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Document 52012SC0211
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions A Reinforced European Research Area Partnership for Excellence and Growth (Text with EEA relevance)
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Eine verstärkte Partnerschaft im Europäischen Forschungsraum im Zeichen von Exzellenz und Wachstum (Text von Bedeutung für den EWR)
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Eine verstärkte Partnerschaft im Europäischen Forschungsraum im Zeichen von Exzellenz und Wachstum (Text von Bedeutung für den EWR)
/* SWD/2012/0211 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Eine verstärkte Partnerschaft im Europäischen Forschungsraum im Zeichen von Exzellenz und Wachstum (Text von Bedeutung für den EWR)
ARBEITSUNTERLAGE DER
KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das
Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Eine verstärkte Partnerschaft im
Europäischen Forschungsraum im Zeichen von Exzellenz und Wachstum
(Text von Bedeutung für den EWR) 1. EINLEITUNG Der Europäische Forschungsraum (EFR) ist ein
gegenüber der Welt offener, auf den Binnenmarkt gestützter vereinter
Forschungsraum, in dem Freizügigkeit für Forscherinnen und Forscher herrscht
und wissenschaftliche Erkenntnisse und Technologie frei ausgetauscht werden und
durch den die Union und ihre Mitgliedstaaten ihre wissenschaftlichen und
technologischen Grundlagen, ihre Wettbewerbsfähigkeit und ihre Fähigkeit zur
gemeinsamen Bewältigung großer Herausforderungen stärken sollen. Der im März 2000
ins Leben gerufene EFR ist zu einem der zentralen Ziele der Union seit dem
Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags[1]
geworden. In der Leitinitiative „Innovationsunion“ (IU)[2] der Strategie Europa 2020[3] wurden ein Rahmen für den
EFR und Begleitmaßnahmen angekündigt. An zwei Gelegenheiten (im Februar
2011 und im März 2012) hat der Europäische Rat zur Vollendung des Europäischen
Forschungsraums bis 2014 aufgerufen. Vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise
besteht dringender Bedarf an Forschung und forschungsbasierten Lösungen sowie
an der Förderung wissenschaftlicher Spitzenleistungen in Regionen und Ländern,
um das Wirtschaftswachstum zu unterstützen. Die Vollendung des EFR wird dabei
helfen, die Fragmentierung bei der Gestaltung und Durchführung der
Forschungspolitik und -tätigkeit und ihre negativen Folgen für die Effektivität
der europäischen Forschung zu überwinden. 2. Problemstellung 2.1. Haupthindernisse für die
Forschungsleistung im EFR Die EU ist immer noch ein zentraler Akteur in
der internationalen Forschungs- und Entwicklungslandschaft, sieht sich aber
einer Reihe von entscheidenden Herausforderungen gegenübergestellt, die dringend
Antworten verlangen, wie etwa die Finanzkrise, das schwache Wirtschaftswachstum
und die alternde Bevölkerung. In der EU-Leitinitiative „Innovationsunion”
zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung wird ein umfassender Handlungsplan
aufgestellt, damit innovative Ideen in Produkte und Dienstleistungen umgesetzt
werden können, wobei die Forschung eine Hauptkomponente bildet. Tatsächlich
investiert Europa im Vergleich zu den wichtigsten Konkurrenten zu wenig in die
Forschung (im Jahr 2008 1,9 % des BIP in Europa gegenüber 2,5 % des
BIP in den USA). Die Erzeugung von Wissen konzentriert sich auf eine relativ
kleine Zahl von Mitgliedstaaten. Die europäische Forschung befasst sich nicht
ausreichend mit Spitzenbereichen (z. B. Informations- und Kommunikationstechnologien,
Nanotechnologien, Biotechnologie, Molekularbiologie und Genetik), die
technologische Durchbrüche hervorbringen können. Dies ist für Innovationen
nicht förderlich, die für eine erhöhte Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität
der europäischen Wirtschaft aber von wesentlicher Bedeutung sind. Die Forschung in Europa ist in hohem Maße
unterschiedlich und zersplittert. Mit dem Europäischen Forschungsraum (EFR)
wird versucht, die Fragmentierung zu überwinden und die besten
Rahmenbedingungen für die Forschung in Europa zu schaffen. Seit dem Jahr 2000
haben die Europäische Union und die Mitgliedstaaten gemeinsam Fortschritte bei
der Verwirklichung des EFR erzielt, aber es bestehen weiterhin Hindernisse. Unzureichender Wettbewerb in den nationalen
Forschungssystemen: Ein eingeschränkter Wettbewerb
zwischen Forschungseinrichtungen und Universitäten führt zu unzureichender
Spezialisierung. Dadurch werden nicht die richtigen Voraussetzungen für die
Verbesserung der wissenschaftlichen Qualität geschaffen. Der Anteil der
öffentlichen Mittel, die im Wege offener Aufforderungen zur Einreichung von
Forschungsvorschlägen zugewiesen werden, schwankt zwischen 20 % und
80 %, wobei der Durchschnitt bei 40 % liegt. Die Bewertung von
Forschung und Forschungsvorschlägen stützt sich in den einzelnen Ländern nicht
auf vergleichbare Standards. Weiter bestehende Hindernisse für eine
paneuropäische Zusammenarbeit und einen gesamteuropäischen Wettbewerb: Durch die geringe Vergleichbarkeit und Interoperabilität der nationalen
Forschungsprogramme ergeben sich Hindernisse. Bei den nationalen Programmen
gibt es nicht genügend Flexibilität, um über Grenzen hinweg zusammenzuarbeiten
und Zugang zu großen nationalen Forschungsinfrastrukturen von europäischem
Interesse bereitzustellen sowie paneuropäische Forschungsinfrastrukturen zu
schaffen. So versäumt es Europa, Chancen zu nutzen, um die Qualität und die
Wirkung seiner Forschung zu erhöhen. Anhaltende Verzerrungen unter den
nationalen Arbeitsmärkten für Forscherinnen und Forscher: Die Hindernisse ergeben sich hauptsächlich aus unterschiedlichen
Konzepten in Bezug auf leistungsbezogene Einstellungsverfahren und
institutionelle Autonomie, aus dem mangelnden Rückgriff auf vorbildliche
Vorgehensweisen bei der Gestaltung von personalpolitischen Strategien für
Forscherinnen und Forscher und bei der Förderung der Mobilität von
Forscherinnen und Forschern sowie aus unattraktiven Arbeitsbedingungen für
Nachwuchswissenschaftler und ausländische Forscherinnen und Forscher.
Unterschiedliche Bedingungen gelten auch für die Übertragbarkeit von und den
Zugang zu Stipendien. Dies führt zu weniger Mobilität bei den Forscherinnen und
Forschern und zu eingeschränkteren Laufbahnmöglichkeiten. Begrenzte Fortschritte bei der
Gleichstellung der Geschlechter und der Einbeziehung der Geschlechterdimension
in die Forschungsinhalte: Weder verfolgen alle
Mitgliedstaaten nationale Strategien, um das Talent von Wissenschaftlerinnen zu
nutzen und die Geschlechterdimension in die Forschungsinhalte einzubeziehen,
noch setzen alle beteiligten Einrichtungen Gleichstellungsaktionspläne um.
Dadurch werden Qualität und Relevanz der europäischen Forschung geschwächt, da
das vielfältige Potenzial der wissenschaftlichen Humanressourcen nicht
vollständig ausgeschöpft wird, was negative soziale und wirtschaftliche Folgen
mit sich bringt. Beschränkter Austausch von und ungleicher
Zugang zu wissenschaftlichen Erkenntnissen: Bei der
Förderung der Strategien des freien Zugangs, der zum Abbau von
Informationsasymmetrien beitragen könnte, sind die Mitgliedstaaten nicht in
gleichem Maße fortschrittlich. Aufgrund mehrerer Hindernisse haben
Forscherinnen und Forscher nicht nahtlos Zugang zu elektronischen
Forschungsdiensten. Dazu zählen unterschiedliche nationale „Nutzungsstrategien“
für die mit öffentlichen Mitteln finanzierte elektronische
Forschungsinfrastruktur. Der Wissenstransfer zwischen öffentlichen
Forschungseinrichtungen und dem Privatsektor ist im Vergleich zu den USA immer
noch unzureichend Dies beeinträchtigt die wissenschaftliche Qualität und
die FuE-gestützten wirtschaftlichen Ergebnisse sowohl im öffentlichen als auch
im privaten Sektor. 2.2. Das Recht der EU zum Tätigwerden,
Subsidiarität und EU-Mehrwert Die Mitgliedstaaten und die Union haben für
die Forschungspolitik gemäß dem Vertrag eine geteilte Zuständigkeit. In
Artikel 179 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
(AEUV) ist das Recht der Union verankert, die erforderlichen Voraussetzungen
für die Verwirklichung des Europäischen Forschungsraums zu schaffen.
Artikel 182 Absatz 5 AEUV sieht vor, dass die Maßnahmen, die für die
Verwirklichung des Europäischen Forschungsraums notwendig sind, nach dem
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu erlassen sind. Die Vollendung des
EFR stellt die Souveränität der Mitgliedstaaten nicht infrage. Im EFR
verschwinden die nationalen Forschungssysteme nicht, sondern kooperieren auf
offene Weise miteinander. Bei den gewählten Optionen wird das
Subsidiaritätsprinzip insoweit gewahrt, als die Union am besten positioniert
ist, um die Bereiche zu ermitteln, in denen ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten
vor dem Hintergrund der weiterhin bestehenden Hindernisse und des begrenzten
Fortschritts in den inzwischen 12 Jahren nach Anlaufen des EFR angezeigt ist.
Der europäische Mehrwert ergibt sich aus mehreren Gründen: Erstens wird eine
optimale Zuweisung der – ggf. erforderlichen – Tätigkeiten durch eine
koordinierte Vorgehensweise erreicht, mit der die Effektivität der
Forschungssysteme verbessert und unnötige Doppelarbeit vermieden wird. Zweitens
dürfte die Verwirklichung des EFR zu gleichen Ausgangsbedingungen und einer
kritischen Masse führen, wodurch die Voraussetzungen dafür geschaffen werden
können, dass die produktivsten Forscherteams zusammenarbeiten und auf
internationaler Ebene wettbewerbsfähig sind. Drittens erhöhen angesichts der
weiterhin bestehenden nationalen Hindernisse europäische Impulse die
Möglichkeit, den EFR auf kurze Sicht zu vollenden. Viertens ist die Ebene der
Europäischen Union die beste Ebene, um objektiv zu bewerten, welche
Fortschritte bisher erreicht worden sind, ob sie verhältnismäßig sind und ob es
weiteren Handlungsbedarf zur Verbesserung der Situation gibt. 3. Politische Ziele Das übergeordnete politische Ziel des
Europäischen Forschungsraums ist die Steigerung der Leistung, Exzellenz und
Wirkung des FuE-Systems Europas. Dies wird helfen, die EU durch Förderung
wissenschaftlicher Spitzenleistungen und Forschung zurück auf den Pfad des
Wirtschaftswachstums zu führen; dabei wird die Innovation unterstützt und die
Attraktivität der EU als Forschungsstandort erhöht. Ziel der Mitteilung ist es, Maßnahmen zu
ermitteln und zu fördern, durch die sichergestellt wird, dass bis 2014
geeignete Rahmenbedingungen für die Verbesserung der Effektivität europäischer
Forschungssysteme geschaffen sind. Durch diese Rahmenbedingungen wird Folgendes
ermöglicht: 1. eine erhöhte Effektivität nationaler Systeme; 2. ein optimales Maß an länderübergreifender
Zusammenarbeit und entsprechendem Wettbewerb; 3. ein
offenerer Arbeitsmarkt für Forscherinnen und Forscher;
4. Gleichstellung der Geschlechter und Berücksichtigung des
Gleichstellungsaspekts in der Forschung und 5.
ein optimaler Austausch und Transfer wissenschaftlicher Erkenntnisse, auch über
den digitalen EFR. 4. Politische Optionen Option 1: Beibehaltung des
„Status quo“: Diese Option würde die Fortsetzung
der derzeitigen politischen Strategien beinhalten, ohne zusätzliche nationale
und europäische Anstrengungen zur Beseitigung von Hindernissen. Die wichtigste
Entwicklung wäre die Verabschiedung und Durchführung des Programms „Horizont
2020“ im Jahr 2014, eventuell mit aufgestockten Haushaltsmitteln zur
Unterstützung grenzüberschreitender Forschungs- und Innovationstätigkeiten. Option 2: Verstärkte Partnerschaft für den
EFR: Die Mitgliedstaaten würden aufgefordert,
freiwillige strukturelle Reformen durchzuführen. Organisationen der
Forschungsakteure würden sich auch verpflichten, Maßnahmen zur Verwirklichung
des EFR zu ergreifen. Die Kommission würde verschiedene Arten von Maßnahmen
(wie Empfehlungen) vorschlagen, um den EFR zu vollenden und den Partnern bei
der Erreichung der Ziele zur Seite zu stehen. Sie würde jedes Jahr die
Fortschritte bewerten und Bereiche ermitteln, in denen weitere Veränderungen
erforderlich wären. Option 3: Sektorale rechtliche Maßnahmen
für den EFR: Diese Option würde eine Reihe
verbindlicher rechtlicher Maßnahmen beinhalten, die je nach Bedarf von der
Kommission in mehreren Bereichen (d.h. in themenspezifischen Sektoren)
vorgeschlagen würden. Darüber hinaus würden freiwillige Maßnahmen der
Mitgliedstaaten die rechtlichen Maßnahmen ergänzen; diese freiwilligen
Maßnahmen würden sich auf die Sektoren beziehen, in denen die Mitgliedstaaten
und Akteure am besten platziert sind, um zentrale Hindernisse aus dem Weg zu
räumen. Option 4: EFR-Rahmenrichtlinie: Bei dieser Option würde ein genereller rechtlicher Ansatz in Form eines
umfassenden Pakets (Rahmenrichtlinie) mit rechtlich verbindlichen Maßnahmen
verfolgt, bei dem die Mitgliedstaaten die geeigneten Mittel zur Erreichung der
von der Richtlinie geforderten Ergebnisse wählen könnten. 5. Analyse der Folgen und Vergleich der
Optionen Bei den aufgeführten Politikoptionen werden
unterschiedliche Mechanismen zur Beseitigung von Hindernissen und zur Förderung
wirkungsvollerer Forschungssysteme vorgeschlagen. Diese Optionen dürften
ähnliche Folgen (z. B. wirtschaftliche, soziale und ökologische
Auswirkungen, Forschungsexzellenz und –leistung) haben, sobald der EFR
vollendet ist. Somit liegen die Hauptunterschiede zwischen den Optionen in
Bezug auf die Folgen in den zeitlichen Fristen für die Verwirklichung der
voraussichtlichen Ergebnisse, den entsprechenden Umsetzungskosten und dem Grad
der Akzeptanz bei den Mitgliedstaaten und den beteiligten Kreisen. Kasten 1: Generelle Folgen der
Beseitigung von Hindernissen bei der Vollendung des EFR Wirtschaftliche
Auswirkungen: Dem öffentlichen und dem privaten Sektor
in allen Mitgliedstaaten wird die erhöhte Effektivität zugute kommen, die durch
Folgendes bewirkt wird: mehr Finanzmittel, die den Forscherinnen und Forschern
mit den besten Leistungen zugewiesen werden; mehr Zusammenarbeit zwischen den
Mitgliedstaaten; bessere Lösungen für gesellschaftliche Herausforderungen;
erhöhte Qualität und Relevanz der Forschung durch eine bessere Berücksichtigung
der Geschlechterdimension im gesamten Forschungsprozess; eine bessere Nutzung
verfügbarer ausgebildeter Forschender, insbesondere Forscherinnen, und ein
verbesserter Zugang zu Wissen für den öffentlichen und den privaten Sektor
überall, insbesondere in den weniger fortgeschrittenen Regionen. Wenn die
Vollendung des EFR bedeutet, dass nationale Finanzmittel zugunsten
länderübergreifend koordinierter Forschung umgewidmet werden, könnte dies 2030
der Wirtschaft (0,25 % zusätzliches BIP-Wachstum) und dem Arbeitsmarkt der
EU (323 000 zusätzliche Arbeitsplätze) zugute kommen. Allerdings werden
die Kosten – je nach Art der zu beseitigenden Hindernisse – bei den
Verwaltungsbehörden und Unternehmen der Mitgliedstaaten anfallen. Der EFR wird
dazu führen, dass der Schwerpunkt auf die finanzielle Tragfähigkeit
wissenschaftlich wichtiger Gebiete gelegt wird und eine koordinierte Nachfrage
nach interoperablen und effektiven digitalen Forschungsdienstleistungen
besteht, die dem IKT-Sektor und den IKT-Innovationen neue Impulse geben würde.
Der freie Zugang würde für die meisten Akteure beträchtliche Vorteile mit sich
bringen und für viele Einrichtungen potentielle Einsparungen bedeuten. Soziale
Auswirkungen: Positive, sowohl direkte als auch
indirekte, Auswirkungen würden von besserem Forschungspersonal erwartet, das
effektiver arbeitet, und von einer intensiveren FuE-Zusammenarbeit. Die
Maßnahmen zugunsten eines digitalen EFR kämen Forscherinnen und Forschern in
kleineren und weniger fortgeschrittenen Mitgliedstaaten und Regionen zugute.
Der EFR hätte auch positive Auswirkungen auf die Grundrechte, insbesondere in
Bezug auf die Achtung der Geschlechtergleichstellung, das Recht auf freie
Meinungsäußerung und die Freiheit der Künste und der Wissenschaft. Ökologische
Auswirkungen: Umweltaspekte würden gemeinsam
angegangen, und die Forschungsarbeiten wären besser koordiniert. Dadurch
könnten unnötige Doppelarbeiten vermieden und so die Effizienz erhöht werden. 5.1. Bewertung der Optionen Option 1: Die
vorhandenen Hindernisse blieben bestehen, so dass in den nationalen Systemen
keine Effizienzsteigerung erreicht würde. Es gäbe Vorteile infolge der
Durchführung von „Horizont 2020“. Diese Option entspräche nicht der
Aufforderung des Europäischen Rates und den Erwartungen der beteiligten
Interessengruppen zur Vollendung des EFR. Option 2: Bis 2014
wären substantielle, aber möglicherweise ungleiche Fortschritte zu erwarten.
Die Mitgliedstaaten würden Hindernisse in den Bereichen abbauen, in denen dies
am notwendigsten ist, wobei der Verwaltungsaufwand gering wäre. Sie würden die
Akteure – die Einrichtungen, die Forschung finanzieren, und solche, die
Forschung treiben, – mobilisieren, zur Vollendung des EFR beizutragen. In
diesem Stadium herrscht – insbesondere unter den Mitgliedstaaten – Einvernehmen
darüber, freiwillige Maßnahmen einzusetzen, um den EFR zu vollenden. Diese
Option entspräche den Erwartungen der Mitgliedstaaten. Option 3: Diese
Option würde langsame und ungleiche Fortschritte auf dem Weg zur Vollendung des
EFR bis 2014 bedeuten; langfristig aber würde sie substantielle Fortschritte in
den Bereichen hervorbringen, in denen Gesetzgebungsmaßnahmen verabschiedet
würden, wobei der zeitliche Rahmen vom Zeitpunkt der Verabschiedung dieser
Maßnahmen abhinge. Die Umsetzung würde sich zumindest bis 2017 verzögern, und
auf die nationalen Verwaltungen und die Kommission käme ein erheblicher
Verwaltungsaufwand zu. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich nicht
nachdrücklich für Rechtsvorschriften in diesem Bereich eingesetzt, was es sehr
schwierig machen dürfte, diese Option durch den Rat zu bringen. Option 4: Diese
Option würde die besten Ergebnisse liefern, aber lediglich langfristig, falls
Rechtsvorschriften verabschiedet werden. Es würde Zeit in Anspruch nehmen, eine
gründliche Bewertung der gegenwärtigen Lage durchzuführen, damit die Grundsätze
und Mechanismen entwickelt werden können, die in dem generellen Rahmen
enthalten sein sollen, der 2013/14 vorgelegt würde. Die Aushandlung der
gesamten Palette von Maßnahmen wäre aufwändig und langwierig, und die
operationelle Durchführung der Maßnahmen würde frühestens nach 2017 erfolgen
können. Auf die nationalen Verwaltungen und die Kommission käme ein äußerst
großer Verwaltungsaufwand zu. Wie bereits bei der vorangegangenen Option wäre
es sehr schwierig, diese Option durch den Rat zu bringen. 5.2. Auswahl der bevorzugten Option Die Option 2 „Verstärkte Partnerschaft für den
EFR“ ist die einzige Option, die substantielle Fortschritte auf dem Weg zur
Vollendung des EFR bis 2014 ermöglichen würde. Außerdem würde sie die
niedrigsten Kosten verursachen. Darüber hinaus beinhaltet diese Option die
Entwicklung eines Bewertungssystems, das bei der Bestimmung des künftigen
Handlungsbedarfs helfen wird. Deshalb ist die Option „Verstärkte Partnerschaft
für den EFR“ die bevorzugte Option. 6. Überwachung und Bewertung Der EFR-Überwachungsmechanismus wird
eingerichtet, um die Fortschritte der Mitgliedstaaten und der Organisationen
der Akteure anhand eine Reihe von Indikatoren zu bewerten, die von den
einzelnen Maßnahmen der ausgewählten Option abhängig sind. Auf der Grundlage
der Berichte der Mitgliedstaaten über die Maßnahmen auf dem Weg zum EFR wird
die Kommission im September jeden Jahres einen EFR-Fortschrittsbericht
vorlegen. In dem Bericht werden die einzelnen Schritte
bewertet und es werden eventuell Empfehlungen abgegeben. Er soll Grundlage sein
für die politische Lenkung, die die Kommission dem Rat „Wettbewerbsfähigkeit“
vorschlagen wird, wie auch für die Erörterungen innerhalb des EFR-Forums der
Interessenträger. Er könnte auch zum
Jahreswachstumsbericht beitragen, der Richtschnur für die nationalen Reformen
der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Europäischen Semester ist, oder
dabei helfen, den Gesetzgebungsbedarf zu ermitteln. [1] In Artikel 179 Absatz 1 AEUV ist festgelegt: „Die Union
hat zum Ziel, ihre wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen dadurch zu
stärken, dass ein europäischer Raum der Forschung geschaffen wird, in dem
Freizügigkeit für Forscher herrscht und wissenschaftliche Erkenntnisse und
Technologien frei ausgetauscht werden (…)“. [2] KOM(2010) 546 endg. [3] KOM(2010) 2020 endg.