährleisten. Dies würde wiederum die Voraussetzungen für
Wirtschaftswachstum und Arbeitsplatzschaffung sowohl in Teilen der EU als
auch in den Ländern mit geringer territorialer Ausdehnung verbessern. Dies gilt
vor allem in den benachbarten Regionen der EU, wo diese drei Länder bereits
Tausenden von EU-Bürgern, einschließlich Grenzarbeiternehmer,
Beschäftigungsmöglichkeiten bieten. Dieser Dynamik könnte durch Gewährung eines
besseren Zugangs zum Binnenmarkt weiter verstärkt werden. Außerdem würde ein
solcher Ansatz dazu beitragen, die wirtschaftliche Diversifizierung in diesen
Ländern zu unterstützen und als Anreiz für die Aufgabe des Bankgeheimnisses und
des Status als Steueroase dienen. Dies würde zu wesentlich höheren
Steuereinnahmen in den EU-Mitgliedstaaten führen und den Rechtsrahmen für die
Bekämpfung illegaler Finanzaktivitäten stärken. Jedenfalls sollte die EU die Besonderheiten
dieser drei Länder bei der Entwicklung ihrer Politik berücksichtigen. All
diese Länder befinden sich im Herzen Europas, unterhalten enge nachbarliche
Beziehungen mit der EU und haben auch sehr enge Bindungen zu ihren direkten
Nachbarn. Aus Sicht der EU ist es daher angemessen, Möglichkeit zur engeren
Integration dieser Länder in den Binnenmarkt zu prüfen. In diesem Abschnitt
werden die Optionen, die der EU zur Verwirklichung dieser Ziele zur Verfügung
stehen, bewertet. Sie reichen von der einfachsten bis zur umfassendsten Lösung.
5.1.
Option 1: Status quo
Diese Option sieht die Aufrechterhaltung des
derzeitigen Ansatzes ohne Abschluss neuer Abkommen über den Zugang zum
Binnenmarkt vor. Ergebnis dieser Option wäre, dass die Länder mit geringer territorialer
Ausdehnung nach wie vor nur in sehr begrenztem Maße Zugang zum Binnenmarkt
hätten. Folglich könnte diese Lösung Auswirkungen auf ihre allgemeinen
Beziehungen zur EU haben. Die Bereitschaft dieser Länder, Abkommen in Bereichen
von Interesse für die EU auszuhandeln, wäre möglicherweise beeinträchtigt. Die
bestehenden Abkommen sind für diese Länder mit einem Verwaltungsaufwand
verbunden, der in keinem Verhältnis zum Nutzen für die EU steht. Die
Rechtsunsicherheit für Bürger und Wirtschaftsakteure in mehreren Bereichen
würde fortbestehen.
5.2.
Option 2: Sektoraler Ansatz
Diese Option sieht die Aushandlung sektoraler
Abkommen über den Zugang zu Teilen des Binnenmarkts (z. B. freier
Personen- oder Dienstleistungsverkehr) vor. Um die vollständige Integration der
Länder mit geringer territorialer Ausdehnung zu erreichen, könnten mit jedem
von ihnen Abkommen in verschiedenen Politikbereichen geschlossen werden wie
z. B. ·
Freizügigkeit, ·
Niederlassungsfreiheit und freier
Dienstleistungsverkehr (oder möglicherweise freier Personen- und
Dienstleistungsverkehr zusammen), ·
Zollunion und freier Warenverkehr sowie ·
flankierende Maßnahmen, horizontale Politikbereiche
und sonstige Bereiche der Zusammenarbeit. Diese Abkommen müssten Bestimmungen über
gemeinsame Werte und Institutionen enthalten, um eine solide Grundlage für die
Beziehungen zu schaffen und die reibungslose Umsetzung und Anwendung der
Abkommen zu gewährleisten. Diese Lösung würde daher die Aushandlung und
den Abschluss von bis zu 18 getrennten Abkommen mit den Ländern mit geringer
territorialer Ausdehnung (drei für jeden Politikbereich) erfordern. Sie würde
möglicherweise die Anpassung der Abkommen an den spezifischen Bedarf der
einzelnen Länder ermöglichen und eine gewisse Flexibilität bieten. Ein
abgestufter Ansatz würde insbesondere die schrittweise Integration dieser
Länder in einvernehmlich ausgewählte Säulen des Binnenmarkts ermöglichen. Allerdings hat diese Option mehrere Nachteile.
Erstens liegt es nicht im Interesse der EU, eine so große Zahl von Abkommen
auszuhandeln und abzuschließen, weil der Verhandlungsaufwand gegenüber einem
einzigen Abkommen um das Vielfache größer wäre. Zweitens bietet ein Ansatz, der
die Aushandlung sektoraler, auf die dringendsten Anliegen der Länder mit
geringer territorialer Ausdehnung zugeschnittenen Abkommen vorsieht, keine
umfassenden Lösungen für die Probleme, vor denen sie stehen, und wäre auch
schlecht geeignet, möglichen künftigen Herausforderungen zu begegnen. Sollte
sich jedes Land mit kleinem Territorium für den Marktzugang in
unterschiedlichen Bereichen entscheiden, so würde diese zu unterschiedlichen
Regelungen für jedes Land und damit zur Entstehung eines unübersichtlichen und
schwer zu handhabenden Geflechts nicht miteinander verbundener Abkommen führen.
Die Erfahrung der EU mit ihren Beziehungen zu anderen wichtigen Partnern
liefern den Beleg dafür, dass die nicht zu beherrschende Komplexität und
Rechtsunsicherheit zu den Nachteilen eines sektoralen Ansatzes zählen[42].
5.3.
Option 3: Rahmenassoziierungsabkommen
Ein Rahmenassoziierungsabkommen könnte den
drei Ländern ein hohes Maß an Integrationen bieten, einschließlich des
partiellen oder vollständigen Zugangs zum EU-Binnenmarkt und den entsprechenden
flankierenden Maßnahmen und horizontaler Politikbereiche. Es könnte auch
Möglichkeiten zur Beteiligung an anderen Tätigkeitsbereichen der EU vorsehen.
Darin würden die grundlegenden Werte, Prinzipien und institutionellen
Strukturen festgelegt werden, die den gegenseitigen Beziehungen zugrunde
liegen. Bei diesem Abkommen könnte es sich um ein einziges multilaterales
Abkommen zwischen der EU und den drei Ländern handeln, möglicherweise nach dem
Modell des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR). Auch der Abschluss
bilateraler Abkommen mit allen drei Ländern wäre theoretisch möglich, jedoch
aufgrund der zusätzlichen Komplexität und der in Unterabschnitt 5.2. erwähnten
Tendenz zur unnötigen Differenzierung nicht wünschenswert. Diese Option bietet
den Vorteil, dass die drei Länder in der Lage wären, ihre gegenseitigen
Beziehungen untereinander zu regeln. Sie würde allerdings den Aufbau eines
angemessenen institutionellen Rahmens erfordern. Wenn möglich, wäre eine
Lösung, die auf der Glaubwürdigkeit und Effizienz der bestehenden Strukturen zu
bevorzugen. Besondere Regelungen könnten festgelegt werden, wie z. B.
Mechanismen für die Konsultation der drei Länder zu Vorschlägen für
EU-Rechtsvorschriften von besonderer Relevanz für sie („Mitwirkung an der
Entscheidungsfindung“) und die Beteiligung der drei Länder als Beobachter an
EU-Programmen und -Agenturen. Um die langfristige Tragfähigkeit eines
Rahmenassoziierungsabkommens sicherzustellen, müsste jedenfalls eine
befriedigende Lösung gefunden werden, die die Gewähr dafür bietet, dass die
einschlägigen Teile des Besitzstands auf die drei Länder Anwendung finden, dass
der Besitzstand von den drei Ländern oder den von ihnen mit dieser Aufgabe
betrauten Behörden tatsächlich um- und durchgesetzt wird und dass die Anwendung
des Besitzstands überwacht und ggf. gegenüber diesen Ländern durchgesetzt wird[43]. Sollte
es möglich sein, ein geeigneter institutioneller Rahmen zu entwickeln, so
handelt es sich insgesamt bei dieser Lösung um eine machbare Option, die
weiter geprüft werden sollte.
5.4.
Option 4: Beteiligung am Europäischen
Wirtschaftsraum
Diese Option sieht die vollständige
Integration der drei Länder in den Binnenmarkt auf derselben Grundlage wie der
Staaten des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), die derzeit nicht Mitglied der
EU sind, vor. Sie hat mehrere Vorteile, so z. B. die Einfachheit
und Verlässlichkeit, die der Rückgriff auf einen bestehenden, bewährten
vertraglichen und institutionellen Rahmen mit sich bringt. Da das EWR-Abkommen
zwischen zwei bereits bestehenden Handels- und Wirtschaftsräumen (EU und EFTA)
geschlossen wurde, müsste die drei Länder im Prinzip noch vor dem Beitritt zum
EWR Mitglied entweder der EFTA oder der EU werden[44]. Auf eine mögliche Mitgliedschaft in der EU
wird unten eingegangen, also bleibt der Beitritt über die EFTA. Dazu müsste die
EU mit den jetzigen EFTA-Mitgliedern Island, Liechtenstein, Norwegen und der
Schweiz die Möglichkeit einer Erweiterung der EFTA um die Länder mit geringer
territorialer Ausdehnung erörtern. Diese Option hätten den Vorteil, die
Mitgliedschaft der EFTA zu stärken, die auf nur zwei Länder schrumpfen wird,
sollte Island der EU beitreten. Die Erweiterung des EWR würde die
Neuverhandlung des EWR-Abkommens erfordern, um u. a. eine Anpassung der
Institutionen des EWR bzw. der EFTA zu ermöglichen. Sollte diese Option gewählt
werden, so müssten die genaue rechtliche Konstruktion näher geprüft werden.
Insgesamt handelt es sich hierbei um eine machbare Option, die weiter
analysiert werden sollte.
5.5.
Option 5: Beitritt zur EU
Diese Option würde den drei Ländern den
umfassendsten Zugang zum Binnenmarkt und zu den Programmen und sonstigen
Aktivitäten der EU gewähren. Obwohl noch keines der drei Länder einen Beitritt
gestellt hat, könnten sie dies nach Artikel 49 EUV tun, in dem es heißt, dass
jeder europäische Staat, der die Werte der EU achtet und sich für ihre
Förderung einsetzt, beantragen kann, Mitglied der Union zu werden. Nach dem erneuerten Konsens über die
Erweiterung müssen bei künftigen Beitritten die Integrationskapazitäten der EU
berücksichtigt und sowohl das wirksame Funktionieren der Institutionen als auch
die Weiterentwicklung der EU-Politik gewährleisten werden. Ein möglicher
Beitrittsantrag würde auf zwei große Schwierigkeiten stoßen: Erstens sind die
EU-Institutionen derzeit nicht auf den Beitritt von solch kleinen Ländern
vorbereitet. Um auch nach dem Beitritt von Ländern, deren Bevölkerungen nur
einen Bruchteil der des kleinsten EU-Mitgliedstaats ausmacht, eine ausreichende
demokratische Vertretung aller Bürger und das reibungslose Funktionieren der
Institutionen zu gewährleisten, wären umfangreiche Änderungen der europäischen
Verträge und des institutionellen Gefüges des EU erforderlich. Es ist
unwahrscheinlich, dass derartige Änderungen innerhalb kurzer Zeit vereinbart
werden könnten. Sie würden vielmehr erheblichen Verhandlungsbedarf innerhalb
der EU erfordern. Zweitens hätten die begrenzten Verwaltungskapazitäten der
drei Länder erhebliche Auswirkungen auf ihre Fähigkeit zur Umsetzung des
EU-Besitzstands und zur Erfüllung aller mit der EU-Mitgliedschaft verbundenen
Verpflichtungen.
6.
SCHLUSSFOLGERUNGEN
6.1.
Horizontale und institutionelle Fragen
Im Falle der vollständigen Integration müssten
in jedem Abkommen mit den drei Ländern vier horizontale Fragen geregelt
werden, um die Homogenität des Binnenmarkts und die Rechtssicherheit für Bürger
und Wirtschaftsakteure zu gewährleisten. Sie betreffen (i) die dynamische
Anpassung des Abkommens an die Weiterentwicklung des Besitzstands, (ii) die
einheitliche Auslegung des Abkommens, (iii) die unabhängige Überwachung und die
gerichtliche Durchsetzung sowie (iv) die Streitbeilegung. In dieser Hinsicht
könnte die EU auf die erfolgreichen Erfahrungen mit dem EWR-Abkommen
zurückgreifen. Allerdings müsste jedes Abkommen im Einklang mit der Erklärung
zu Artikel 8 EUV den besonderen Merkmalen und Identitäten der Länder mit
geringer territorialer Ausdehnung Rechnung tragen. Um dies zu erreichen, könnte
es notwendig sein, den drei Ländern Übergangsfristen und/oder Schutzklauseln
anzubieten.
6.2.
Empfehlungen
Sollte die EU eine oder mehrere der in dieser
Mitteilung dargelegten Optionen weiterverfolgen, so müssten sie im Einzelnen
mit den Regierungen von Andorra, Monaco und San Marino unter voller Achtung der
Souveränität und Unabhängigkeit dieser Länder erörtert werden. Grundsätzlich würden sich die Optionen 3 und 5
am besten dazu eignen, die wichtigsten Probleme, von denen die drei Länder
stehen, zu lösen. Option 1 (Status Quo) bietet keine Lösung und zählt daher
nicht zu den bevorzugten Optionen. Wie die Erfahrung der EU deutlich zeigt, hat
ein sektoraler Ansatz Nachteile. Aus diesem Grund und weil er nur teilweise
eine Lösung bietet, zählt Option 2 zwar nicht zu den bevorzugen Optionen, wird
jedoch zu diesem Zeitpunkt nicht gänzlich ausgeschlossen. Option 5 bleibt zwar
langfristig eine Möglichkeit, wird aber im jetzigen Stadium nicht
berücksichtigt. Die drei Länder haben noch keinen Beitrittsantrag gestellt, und
ein künftiger Beitritt bietet keine kurz- und mittelfristigen Lösungen. Im Gegensatz dazu bieten die Optionen 3 (Rahmenassoziierungsabkommen)
und 4 (Beteiligung am EWR) sowohl flexible als auch umfassende Lösungen.
Sie tragen den Anliegen der drei Länder Rechnung, erfüllen aber gleichzeitig
die Anforderungen der EU. Aus diesem Grund sind sie die bevorzugten Optionen,
auch wenn sie u. a. im Hinblick auf ihre Umsetzung einer weiteren Prüfung
bedürfen. Sollte es sich als unmöglich erwiesen, diese beiden Option
weiterzuverfolgen, so könnte andere Optionen, vor allem Option 2, erneut in
Betracht gezogen werden. * * * [1] Die
Beziehungen der EU zum Staat Vatikanstadt und zum Fürstentum Liechtenstein sind
nicht Gegenstand dieser Mitteilung. [2] In
Artikel 8 AEUV heißt es: „Die Union entwickelt besondere Beziehungen zu den
Ländern in ihrer Nachbarschaft, um einen Raum des Wohlstands und der guten
Nachbarschaft zu schaffen, der auf den Werten der Union aufbaut und sich durch
enge, friedliche Beziehungen auf der Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.“
Erklärung Nr. 3 zu Artikel 8 AEUV lautet: „Die Union trägt der besonderen Lage
der Länder mit geringer territorialer Ausdehnung Rechnung, die spezifische
Nachbarschaftsbeziehungen zur Union unterhalten.“ [3] Schlussfolgerungen
des Rates zu den Beziehungen zwischen der EU und den EFTA-Ländern vom 14.
Dezember 2010. [4] „Beziehungen
der EU zum Fürstentum Andorra, zur Republik San Marino und zum Fürstentum
Monaco“ – Bericht des Vorsitzes an den Rat vom 14. Juni 2011, Ratsdokument
11466/11, Ziffer 14. [5] Die in
dieser Mitteilung dargelegte Analyse stützt sich auf einen informellen
Meinungsaustausch auf Arbeitsebenen mit allen drei Ländern mit geringer
territorialer Ausdehnung. [6] Monaco
hat allerdings einen Hafen am Mittelmeer. [7] So
besuchten z. B. die Außenminister von Andorra und San Marino im Januar
bzw. Juli 2012 Brüssel. [8] Im
Gegensatz dazu ist dien EU-Delegation in Bern auch im benachbarten
Liechtenstein akkreditiert. [9] In
Andorra und Monaco wechselt die Vertretung alle sechs Monate. Als einziger
Mitgliedstaat mit einer Botschaft in San Marino übernimmt Italien die dortige
Vertretung der EU. [10] Kommissonsmitteilung
„Konkrete Maßnahmen, auch in Bezug auf Drittländer, zur Verstärkung der
Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung“, COM(2012)351 endg. vom
27. Juni 2012. [11] Währungsabkommen
zwischen der Europäischen Union und dem Fürstentum Andorra (ABl. C 369 vom
17.12.2011, S. 11); Währungsabkommen zwischen der Europäischen Union und dem
Fürstentum Monaco (ABl. C 310 vom 13.10.2012, S. 1); Währungsabkommen zwischen
der Europäischen Union und der Republik San Marino (ABl. C 121 vom 26.4.2012,
S. 5); [12] Wie im
Anhang zum jeweiligen Abkommen festgelegt. [13] Abkommen
zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Fürstentum Andorra über
Regelungen, die denen der Richtlinie 2003/48/EG des Rates über die Besteuerung
von Zinserträgen gleichwertig sind (ABl. L 359 vom 4.12.2004, S. 33). Abkommen
zischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Fürstentum Monaco über
Regelungen, die denen der Richtlinie 2003/48/EG des Rates über die Besteuerung
von Zinserträgen gleichwertig sind (ABl. L 19 vom 21.1.2005, S. 55). Abkommen
zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik San Marino über
Regelungen, die denen der Richtlinie 2003/48/EG des Rates über die Besteuerung
von Zinserträgen gleichwertig sind. Vereinbarung (ABl. L 381 vom 28.12.2004, S.
33). [14] ABl. L 157
vom 26.6.2003, S. 38. [15] Rat Wirtschaft
und Finanzen vom 19. Januar 2010 (Ratsdokument 5400/10). [16] Abkommen
in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
und dem Fürstentum Andorra vom 28. Juni 1990 (ABl. L 374 vom 31.12.1990, S.
16); das Abkommen ist am 1. Januar 1991 in Kraft getreten. [17] Kooperationsabkommen
zwischen der Europäischen Union und dem Fürstentum Andorra (ABl. C 135 vom
28.5.2005, S. 11); [18] Protokoll
über Fragen des Veterinärwesens zum Abkommen in Form eines Briefwechsels
zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Fürstentum Andorra,
ABl. L 148 vom 6.6.1997, S. 16. [19] Artikel 3
Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur
Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1). [20] Abkommen
zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Fürstentum Monaco über die
Anwendung bestimmter Rechtsakte der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Fürstentums
Monaco [21] Mit zwei
am 15. Dezember 1997 unterzeichneten Abkommen in Form von Briefwechseln zwischen
Monaco und Frankreich wurde der die Einreise, den Aufenthalt und die
Niederlassung ausländischer Staatsbürger in Monaco regelnde Abschnitt des
Übereinkommens über gutnachbarliche Beziehungen vom 18. Mai 1963 an die
Bestimmungen des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von
Schengen angepasst. [22] Abkommen
über die Zusammenarbeit und eine Zollunion zwischen der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik San Marino (ABl. L 84 vom 28.3.2002,
S. 43). Das Abkommen wurde am 16. Dezember 1991 unterzeichnet und trat am 1.
April 2002 in Kraft. Es wurde im März 2010 durch einen Globalbeschluss des
Kooperationsauschusses EU-San Marino über Zollmaßnahmen und Fragen des
Pflanzenschutzes und der Veterinärmedizin ergänzt (ABl. L 156 vom 23.6.2010, S.
13). [23] Kapitel
1-24 des Harmionisierten Systems. [24] Bilaterales
Abkommen über Freundschaft und gute Nachbarschaft vom 31. März 1939 (Gesetz vom
6. Juni 1939, Nr. 1320(1)). [25] In San
Marino wird über die EU-Mitgliedschaft lebhaft diskutiert. 2010 wurde eine
Initiative für die Abhaltung eines Referendum zu den Fragen eingeleitet, ob die
Regierung einen Antrag auf Beitritt zur EU stellen sollte. Das
Verfassungsgericht San Marina hat vor kurzem die Zulässigkeit des Referendums
bestätigt, allerdings ist noch unklar, wann es stattfinden wird. [26] Die
Einwanderung fällt in die geteilte Zuständigkeit der EU und ihrer
Mitgliedstaaten. Über die Zulassung von Drittstaatsangehörigen wird auf
einzelstaatlicher Ebene entschieden, wobei einige Rechte und Bedingungen auf
EU-Ebenen harmonisiert wurden. [27] Artikel 5
des Kooperationsabkommens mit Andorra und Artikel 20 des Kooperations- und
Zollunionsabkommens mit San Marino. [28] Nach der
Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April
2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im
Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (ABl. L 158
vom 30.4.2004, S. 77), sofern nicht anders angegeben. [29] Nach
Maßgabe des Artikels 7 der Richtlinie 2004/38/EG. [30] Artikel 18
AEUV. [31] Rechtsgrundlage
innerhalb der EU ist die Richtlinie Nr. 883/2004 über die Koordinierung der
Systeme der sozialen Sicherheit. Die sozialen Sicherheitssysteme der drei
Länder werden nicht mit denen der Mitgliedstaaten koordiniert. Allerdings
können in bestimmten Fällen Staatsbürger der drei Länder von der Koordinierung
der Rechtsvorschriften zwischen den Mitgliedstaaten profitieren (Verordnung
(EU) Nr. 1231/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
24. November 2010 zur Ausdehnung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und
der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 auf Drittstaatsangehörige, die
ausschließlich aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit nicht bereits unter diese
Verordnungen fallen [32] Innerhalb
der EU gewährt die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 7. September 2005 über
die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise (ABl. L 255 vom 30.9.2005, S.
22) Personen, die ihre berufliche Qualifikationen in einem Mitgliedstaat
erworben haben, das Recht, unter den in der Richtlinie genannten Bedingungen
Zugang zu demselben Beruf und seiner Ausübung mit denselben Rechten wie
Inländer. [33] Wie auch
bei EU-Bürgern und –Unternehmen kann diese Tätigkeit je nach Art der
Dienstleistung bestimmten Schutzbestimmungen, wie z.B. Registrierung bei einem
Berufverband, unterliegen. [34] Was
natürliche Personen betrifft, so benötigen Staatsbürger der Länder mit geringer
territorialer Ausdehnung, die in der EU wohnen oder arbeiten wollen (als
Angestellte oder Selbstständige) eine entsprechende Erlaubnis (siehe Abschnitt
über die Freizügigkeit). In der Praxis können damit Einwanderungsgesetze ein
Hindernis für die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen oder
Personen mit Sitz bzw. Wohnsitz in den Ländern mit geringer territorialer
Ausdehnung darstellen. [35] Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates vom 29. Juni 2012, EUCO 76/12. [36] Auch die
Steuerpolitik nimmt im Pakt eine zentrale Stellung ein: „Eine schnelle Einigung
auf die Richtlinien für Verhandlungen über Abkommen über die Besteuerung von
Zinserträgen mit Drittländern muss erzielt werden.“ Zu Letzteren zählen auch
die Länder mit geringer territorialer Ausdehnung. [37] Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates vom 19. Oktober 2012, EUCO 156/12. [38] So haben
z. B. Kosmetikunternehmen ihren Sitz in San Marino und Monaco und
Hersteller von Zahnimplantaten ihren Sitz in Andorra und Monaco. [39] Mitteilung
der Kommission: „EUROPA 2020 – Eine Strategie für intelligentes,
nachhaltiges und integratives Wachstum“, Brüssels, 3.3.2010, KOM(2010) 2020
endg. [40] Budget
2007-2013: 168 Mio. EUR [41] Kommissonsmitteilung
„Konkrete Maßnahmen, auch in Bezug auf Drittländer, zur Verstärkung der
Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung“, COM(2012)351 endg. vom
27. Juni 2012. [42] Schlussfolgerungen
des Rates über die Beziehungen der EU zu den EFTA-Ländern vom Dezember 2010. [43] Die
wichtige Aufgabe der Überwachung und der Durchsetzung des Besitzstands in
diesen Länden könnte von der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof, den
Institutionen des EWR bzw. der EFTA (EFTA-Überwachungsbehörde und
EFTA-Gerichtshof) oder von einer gleichwertigen supranationalen Behörde
übernommen werden. Diese Optionen müssten erörtert und die bevorzugte Option im
Einvernehmen mit den drei Ländern festgelegt werden. [44] Artikel 128
des EWR-Abkommens.