EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 28.5.2020
COM(2020) 450 final
2018/0196(COD)
Geänderter Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES
mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa
BEGRÜNDUNG
1.KONTEXT DES VORSCHLAGS
•Gründe und Ziele des Vorschlags
Am 29. Mai 2018 nahm die Europäische Kommission ihre Legislativvorschläge zum Einsatz der kohäsionspolitischen Fördermittel für den Zeitraum 2021-2027 an; im Mittelpunkt des damit geschaffenen Rahmens für die Unterstützung aus den Fonds stehen einige äußerst wichtige Prioritäten der politischen Strategien der Union.
Anfang dieses Jahres traf die europäische Wirtschaft mit der COVID-19-Pandemie ein schwerer und noch nie dagewesener exogener symmetrischer Schock. Die Gesundheitssysteme gerieten mit hohen Opferzahlen umgehend unter Druck, und plötzliche und schwere soziale wie wirtschaftliche Folgen sind zu verzeichnen.
Dies wird zu einer erheblichen Senkung der Wirtschaftsleistung, einem Rückgang der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer und einem deutlichen Anstieg von Arbeitslosigkeit und Armut führen. Darüber hinaus wird dies die öffentlichen Finanzen und die Schuldenverwaltung über Jahre vor beträchtliche Herausforderungen stellen, was wiederum den für den Aufschwung und die Entwicklung der Wirtschaft notwendigen öffentlichen Investitionen Grenzen setzt.
Als umgehende Reaktion wurden die derzeit vorhandenen kohäsionspolitischen Instrumente der Programme des Zeitraums 2014-2020 bereits angepasst. So wurde eine erste Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 vorgenommen, um die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten mittels gesteigerter Investitionen zu stärken sowie Wirtschaftsteilnehmer und Arbeitskräfte zu unterstützen. Es folgte eine zweite Änderung, mit der den Mitgliedstaaten ermöglicht wurde, in Krisenfällen ihre Programme außerordentlich flexibel verwalten und ändern zu können.
Darüber hinaus schlägt die Kommission vor, das gesamte Potenzial des Unionshaushalts auszuschöpfen, um in den maßgeblichen ersten Jahren der Erholung Investitionen zu mobilisieren und finanzielle Unterstützung vorzuziehen. Diese Vorschläge basieren auf zwei Säulen. Einerseits auf einem Europäischen Aufbauinstrument für Krisenfälle, das die finanzielle Schlagkraft des Unionshaushalts zeitweilig ankurbeln wird, indem die Spielräume, die dieser bietet, dazu verwendet werden, auf den Finanzmärkten zusätzliche Finanzierungen zu mobilisieren. Andererseits auf einem gestärkten mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2021-2027. Die Kommission schlägt vor, wichtige Programme durch das Europäische Aufbauinstrument zu stärken, um die Investitionen schnell dorthin zu leiten, wo sie am dringendsten gebraucht werden, den Binnenmarkt zu stärken, auf Gebieten wie Gesundheit und Krisenmanagement vermehrt zusammenzuarbeiten und die Union mit einem Haushalt auszustatten, der speziell darauf ausgelegt ist, den langfristigen Übergang hin zu einem widerstandsfähigeren, grüneren und digitalen Europa zu schaffen und dabei die Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte zu fördern.
Der vorliegende Vorschlag gehört zur zweiten oben genannten Säule. Die kohäsionspolitischen Investitionen im Zeitraum 2021-2027 werden ab 2021, wenn sich die Wirtschaft der Union voraussichtlich von der schweren Rezession erholen wird, ihre Rolle als langfristig wachstums- und konvergenzstärkende Instrumente spielen müssen.
In dieser Hinsicht ist ganz klar davon auszugehen, dass das auf zukunftstauglichen Wachstumsstrategien beruhende Konzept der Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2021-2027 vor allem durch die thematische Konzentration auf die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit, die Agenda zum Grünen Deal und die Förderung der europäischen Säule sozialer Rechte, richtig ist. Es ist von entscheidender Bedeutung, günstige Umstände für einen reibungslosen Aufschwung sicherzustellen, der der wirtschaftlichen Entwicklung der Union den Weg bereitet und dabei das Vertragsziel der Förderung von Konvergenz und des Abbaus von Ungleichheiten erfüllt. Wird Unterstützung gewährt, so müssen insbesondere die Regionen hervorgehoben werden, die die Krise am härtesten trifft und die weniger gut dafür gerüstet sind, von allein wieder auf die Beine zu kommen.
Allerdings zeigt das plötzliche und weitgehend unerwartete Auftreten der Pandemie, dass die Kohäsionspolitik flexibler werden und besser reagieren können muss. Insbesondere muss den Mitgliedstaaten zusätzliche Flexibilität dafür zugestanden werden, jederzeit im Programmplanungszeitraum Mittel von einem Fonds auf einen anderen zu übertragen.
Unerlässlich ist außerdem, dass der Rechtsrahmen für die Kohäsionspolitik Mechanismen vorsieht, auf die schnell zurückgegriffen werden kann, sollten die Union in den kommenden Jahren weitere Schläge treffen. Entsprechend werden Maßnahmen zum Einsatz der Fonds als Reaktion auf die außergewöhnlichen und ungewöhnlichen Umstände vorgeschlagen, um bei solchen Gegebenheiten – für die Kriterien festgelegt werden –sicherzustellen, dass zur leichteren Reaktion auf diese Umstände von bestimmten Regelungen abgewichen werden darf. Vor diesem Hintergrund sollte die Kommission befugt werden, Durchführungsrechtsakte zu erlassen, um die Reaktion auf außergewöhnliche und ungewöhnliche Umstände mit befristeten Maßnahmen zu erleichtern.
Außerdem hat die COVID-19-Pandemie die Kapazitäten der Begünstigten unterminiert, im Rahmen der Programme des Zeitraums 2014-2020 unterstützte Vorhaben wegen Verzögerungen bei der Durchführung und Mängeln rechtzeitig abzuschließen. Aufgrund der Folgen der Krise für den Haushalt sind die Begünstigten unter Umständen nicht in der Lage, die betroffenen Vorhaben vor Fristablauf abzuschließen. In dieser Hinsicht sollte weitere Flexibilität zugestanden werden, um eine Einteilung der Vorhaben in Phasen zu ermöglichen.
Diese vorgeschlagenen Änderungen werden durch einen parallelen Vorschlag zur Änderung des Vorschlags für eine Verordnung zum Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zum Kohäsionsfonds ergänzt mit dem Ziel, die Reaktionsfähigkeit der Gesundheitssysteme zu stärken und das Potenzial von Kultur und Tourismus besser auszuschöpfen; schließlich sind diese Bereiche krisenanfällig und in einigen Regionen von entscheidender Bedeutung. Dieser Vorschlag wird außerdem von einer vorgeschlagenen Änderung des Vorschlags für eine Verordnung zum Europäischen Sozialfonds Plus flankiert, um Maßnahmen zu Jugendarbeitslosigkeit und Kinderarmut besser zu unterstützen und den Fokus noch stärker auf die Unterstützung der Arbeitskräfte und den ökologischen und den digitalen Wandel zu richten.
Auf Unionsebene gibt das Europäische Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung den Rahmen für die Ermittlung nationaler Reform- und Investitionsprioritäten und auch für die Unterstützung aus den Fonds vor. In den vergangenen Jahren wurden enge Verbindungen zwischen dem Verfahren des Europäischen Semesters und den kohäsionspolitischen Investitionen geknüpft, sodass die politische Strategie besonders gut für die Umsetzung der im Verlauf des Europäischen Semesters benannten Investitionen gerüstet ist. Das Verfahren des Europäischen Semesters wies bereits auf spezifische prioritäre Bereiche für das Vorziehen öffentlicher Investitionen als Beitrag zum Aufschwung und zur Entwicklung der Wirtschaft hin.
•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen
Der Vorschlag bezieht sich ausschließlich auf zielgerichtete Änderungen des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa (im Folgenden „Dachverordnungsvorschlag“) und wahrt die Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen.
2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT
•Rechtsgrundlage
Der Vorschlag basiert auf Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit der Rechtsgrundlage für den Erlass von Haushaltsvorschriften, in denen insbesondere die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung im Einzelnen geregelt werden.
Er basiert außerdem auf Artikel 177 AEUV und Artikel 349 AEUV.
•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)
Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Umsetzungsmodus der Kohäsionspolitik; diese wird auch weiterhin in geteilter Mittelverwaltung durchgeführt.
Die geteilte Mittelverwaltung beruht auf dem Subsidiaritätsprinzip, da die Kommission strategische Programmplanungs- und Durchführungsaufgaben an Mitgliedstaaten und Regionen delegiert. Außerdem geht die Intervention der Union nicht über das Maß hinaus, das zum Erreichen der in den Verträgen niedergelegten Ziele erforderlich ist.
•Verhältnismäßigkeit
Der Vorschlag betrifft eine begrenzte und zielgerichtete Änderung, die nicht über das hinausgeht, was zum Erreichen des Ziels notwendig ist, nämlich die Programmverwaltung für den Fall künftiger symmetrischer Schocks stärker zu flexibilisieren und eine schnellere Reaktion durch Anpassung entscheidender Durchführungsbestimmungen zu ermöglichen.
Die vorgeschlagene Ermächtigung erlaubt es der Kommission, bei künftigen Krisen für einen begrenzten Zeitraum auf ein begrenztes Repertoire an Sofortmaßnahmen zurückzugreifen. Daher wird der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt.
•Wahl des Instruments
Der vorliegende Vorschlag ändert den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates.
3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG
•Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften
•Konsultation der Interessenträger
Es wurden keine externen Interessenträger konsultiert. Der Vorschlag beruht jedoch auf umfassenden Konsultationen, die in den vergangenen Wochen mit den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament durchgeführt wurden.
•Einholung und Nutzung von Expertenwissen
•Folgenabschätzung
Den Dachverordnungsvorschlag flankiert eine Folgenabschätzung. Die Folgenabschätzung validierte das für diese Fonds vorgeschlagene Umsetzungssystem, das sich aus dem Dachverordnungsvorschlag vom 29. Mai 2018 ergibt.
Die vorgeschlagenen Änderungen des Dachverordnungsvorschlags sind begrenzt und zielgerichtet und beinhalten keine Änderung am Aufbau und den Eckpfeiflern des ursprünglichen Vorschlags. Sie bringen nur begrenzt Verbesserungen und Anpassungen auf Grundlage der im Zusammenhang mit den Lehren, die aus der COVID-19-Pandemie und ihren Folgen gezogen wurden. Daher wurde keine eigenständige Folgenabschätzung vorgenommen.
•Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung
Die vorgeschlagenen Änderungen des Dachverordnungsvorschlags sind begrenzt und zielgerichtet; es sollen keine Elemente geändert werden, die für die Effizienz der Rechtsetzung oder Vereinfachung relevant wären.
•Grundrechte
Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf Grundrechte, da er die entsprechenden Elemente des Dachverordnungsvorschlags vom 29. Mai 2018 nicht ändert.
4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT
Die vorgeschlagene Änderung führt zu keinerlei Änderungen am Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2021-2027.
5.WEITERE ANGABEN
•Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten
•Erläuternde Dokumente (bei Richtlinien)
•Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags
Die vorgeschlagenen Änderungen des Dachverordnungsvorschlags konzentrieren sich auf die folgenden Elemente:
·gesteigerte Flexibilität bei der Übertragung von Mitteln zwischen Fonds, ergänzt durch zusätzliche Flexibilität für Übertragungen zwischen dem EFRE, dem ESF+ oder dem Kohäsionsfonds gemäß Artikel 21.
·Ermächtigung der Kommission, Durchführungsrechtsakte zu erlassen, um befristete Maßnahmen zum Einsatz der Fonds als Reaktion auf die außergewöhnlichen und ungewöhnlichen Umstände zuzulassen, mit denen Folgendes ermöglicht werden soll:
·Anhebung der Zwischenzahlungen um 10 Prozentpunkte;
·Auswahl von bereits abgeschlossenen Vorhaben;
·rückwirkende Förderfähigkeit von Vorhaben;
·Verlängerung der Fristen für die Einreichung von Unterlagen und Daten;
·Senkung des Schwellenwerts für Vorhaben, die in Phasen aufgeteilt und über zwei Durchführungszeiträume laufen können, auf 5 Mio. EUR.
2018/0196 (COD)
Geänderter Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES
mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa
Der Vorschlag COM(2018) 375 der Kommission wird wie folgt geändert:
(1)Es wird folgender Erwägungsgrund 15a eingefügt:
„(15a) Um den Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Zuweisung und der Anpassung der Zuweisung von Finanzmitteln entsprechend ihren spezifischen Bedürfnissen einzuräumen, ist es notwendig, ihnen die Möglichkeit zu geben, zu Beginn des Programmplanungszeitraums oder während der Durchführungsphase um begrenzte Übertragungen von den Fonds auf jedwedes andere Instrument mit direkter oder indirekter Mittelverwaltung oder zwischen den Fonds zu ersuchen.“;
(2)Es wird folgender Erwägungsgrund 20a eingefügt:
„(20a) Um eine schnelle Reaktion bei während des Programmplanungszeitraums möglicherweise auftretenden außergewöhnlichen und ungewöhnlichen Umständen, wie im Stabilitäts- und Wachstumspakt dargelegt, zu ermöglichen, sollten befristete Maßnahmen für einen leichteren Einsatz der Fonds als Reaktion auf solche Umstände vorgesehen werden.“
(3)Erwägungsgrund 71 erhält folgende Fassung:
„(71) Um einheitliche Bedingungen für die Annahme der Partnerschaftsvereinbarungen und der Programmänderungen wie auch die Anwendung von Finanzkorrekturen zu gewährleisten, sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen werden. Die Durchführungsbefugnisse in Bezug auf das Format für die Meldung von Unregelmäßigkeiten, die aufzuzeichnenden und zu speichernden elektronischen Daten und für das Muster für den abschließenden Leistungsbericht sollten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (*) ausgeübt werden. Obwohl diese Rechtsakte von allgemeiner Natur sind, sollte das Beratungsverfahren angewendet werden, da sie nur technische Aspekte, Formen und Muster festlegen. Die Durchführungsbefugnisse in Bezug auf die Festlegung der Aufschlüsselung der Mittelzuweisungen für den EFRE, den ESF+ und den Kohäsionsfonds sollten ohne Ausschussverfahren angenommen werden, da sie nur die Anwendung einer vorab definierten Berechnungsmethode widerspiegeln. Des Weiteren sollten in Bezug auf die befristeten Maßnahmen für den Einsatz der Fonds als Reaktion auf die außergewöhnlichen Umstände ohne Ausschussverfahren Durchführungsbefugnisse angenommen werden, da der Anwendungsbereich durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegt und auf Maßnahmen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung begrenzt ist.
_____________
(*) Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. L 55 vom 28.2.2011, S. 13).“;
(4)Artikel 1 Absatz 2 erhält folgende Fassung:
„(2) Diese Verordnung gilt nicht für die Komponente Beschäftigung und soziale Innovation des ESF+ und für die Komponenten mit direkter oder indirekter Mittelverwaltung des EMFF, des AMIF, des ISF und des BMVI, ausgenommen die technische Hilfe auf Initiative der Kommission.“;
(5)Artikel 8 Buchstabe d erhält folgende Fassung:
„d) falls zutreffend, Aufschlüsselung der Mittel nach Regionenkategorie gemäß Artikel 102 Absatz 2 und der Höhe der für eine Übertragung vorgeschlagenen Mittel nach Artikel 21 und Artikel 105, einschließlich einer Begründung einer solchen Übertragung;“
(6)Artikel 21 wird wie folgt geändert:
a)Absatz 1 erhält folgende Fassung:
„(1) Die Mitgliedstaaten können in der Partnerschaftsvereinbarung oder im Antrag auf Änderung eines Programms eine Übertragung von insgesamt bis zu 5 % der ursprünglichen nationalen Mittelzuweisung eines jeden Fonds auf jedwedes andere Instrument mit direkter oder indirekter Mittelverwaltung beantragen.
Die Mitgliedstaaten können ferner in der Partnerschaftsvereinbarung oder im Antrag auf Änderung eines Programms eine Übertragung von bis zu insgesamt 5 % der ursprünglichen nationalen Mittelzuweisung von jedem Fonds auf einen anderen Fonds oder andere Fonds beantragen. Die Mitgliedstaaten können eine zusätzliche Übertragung von insgesamt bis zu 5 % der ursprünglichen nationalen Mittelzuweisung je Fonds zwischen dem EFRE, dem ESF+ oder dem Kohäsionsfonds im Rahmen der Gesamtmittel auf Grundlage des Ziels „Investitionen in Beschäftigung und Wachstum“ beantragen.“;
b)Absatz 3 erhält folgende Fassung:
„(3) Anträge auf Änderung eines Programms nennen den übertragenen Gesamtbetrag für jedes Jahr, aufgeschlüsselt nach Fonds und nach Regionenkategorie, falls zutreffend, sind ordnungsgemäß begründet und enthalten das überarbeitete Programm bzw. die überarbeiteten Programme, von dem bzw. denen die Ressourcen im Einklang mit Artikel 19 zu übertragen sind.“;
c)Absatz 5 erhält folgende Fassung:
„(5) Betrifft der Antrag die Änderung eines Programms, so dürfen nur Ressourcen künftiger Kalenderjahre übertragen werden.“;
(7)die Überschrift von Titel II Kapitel III erhält folgende Fassung:
„Maßnahmen in Verbindung mit der ordnungsgemäßen wirtschaftlichen Steuerung und außergewöhnlichen und ungewöhnlichen Umständen“;
(8)folgender Artikel 15a wird eingefügt:
„Artikel 15a
Befristete Maßnahmen zum Einsatz der Fonds als Reaktion auf außergewöhnliche und ungewöhnliche Umstände
Hat der Rat nach dem [Datum des Inkrafttretens der vorliegenden Verordnung] das Vorliegen eines außergewöhnlichen Ereignisses an, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und die Lage der öffentlichen Finanzen erheblich beeinträchtigt, oder einen schweren Konjunkturabschwung im Euro-Währungsgebiet oder in der Union insgesamt im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 10, Artikel 6 Absatz 3 Unterabsatz 4, Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 10 und Artikel 10 Absatz 3 Unterabsatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97(**), oder das Auftreten unerwarteter nachteiliger wirtschaftlicher Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen im Sinne von Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97, so kann die Kommission im Wege eines Durchführungsbeschlusses für die Dauer des in diesem Beschluss festgelegten Zeitraums
a)auf Antrag eines Mitgliedstaats abweichend von Artikel 106 Absatz 3 und Artikel 106 Absatz 4 die Zwischenzahlungen um 10 Prozentpunkte über den geltenden Kofinanzierungssatz anheben, wobei 100 % nicht überschritten werden;
b)den Behörden eines Mitgliedstaats erlauben, abweichend von Artikel 57 Absatz 6 Vorhaben für eine Unterstützung auszuwählen, die physisch abgeschlossen oder vollständig durchgeführt wurden, und zwar bevor bei der Verwaltungsbehörde der Antrag auf Förderung im Rahmen des Programms eingereicht wurde, sofern mit dem Vorhaben wird auf die außergewöhnlichen Umstände reagiert wird;
c)abweichend von Artikel 57 Absatz 7 vorsehen, dass die Ausgaben für Vorhaben, mit denen auf solche Umstände reagiert wird, ab dem Datum förderfähig sein können, an dem der Rat das Vorliegen dieser Umstände bestätigt;
d)abweichend von Artikel 36 Absatz 5, Artikel 37 Absatz 1, Artikel 39 Absatz 2 und Artikel 44 Absatz 3 Unterabsatz 1 die Fristen für die Übermittlung von Unterlagen und Daten an die Kommission um bis zu 3 Monate verlängern.
_____________
(*) Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997
über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken
(ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1).“;
(9)Artikel 111 Absatz 1 Buchstabe b erhält folgende Fassung:
„(b) die Gesamtkosten des Vorhabens übersteigen 5 Mio. EUR;“;
(10)Die Anhänge I, II und V werden gemäß dem Anhang der vorliegenden Richtlinie geändert.
Geschehen zu Brüssel am […]
Im Namen des Europäischen Parlaments
Im Namen des Rates
Der Präsident
Der Präsident
