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Document 52013DC0169
GREEN PAPER A 2030 framework for climate and energy policies
GRÜNBUCH Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030
GRÜNBUCH Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030
/* COM/2013/0169 final */
GRÜNBUCH Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 /* COM/2013/0169 final */
GRÜNBUCH Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik
bis 2030
1.
Einleitung
Die EU verfügt über
einen klaren Rahmen für ihre Energie- und Klimapolitik bis zum Jahr 2020.
Dieser Rahmen deckt verschiedene politische Ziele ab, etwa die Minderung der
Treibhausgasemissionen (THG-Emissionen), die Sicherung der Energieversorgung
und die Förderung von Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung durch
einen auf Spitzentechnologie beruhenden, kostenwirksamen und
ressourceneffizienten Ansatz. Diese politischen Ziele sollen durch drei
Kernziele erreicht werden, die die THG-Emissionsminderung, die erneuerbaren
Energien und Energieeinsparungen betreffen. Für den Energieverbrauch im
Verkehrssektor gibt es zusätzliche Zielvorgaben. Außerdem hat die EU ein
Regelwerk eingeführt, um die Verwirklichung eines offenen, integrierten und
wettbewerbsfähigen Energiebinnenmarktes, der die Energieversorgungssicherheit
fördert, voranzubringen. Wenngleich die EU gute Fortschritte auf dem Weg zur
Erreichung der Ziele für 2020, bei der Schaffung des Energiebinnenmarktes
und bei den anderen energiepolitischen Zielen macht, besteht nun die
Notwendigkeit, Überlegungen zu einem neuen Rahmen für die Klima- und
Energiepolitik bis 2030 anzustellen. Eine frühzeitige Einigung auf den
Rahmen für 2030 ist aus drei Gründen wichtig: ·
Erstens: Lange Investitionszyklen bedeuten, dass
Infrastruktur, die in naher Zukunft finanziert wird, im Jahr 2030 und
darüber hinaus noch bestehen wird und dass die Investoren daher
Rechtssicherheit und ein vermindertes Regulierungsrisiko benötigen. ·
Zweitens: Die Klarstellung der Ziele für 2030
leistet einen Beitrag zu einer vom Wettbewerb geprägten Wirtschaft und zu einem
sicheren Energiesystem, indem eine höhere Nachfrage nach effizienten und CO2-armen
Technologien geschaffen wird und Forschung, Entwicklung sowie Innovation
vorangetrieben werden, von denen neue Beschäftigungs- und Wachstumschancen
ausgehen können. Dadurch wiederum werden die volkswirtschaftlichen Kosten
sowohl direkt als auch indirekt verringert. ·
Drittens: Die Verhandlungen über ein
rechtsverbindliches internationales Klimaschutz-Übereinkommen gestalten sich
zwar schwierig, doch wird weiterhin damit gerechnet, dass bis 2015 ein
solches Übereinkommen geschlossen wird. Die EU muss vorher bei einer Reihe von
Themen – dazu gehören auch ihre eigenen Zielvorstellungen - eine Einigung
erzielen, um sich mit den anderen Ländern aktiv auseinandersetzen zu können. Der Rahmen für 2030
muss ausreichend anspruchsvoll sein, damit sichergestellt ist, dass die EU beim
Erreichen der längerfristigen Klimaziele planmäßig vorankommt. Er muss aber
auch einigen wichtigen Änderungen Rechnung tragen, die seit der Annahme des
ursprünglichen Rahmens in den Jahren 2008/09 eingetreten sind: ·
die Folgen der anhaltenden Wirtschaftskrise, ·
die finanziellen Engpässe der Mitgliedstaaten und
Unternehmen, die Schwierigkeiten haben, Mittel für langfristige Investitionen
zu mobilisieren, ·
die Entwicklungen auf den Energiemärkten in der EU
und weltweit, einschließlich in Bezug auf erneuerbare Energien,
unkonventionelles Erdgas und Erdöl sowie Kernkraft, ·
die Sorgen der Haushalte hinsichtlich der
Erschwinglichkeit von Energie und der Unternehmen hinsichtlich der
Wettbewerbsfähigkeit, ·
unterschiedlich ambitionierte Verpflichtungen und
Zielvorstellungen der internationalen Partner im Hinblick auf die Minderung der
THG-Emissionen. Der Rahmen für 2030
muss die Lehren aus dem bisherigen Rahmen berücksichtigen: Was hat
funktioniert, was hat nicht funktioniert und was kann verbessert werden? Er
sollte internationalen Entwicklungen Rechnung tragen und Impulse für
energischere internationale Klimaschutzmaßnahmen geben. Außerdem muss in ihm
aufgezeigt werden, wie möglichst große Synergie-Effekte erzielt werden können
und wie mit den Konflikten zwischen den Zielen Wettbewerbsfähigkeit,
Energieversorgungssicherheit und Nachhaltigkeit umgegangen werden soll. Ferner sollte in ihm
die längerfristige Perspektive berücksichtigt werden, die von der Kommission 2011
im Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen
Wirtschaft bis 2050, im Energiefahrplan 2050 und im Weißbuch zur
Verkehrspolitik dargelegt wurde. Zu jedem dieser Fahrpläne hat das Europäische
Parlament eine Entschließung verabschiedet[1].
Diese Fahrpläne wurden in Einklang mit dem Ziel ausgearbeitet, die
THG-Emissionen im Rahmen der notwendigen Bemühungen der als eine Gruppe
betrachteten Industrieländer bis 2050 um 80-95 % gegenüber dem Stand
von 1990 zu verringern. Die Szenarios dieser Fahrpläne gingen von den folgenden
zentralen Erkenntnissen aus: ·
In der EU müssten die THG-Emissionen bis 2030
um 40 % verringert werden, damit gemäß dem international vereinbarten
Ziel, den Anstieg der Erderwärmung auf weniger als 2 °C zu begrenzen,
bis 2050 eine THG-Minderung von 80-95 % erreicht werden kann. ·
Höhere Anteile der erneuerbaren Energien,
Verbesserungen bei der Energieeffizienz sowie eine bessere und intelligentere
Energieinfrastruktur sind „No-regrets“-Optionen für den Umbau des
Energiesystems in der EU. ·
In den Politikszenarios des Energiefahrplans 2050
wird davon ausgegangen, dass 2030 der Anteil der erneuerbaren Energien bei 30 %
liegt. ·
Unabhängig davon, ob die CO2-Emissionen
reduziert werden oder nicht, müssen in die Modernisierung des Energiesystems
beträchtliche Mittel investiert werden, was sich im Zeitraum bis 2030 auf die
Energiepreise niederschlagen wird. Ziel dieses Grünbuchs ist es, die
Interessenträger zu konsultieren, um Erkenntnisse zu erhalten und Ansichten
einzuholen, die bei der Ausarbeitung des Rahmens für 2030 hilfreich sind.
Begonnen wird mit einem Überblick über den aktuellen Rahmen und über das bisher
Erreichte. Im Anschluss daran wird auf die Themen eingegangen, zu denen
Beiträge der Interessenträger gewünscht sind. Parallel dazu führt die
Kommission eine Konsultation zu Fragen durch, die die internationalen
Verhandlungen über ein neues rechtsverbindliches Übereinkommen für den
Klimaschutz sowie ihr Konzept für die Demonstration der Technologie der CO2-Abscheidung
und -Speicherung betreffen.
2.
Der derzeitige EU-Politikrahmen und das bisher Erreichte
Im Mittelpunkt des derzeitigen Politikrahmens
stehen drei Kernziele, die bis 2020 erreicht werden sollen: 1) das Ziel, die
THG-Emissionen in der EU gegenüber dem Stand von 1990 um 20 % zu senken, 2) das
Ziel, in der EU 20 % des Energieverbrauchs durch erneuerbare Energien zu
decken, wobei für die Mitgliedstaaten Einzelziele gelten, 3) das Ziel, 20 %
des prognostizierten Energieverbrauchs einzusparen. Darüber hinaus gibt es
spezielle, bis 2020 zu erreichende Ziele für den Anteil der erneuerbaren
Energieträger im Verkehrssektor (10 %) und für die Verringerung der CO2-Emissionen
von Kraftstoffen im Verkehrssektor (6 %). Außerdem trägt der Rahmen dem
unterschiedlichen Energiemix, dem unterschiedlichen wirtschaftlichen Wohlstand
und der unterschiedlichen Handlungsfähigkeit der Mitgliedstaaten Rechnung,
weshalb Mechanismen für einen gerechten Lastenausgleich zwischen den
Mitgliedstaaten vorgesehen sind. Ebenfalls enthalten sind Maßnahmen, die auf
das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionsquellen ins Ausland und
auf die damit verbundenen Auswirkungen auf energieintensive Industriezweige
abstellen. Der Rahmen wird von einer breiten Palette von Finanzinstrumenten der
Union sowie dem Europäischen Strategieplan für Energietechnologie (SET-Plan)
flankiert. Darüber hinaus hat die Kommission vorgeschlagen, die
EU-Rechtsvorschriften über die Besteuerung von Energieprodukten und Strom[2] zu überarbeiten, um
Überschneidungen bestehender steuerpolitischer Instrumente zu beseitigen. Der
Rahmen für 2020 wird durch die Energiestrategie 2020[3] ergänzt, in der die
Herausforderungen und Maßnahmen für ein wettbewerbsfähiges, nachhaltiges und
sicheres Energiesystem bewertet werden.
2.1.
Das 20 %-THG-Minderungsziel und die
einschlägigen Maßnahmen
Erreicht werden soll das Ziel, die
THG-Emissionen bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990 um 20 % zu
verringern, mithilfe des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS) und der
Entscheidung über die Lastenteilung, in der Minderungsziele für die Sektoren,
die nicht unter das EU-EHS fallen, festgelegt sind. Die politischen Konzepte
der EU und der Mitgliedstaaten zur Emissionsminderung tragen zum Erreichen
dieses Ziels bei. Im Jahr 2011 lagen die vom Klima- und Energiepaket
erfassten THG-Emissionen Schätzungen zufolge um 16 % unter dem Stand von 1990. Durch das Emissionshandelssystem wird ein
einheitlicher CO2-Preis für große Industrieanlagen, den Stromsektor
und die Luftfahrt ermittelt. Mehr als 10 000 Anlagen und nahezu 50 %
aller THG-Emissionen in der EU sind in das System einbezogen. Mit diesem
einheitlichen Preis wird sichergestellt, dass die Klimaziele kostenwirksam
erreicht werden und für die Unternehmen in der gesamten EU die gleichen
Wettbewerbsbedingungen gelten. Der CO2-Preis ist inzwischen zu einem
Faktor bei den Betriebs- und Investitionsentscheidungen der Unternehmen in der
EU geworden und hat in erheblichem Maße zur Emissionsminderung beigetragen.
Gleichwohl ist es ihm nicht gelungen, als wesentliche treibende Kraft
langfristige Investitionen in CO2-arme Technologien herbeizuführen.
Obwohl die Emissionsobergrenze des EU-EHS bis zum Jahr 2020
gegenüber 2005 um rund 21 % gesenkt wird und nach 2020 weiter
sinken wird, womit im Prinzip eine rechtliche Garantie dafür gegeben ist, dass
Investitionen in CO2-arme Technologien in großem Umfang benötigt
werden, verhindert das derzeitige erhebliche Überangebot an
Emissionszertifikaten, das zum Teil auf die Wirtschaftskrise zurückzuführen
ist, dass sich dies im CO2-Preis widerspiegelt. Der niedrige CO2-Preis
bietet den Investoren nicht genügend Anreize für Investitionen und erhöht das
Risiko, dass sich die CO2-basierten Strukturen verfestigen („Carbon
Lock-in“). Einige Mitgliedstaaten sind über diese Entwicklung besorgt und haben
nationale Maßnahmen, z. B. Besteuerung CO2-intensiver Kraftstoffe
in den dem EU-EHS unterliegenden Sektoren, ergriffen oder erwägen solche
Maßnahmen. Dadurch wächst die Gefahr einer politischen Zersplitterung, die den
Binnenmarkt bedroht und bei der nationale und sektorspezifische politische
Maßnahmen die Rolle des EU-EHS und die einheitlichen Wettbewerbsbedingungen,
die durch das EU-EHS geschaffen werden sollten, unterminieren. Das
Funktionieren des EU-EHS wird im Bericht über den CO2-Markt[4] ausführlicher evaluiert. In der Entscheidung über die Lastenteilung
sind nationale Zielvorgaben für die THG-Emissionen in den Sektoren festgelegt,
die nicht unter das EU-EHS fallen. Das Gesamtziel ist eine Emissionssenkung um 10 %
in der EU gegenüber dem Stand von 2005. Viele politische Maßnahmen der EU,
darunter sektorspezifische Rechtsvorschriften und Initiativen, haben zu einer
Emissionsminderung in diesen Sektoren beigetragen. Ihre Spanne reicht von
Konzepten zur Verbesserung der CO2-Bilanz und der Energieeffizienz
von Fahrzeugen, Wohngebäuden und Geräten, die Energie verbrauchen, bis hin zu
speziellen Maßnahmen im Bereich der Abfall-, Umwelt-, Landwirtschafts- und
Landnutzungspolitik (siehe Anhang). Die Umsetzung von politischen Maßnahmen zur
Verwirklichung der Ziele im Bereich der erneuerbaren Energien und der
Energieeffizienz trägt auch zur Emissionsminderung bei. Die nationalen
Zielvorgaben werden auf der Grundlage der Wirtschaftsleistung jedes
Mitgliedstaats festgelegt. Einige Mitgliedstaaten müssen ihre Emissionen
gegenüber dem Stand von 2005 senken, während anderen ein begrenzter
Anstieg der Emissionen zugestanden wird. Insgesamt ist die EU auf gutem Wege,
das 10 %-Reduktionsziel zu erreichen, wenngleich erhebliche Unterschiede
zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Die Hälfte von ihnen muss noch
zusätzliche Maßnahmen ergreifen. Außerdem haben die Mitgliedstaaten im Rahmen
der Entscheidung über die Lastenteilung die Möglichkeit, ihre Ziele flexibel zu
erreichen, sei es durch den Erwerb internationaler Gutschriften, sei es durch
den Handel mit Mitgliedstaaten, die ihre Ziele übererfüllen.
2.2.
Das EU-Ziel für erneuerbare Energien und die
einschlägigen Maßnahmen
Die EU macht Fortschritte bei der Erreichung
des Ziels, bis 2020 20 % des Bruttoendenergieverbrauchs durch
erneuerbare Energien zu decken. Im Jahr 2010 lag der Anteil der erneuerbaren
Energien in der EU bei 12,7 % gegenüber 8,5 % im Jahr 2005. Im
Zeitraum 1995-2000, als es keinen Regulierungsrahmen gab, wuchs der Anteil
der erneuerbaren Energien um 1,9 % pro Jahr. Nach der Festlegung von
Richtzielen (2001-2010) stieg der Anteil der erneuerbaren Energien jährlich um 4,5 %.
Nach der Annahme rechtsverbindlicher nationaler Ziele beschleunigte sich das
Wachstum bei den erneuerbaren Energien, allerdings muss dieses im Durchschnitt 6,3 %
pro Jahr betragen, damit das Gesamtziel für 2020 erreicht wird. Im
Verkehrssektor lag der Anteil der erneuerbaren Energien im Jahr 2010 bei 4,7 %,
gegenüber nur 1,2 % im Jahr 2005. Bei der Wärme- und Kälteversorgung
nimmt der Anteil der erneuerbaren Energien weiter zu - bis 2020 könnte
sich ihr Anteil nahezu verdoppeln. Dennoch werden aufgrund von Kürzungen der
Fördermittel und des schwierigeren Zugangs zu Finanzmitteln in Zeiten der
Wirtschaftskrise neue Maßnahmen notwendig sein, damit die meisten
Mitgliedstaaten ihre Ziele für 2020 erreichen können. Die Kommission hat
im Jahr 2012 eine Bestandsaufnahme der Energiepolitik der EU vorgenommen[5]. Zusammen mit diesem Grünbuch
wird ein aktualisierter Fortschrittsbericht veröffentlicht. Investitionen in
Forschung und Entwicklung, Innovationen sowie die Einführung erneuerbarer
Energien im großen Maßstab haben zu einer erheblichen Senkung der Kosten für
Erneuerbare-Energien-Technologien beigetragen. Mit der großmaßstäblichen
Einführung von erneuerbaren Energien sind große Herausforderungen verbunden,
etwa ihre vollständige Einbindung in die Stromnetze in der EU dergestalt, dass
auf die damit verbundene schwankende Leistungsbereitstellung abgestellt wird,
und die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der
Erfüllung der Ziele. Die Kopplung der Großhandelsstrommärkte in der EU wird zur
Integration der erneuerbaren Energien in die Stromnetze ebenso beitragen wie
die Realisierung intelligenter Netze, mit denen Erzeugung, Netzsteuerung,
Speicherung und Verbrauch an die sich ändernden Marktgegebenheiten angepasst
werden können. Darüber hinaus werden jedoch massive Investitionen in die
Übertragungs-/Fernleitungs- und Verteilernetze, einschließlich
grenzüberschreitender Infrastruktur zur Vollendung des Energiebinnenmarktes,
notwendig sein, um die erneuerbaren Energien aufnehmen zu können. Eine weitere
wichtige Herausforderung besteht darin, im Laufe der Zeit sicherzustellen, dass
erneuerbare Energiequellen kostengünstiger werden, damit Förderregelungen auf
die Technologien und Bereiche beschränkt werden können, in denen eine Förderung
noch immer benötigt wird. Solche Regelungen sollten so konzipiert werden, dass
eine Überkompensation vermieden, die Kosteneffizienz verbessert, eine
umfangreiche THG-Reduktion gefördert, die Innovationsfähigkeit gestärkt, für
eine nachhaltige Nutzung von Rohstoffen gesorgt und eine Anpassung an
Kostenentwicklungen ermöglicht wird, um eine Abhängigkeit von Subventionen zu
vermeiden, Kohärenz zwischen den Mitgliedstaaten zu schaffen und, namentlich in
Bezug auf Biokraftstoffe, für WTO-Kompatibilität zu sorgen.
2.3.
Das Energieeinsparziel und die einschlägigen
Maßnahmen
Das Ziel, bis 2020 20 % des
Primärenergieverbrauchs der EU (gegenüber Prognosen aus dem Jahr 2007)
einzusparen, ist für die Mitgliedstaaten nicht rechtsverbindlich. Dennoch
wurden hier erhebliche Fortschritte erzielt. Nach Jahren des Wachstums
erreichte der Primärenergieverbrauch 2005/06 einen Höchststand (ca. 1825 Mio. t RÖE),
seit 2007 war er leicht rückläufig (Rückgang auf 1730 Mio. t RÖE
im Jahr 2011). Dieser Trend ist zum Teil auf die Wirtschaftskrise, zum
Teil auf die Wirksamkeit der vorhandenen politischen Maßnahmen zurückzuführen.
Ein weiterer Grund ist die geringere Energieintensität der EU-Industrie, die 2010
149 t RÖE pro Mio. EUR betrug und somit von 174 t RÖE
im Jahr 2000 und 167 t RÖE im Jahr 2005 zurückging. Mit dem Erlass der Energieeffizienzrichtlinie
im Jahr 2012 existiert jetzt ein umfassender Rechtsrahmen auf EU-Ebene,
der von den Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt werden muss. Die Energieeffizienzrichtlinie
wird dazu beitragen, die Fortschritte in diesem Bereich voranzutreiben, auch
wenn eine vorläufige Analyse der Kommission nahelegt, dass das Ziel für 2020
mit den derzeitigen politischen Maßnahmen nicht erreicht wird[6]. Das Fehlen geeigneter Instrumente
zur Überwachung der Fortschritte und zur Messung der Auswirkungen auf Ebene der
Mitgliedstaaten ist Teil des Problems. Eine weitere große Herausforderung
besteht darin, die finanziellen Mittel zu mobilisieren, die für anhaltende
Fortschritte notwendig sind. Seit 2009/10 sind im Rahmen der Ökodesign- und
Energieverbrauchskennzeichnungsrichtlinien Durchführungsmaßnahmen für
energieverbrauchsrelevante Produkte erlassen worden. Mithilfe dieser Maßnahmen
wird der Energiebedarf von Industrie- und Haushaltsprodukten gesenkt, was zu
Einsparungen bei den Endnutzern führt. Solche Maßnahmen wurden für eine Reihe
von elektronischen Geräten, u. a. für Haushaltsgeschirrspüler,
Kühlschränke, Waschmaschinen und Fernsehgeräte, für Reifen sowie für Industrieprodukte
wie Motoren, Ventilatoren und Pumpen erlassen. Die verabschiedeten Ökodesign-
und Energieverbrauchskennzeichnungsmaßnahmen dürften zu geschätzten
Energieeinsparungen in Höhe von 90 Mio. t RÖE im Jahr 2020
führen. Zur Regelung des Energieverbrauchs im Gebäudebestand,
insbesondere für die Wärme- und Kälteversorgung, hat die EU im Jahr 2010
eine überarbeitete Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden
erlassen. Zusätzlich zu der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindeststandards
für die Gesamtenergieeffizienz von Neubauten und von Bestandsgebäuden
anzuwenden, wird in der Richtlinie vorgeschrieben, dass sie dafür sorgen
müssen, dass ab 2021 alle Neubauten Niedrigstenergiegebäude
(„Nahezu-Nullenergiegebäude“) sind. Verzögerungen und unvollständige nationale
Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie bringen jedoch die Gefahr mit sich,
dass der notwendige Beitrag des Gebäudesektors zu niedrigeren THG-Emissionen
und zu einem niedrigeren Energieverbrauch konterkariert wird. Das Potenzial für
kostenwirksame Einsparungen im Gebäudesektor wird auf 65 Mio. t RÖE
bis 2020 geschätzt. Die EU hat die Entwicklung von energieeffizienten
Technologien unter anderem im Wege öffentlicher Partnerschaften bei
energieeffizienten Gebäuden, umweltschonenden Fahrzeugen und nachhaltiger
gewerblicher Produktion gefördert. Im Verkehrssektor haben die Verordnungen zur
Festlegung von Energieeffizienznormen für leichte Nutzfahrzeuge zu einer
erheblichen Verringerung der THG-Emissionen geführt, wie sich an den
durchschnittlichen CO2-Emissionen von neuen Personenkraftwagen
ablesen lässt, die von 172 g CO2/km im Jahr 2000 auf 135,7 g
CO2/km im Jahr 2011 gesunken sind.
2.4.
Versorgungssicherheit und Erschwinglichkeit von
Energie im Energiebinnenmarkt
Das Klima- und Energiepaket aus dem Jahr 2009
ist nicht der einzige Arbeitsschwerpunkt in diesem Bereich. In den Jahren 2009
und 2010 hat die EU umfassende Rechtsvorschriften zum Elektrizitäts- und
Erdgasbinnenmarkt und nach zwei Gasversorgungskrisen die Verordnung über
Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung verabschiedet. Da
keines der energiepolitischen Ziele ohne angemessene Netzverbindungen erreicht
werden kann, hat die Kommission auch einen Vorschlag für eine Verordnung zu
Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur vorgelegt, auf den
sich das Europäische Parlament und der Rat politisch geeinigt haben. In dem
Vorschlag wird auf Herausforderungen im Infrastrukturbereich abgestellt mit dem
Ziel, für einen wirklich vernetzten Binnenmarkt, für die Einbindung von Energie
aus variablen erneuerbaren Energiequellen und für eine bessere
Versorgungssicherheit zu sorgen.[7]
Andere EU-Maßnahmen wie der europäische
Strategieplan für Energietechnologie wurden bereits eingeführt und sollen den
technologischen Wandel durch die Entwicklung und Demonstration von Projekten
für neue und innovative Technologien fördern. Beispiele hierfür sind
Biokraftstoffe der zweiten Generation, intelligente Netze, intelligente Städte
und intelligente Netze, die Stromspeicherung und Elektromobilität, Technologien
zur CO2-Abscheidung und -Speicherung, die Kernenergie der nächsten
Generation sowie die Wärme- und Kälteversorgung auf Basis erneuerbarer
Energien. Ferner hat die Kommission Anfang 2013 einen Vorschlag für eine
Richtlinie über den Aufbau der Infrastruktur für alternativer Kraftstoffe
vorgelegt, der durch die vorgeschlagene Überarbeitung der Leitlinien für das
transeuropäische Verkehrsnetz unterstützt wird. Als 2009 das Klima- und Energiepaket
ausgearbeitet wurde, wurden verschiedene Herausforderungen nicht
berücksichtigt. Es wurde beispielsweise nicht festgelegt, welche Übertragungs-
und Verteilungsinfrastruktur notwendig ist. Außerdem waren die Schwierigkeiten
in Verbindung mit der Einführung von erneuerbaren Energien, darunter die fluktuierende
Bereitstellung von Energie aus bestimmten erneuerbaren Quellen (z. B.
Wind- und Solarenergie), nicht in vollem Umfang einbezogen worden, und die
Auswirkungen einer Vielzahl von einzelstaatlichen Förderregelungen für
erneuerbare Energien auf die Marktintegration wurden unterschätzt. Im dritten Energiepaket wurde auf die Belebung
des Wettbewerbs im Markt abgestellt, nicht jedoch darauf, ob der Markt die
notwendigen Anreize für Investitionen in die Erzeugung, Übertragung, Verteilung
und Speicherung in einem System mit einem höheren Anteil erneuerbarer Energien
gibt. Bis die erneuerbaren Energien von den Kosten her wettbewerbsfähig
geworden sind, muss das Ziel eines stärker nachhaltig ausgerichteten
Energiesystems Hand in Hand mit der Notwendigkeit eines vollständig
liberalisierten und integrierten Energiemarkts gehen, der Investitionen
mobilisieren und effizient zuweisen kann. Innerhalb und außerhalb der EU gibt es
wichtige Entwicklungen und Trends, wie die wachsende Abhängigkeit der EU von
Energieimporten und die technologischen Fortschritte unserer Hauptkonkurrenten,
neue Versorgungswege sowie die zunehmende Marktmacht der neuen
Energieproduzenten aus Afrika und Lateinamerika. All dies wird die
Energiekosten und die Versorgungssicherheit in der EU beeinflussen.
3.
Die wichtigsten Themen für diese Konsultation
Der Rahmen für die Klima- und Energiepolitik
bis 2030 soll auf den bisherigen beachtlichen Erfolgen in diesem Bereich
aufbauen. Dabei müssen die in Bezug auf den derzeitigen Rechtsrahmen gewonnenen
Erkenntnisse berücksichtigt und die Bereiche ermittelt werden, in denen sich
Verbesserungen erzielen lassen. Die Erfahrungen und Ansichten der
Interessenträger, die, wo immer dies möglich ist, mit fundierten Informationen
untermauert werden, sind für die folgenden vier breit gefassten Themen von
wesentlicher Bedeutung: Zielvorgaben, andere Politikinstrumente,
Wettbewerbsfähigkeit und die unterschiedliche Handlungsfähigkeit der
Mitgliedstaaten.
3.1.
Zielvorgaben
Die grundlegenden Fragestellungen im
Zusammenhang mit einem neuen Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030
betreffen die Art und das Wesen der Ziele, die Zielwerte und die
Wechselbeziehungen zwischen den Zielen. Sollten die Ziele auf EU-Ebene, auf
nationaler oder auf sektoraler Ebene festgelegt und rechtsverbindlich sein?
Hinsichtlich der Notwendigkeit von Zielvorgaben und der Zieltypen bestehen
unterschiedliche Ansichten. Die Erfahrung mit dem derzeitigen Rahmen zeigt
zwar, dass Zielvorgaben politische Impulse geben, eine langfristige Perspektive
für Investitionen bieten und einen Maßstab für die Messung der Fortschritte
vorgeben, doch vertreten einige Interessenträger dennoch die Auffassung, dass
die bestehenden Zielvorgaben und die Maßnahmen, um diese zu erreichen, nicht
unbedingt kohärent oder kosteneffizient sind bzw. dass sie die
Wettbewerbsfähigkeit, die wirtschaftliche Tragfähigkeit und die Ausgereiftheit
der Technologien nicht ausreichend berücksichtigen. Der Rahmen bis 2030 sollte
der technologischen Entwicklung im Laufe der Zeit Rechnung tragen und Forschung
und Innovation fördern. Daher muss geprüft werden, welche Zielvorgaben die
energie- und klimapolitischen Maßnahmen bis 2030 am besten, einfachsten
und kostenwirksamsten voranbringen können und ob der derzeitige Ansatz vor
allem im Hinblick auf die Notwendigkeit verschiedener Teilziele (wie im
Verkehrssektor) verbessert werden kann. Im Rahmen dieser Analyse sollte auch
der Frage nachgegangen werden, ob es unter Berücksichtigung anderer Ziele wie
der Versorgungssicherheit und der Wettbewerbsfähigkeit zweckmäßig wäre, für den
Zeitraum bis 2030 lediglich eine Zielvorgabe für THG-Emissionen vorzusehen. Die
aktuellen klima- und energiepolitischen Ziele für die Verringerung der
THG-Emissionen, für den Ausbau des Anteils der erneuerbaren Energien und für
Energieeinsparungen wurden so konzipiert, dass sie sich gegenseitig
unterstützen sollten, und zwischen ihnen gibt es in der Tat Wechselbeziehungen.
Höhere Anteile erneuerbarer Energien können zu THG-Emissionsminderungen führen,
sofern sie nicht andere Energiequellen mit geringem CO2-Ausstoß
ersetzen, wohingegen eine bessere Energieeffizienz dazu beitragen kann, die
THG-Emissionen zu senken und die Verwirklichung der Ziele für die erneuerbaren
Energien zu erleichtern. Es gibt offensichtliche Synergien, jedoch auch
potenzielle Zielkonflikte. So können beispielsweise Energieeinsparungen, die
höher als angenommen ausfallen, und eine unerwartet hohe Energieproduktion aus
erneuerbaren Energien den CO2-Preis aufgrund einer schwächeren
Nachfrage nach Emissionszertifikaten im EU-EHS senken. Dies wiederum kann das
Preissignal des EU-EHS zugunsten von Innovationen und Investitionen in die
Energieeffizienz und in die Nutzung CO2-armer Technologien
schwächen, wenngleich das Erreichen des Gesamtziels für die THG-Emissionsminderung
nicht beeinträchtigt wird. Ein
Rahmen für den Zeitraum bis 2030 mit mehreren Zielen wird diesen
Wechselbeziehungen explizit Rechnung tragen müssen. Darin sollte auch anerkannt
werden, dass ein höherer Anteil der erneuerbaren Energien und vermehrte
Energieeinsparungen allein weder eine größere Wettbewerbsfähigkeit noch eine
verbesserte Versorgungssicherheit gewährleisten werden. Spezielle politische
Maßnahmen werden weiterhin erforderlich sein, und möglicherweise bedarf es auch
zusätzlicher Indikatoren, die diese Ziele unmittelbarer erfassen. Es
besteht ein breiter Konsens darüber, dass Zwischenziele für die
THG-Emissionsminderungen notwendig sind, um der Zielvorstellung einer
Reduzierung um 80-95 % bis 2050 gerecht zu werden. Die Entscheidung
über die zweckmäßigste Höhe eines solchen Zwischenziels ist die zentrale Frage,
die sich stellt. In den Fahrplänen für 2050 wird nahegelegt, dass eine
Verringerung der Emissionen um 40 % bis 2030 gegenüber dem Stand von 1990
kostenwirksam wäre. Eine Verringerung um weniger als 40 % würde die Kosten
für die Umstellung auf eine CO2-arme Wirtschaft längerfristig
erhöhen. Während die Fahrpläne zu dem Schluss führen, dass die THG-Emissionen
bis 2030 um 40 % gemindert werden können, ohne dass die Kosten für unser
Energiesystem übermäßig steigen, wird die Mobilisierung der erforderlichen
Mittel zur Deckung der Kapitalkosten für erhebliche Anfangsinvestitionen jedoch
eine Herausforderung sein. Der
Energiefahrplan bis 2050 hat gezeigt, dass der Anteil der erneuerbaren
Energien am Energiesystem nach 2020 weiter ausgebaut werden muss. Die
Festlegung eines Ziels für die erneuerbaren Energien bis 2030 müsste
sorgfältig geprüft werden, da viele erneuerbare Energiequellen bis dahin aus
dem Frühstadium herausgewachsen sind und zunehmend mit anderen CO2-armen
Technologien konkurrieren werden. Außerdem sollten Überlegungen dazu angestellt
werden, ob ein höherer Anteil erneuerbarer Energien auf EU-Ebene ohne
spezifische Zielvorgabe, jedoch mithilfe des EU-EHS und regulatorischer
Maßnahmen zur Schaffung der richtigen Marktbedingungen, erreicht werden könnte.
Die Form einer möglichen Zielvorgabe für erneuerbare Energien wird (i) davon
abhängen, ob eine Zielvorgabe als notwendig erachtet wird, um einen höheren
Anteil erneuerbarer Energien nach 2020 zu gewährleisten und damit einen
Beitrag zu mehr heimischen Energiequellen, zu einer geringeren Abhängigkeit von
Energieimporten sowie zu Wachstum und Beschäftigung zu leisten, und (ii) davon,
ob und wie dies ohne unzumutbare Auswirkungen der Fördermechanismen für
erneuerbare Energien auf die Energiemärkte, Energiepreise und öffentlichen
Haushalte erreicht werden kann. Es muss festgestellt werden, ob sich die Ziele
für die erneuerbaren Energien am besten mit einem neuen Kernziel – mit oder
ohne Teilziele für Branchen wie Verkehr, Industrie und Landwirtschaft –
und/oder mithilfe anderer spezifischen Maßnahmen erreichen lassen. Jede
Zielvorgabe und jede Politik für erneuerbare Energien muss die immer
umfangreichere Faktenbasis in Bezug auf die Nachhaltigkeit, die Kosten, die
Ausgereiftheit der Technologien und das Innovationspotenzial berücksichtigen. Der
EU-Rahmen für die Energieeffizienzpolitik wurde vor kurzem durch die Annahme
der Energieeffizienzrichtlinie aktualisiert; für 2014 ist eine Überprüfung im
Hinblick auf das Ziel für 2020 geplant. Die Diskussionen über das
Energieeinsparziel für 2030 müssen vor diesem Hintergrund gesehen werden.
Dabei gibt es eine Reihe von Aspekten, die zu berücksichtigen sind. Zunächst
wurde im Energiefahrplan bis 2050 anerkannt, dass die Energieeffizienz und
die sich daraus ergebenden Energieeinsparungen für das Energiesystem eine
„No-Regrets“-Option sind. Wenngleich Erkenntnisse über die Bilanz des
derzeitigen Systems erst 2014 oder danach vollständig zur Verfügung stehen
werden, ist es dennoch von entscheidender Bedeutung, dass die Kohärenz eines
etwaigen Energieeinsparziels mit anderen Zielen sichergestellt wird. Es muss
auch darüber nachgedacht werden, ob Zielvorgaben für die Mitgliedstaaten oder
sektorspezifische Ziele den Fortschritten auf dem Gebiet der Energieeffizienz
am besten dienen. Ferner
müssen Überlegung zu der Frage angestellt werden, ob ein solches Ziel weiterhin
an absoluten Energieverbrauchswerten gemessen werden sollte oder ob ein relatives
Ziel (z. B. der Energieverbrauch im Verhältnis zum BIP oder zur
Bruttowertschöpfung) besser geeignet wäre. Während ein absolutes Ziel die
Erfüllung des Gesamteinsparziels unter Umständen besser gewährleisten würde,
könnte ein relatives Ziel der Dynamik der Wirtschaft in der EU und den
tatsächlichen Gegebenheiten der wirtschaftlichen Entwicklung besser Rechnung
tragen. Anders
als bei der Verringerung der THG-Emissionen und bei den erneuerbaren Energien
beruht der aktuelle Ansatz bei der Energieeffizienz auf einer Kombination aus
unverbindlichen Zielwerten und verbindlichen Maßnahmen. Die Notwendigkeit von
EU-Rechtsvorschriften (z. B. Ökodesign-Rahmenrichtlinie,
Energieeffizienzrichtlinie und Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von
Gebäuden) innerhalb des Rahmens für 2020 hängt zumindest teilweise mit dem
Fehlen rechtsverbindlicher Energieeinsparziele für die Mitgliedstaaten
zusammen. Jedes rechtsverbindliche Ziel für Energieeinsparungen bzw. für die
Energieintensität müsste den Mitgliedstaaten Spielraum beim Erreichen dieses
Ziels lassen, wobei möglicherweise die Anzahl der verbindlichen Maßnahmen auf
EU-Ebene verringert würde. Bei einem solchen Ansatz wäre jedoch zu
berücksichtigen, dass vielen EU-Rechtsvorschriften, die zu einem niedrigeren Energieverbrauch
beitragen, auch eine entscheidende Rolle bei der Schaffung des Binnenmarkts für
diese Produkte zukommt (z. B. Ökodesign-Rahmenrichtlinie). Falls die Ziele
weiterhin unverbindlich sind, wird geprüft werden müssen, ob die derzeitigen
konkreten Maßnahmen ausreichen oder ob neue Maßnahmen erforderlich sind. Eine
zentrale Frage wird lauten, in welchem Maße die Energiemärkte durch
Preissignale und durch die Laststeuerung genügend Anreize für Verbesserungen
der Energieeffizienz, einschließlich einer Änderung des Verbraucherverhaltens,
setzen und ob vom Emissionshandelssystem und seinen Auswirkungen auf die
Strompreise auch ohne spezifische Zielvorgaben oder Maßnahmen Anreize für
Energieeinsparungen ausgehen können. Die relativ geringe Preiselastizität der
Energienachfrage in vielen wichtigen Wirtschaftszweigen, das prognostizierte
Preisniveau sowie die Variabilität des EU-EHS-Preises werden dabei
berücksichtigt werden müssen.
3.2.
Kohärenz der politischen Instrumente
Die politischen Instrumente, die auf EU-Ebene
zur Verwirklichung der Ziele im Zeitraum bis 2020 eingesetzt werden, sind eng
mit dem Binnenmarkt verknüpft. Die einzelnen Mitgliedstaaten verfügen über
einen größeren Handlungsspielraum bei der Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften
über erneuerbare Energien und Energieeffizienz und über THG-Emissionen, die
nicht unter das EU-EHS fallen, wie im Straßenverkehrssektor. Daher sind auf
nationaler Ebene unterschiedliche Konzepte mit Förderregelungen für erneuerbare
Energien, Energie- und CO2-Steuern, Energieeffizienzstandards für
Gebäude und andere Energieeffizienzstrategien zur Anwendung gekommen. Allerdings dürften die verschiedenen
politischen Ziele und der Abbau von Markthemmnissen nur durch eine Kombination
all dieser Instrumente zu erreichen sein, die dann - wie vorstehend beschrieben
- ineinander greifen können. Einige Interessenträger haben im Hinblick auf
dieses Ineinandergreifen die mangelnde Gesamtkohärenz zwischen den politischen
Strategien kritisiert und darauf hingewiesen, dass die Kosteneffizienz der
verschiedenen klima- und energiepolitischen Maßnahmen unter Berücksichtigung
der technologischen Machbarkeit verbessert werden muss. Außerdem dürfen
einzelstaatliche Maßnahmen nicht zu einer Fragmentierung des Binnenmarktes
führen. Besonderer Wert sollte auf Investitionen in Infrastruktur, vor allem in
Netze, gelegt werden, da dies die Marktintegration in der EU vertieft und
Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit gewährleistet. Der energie- und klimapolitische Rahmen bis 2030
sollte daher für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den konkreten
Umsetzungsmaßnahmen auf EU-Ebene und ausreichender Flexibilität auf der Ebene
der Mitgliedstaaten sorgen, damit diese ihre Ziele auf einem auf den jeweiligen
nationalen Kontext abgestimmten Weg, der jedoch mit dem Binnenmarkt vereinbar
ist, erreichen können. Inwieweit derzeit ein solches Gleichgewicht zwischen dem
Instrumentarium auf EU-Ebene und den Zielen/nationalen Instrumenten der
Mitgliedstaaten besteht, muss noch genauer geprüft werden; dies betrifft
u. a. auch die Auswirkungen von Subventionen für fossile Brennstoffe.
Dabei muss weiterhin eine gerechte Lastenteilung ins Auge gefasst werden. Zusätzlich zu dem Regulierungsinstrumentarium
leistet die EU im Kontext der Klimawandels und nachhaltiger Energie auch
beträchtliche finanzielle Unterstützung, insbesondere im Rahmen der
Kohäsionspolitik, der EU-Forschungsprogramme und - künftig - der Fazilität „Connecting
Europe“. Auf die klimapolitischen Ziele entfallen im Zeitraum 2014-2020 mindestens
20 % der EU-Ausgaben. Dies sollte sich in einem geeigneten Instrumentarium
niederschlagen, das gewährleistet, dass sie zur Stärkung der
Energieversorgungssicherheit und zum Aufbau einer CO2-armen,
ressourceneffizienten und klimaresistenten Wirtschaft beitragen, die die
Wettbewerbsfähigkeit der EU stärkt und zusätzliche, umweltgerechtere
Arbeitsplätze schafft[8]. Geprüft werden muss auch der Zugang zu
internationalen Gutschriften nach 2020. Durch internationale Gutschriften
können zwar Kosten begrenzt werden, aber sie führen auch zu Unsicherheit
darüber, was im eigenen Land getan werden muss, und sind für den Überschuss an
Zertifikaten im Rahmen des EU-EHS mitverantwortlich. Außerdem subventionieren
die Industrie der EU und die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des
Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung vor allem in
Schwellenländern wie China, Indien und Brasilien Branchen, die mit
EU-Unternehmen konkurrieren. Durch die Umstellung vom System projektbezogener
Gutschriften auf den Emissionshandel und andere Marktmechanismen könnte den
unterschiedlichen Fähigkeiten der Länder, auf den Klimawandel zu reagieren,
besser Rechnung getragen und die Entwicklung eines globalen CO2-Marktes
mit breiter internationaler Beteiligung vorangebracht werden. Die politischen Maßnahmen für Sektoren wie See-
und Luftverkehr umfassen auch koordinierte Bemühungen, weltweit anerkannte
Standards und politische Strategien aufzustellen, um weltweite
Emissionsminderungen wirksam durchzusetzen. Als erster Schritt ist 2013 der von
der internationalen Seeschifffahrtsorganisation vereinbarte
Energieeffizienzindex in Kraft getreten, von dem erwartet wird, dass er das
Tempo des Anstiegs der THG-Emissionen aus dem weltweiten Schiffsverkehr
verlangsamt.
3.3.
Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der
EU-Wirtschaft
Ein grundlegendes energiepolitisches Ziel der
EU ist es, dafür zu sorgen, dass das Energiesystem wettbewerbsorientierte
nationale und internationale Energiemärkte sowie Energiepreise gewährleistet,
die im internationalen Wettbewerb mithalten können und für den Endverbraucher
erschwinglich sind, und so die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft fördert.
Besonders wichtig ist dies für sozial schwache Haushalte und für
Industriesektoren, die im internationalen Wettbewerb stehen und auf Energie als
wesentlichen Produktionsfaktor angewiesen sind. Da Strom im Rahmen der
Umstellung des Energiesystems an Bedeutung gewinnen wird, spielen die
Stromkosten für den Rahmen bis 2030 eine maßgebliche Rolle. Energie- und klimapolitischen Maßnahmen können
zur Stärkung von Nachfrage und Wachstum in einer emissionsarmen Wirtschaft
beitragen. Die EU ist Vorreiter im Bereich saubere und energieeffiziente
Technologien, Erzeugnisse und Dienstleistungen sowie Ökotechnologien, in dem
bis 2020 voraussichtlich rund 5 Millionen Arbeitsplätze entstehen werden[9]. Viele dieser Strategien tragen
darüber hinaus zur Verringerung der Luftverschmutzung und zu Verbesserungen im
Bereich der Gesundheit bei. Allerdings wurde gleichzeitig Kritik an diesen
Strategien laut, weil sie sich negativ auf die Energiepreise, auf die
Erschwinglichkeit der Energie für sozial schwache Haushalte und auf die
Wettbewerbsfähigkeit von energieintensiven Wirtschaftszweigen auswirken, auch
wenn sie den Energiekostendruck für die Industrie verringern und die
Auswirkungen von Preisspitzen entschärfen. Trotz eines nur moderaten Anstiegs der
Großhandelspreise für Energie in der EU sind die Endverbraucher-Strompreise für
viele Unternehmen und Haushalte im letzten Jahrzehnt real erheblich stärker
gestiegen. Dem Energiefahrplan 2050 zufolge wird dieser Trend anhalten. Durch
die Entwicklungen auf den internationalen Märkten und die Erschließung nicht
konventioneller Kohlenwasserstoffe könnte die Diskrepanz zwischen den Preisen
in der EU und den Preisen in anderen großen Volkswirtschaften wie den USA, wo
Schiefergas zunehmend als Energiequelle genutzt wird, weiter zunehmen. 2012
betrugen die Gaspreise für die Industrie in den USA weniger als ein Viertel des
EU-Preisniveaus[10].
Es liegt auf der Hand, dass diese Preisentwicklung von vielen anderen Faktoren
neben der Klima- und Energiepolitik der EU beeinflusst wird, und die
Großhandels-Strompreise nach wie vor hauptsächlich von den Preisen für fossile
Brennstoffe abhängen. Auch die Entscheidungen der Mitgliedstaaten über Tarife,
Abgaben und Steuern haben signifikante Auswirkungen auf die Höhe der
Endverbraucherpreise. Diese Aspekte sind bei der Konzeption neuer
energiepolitischer Strategien zu berücksichtigen. Die verschiedenen für die
nationalen Energiekosten relevanten Faktoren, einschließlich der Besteuerung,
müssen einer differenzierten Analyse unterzogen werden, da sie sich
offensichtlich sehr unterschiedlich auf die Gesamtkosten der Energieerzeugung
auswirken. In diesem Kontext muss eine Reihe weiterer Punkte angegangen werden.
Dazu gehört erstens die vollständige Umsetzung
der Rechtsvorschriften zum Binnenmarkt als maßgebliche Voraussetzung, um die
Preise in der EU begrenzen und das Ziel größerer Kosteneffizienz erreichen zu
können, und zwar sowohl durch stärkeren Wettbewerb auf dem Energiemarkt als
auch durch eine effizientere Nutzung der Energieinfrastruktur (mittels
Netzkodizes). Zweitens muss die künftige, umweltgerechte Nutzung
heimischer konventioneller und unkonventioneller Gasvorkommen in der EU ermöglicht
werden, da diese dazu beitragen könnten, die Energiepreise in der EU und die
Importabhängigkeit zu verringern. Drittens könnten durch eine weitere
Diversifizierung der Energieversorgungswege der Wettbewerb auf den
Energiemärkten gestärkt und durch Investitionen in die Energieeffizienz
langfristig erhebliche Einsparungen erreicht werden. Die stärkere Nutzung
erneuerbarer Energiequellen zur Stromerzeugung muss mit einem effizienteren
Management der Stromnetze, einer Verringerung der Technologiekosten und einer
Steigerung der Leistungsfähigkeit der Technik sowie kontinuierlicher
Innovationsförderung einhergehen. Viertens wurden dahingehend Bedenken geäußert,
dass nicht überall dem Klimaschutz ähnlich großes Engagement gewidmet wird wie
in der EU und sich dies auf die Wettbewerbsfähigkeit auswirkt. Andererseits hat
die Selbstverpflichtung der Europäischen Union, die THG-Emissionen bis 2020 um 20 %
zu senken, dazu beigetragen, dass in diesem Bereich nach dem Klimagipfel von
Kopenhagen 2009 Fortschritte erzielt werden konnten: Mehr als 90 Länder sind
bislang unterschiedlich ambitionierte Verpflichtungen eingegangen. Darüber
hinaus hat die internationale Gemeinschaft bekräftigt, dass sie an ihrem Ziel,
die globale Erwärmung auf weniger als 2 °C zu begrenzen, festhält. Einige
Länder haben zudem die Umsetzung oder Ausarbeitung von Rechtsvorschriften für
ein eigenes Emissionshandelssystem in Angriff genommen (Schweiz, Australien,
Neuseeland, Südkorea, China und einige Bundesstaaten der USA). Trotz dieser Entwicklungen
konnte das bedingte Angebot der EU, das eigene Reduktionsziel auf 30 % zu
erhöhen, keine weiteren Zusagen oder Maßnahmen mobilisieren, die gewährleisten
würden, dass durch die gemeinsamen Anstrengungen die Realisierung des 2 °C-Ziels
bis 2020 in greifbare Nähe rückt. Daher muss nun dringend eine engere
Zusammenarbeit mit Drittländern angestrebt und bis 2015 von der
Durban-Plattform ein Klimaabkommen für die Zeit nach 2020 vorgelegt werden.
Dies ist umso wichtiger, als nur 11% der globalen THG-Emissionen auf die EU
entfallen und dieser Anteil weiter zurückgeht, so dass nur durch wirksame
Maßnahmen auf internationaler Ebene eine Eindämmung des Klimawandels möglich
ist[11].
Fünftens setzt sich die EU in den Bereichen
Luft- und Seeverkehr nachdrücklich dafür ein, dass Fortschritte in den
einschlägigen internationalen Foren erzielt werden, um für eine globale
Beteiligung und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu sorgen. Sechstens könnten höhere EU-EHS-Preise und
Strategien zur Steigerung der Stromerzeugungskapazität auf Basis erneuerbarer
Energien durch Fördermaßnahmen oder Präferenzbehandlung zur Erleichterung des
Markteintritts natürlich einen Anstieg der Strompreise zur Folge haben.
Andererseits schafft das EU-EHS jedoch gleiche Wettbewerbsbedingungen in der EU
und verringert die Kosten für die THG-Reduktion in den in das System
eingebundenen Sektoren. Das EU-EHS umfasst auch Maßnahmen zur Begrenzung der
Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Sektoren, in denen
das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht. Diese
Maßnahmen werden bis 2020 beibehalten. Da sich die kostenlosen Zertifikate in
den Industriesektoren anhäufen und billige internationale Gutschriften zur
Verfügung stehen, werden in den betreffenden Sektoren zumindest bis 2020 kaum
Auswirkungen zu verzeichnen sein. Nach den Vorschriften für staatliche
Beihilfen im Zusammenhang mit den EU-EHS dürfen die Mitgliedstaaten ab 2013 in
den meisten stromintensiven Sektoren einen Teil der indirekten EU-EHS-Kosten
kompensieren. Außerdem ist es nach den Regeln für staatliche Beihilfen im
Umweltbereich derzeit zulässig, bestimmte Industriezweige gezielt von
Energiesteuern zu befreien. Bei der Gestaltung des energie- und
klimapolitischen Rahmens bis 2030 wird zu überlegen sein, ob und wie dieser
Ansatz fortgesetzt werden sollte. Schließlich sollte bei der Konzeption eines
solchen Rahmens auch erwogen werden, ob im Rahmen des Emissionshandelssystems
erzielte Einnahmen zur Finanzierung von Innovationen in den Sektoren eingesetzt
werden könnten. Diese Option wird derzeit hauptsächlich in der Form in Anspruch
genommen, dass die Mitgliedstaaten die Einnahmen aus der Versteigerung von
Zertifikaten im Rahmen der für staatliche Beihilfen geltenden Höchstgrenzen
nutzen, auch wenn der bestehende Rahmen in Form der Initiative NER300 die
Förderung innovativer Projekte mit EU-Mitteln vorsieht, die allerdings auf die
Bereiche erneuerbare Energien sowie CO2-Abscheidung und -Speicherung
beschränkt ist.
3.4.
Berücksichtigung der unterschiedlichen Kapazitäten
der Mitgliedstaaten
Die Mitgliedstaaten unterscheiden sich
erheblich, was Wohlstand, Industriestruktur, Energiemix, Gebäudebestand, CO2-
und Energieintensität, nutzbare erneuerbare Ressourcen und Sozialstruktur
anbetrifft. Einzelne Verbrauchergruppen haben unterschiedliche Investitions-
und Anpassungskapazitäten. Diesen Faktoren muss bei der Gestaltung eines
politischen Rahmens für die Zeit bis 2030 Rechnung getragen werden. Da die
klima- und energiepolitischen Ziele mit ganz unterschiedlichen Konsequenzen für
die einzelnen Mitgliedstaaten und deren Bürger verbunden sind, sollte die
Möglichkeit einer wirksamen Zusammenarbeit und einer gerechten Lastenteilung
als Bestandteil der neuen Rahmenstruktur geprüft werden. Auch der aktuelle energie- und klimapolitische
Rahmen trägt den unterschiedlichen Kapazitäten Rechnung, da die Anstrengungen,
die für die Verwirklichung der klima- und energiepolitischen Ziele der EU
erforderlich sind, so auf die Mitgliedstaaten verteilt sind, dass die
finanzschwächeren Mitgliedstaaten am geringsten belastet werden. Die bei der
Versteigerung von Emissionszertifikaten erzielten Einnahmen werden ebenfalls
teilweise umverteilt, um Kostenunterschiede auszugleichen. Außerdem kann im
Rahmen der Mechanismen der Zusammenarbeit, die mit der Erneuerbare-Energien-Richtlinie
eingeführt wurden, die in einem Mitgliedstaat erzeugte Energie aus erneuerbaren
Quellen auf die Zielvorgabe eines anderen Mitgliedstaats angerechnet werden.
Trotz der potenziellen wirtschaftlichen Vorteile, die diese Regelung beiden
Seiten, außer im Fall von Schweden und Norwegen, bietet, ist sie bislang noch
nicht genutzt worden. Um den nationalen Gegebenheiten gerecht zu werden, sieht
die Energieeffizienz-Richtlinie verschiedene Flexibilitätsoptionen vor, die die
Mitgliedstaaten auf ihr jährliches Einsparziel von 1,5 % anwenden können,
so u. a. eine schrittweise Einführung der Zielvorgabe von 1,5 %, die
Ausklammerung der EU-EHS-Branchen, die Anrechnung von Energieeinsparungen in
den Sektoren Energieumwandlung und -verteilung und die Anerkennung frühzeitiger
Maßnahmen. Auch eine Kumulierung dieser Optionen ist möglich, sofern dadurch
nicht die nach der Richtlinie erforderlichen Energieeinsparungen insgesamt in
infrage gestellt werden. Im Hinblick auf die Gestaltung des politischen
Rahmens für 2030 ist zu prüfen, ob ähnliche Verteilungsinstrumente beibehalten
werden oder ob in Abhängigkeit von Anspruchsgrad und Art der künftigen Ziele
und Maßnahmen andere Konzepte erforderlich sind. Die Einführung differenzierter
Zielvorgaben für jeden Mitgliedstaat könnte hier für mehr Gerechtigkeit sorgen
- auch wenn sie möglicherweise den Zielen des Energiebinnenmarkts zuwiderlaufen
würden. Allerdings könnte dies auch die Gesamtkosten für das Erreichen der
Ziele in die Höhe treiben, wenn sie nicht mit einem ausreichenden Maß an
Flexibilität, wie sie Handelsmechanismen bieten, verknüpft sind. Bei einem
Rahmen für 2030 muss in jedem Fall geprüft werden, ob ausreichende Flexibilität
zwischen den Mitgliedstaaten besteht, um eine kosteneffiziente Verwirklichung
der differenzierten Ziele zu ermöglichen. In diesem Zusammenhang sollte auch in
Betracht gezogen werden, dass gerade die Mitgliedstaaten, die Investitionen am
dringendsten benötigen und denen sich die meisten Optionen für eine
kostenwirksame Verringerung der Treibhausgasemissionen, für die Entwicklung
erneuerbarer Energieträger, die Verbesserung der Energieeffizienz usw. bieten,
oft nicht über eine ausreichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit verfügen,
um sie zu nutzen. Zudem haben einige dieser Mitgliedstaaten Schwierigkeiten,
ausreichende Unterstützung für Änderungen bei Produktionsverfahren und bei der
Energienutzung zu erhalten, die sich auf die Beschäftigung und die Nutzung
inländischer Energiequellen auswirken könnten. Der Zugang zu Finanzierungsmitteln
für Investitionen, sei es in Form von direkten Zuschüssen oder „smart
finance“-Finanzierungsmodellen, ist zwar bereits Teil des EU-politischen
Instrumentariums[12],
sollte aber gegebenenfalls mit Blick auf das Jahr 2030 weiter erleichtert werden.
Solche Maßnahmen könnten zu einer fairen und gerechten Lastenteilung beitragen,
aber auch die öffentliche Akzeptanz fördern und alle beteiligten Parteien
stärker in den Prozess des Übergangs zu einer nachhaltigen, sicheren und
wettbewerbsfähigen Wirtschaft einbinden. Für den neuen Politikrahmen müssen spezifische
Informationen zu den Mitgliedstaaten ausgearbeitet und vorgelegt werden, die
als Grundlage für Beratungen über eine gerechte Lastenteilung dienen, mit der
eine übermäßige Belastung einzelner Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden soll.
4.
Fragen
4.1.
Allgemeine Fragen
·
Welche Erfahrungen aus dem energie- und
klimapolitischen Rahmen bis 2020 und dem derzeitigen Stand des Energiesystems
der EU sind für die Gestaltung des Politikrahmens bis 2030 am wichtigsten?
4.2.
Zielvorgaben
·
Mit welchen Zielvorgaben für den Zeitraum bis 2030
könnten die klima- und energiepolitischen Ziele der EU am wirkungsvollsten
unterstützt werden? Auf welcher Ebene sollten sie umgesetzt werden (EU,
Mitgliedstaaten oder Sektoren) und inwieweit sollten sie rechtsverbindlich
sein? ·
Sind bei den derzeitigen Zielvorgaben für die Zeit
bis 2020 Widersprüche aufgetreten? Wenn ja, wie könnte eine größere Kohärenz
der potenziellen Zielvorgaben für das Jahr 2030 gewährleistet werden? ·
Sind Zielvorgaben für Teilsektoren wie Verkehr,
Landwirtschaft und Industrie sinnvoll und wenn ja, welche? Muss z. B. im
Verkehrssektor trotz der bereits festgelegten CO2-Reduktionziele für
Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge ein Anteil an erneuerbaren Energien
als Ziel vorgegeben werden? ·
Wie könnten die Zielvorgaben des Rahmens bis 2030
der wirtschaftlichen Tragfähigkeit und der zunehmenden Ausgereiftheit der
Technologien stärker Rechnung tragen? ·
Wie sollten die Fortschritte in anderen Bereichen
der EU-Energiepolitik, z. B. der Versorgungssicherheit, bewertet werden,
die nicht unter die Kernziele fallen?
4.3.
Instrumente
·
Sind Änderungen anderer politischer Instrumente
erforderlich, und welche Wechselwirkungen bestehen zwischen ihnen, auch
zwischen EU- und einzelstaatlicher Ebene? ·
Wie sollten spezifische Maßnahmen auf EU-Ebene und
einzelstaatlicher Ebene definiert werden, um eine möglichst große
Kosteneffizienz bei der Verwirklichung der klima- und energiepolitischen Ziele
gewährleisten? ·
Wie kann am wirksamsten eine Fragmentierung des
Energie-Binnenmarkts verhindert werden, insbesondere im Hinblick auf die
Förderung und Mobilisierung der erforderlichen Investitionen? ·
Welche Maßnahmen könnten ins Auge gefasst werden,
um eine größtmögliche Kosteneffizienz weiterer Energieeinsparungen zu
erreichen? ·
Wie können die Forschungs- und Innovationspolitik
der EU die Umsetzung des Rahmens für den Zeitraum bis 2030 am wirksamsten
unterstützen?
4.4.
Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit
·
Auf welche Elemente des klima- und energiepolitischen
Rahmens sollte mehr Gewicht gelegt werden, um die Schaffung von Arbeitsplätzen,
Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern? ·
Welche Belege gibt es für eine Verlagerung von CO2-Emissionen
bei dem derzeitigen klima- und energiepolitischen Rahmen und kann diese
quantifiziert werden? Wie kann dieses Problem innerhalb des Rahmens für die
Zeit bis 2030 angegangen werden? ·
Welche spezifischen Faktoren sind für die
beobachtete Entwicklung der Energiekosten verantwortlich und inwieweit kann die
EU darauf Einfluss nehmen? ·
Wie sollte die Ungewissheit über die Anstrengungen
und das Maß der Selbstverpflichtungen berücksichtigt werden, die andere
Industrieländer und wirtschaftlich wichtige Entwicklungsländer in den laufenden
internationalen Verhandlungen unternehmen bzw. eingehen werden? ·
Wie kann für größere Rechtssicherheit für
Unternehmen und gleichzeitig für ausreichende Flexibilität gesorgt werden, um
Spielraum für Anpassungen an sich verändernde Umstände (z.B. durch Fortschritte
in den internationalen Klimaschutzverhandlungen und Veränderungen auf den
Energiemärkten) zu lassen? ·
Wie kann die Innovationsfähigkeit der
verarbeitenden Industrie gesteigert werden? Könnten dafür die Einnahmen aus der
Versteigerung von Zertifikaten eingesetzt werden? ·
Wie kann die EU die Erschließung konventioneller
und unkonventioneller Energiequellen innerhalb der EU optimal nutzen, um
niedrigere Energiepreise zu erreichen und die Importabhängigkeit zu verringern? ·
Wie kann am besten eine größere Sicherheit der
Energieversorgung gewährleistet werden, indem EU-intern (z.B. durch den Ausbau
der notwendigen Verbindungsleitungen) für einen reibungslos und effizient
funktionierenden Energiebinnenmarktes gesorgt und EU-extern die
Energieversorgungswege diversifiziert werden?
4.5.
Kapazitäten und Lastenteilung
·
Wie kann mit dem neuen Rahmen eine gerechte
Lastenteilung zwischen den Mitgliedstaaten gewährleistet werden? Durch welche
konkreten Maßnahmen kann ihren unterschiedlichen Fähigkeiten zur Umsetzung der
energie- und klimapolitischen Vorgaben Rechnung getragen werden? ·
Welche Mechanismen wären geeignet, um einerseits
die Zusammenarbeit zu fördern und eine gerechte Lastenteilung zwischen den
Mitgliedstaaten zu gewährleisten und andererseits eine größtmögliche
Kosteneffizienz bei der Realisierung der neuen klima- und energiepolitischen
Ziele anzustreben? ·
Sind neue Finanzierungsinstrumente oder
-vereinbarungen zur Unterstützung des Politikrahmens bis 2030 erforderlich?
5.
Übermittlung der Antworten im Rahmen der Konsultation
Die Konsultation läuft noch bis zum 2. Juli.
Einzelheiten zur Teilnahme an der Konsultation stehen auf folgender Website zur
Verfügung: http://ec.europa.eu/energy/consultations/20130702_green_paper_2030_en.htm ANHANG Hintergrundinformationen zu Energie- und
Klimapolitik- 1. Rechtsinstrumente zur Umsetzung der Kernziele des
Klima- und Energiepakets und maßgebliche Strategien für ihre Umsetzung (1)
Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von
Energie aus erneuerbaren Quellen mit dem Ziel, einen Anteil der erneuerbaren
Energiequellen von 20 % pro Mitgliedstaat zu erreichen (2)
Richtlinie 2003/87/EG, geändert durch die
Richtlinie 2009/29/EG, mit der das Emissionshandelssystems der EU überarbeitet,
eine Emissionsobergrenze festgelegt und die Zuteilung von Zertifikaten an
Unternehmen harmonisiert wurde. (3)
Entscheidung Nr. 406/2009/EG
(Lastenteilungsentscheidung) mit der einzelstaatliche, nicht unter das
Emissionshandelssystem (EU-EHS) fallende Zielvorgaben für die Reduktion der
THG-Emissionen festgesetzt wurden. (4)
Verordnung (EG) Nr. 443/2009 zur Festsetzung von CO2-Emissionsnormen
für neue Personenkraftwagen (5)
Verordnung (EU) Nr. 510/2011 zur Festsetzung von
Emissionsnormen für neue leichte Nutzfahrzeuge im Rahmen des Gesamtkonzepts der
Union zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und
leichten Nutzfahrzeugen (6)
Richtlinie 2009/30/EG (Richtlinie über
Kraftstoffqualität) zur Verringerung der CO2-Emissionen von
Kraftstoff während seines gesamten Lebenszyklus (7)
Richtlinie 2009/31/EG zur Schaffung des notwendigen
Rahmens für die CO2-Abscheidung und -Speicherung . (8)
Richtlinie 2012/27/EU zur Energieeffizienz und
Festlegung der erforderlichen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten (9)
Richtlinie 2010/31/EU über die
Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (10)
Richtlinie 2009/125/EG zur Schaffung eines Rahmens
für die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung
energieverbrauchsrelevanter Produkte (11)
Verordnung (EG) Nr. 2006/842 über bestimmte fluorierte
Treibhausgase und Richtlinie 2006/40/EG über Emissionen aus Klimaanlagen in
Kraftfahrzeugen (12)
Richtlinie 99/31/EG über die schrittweise
Abschaffung der Abfallbeseitigung auf Abfalldeponien zur Verringerung von
Methangasemissionen (13)
Richtlinie 1991/676/EWG über Nitrate und die
Begrenzung von N2O-Emissionen (14)
Richtlinie 2009/33/EG über die Förderung sauberer
und energieeffizienter Straßenfahrzeuge (15)
Richtlinie 2003/96/EG des Rates zur
Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von
Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (16)
Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 über die
Kennzeichnung von Reifen in Bezug auf die Kraftstoffeffizienz und andere
wesentliche Parameter (17)
Verordnung (EG) Nr. 228/2011 zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates in
Bezug auf die Prüfmethode für die Nasshaftung von Reifen der Klasse C1 (18)
Verordnung (EU) Nr. 1235/2011 zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates im
Hinblick auf die Klassifizierung von Reifen hinsichtlich ihrer
Nasshaftungseigenschaften, die Messung des Rollwiderstands und das
Überprüfungsverfahren (19)
Verordnung (EG) Nr. 714/2009 vom 13. Juli 2009 über
die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel und zur
Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003 (20)
Verordnung (EG) Nr. 715/2009 vom 13. Juli 2009 über
die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen und zur
Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1775/2005 (21)
Beschluss über Anrechnungsvorschriften und
Aktionspläne für die Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen infolge von
Tätigkeiten im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft. 2.
Weiterführende Informationen Fahrplan für den Übergang zu einer
wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050 http://ec.europa.eu/clima/policies/roadmap/index_en.htm Energiefahrplan 2050 http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_de.htm Weißbuch: Fahrplan zu einem einheitlichen
europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und
ressourcenschonenden Verkehrssystem http://ec.europa.eu/transport/themes/strategies/2011_white_paper_en.htm Fahrplan für ein ressourcenschonendes
Europa http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/about/roadmap/index_en.htm
Strukturelle Reform des europäischen CO2-Markts:
erster Bericht über die Lage des CO2-Markts in der EU um Jahr 2012 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm Ein funktionierender Energiebinnenmarkt http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/internal_market_de.htm Erneuerbare Energien: Ein wichtiger Faktor
auf dem europäischen Energiemarkt http://ec.europa.eu/energy/renewables/communication_2012_de.htm Entschließung des Europäischen Parlaments
über einen Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen
Wirtschaft bis 2050 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0086&language=DE&ring=A7-2012-0033
Entschließung des Europäischen Parlaments
zum Weißbuch über einen einheitlichen europäischen Verkehrsraum http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2011-0584&language=DE&ring=A7-2011-0425
Entschließung des Europäischen Parlaments
über den Energiefahrplan 2050 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0088&language=DE&ring=A7-2013-0035 [1] Der Anhang enthält im Abschnitt „Weiterführende
Informationen“ Links zu den Entschließungen des Europäischen Parlaments und zu
den Fahrplänen. [2] KOM(2011) 169 endgültig. [3] KOM(2010) 639 endgültig. [4] Bericht über die die Lage des CO2-Marktes in
der EU (COM(2012) 652). In dem Bericht werden verschiedene Möglichkeiten
zur Lösung des Problems des Zertifikate-Überschusses im EU-EHS dargelegt,
darunter eine Ausdehnung der Sektoren, die von ihm erfasst werden. [5] Mitteilung „Erneuerbare Energien: ein wichtiger Faktor
auf dem europäischen Energiemarkt“ (COM(2012) 271). [6] Die Umsetzung der im Verkehrsweißbuch beschriebenen
Maßnahmen, weitere Ökodesign-Maßnahmen, die Einführung intelligenter Zähler und
intelligenter Netze mit der daraus resultierenden Laststeuerung sollten zur
Schließung dieser Lücke beitragen. [7] Für Vorhaben, die als Vorhaben von gemeinsamem Interesse
ausgewiesen werden, sieht die Verordnung Maßnahmen zur Beschleunigung der
Genehmigungsverfahren vor, u. a. durch die Festlegung einer Höchstdauer
und durch die Straffung der Umweltverträglichkeitsprüfungen. In der Verordnung
sind überdies bessere Anreize für Investoren durch günstigere
Regulierungsbestimmungen vorgesehen; die Bedingungen für eine finanzielle
Unterstützung durch die EU im Rahmen der vorgeschlagenen Fazilität „Connecting
Europe“ sind in ihr ebenfalls festgelegt. [8] Wie vom Europäischen Rat bei seiner Tagung vom 7. und
8. Februar 2013 in Bezug auf den mehrjährigen Finanzrahmen beschlossen. [9] Mitteilung „Einen arbeitsplatzintensiven Aufschwung
gestalten“ (COM(2012) 173 final). [10] Daten der IEA zufolge sind die realen Strompreise für die
Industrie in Europa (OECD) von 2005 bis 2012 im Mittel um 38 % gestiegen,
während sie in den USA um 4 % zurückgegangen sind. Die realen Strompreise
für Haushalte sind im gleichen Zeitraum in Europa (OECD) um 21,8 %
gestiegen, gegenüber 8,4 % in den USA. IEA „Energy Prices & Taxes, 4th
Quarter 2012“. [11] Die Aussichten auf ein neues globales
Klimaschutzübereinkommen werden in einer gesonderten konsultativen Mitteilung „Das
internationale Klimaschutzübereinkommen von 2015: Gestaltung der
Weltklimapolitik für die Zeit nach 2020“ behandelt. [12] Beispielsweise der vorgeschlagene europäische Fonds für
regionale Entwicklung für 2014-2020 und die Fazilität „Connecting Europe“.