1.

Die vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Art. 191 Abs. 2 AEUV, Art. 3 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG ( 2 ), der Art. 3 und 5 der Richtlinie 2005/89/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Januar 2006 über Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung und von Infrastrukturinvestitionen ( 3 ) sowie der Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

2.

Die Vorabentscheidungsersuchen sind im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten zwischen der Asociación Española de la Industria Eléctrica (Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger, im Folgenden: UNESA), Endesa Generación (im Folgenden: Endesa) und Iberdrola Generación Nuclear (im Folgenden: Iberdrola) einerseits und der Administración General del Estado (Allgemeine Staatsverwaltung, Spanien) andererseits über die Gültigkeit von Steuern auf den Anfall abgebrannter Brennelemente, radioaktive Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom und die Lagerung solcher Brennelemente und Abfälle vorgelegt worden.

3.

Sie geben dem Gerichtshof die Gelegenheit, klärende Hinweise zum Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/72 und den Verpflichtungen zu geben, die die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Steuerhoheit in unter diese Richtlinie fallenden Angelegenheiten treffen. Eine der durch dieses Vorabentscheidungsersuchen aufgeworfenen Schlüsselfragen geht konkret dahin, ob davon ausgegangen werden kann, dass die in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 enthaltenen Nichtdiskriminierungsvorschriften für eine vom Königreich Spanien im Jahr 2012 erlassene steuerliche Maßnahme gelten.

4.

Art. 1 der Richtlinie 2009/72 trägt die Überschrift „Gegenstand und Anwendungsbereich“: Er bestimmt, dass mit der „Richtlinie … gemeinsame Vorschriften für die Elektrizitätserzeugung, ‑übertragung, ‑verteilung und ‑versorgung sowie Vorschriften im Bereich des Verbraucherschutzes erlassen [werden], um in der Gemeinschaft für die Verbesserung und Integration von durch Wettbewerb geprägte[n] Strommärkte[n] zu sorgen. Sie regelt die Organisation und Funktionsweise des Elektrizitätssektors, den freien Marktzugang, die Kriterien und Verfahren für Ausschreibungen und die Vergabe von Genehmigungen sowie den Betrieb der Netze. Darüber hinaus werden in der Richtlinie die Verpflichtungen zur Gewährleistung der Grundversorgung und die Rechte der Stromverbraucher festgelegt und die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften klargestellt.“

5.

Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 ist unter „Erzeugung“ die Produktion von Elektrizität zu verstehen.

6.

Art. 3 der Richtlinie 2009/72 trägt die Überschrift „Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen und Schutz der Kunden“. Er sieht in seinen Abs. 1 und 2 Folgendes vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten entsprechend ihrem institutionellen Aufbau und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips, dass Elektrizitätsunternehmen unbeschadet des Absatzes 2 nach den in dieser Richtlinie festgelegten Grundsätzen und im Hinblick auf die Errichtung eines wettbewerbsbestimmten, sicheren und unter ökologischen Aspekten nachhaltigen Elektrizitätsmarkts betrieben werden und dass diese Unternehmen hinsichtlich der Rechte und Pflichten nicht diskriminiert werden.

(2)   Die Mitgliedstaaten können unter uneingeschränkter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags, insbesondere des Artikels [106 AEUV], den Elektrizitätsunternehmen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse Verpflichtungen auferlegen, die sich auf Sicherheit, einschließlich Versorgungssicherheit, Regelmäßigkeit, Qualität und Preis der Versorgung sowie Umweltschutz, einschließlich Energieeffizienz, Energie aus erneuerbaren Quellen und Klimaschutz, beziehen können. Solche Verpflichtungen müssen klar festgelegt, transparent, nichtdiskriminierend und überprüfbar sein und den gleichberechtigten Zugang von Elektrizitätsunternehmen der Gemeinschaft zu den nationalen Verbrauchern sicherstellen. In Bezug auf die Versorgungssicherheit, die Energieeffizienz/Nachfragesteuerung sowie zur Erreichung der Umweltziele und der Ziele für die Energie aus erneuerbaren Quellen im Sinne dieses Absatzes können die Mitgliedstaaten eine langfristige Planung vorsehen, wobei die Möglichkeit zu berücksichtigen ist, dass Dritte Zugang zum Netz erhalten wollen.“

7.

Art. 3 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2005/89 lautet:

„(1)   Die Mitgliedstaaten gewährleisten eine hohe Sicherheit der Elektrizitätsversorgung, indem sie die zur Förderung eines stabilen Investitionsklimas erforderlichen Maßnahmen ergreifen, die Aufgaben und Zuständigkeiten der zuständigen Behörden gegebenenfalls einschließlich der Regulierungsbehörden und aller relevanten Marktteilnehmer festlegen und entsprechende Informationen veröffentlichen. …

…

(4)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die gemäß dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen nicht diskriminierend sind und keine unzumutbare Belastung für die Marktteilnehmer einschließlich neuer Marktteilnehmer und Unternehmen mit geringen Marktanteilen darstellen. …“

8.

Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2005/89 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen der Elektrizitätsnachfrage und der vorhandenen Erzeugungskapazität.“

9.

Die Präambel der Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Gesetz 15/2012 vom 27. Dezember 2012 über steuerliche Maßnahmen zur nachhaltigen Energieversorgung ( 4 )) sieht Folgendes vor:

„I.

Das vorliegende Gesetz bezweckt die Anpassung unseres Steuersystems an eine effizientere und umweltfreundlichere Verwendung und eine nachhaltige Entwicklung …

…

Wesentliche Grundlage dieses Gesetzes ist Art. 45 der Verfassung, eine Bestimmung, in der der Schutz unserer Umwelt als ein Leitprinzip der Sozial- und Wirtschaftspolitik formuliert ist. Eine der tragenden Säulen dieser Steuerreform ist daher die Internalisierung der Umweltkosten, die die Erzeugung von Elektrizität und die Lagerung abgebrannter Brennelemente oder radioaktiver Abfälle mit sich bringen. In diesem Zusammenhang dient das [vorliegende] Gesetz als ein Anreiz zur Steigerung der Energieeffizienz bei gleichzeitiger Gewährleistung eines besseren Umgangs mit natürlichen Ressourcen. Außerdem soll es in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht zu einer weiteren Verbesserung des neuen Modells einer nachhaltigen Entwicklung beitragen.

…

Zu diesem Zweck führt das vorliegende Gesetz drei neue Steuern ein: die Steuer auf den Wert der Erzeugung elektrischer Energie, die Steuer auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom sowie die Steuer auf die Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen …

…

III.

…

Die Erzeugung von Strom aus Kernenergie impliziert aufgrund der Besonderheiten dieser Art von Energie, deren wirtschaftliche Auswirkungen schwer zu bestimmen sind, dass die Gesellschaft eine Reihe von Belastungen und Dienstbarkeiten übernimmt. Die Gesellschaft muss eine Reihe von Verantwortlichkeiten übernehmen, die sich aus den spezifischen Aspekten dieser Art der Erzeugung ergeben, wie der Bewirtschaftung der anfallenden radioaktiven Abfälle und der Verwendung von Material, das für nicht friedliche Zwecke genutzt werden kann.

… die Ermittlung der Gesamtkosten der Stilllegung kerntechnischer Anlagen und die Entsorgung radioaktiver Abfälle sind weiterhin mit erheblichen Unsicherheiten befrachtet, die sich letztlich nach der Einstellung des Betriebs kerntechnischer Anlagen auf die Gesellschaft auswirken werden, insbesondere was die Endlagerung abgebrannter Brennelemente und hochradioaktiver Abfälle angeht. …

In Anbetracht der lang andauernden Radioaktivität bestimmter Nuklearabfälle, die über Generationen hinweg anhält, ist es erforderlich, nach der Endlagerung dieser Abfälle die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass externe Akteure ihre Freisetzungen in die Umwelt oder andere nicht erwünschte Wirkungen herbeiführen, was eine langfristige institutionelle Überwachung erfordert, die der Staat übernehmen muss. …

Ein weiteres charakteristisches Merkmal des Nuklearstromsektors ist die Verwendung und der Anfall von Material, das einer strengen Kontrolle unterliegen muss, um zu vermeiden, dass es für nicht friedliche Zwecke oder für sonstige böswillige Handlungen eingesetzt wird, was Spanien dazu zwingt, … die sich hieraus ergebende Verantwortung zu übernehmen und demzufolge die entsprechenden Mittel anzuwenden.

Der Staat muss daher die erforderlichen Mittel bereitstellen, um dafür zu sorgen, dass die bestehenden Notfallpläne für kerntechnische Anlagen stets durchführbar sind.

Angesichts des Vorstehenden erscheint es angemessen, eine Abgabe auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in kerntechnischen Anlagen sowie auf deren Lagerung in zentralen Anlagen zu erheben, um die Gesellschaft für die Belastungen zu entschädigen, die sie infolge dieses Anfalls zu tragen hat.

…“

10.

Art. 12 der Ley 15/2012 bestimmt:

„Art. Bei der Steuer auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktive Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom und der Steuer auf die Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen handelt es sich um direkte Realsteuern, die auf die Tätigkeiten erhoben werden, die unter Einbeziehung ihres jeweiligen Steuertatbestands in den Art. 15 und 19 dieses Gesetzes definiert sind.“

11.

Art. 15 der Ley 15/2012 bestimmt:

„Steuertatbestand ist der Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom“.

12.

Art. 19 der Ley 15/2012 bestimmt:

„Steuertatbestand ist die Tätigkeit der Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen.

Für die Zwecke dieser Steuer ist unter der Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle jegliche Tätigkeit zu verstehen, die darin besteht, diese vorübergehend oder dauerhaft in welcher Form auch immer ohne Ortsveränderung aufzubewahren, und der Begriff der zentralen Anlage bezeichnet eine Einrichtung, in der solches aus verschiedenen Anlagen oder Quellen stammende Material gelagert werden kann.“

13.

Die zweite Zusatzbestimmung der Ley 15/2012 betreffend die Kosten des Stromsystems sieht Folgendes vor:

„Die Haushaltsgesetze sehen in jedem Jahr die Zuweisung eines Betrags für die Finanzierung der Kosten des Stromsystems, die in Art. 16 der Ley 54/1997 de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 betreffend den Stromsektor] festgelegt sind, vor, der der Summe folgender Beträge entspricht: a) einer Schätzung der vom Staat jährlich aus den in diesem Gesetz vorgesehenen Steuern und Abgaben vereinnahmten Beträge; b) die geschätzten Einnahmen aus der Versteigerung von Treibhausgas-Emissionszertifikaten, mit einem Höchstbetrag von 500 Millionen Euro.“

14.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind Unternehmen, die Elektrizität, insbesondere aus Kernenergie, erzeugen. Sie erhoben bei der Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof, Spanien) Klage gegen einen Erlass, mit dem die Formulare für die Selbstveranlagung und Zahlung der Steuern auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom sowie auf die Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen (im Folgenden: Steuern auf radioaktive Abfälle) genehmigt wurden. Ihre Hauptrüge geht dahin, dass diese Form der Besteuerung tatsächlich eine Art Sondersteuer für Erzeuger von Kernenergie darstelle, die sich wettbewerbsverzerrend auf den spanischen Elektrizitätsmarkt auswirke und sowohl im Hinblick auf das einzelstaatliche Verfassungsrecht als auch im Hinblick auf das Unionsrecht als rechtswidrig anzusehen sei.

15.

Nach Zurückweisung der von ihnen eingelegten Rechtsmittel legten die besagten Unternehmen am 30. Oktober 2014 Kassationsbeschwerde zum vorlegenden Gericht ein.

16.

Nach Auffassung des nationalen Gerichts bezwecken diese Steuern auf radioaktive Abfälle die Erhöhung der Einnahmen innerhalb des Finanzsystems des Stromsektors, so dass die Erzeuger von Nuklearstrom einen größeren Anteil an der Finanzierung des „Tarifdefizits“ ( 5 ) als die anderen Stromerzeuger übernähmen.

17.

Nach Auffassung dieses Gerichts liegt eine Verzerrung des freien Wettbewerbs auf dem Elektrizitätsmarkt vor, wenn bestimmte Unternehmen ohne sachlich gerechtfertigten Grund wegen ihrer Art der Erzeugung besteuert würden, selbst wenn die Abgabe nicht unmittelbar auf die Stromerzeugung selbst oder den erzeugten Strom, sondern auf die Brennelemente und Abfälle sowie die Lagerung der zur Stromerzeugung verwendeten Mittel anfalle. Darüber hinaus könne eine solche Ungleichbehandlung gegen Unionsrecht verstoßen, wenn festgestellt werde, dass die Einführung dieser Steuern nicht dem Umweltschutz diene und allein aus mit dem Tarifdefizit im Zusammenhang stehenden Gründen erfolgt sei.

18.

Mit Beschluss vom 12. April 2016 hat das vorlegende Gericht entschieden, beim Tribunal Constitucional (Verfassungsgerichtshof, Spanien) einen Antrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Steuern zu stellen, da diese möglicherweise gegen den in Art. 31 Abs. 1 der spanischen Verfassung niedergelegten Grundsatz der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verstießen. Das Tribunal Constitucional hielt den Antrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit jedoch für unzulässig, da das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) Zweifel an der Vereinbarkeit der nationalen Regelung mit dem Unionsrecht geäußert habe und zunächst ein Vorabentscheidungsersuchen vorzulegen gewesen sei.

19.

Vor diesem Hintergrund hat das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

20.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die spanische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Außerdem haben sie alle in der Sitzung vom 28. Februar 2018 mündliche Ausführungen gemacht.

21.

Wie vom Gerichtshof erbeten, werde ich meine Ausführungen in diesen Schlussanträgen auf die ersten beiden Fragen beschränken, die Gegenstand der Vorlage des Tribunal Supremo (Obersten Gerichts) sind. Ich werde diese Fragen insoweit prüfen, als sie die Auslegung des Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 betreffen, da eine Befassung mit den übrigen Bestimmungen, auf die die Vorlagefragen gestützt wurden, unzulässig oder nicht erforderlich ist.

22.

Erstens ist festzuhalten, dass die Auslegung von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2009/72 Gegenstand der dritten Vorlagefrage ist. Zweitens bedarf es keiner Auslegung der Art. 20 und 21 der Charta, da der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Bereich des Elektrizitätsmarkts in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 eine konkrete Ausformung gefunden hat. Drittens sieht Art. 191 Abs. 2 AEUV vor, dass die Umweltpolitik der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt und unter anderem auf dem Verursacherprinzip beruht. Diese Bestimmung definiert somit lediglich die allgemeinen Umweltziele der Europäischen Union, da Art. 192 AEUV dem Unionsgesetzgeber die Zuständigkeit für die Entscheidung darüber überträgt, welche Maßnahmen zu ergreifen sind, um diese Ziele zu erreichen. Da sich, wie die spanische Regierung und die Kommission zu Recht festgestellt haben, Art. 191 Abs. 2 AEUV, der das Verursacherprinzip enthält, auf das Tätigwerden der Union bezieht, kann er demzufolge als solcher nicht von Einzelnen herangezogen werden, um die Anwendung einer nationalen Regelung, die in einem zur Umweltpolitik gehörenden Bereich ergangen ist, auszuschließen, sofern keine auf der Grundlage von Art. 192 AEUV erlassene Unionsbestimmung anwendbar ist, die speziell den betreffenden Fall abdeckt ( 6 ). Es ist darauf hinzuweisen, dass weder die Richtlinie 2009/72 noch die Richtlinie 2005/89 (auf die sich das vorlegende Gericht ebenfalls stützt) auf der Grundlage von Art. 175 EG, jetzt Art. 192 AEUV, erlassen wurden.

23.

Unter diesen Umständen können die ersten beiden Fragen meines Erachtens zusammen beantwortet werden, ausgehend davon, dass das nationale Gericht mit diesen Fragen im Wesentlichen klären lassen möchte, ob Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, mit der Steuern auf den Anfall und die Lagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle erhoben werden, die ausschließlich Unternehmen, die Strom aus Kernenergie erzeugen, auferlegt werden und mit denen nicht hauptsächlich der Umweltschutz, sondern eine Erhöhung der Einnahmen zum Ausgleich des Tarifdefizits bezweckt wird.

24.

Zunächst erscheint es angezeigt, die Anwendbarkeit der Richtlinie 2009/72 auf Steuern wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Steuern auf radioaktive Abfälle zu prüfen.

25.

Nach Ansicht der spanischen Regierung stellt diese Richtlinie lediglich gemeinsame Regeln für die Organisation des Elektrizitätsbinnenmarkts auf, ohne die steuerliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zu berühren. Die spanische Regierung macht geltend, die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Steuern seien aufgrund dieser Zuständigkeit eingeführt worden.

26.

Die Klägerinnen machen geltend – und das vorlegende Gericht pflichtet dem offenbar bei –, dass Steuern auf radioaktive Abfälle, wenn auch nur mittelbar, Auswirkung auf einen gleichberechtigten Zugang zum Elektrizitätsmarkt von Erzeugern von Nuklearstrom gegenüber Stromerzeugern, die keine Kernenergie verwendeten, hätten. So würden sich diese Steuern zwangsläufig auf die Kosten der erstgenannten Unternehmen auswirken, was unter dem Gesichtspunkt gleicher Wettbewerbsbedingungen wiederum Auswirkung auf ihre Teilnahme am Elektrizitätsmarkt haben könne. Nationale Rechtsvorschriften, mit denen Steuern auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom und auf die Lagerung solcher abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen eingeführt würden, erlegten Nuklearstrom erzeugenden Unternehmen, die auf dem Strommarkt tätig seien, Pflichten auf und könnten daher in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/72 fallen, mit der im Hinblick auf diesen Markt gemeinsame Regeln aufgestellt werden sollten.

27.

Ich schließe mich dieser letzteren Auslegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2009/72 aus folgenden Gründen nicht an.

28.

Der Anwendungsbereich einer Vorschrift des Unionsrechts wird mittels der üblichen vom Gerichtshof anerkannten Auslegungsmethoden bestimmt. Daher sind der Wortlaut, der Aufbau und die Ziele der Richtlinie 2009/72 zu untersuchen ( 7 ).

29.

Erstens bestimmt Art. 1 der Richtlinie, dass „[m]it dieser Richtlinie … gemeinsame Vorschriften für die Elektrizitätserzeugung, ‑übertragung, ‑verteilung und ‑versorgung sowie Vorschriften im Bereich des Verbraucherschutzes erlassen [werden], um in der Gemeinschaft für die Verbesserung und Integration von durch Wettbewerb geprägte[n] Strommärkte[n] zu sorgen“ ( 8 ).

30.

Angesichts dieses Wortlauts könnte der Anwendungsbereich der Richtlinie weit gefasst erscheinen, nämlich als den gesamten „Lebenszyklus“ von Elektrizität von ihrer Erzeugung bis zu ihrer Lieferung an den Verbraucher umfassend. Der Unionsgesetzgeber befasst sich mit diesem Prozess jedoch unter einem bestimmten Blickwinkel, nämlich unter dem Aspekt der Verbesserung und Integration wettbewerbsbestimmter Elektrizitätsmärkte in der Union.

31.

Zweitens ist, selbst wenn diese Richtlinie eine breitere Palette von Zielen wie den Verbraucher- und den Umweltschutz verfolgt ( 9 ), das „Hauptziel“ der Binnenmarkt ( 10 ). Das Hauptaugenmerk liegt nach wie vor auf dem grenzüberschreitenden Zugang sowohl für neue Versorger, die Strom aus unterschiedlichen Energiequellen erzeugen, als auch für Stromversorger, die innovative Erzeugungstechnologien anwenden ( 11 ). Wie aus dem 59. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/72 hervorgeht, [sollte] „[e]ines der Hauptziele dieser Richtlinie … der Aufbau eines wirklichen Elektrizitätsbinnenmarktes auf der Grundlage eines gemeinschaftsweiten Verbundnetzes sein“. Mit anderen Worten ist es Hauptziel der Richtlinie 2009/72, einen offenen und wettbewerbsbestimmten Elektrizitätsbinnenmarkt zu schaffen, der den Verbrauchern die freie Wahl ihrer Lieferanten und diesen die freie Belieferung ihrer Kunden mit ihren Produkten gestattet, sowie auf diesem Markt einheitliche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen und eine gesicherte Energieversorgung sowie eine nachhaltige Strategie zur Bekämpfung des Klimawandels zu gewährleisten ( 12 ).

32.

Drittens betreffen die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Steuern auf radioaktive Abfälle nicht die Erzeugung oder den Verbrauch von Elektrizität, sondern abgebrannte Brennelemente und radioaktive Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom (sowie die Lagerung solcher Brennelemente und radioaktiven Abfälle). Selbstverständlich lässt sich einräumen, dass abgebrannte Brennelemente und radioaktive Abfälle notwendiger Bestandteil der Erzeugung von Elektrizität aus Kernenergie sind ( 13 ). Dies reicht jedoch nicht aus, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/72 zu fallen.

33.

Tatsächlich wird der Begriff „Erzeugung“ in Art. 1 der Richtlinie 2009/72 verwendet und in Art. 2 Abs. 1 als „die Produktion von Elektrizität“ definiert, während Kapitel III dann weitere Ausführungen zu diesem Begriff enthält. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich der Begriff „Erzeugung“ auf die Regeln für den Bau neuer Erzeugungsanlagen und das Ausschreibungsverfahren für neue Kapazitäten beschränkt.

34.

Außerdem – und dies ist vielleicht der grundlegendste Gesichtspunkt – enthält die Richtlinie 2009/72, selbst wenn man davon ausginge, dass eine Steuer wie die Steuern auf radioaktiven Abfall Auswirkung auf den Zugang von Erzeugern von Nuklearstrom zum Elektrizitätsmarkt haben könnte, keine den Bereich der Besteuerung betreffenden Regelungen.

35.

Dies hätte auch nicht anders sein können, da die Richtlinie 2009/72 auf der Grundlage von Art. 95 Abs. 1 EG (jetzt Art. 114 AEUV) nach dem in Art. 251 EG vorgesehenen Verfahren erlassen wurde und Art. 95 Abs. 2 EG vorsah, dass Abs. 1 nicht für die Bestimmungen über die Steuern gilt.

36.

Der Wunsch der Mitgliedstaaten, die Zuständigkeit für die Besteuerung des Elektrizitätssektors beizubehalten, ist seit der Annahme des Vertrags von Lissabon noch deutlicher hervorgetreten. Während nämlich Art. 194 Abs. 2 AEUV vorsieht, dass die zur Verwirklichung der Energiepolitik der Union erforderlichen Maßnahmen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden, bestimmt der dritte Absatz dieses Artikels, dass der Rat Maßnahmen gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig erlässt, wenn die[se] Maßnahmen „überwiegend steuerlicher Art“ sind.

37.

Wie bereits ausgeführt, bin ich daher der Auffassung, dass sich der Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/72 auf die Elektrizitätserzeugung, ‑übertragung, ‑verteilung und ‑versorgung beschränkt. In diesem Zusammenhang kommt der Frage der Harmonisierung der Besteuerung eine gewisse Bedeutung zu. Der Unionsgesetzgeber ist hier rechtssetzend tätig geworden. Es trifft zu, dass in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 lediglich eine Regel über die Nichtdiskriminierung niedergelegt ist. Da er jedoch eine unionsrechtliche Anwendungsregel vorschreibt, ist er als eine Harmonisierungsmaßnahme anzusehen.

38.

Da die Union allerdings gemäß Art. 95 Abs. 1 EG (jetzt Art. 114 AEUV) für den Erlass einer solchen steuerlichen Maßnahme nicht zuständig war, wäre Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72, wenn er auf eine nationale steuerliche Maßnahme anwendbar sein sollte, per definitionem rechtswidrig. Es bedarf daher notwendig einer engeren Auslegung dieser Rechtsvorschrift, als ihr allgemein gehaltener Wortlaut vielleicht nahelegen mag. Jedes andere Ergebnis würde zu einer Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie führen und meines Erachtens erfordern, der Union die Ausübung einer Zuständigkeit im Bereich der Besteuerung zuzuschreiben, die sie schlicht nicht besitzt. Folglich muss die Richtlinie, wenn sie so zu verstehen ist, dass sie die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung auf Steuern betreffend den Elektrizitätsmarkt herbeiführt, im Kern als eine die Besteuerung betreffende Maßnahme angesehen werden, für die die Union angesichts des Wortlauts des Art. 114 AEUV nicht zuständig ist.

39.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen sehe ich mich zu der Schlussfolgerung gezwungen, dass Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 dahin auszulegen ist, dass er nicht auf Steuern wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar ist.

40.

Für den Fall, dass der Gerichtshof dieser Auslegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2009/72 nicht folgen und zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass diese Richtlinie auf Steuern auf radioaktive Abfälle anwendbar ist, schlage ich vor, hilfsweise zu prüfen, ob Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 dahin auszulegen ist, dass er Steuern der Art, wie sie das Königreich Spanien im vorliegenden Fall eingeführt hat, entgegensteht. Im verbleibenden Teil der vorliegenden Schlussanträge gehe ich deshalb – entgegen meiner eigenen Auffassung – von der Annahme aus, dass Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 auf den vorliegenden Fall anwendbar ist.

41.

Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 gewährleisten „[d]ie Mitgliedstaaten … entsprechend ihrem institutionellen Aufbau und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips, dass Elektrizitätsunternehmen unbeschadet des Absatzes 2 nach den in dieser Richtlinie festgelegten Grundsätzen und im Hinblick auf die Errichtung eines wettbewerbsbestimmten, sicheren und unter ökologischen Aspekten nachhaltigen Elektrizitätsmarkts betrieben werden und dass diese Unternehmen hinsichtlich der Rechte und Pflichten nicht diskriminiert werden“ ( 14 ).

42.

Obwohl dieser Artikel die Überschrift „Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen und Schutz der Kunden“ trägt, bin ich nicht der Ansicht, dass sich das in Art. 3 Abs. 1 verankerte Diskriminierungsverbot auf den Bereich der „Gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ oder des Verbraucherschutzes beschränkt.

43.

Erstens ist der Anwendungsbereich dieses Artikels viel weiter als seine Überschrift. Offensichtlich gestattet er den Mitgliedstaaten, den im Elektrizitätssektor tätigen Unternehmen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufzuerlegen ( 15 ), und er sieht Maßnahmen, wie z. B. Informationspflichten, zum Schutz der Verbraucher vor ( 16 ). Allerdings verpflichtet er die Mitgliedstaaten außerdem, weitere Maßnahmen zu ergreifen, die z. B. auf die Erreichung der Ziele des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts sowie des Umweltschutzes gerichtet sind, oder darauf, zu gewährleisten, dass ein unabhängiger Mechanismus, beispielsweise ein unabhängiger Beauftragter für Energie oder eine Verbraucherschutzeinrichtung, geschaffen wird, um sicherzustellen, dass Beschwerden effizient behandelt und gütliche Einigungen herbeigeführt werden ( 17 ).

44.

Wie der Gerichtshof zweitens bereits in Bezug auf die frühere Richtlinie über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt entschieden hat ( 18 ), sind die in dieser Richtlinie enthaltenen Bestimmungen betreffend den Grundsatz der Nichtdiskriminierung „besonderer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes“ ( 19 ).

45.

Aufgrund der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass, wenn die Richtlinie 2009/72 auf Steuern wie Steuern auf radioaktive Abfälle anwendbar ist, auch Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie als besonderer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes auf diese Steuern anwendbar ist.

46.

Das Diskriminierungsverbot verlangt nach ständiger Rechtsprechung, vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich zu behandeln, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist ( 20 ). Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht ( 21 ).

47.

Um Sachverhalte als „vergleichbar“ oder „unterschiedlich“ einzuordnen, müssen sie im Licht der mit der fraglichen Maßnahme verfolgten Ziele betrachtet werden ( 22 ). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist „[d]as für die Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltende Erfordernis der Vergleichbarkeit der Situationen … insoweit anhand aller die betreffenden Situationen kennzeichnenden Merkmale zu beurteilen, insbesondere im Licht des Gegenstands und des Ziels der nationalen Regelung, in der die fragliche Unterscheidung begründet liegt“ ( 23 ).

48.

Es trifft zu, dass in einer Situation, in der es nicht um den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, sondern um eine diesen Grundsatz konkretisierende Bestimmung geht, die Frage aufkommen kann, ob die Vergleichbarkeit zweier Situationen nicht im Licht des mit dieser Vorschrift verfolgten Ziels, statt im Licht der nationalen Regelung, die die Grundlage der behaupteten Diskriminierung bildet, festgestellt werden sollte.

49.

Meiner Ansicht nach hängt die Antwort auf diese Frage davon ab, wie der Gleichbehandlungsgrundsatz in der Bestimmung, die diesen Grundsatz konkretisiert, Erwähnung findet. Wenn Letztere ausdrücklich vorsieht, dass zwei Kategorien von Personen gleich behandelt werden müssen, müssen die nationalen Gerichte davon ausgehen, dass ihre Situationen vergleichbar sind. Wenn eine Richtlinie jedoch lediglich bestimmt, dass sich die Mitgliedstaaten bezüglich einer bestimmten Kategorie von Personen nicht diskriminierend verhalten dürfen, sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, sämtliche Personen so zu behandeln, als befänden sie sich in derselben Situation, sondern sie müssen sicherstellen, dass sie bei der Ausübung ihrer Rechtsetzungszuständigkeit keine willkürliche Unterscheidung schaffen und dass die Gleichbehandlung somit im Kern gewahrt bleibt.

50.

Da Art. 3 Abs. 1 nicht bestimmt, dass alle Erzeuger von Elektrizität gleich behandelt werden müssen, sondern vielmehr vorsieht, dass „[d]ie Mitgliedstaaten gewährleisten …, dass [Elektrizität erzeugende] Unternehmen hinsichtlich der Rechte und Pflichten nicht diskriminiert werden“, bin ich im vorliegenden Fall der Auffassung, dass die Vergleichbarkeit der Situationen ausschließlich im Licht des Gegenstands der nationalen Regelung und des verfolgten Ziels festzustellen ist.

51.

Es ist daher zu prüfen, ob sich die Betreiber von Kernkraftwerken mit Blick auf die Zielsetzung der in Rede stehenden nationalen Regelung in einer Situation befinden, die mit der anderer Energieerzeuger vergleichbar ist.

52.

Laut der Präambel der Ley 15/2012 ist die Einführung von Steuern auf radioaktive Abfälle durch die Eigenart der Elektrizitätserzeugung aus Kernenergie, was Umweltschutz und Sicherheit angeht, gerechtfertigt.

53.

In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, dass der Gerichtshof bereits im Urteil Kernkraftwerke Lippe-Ems entschieden hat, dass „[d]ie Arten der Stromerzeugung, die keinen Kernbrennstoff verwenden, … sich in Anbetracht des mit dieser Regelung verfolgten Ziels … nicht in einer tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, die mit der Situation der Stromerzeugung vergleichbar ist, bei der Kernbrennstoff verwendet wird, da nur bei Letzterer radioaktive Abfälle anfallen, die aus einer solchen Verwendung stammen“ ( 24 ). Die in dieser früheren Rechtssache in Rede stehende nationale Regelung verfolgte ein ähnliches Ziel wie die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Steuern auf radioaktive Abfälle, da es sich um eine Steuer auf die Verwendung von Kernbrennstoff für die gewerbliche Stromerzeugung handelte, die im Zusammenhang mit einer Haushaltskonsolidierung in Anwendung des Verursacherprinzips zur Reduzierung der Last für den deutschen Bundeshaushalt aufgrund der notwendigen Sanierung einer bestimmten Schachtanlage, in der aus der Verwendung von Kernbrennstoff stammende radioaktive Abfälle gelagert werden, beitrug ( 25 ).

54.

Auch wenn der Gerichtshof diese Überlegungen in der Rechtssache Kernkraftwerke Lippe-Ems in dem Teil des Urteils angestellt hat, der sich mit der Vereinbarkeit der nationalen Regelung mit Art. 107 AEUV befasst, ist für mich nicht ersichtlich, warum die Feststellungen des Gerichtshofs betreffend die Vergleichbarkeit der Situationen von Energieerzeugern mit Blick auf die Umweltauswirkungen nicht auch auf die vorliegende Rechtssache Anwendung finden sollten. Auch in der vorliegenden Rechtssache geht es um Steuern auf die Verwendung von Kernbrennstoffen (da die Steuern auf radioaktive Abfälle abgebrannte Brennelemente und radioaktive Abfälle betreffen), die aufgrund von Besorgnissen u. a. in Bezug auf Schwierigkeiten beim Umweltschutz und bei der Sicherheit im Zusammenhang mit dieser Art von Abfällen eingeführt wurden.

55.

Aufgrund der vorstehenden Erwägungen teile ich die Ansicht der Kommission und vertrete die Auffassung, dass die Kernenergie sich wegen der mit ihr verbundenen besonderen Risiken für die Gesundheit und die Sicherheit, insbesondere, was die Behandlung und Lagerung der durch sie erzeugten radioaktiven Abfälle angeht, hinsichtlich des Umweltschutzes nicht in einer Situation befindet, die mit der anderer Elektrizitätsquellen vergleichbar ist. Dies ist jedoch für sich genommen nicht zwingend eine entscheidende Erwägung, da die wirkliche Aufgabe des vorlegenden Gerichts unter solchen Umständen darin besteht, zu prüfen, ob diese steuerliche Ungleichbehandlung unter Berücksichtigung des dem Staat in solchen Fällen zustehenden Ermessensspielraums aufgrund der besonderen und charakteristischen Schwierigkeiten hinsichtlich des Umweltschutzes und der Sicherheit, die mit der Erzeugung von Kernenergie verbunden sind, tatsächlich gerechtfertigt sein kann.

56.

Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof im Zusammenhang mit Vorabentscheidungsersuchen nicht zur Entscheidung über die Gültigkeit oder die Auslegung einer Bestimmung des nationalen Rechts befugt ist, wie dies nach Art. 258 AEUV möglich wäre. Letztlich ist es Aufgabe des nationalen Gerichts, das allein für die Würdigung des im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden Sachverhalts und die Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften zuständig ist, zu entscheiden, ob dies hier der Fall ist. In einem Vorabentscheidungsverfahren ist der Gerichtshof, der dem vorlegenden Gericht in sachdienlicher Weise zu antworten hat, jedoch dafür zuständig, auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der vor ihm abgegebenen Erklärungen dem vorlegenden Gericht Hinweise zu geben, anhand deren es entscheiden kann ( 26 ).

57.

Das vorlegende Gericht und die Klägerinnen äußern ernsthafte Zweifel hinsichtlich der angeblich durch Umweltziele motivierten Rechtsetzung, und sie machen geltend, dass der wahre Grund für den Erlass der fraglichen Regelung ausschließlich in der Notwendigkeit der Erzielung von Einnahmen zur Reduzierung des Tarifdefizits liege. Mit anderen Worten besteht der Hauptzweck der Steuern auf radioaktive Abfälle anscheinend in der Erhöhung der aus dem Finanzsystem des Stromsektors herrührenden staatlichen Einnahmen.

58.

Sollte sich dies durch eine entsprechende Feststellung des vorlegenden Gerichts bestätigen, würde sich die Situation zugegebenermaßen anders darstellen. Angesichts der besonderen Situation in Spanien, nämlich des Vorhandenseins eines Tarifdefizits und der Notwendigkeit, dieses zu reduzieren, befinden sich nämlich alle Energieerzeuger in einer vergleichbaren Situation, denn das Defizit beruht auf der Differenz zwischen den Einnahmen, die die spanischen Elektrizitätsversorgungsunternehmen von den Verbrauchern erhalten, und den Kosten, die nach den nationalen Rechtsvorschriften als Kosten der Stromversorgung anerkannt sind.

59.

In diesem Zusammenhang ist einzuräumen, dass einerseits der Umstand, dass mehrere andere Verpflichtungen zur Abdeckung der mit der Erzeugung von Nuklearstrom verbundenen Risiken bestehen ( 27 ), und andererseits der Umstand, dass die zweite Zusatzbestimmung der Ley 15/2012 vorsieht, dass die allgemeinen staatlichen Haushaltsgesetze die Zuweisung u. a. eines Betrags in Höhe einer Schätzung der jährlich vom Staat aus den in der Ley 15/2012 geregelten Steuern und Abgaben vereinnahmten Beträge zur Finanzierung der Kosten des Stromsystems vorsehen, ernsthafte Zweifel an den Umweltgründen, wie sie in der Präambel der Ley 15/2012 angegeben sind, aufwerfen können.

60.

All dies könnte die vorgebliche Rechtfertigung für die Stromsteuer für Nuklearstromerzeuger (darunter die Notwendigkeit des Umgangs mit besonderen Umweltrisiken) in Frage stellen. Sollte das vorlegende Gericht zu diesem Ergebnis gelangen, würde dies dafür sprechen, dass diese Steuer, die sich den Anschein einer dem Umweltschutz dienenden Maßnahme gibt, in Wahrheit eine Art besondere steuerliche Maßnahme ist, die zu einer Diskriminierung der betreffenden Nuklearstromerzeuger führt, indem sie diese höher als andere Stromerzeuger besteuert, wobei diese Ungleichbehandlung nicht durch angebrachte Umweltbedenken sachlich gerechtfertigt ist.

61.

Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der Zweck der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung tatsächlich mit dem Umweltschutz und der Sicherheit im Zusammenhang steht, und bei Bedarf unter Berücksichtigung des insoweit bestehenden Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten weiter zu prüfen, ob die steuerliche Ungleichbehandlung von Stromerzeugern für die Zwecke dieser Auslegung des Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 sachlich gerechtfertigt ist. Denn der Umweltschutz kann zwar im Zusammenhang mit dem Elektrizitätsbinnenmarkt zweifellos als ein objektives und angemessenes Kriterium angesehen werden – wie der Wortlaut sowohl des Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2009/72 als auch des Art. 194 Abs. 1 AEUV verdeutlicht –, eine Ungleichbehandlung ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn sie mit einem rechtlich zulässigen Ziel im Zusammenhang steht ( 28 ).

62.

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die ersten beiden Vorlagefragen des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) wie folgt zu beantworten:

Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG ist dahin auszulegen, dass er nicht auf Steuern wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar ist, bei denen es sich um Steuern auf den Anfall abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle aus der Erzeugung von Nuklearstrom und die Lagerung solcher abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle in zentralen Anlagen handelt.

Hilfsweise:

Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2009/72 ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Steuern nicht grundsätzlich entgegensteht, da die Situation von Kernenergie verwendenden Elektrizitätsunternehmen hinsichtlich des Umweltschutzes und der Sicherheit nicht mit der Situation anderer Stromerzeuger vergleichbar ist.

Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der Zweck der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Regelung tatsächlich mit dem Umweltschutz und der Sicherheit im Zusammenhang steht, und bei Bedarf weiter zu prüfen, ob die unterschiedliche steuerliche Behandlung der verschiedenen Arten von Stromerzeugern durch diese Umweltbelange sachlich gerechtfertigt ist.