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Document 52006SC0786

Mitteilung der Kommission an den Rat - Bewertung der Maßnahmen, die Portugal als Reaktion auf die Empfehlung des Rates vom 20. September 2005 getroffen hat, um das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden

/* SEK/2006/0786 endg. */

52006SC0786

Mitteilung der Kommission an den Rat - Bewertung der Maßnahmen, die Portugal als Reaktion auf die Empfehlung des Rates vom 20. September 2005 getroffen hat, um das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden /* SEK/2006/0786 endg. */


[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 21.6.2006

SEK(2006) 786 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Bewertung der Maßnahmen, die Portugal als Reaktion auf die Empfehlung des Rates vom 20. September 2005 getroffen hat, um das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden

1. Das Verfahren bei einem übermässigen Defizit im Falle Portugals

Im Laufe der 90er Jahre gelang es Portugal, seine Haushaltslage zu verbessern. Vor dem Hintergrund eines lebhaften Wirtschaftswachstums ab Mitte der 90er Jahre wurde das gesamtstaatliche Defizit schrittweise auf unter 3 % des BIP gesenkt und die öffentliche Schuldenquote auf einen Abwärtspfad geführt, so dass sie gegen Ende der 90er Jahre fast 50 % des BIP erreichte.

Im Jahr 2000 trat dann jedoch eine Verschlechterung der Wirtschafts- und Haushaltslage ein. Aufgrund ungünstiger konjunktureller Bedingungen und einer anhaltenderen Strukturschwäche der Wirtschaft ging das Wirtschaftswachstum erheblich zurück. Diese Wachstumsabschwächung ging mit einer raschen strukturellen Verschlechterung der öffentlichen Finanzen einher, so dass das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2001 die Marke von 4 % des BIP überschritt. Am 5. November 2002 entschied der Rat, dass ein übermäßiges Defizit bestand[1] und empfahl Portugal gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag, diesen Zustand bis spätestens 2003 zu beenden[2]. Im darauf folgenden Jahr wurden die finanzpolitischen Zügel gestrafft und das gesamtstaatliche Defizit auf knapp unter 3 % des BIP zurückgeführt, wenngleich zu diesem Zweck auf umfangreiche einmalige Maßnahmen zurückgegriffen wurde. Im Mai 2004 gelangte der Rat zu der Auffassung, dass Portugal seiner Empfehlung gefolgt war, hob seine Entscheidung vom November 2002 auf und stellte damit das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ein[3]. Bei seiner Entscheidung zur Aufhebung der Entscheidung des Jahres 2002 trug der Rat der Zusicherung der portugiesischen Regierung Rechnung, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um das Defizit ab 2004 unter dem Referenzwert zu halten.

Trotz der Bemühungen um Haushaltskonsolidierung blieben die öffentlichen Finanzen extrem anfällig und stützten sich die Pläne, das Defizit unter dem Referenzwert von 3 % des BIP zu halten, nach wie vor auf umfangreiche einmalige Maßnahmen.

Nach den allgemeinen Wahlen im Frühjahr 2005 und dem anschließenden Regierungswechsel legte Portugal im Juni 2005 ein aktualisiertes Stabilitätsprogramm vor und kündigte darin eine Änderung seiner haushaltspolitischen Strategie und die Rückführung des gesamtstaatlichen Defizits auf unter 3 % des BIP im Jahr 2008 an. Demnach sollte das Defizit in den Jahren 2005 bis 2007 – weitgehend bedingt durch eine Abkehr von einmaligen Maßnahmen und eine Neubewertung des Anstiegs der gesamtstaatlichen Ausgaben - nach wie mehr als 3 % des BIP betragen. Den Projektionen zufolge sollte die öffentliche Schuldenquote in diesem Zeitraum 60 % des BIP übersteigen und bis 2007 weiter ansteigen. Am 20. September 2005 stellte der Rat auf Empfehlung der Kommission ein übermäßiges Defizit fest[4] und richtete gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag an Portugal eine Empfehlung mit dem Ziel, das Defizit in einem mittelfristigen Rahmen auf glaubhafte und nachhaltige Weise spätestens im Jahr 2008 unter 3 % des BIP zu senken[5].

Der Rat gab der portugiesischen Regierung bis zum 19. März 2006 Zeit, um wirksame Maßnahmen zur Herabsetzung des gesamtstaatlichen Defizits zu treffen. Er forderte die portugiesischen Behörden insbesondere auf, „ die Verschlechterung der Haushaltsposition im Jahr 2005 in Grenzen [zu] halten, indem sie eine rigorose Umsetzung der angekündigten Korrekturmaßnahmen sicherstellen “; “ die notwendigen Maßnahmen zur Sicherung einer nachhaltigen und merklichen Korrektur des um Konjunktureffekte sowie einmalige und sonstige temporäre Maßnahmen bereinigten Defizits gewissenhaft um[zu]setzen, indem sie 2006 einen sehr erheblichen Defizitabbau um rund 1,5 % des BIP gegenüber 2005 und in den beiden darauf folgenden Jahren jeweils eine weitere signifikante Rückführung um mindestens 0,75 % vornehmen”; „rasch Reformen durch[zu]führen, um die Ausgaben in den kommenden Jahren einzudämmen und zu senken “; und „ jede Gelegenheit zur Beschleunigung des Defizitabbaus [zu] nutzen und zur Verabschiedung weiterer Maßnahmen bereit [zu] sein, die zur Korrektur des übermäßigen Defizits im Jahr 2008 erforderlich werden könnten “. Gleichzeitig sollten “ ehrgeizigere Korrekturmaßnahmen ins Auge gefasst werden, wenn dies notwendig erscheint, um die Erreichung der zur Korrektur des übermäßigen Defizits festgelegten Ziele sicherzustellen ”. Darüber hinaus sollten die portugiesischen Behörden dafür Sorge tragen, dass „ die öffentliche Bruttoschuldenquote auf einen eindeutigen Abwärtspfad gebracht wird und sich rasch genug dem Referenzwert nähert, indem sie sicherstellen, dass sich die Fortschritte beim Defizitabbau in der Schuldenstandsentwicklung niederschlagen, indem sie schuldenstanderhöhende Finanztransaktionen vermeiden und indem sie die möglichen Auswirkungen größerer öffentlicher Infrastrukturvorhaben, auch wenn sie in Partnerschaft mit dem privaten Sektor durchgeführt werden, sorgfältig abwägen “. Auch sollten die portugiesischen Behörden " die Erfassung und Verarbeitung der gesamtstaatlichen Daten weiter verbessern ”. Und schließlich wurden die portugiesischen Behörden aufgefordert, “ sicherzustellen dass die Haushaltskonsolidierung in Richtung auf das Ziel eines mittelfristig in etwa ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses nach der Korrektur des übermäßigen Defizits fortgesetzt wird, indem das konjunkturbereinigte Defizit ohne einmalige und sonstige temporäre Maßnahmen jährlich um mindestens 0,5 % des BIP gesenkt wird”.

Gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung 1467/97 des Rates, geändert durch die Verordnung 1056/2005 des Rates[6], wonach die Kommission dem Rat nach Ablauf der Frist, die einem Mitgliedstaat gesetzt wird, um einer Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 nachzukommen, mitteilt, „ ob sie die getroffenen Maßnahmen - sofern sie vollständig umgesetzt werden, und die Wirtschaftsentwicklung den Prognosen entspricht - für ausreichend hält, um innerhalb der vom Rat gesetzten Fristen angemessene Fortschritte in Richtung auf die Korrektur des übermäßigen Defizits zu gewährleisten “, werden in der vorliegenden Mitteilung die Maßnahmen bewertet, die Portugal als Reaktion auf die Empfehlung des Rates getroffen hat.

2. VON PORTUGAL AUFGRUND DER EMPFEHLUNG DES RATES GETROFFENE MASSNAHMEN

2.1 Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo und Ausgabenreform

Haushaltssaldo 2005

In dem im Dezember 2004 verabschiedeten Haushaltsgesetz 2005 wurde ausgehend von einem projizierten realen BIP-Wachstum von 2,4 % für das Jahr 2005 ein gesamtstaatliches Defizit von 2,8 % des BIP angestrebt. Zur Erreichung dieses Ziels sah der Haushalt 2005 unter anderem einmalige Maßnahmen im Wert von 1,4 % des BIP vor. Nach den allgemeinen Wahlen vom Frühjahr 2005 und dem anschließenden Regierungswechsel wurde dieses Ziel im aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramm vom Juni 2005 auf 6,2 % des BIP korrigiert und diese Korrektur in dem vom Parlament im Juli 2005 verabschiedeten Nachtragshaushalt bestätigt. Grund für diese erhebliche Korrektur war eine Neubewertung des Anstiegs der gesamtstaatlichen Ausgaben und eine neue haushaltspolitische Strategie, bei der u.a. auf umfangreiche einmalige Maßnahmen verzichtet wurde. Das korrigierte Defizitziel trug bereits dem Mitte 2005 beschlossenen Paket von Korrekturmaßnahmen im Wert von rund 0,6 % des BIP Rechnung, dessen folgenreichste Maßnahmen die Erhöhung des Mehrwertsteuerregelsatzes von 19 % auf 21 % und die vorläufige Aussetzung der automatischen Beförderungen öffentlicher Bediensteter waren. Im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 wurde dann ein gesamtstaatliches Defizit von 6 % des BIP angestrebt.[7]

Haushaltssaldo 2006

Das Haushaltsgesetz 2006, in dem für das gesamtstaatliche Defizit ein Ziel von 4,6 % des BIP gesetzt wird, wurde vom portugiesischen Parlament am 30. November 2005 verabschiedet. Dem Haushalt liegt die im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Juni 2005 dargelegte haushaltspolitische Strategie zugrunde, wobei das Defizitziel durch eine Reihe von Korrekturmaßnahmen auf der Ausgaben- wie der Einnahmenseite erreicht werden soll. Für die Konsolidierung sieht der Haushalt 2006 eine Senkung des strukturellen gesamtstaatlichen Haushaltssaldos (konjunkturbereinigt und ohne einmalige und andere befristete Maßnahmen) um 1,6 % des BIP vor.

Die angestrebte Haushaltskonsolidierung 2006 soll größtenteils über zusätzliche Steuereinnahmen erfolgen. So soll sich die Steuerquote gegenüber 2005 um etwa einen Prozentpunkt erhöhen. Grund für diese zusätzlichen Einnahmen sind die im Juli 2005 in Kraft getretene MwSt-Erhöhung sowie die Erhöhung von Mineralöl- und Tabaksteuer. Durch das Haushaltsgesetz 2006 wurde darüber hinaus eine zusätzliche Einkommensteuerstufe mit einem höheren Grenzsteuersatz für Jahreseinkommen über 60 000 EUR geschaffen und die Steuerabzüge für Rentner im Gegenzug gesenkt. Die Einschränkung von Steuervorteilen, von denen einige auf den Haushalt 2005 zurückgehen, und eine verbesserte Steuereinziehung werden aller Voraussicht nach ebenfalls zu einer Einnahmensteigerung beitragen. Auch die Bemessungsgrenze für Sozialversicherungsbeiträge Selbstständiger wurde 2005 von 100 auf 150 % des Mindestlohns angehoben.

Auf der Ausgabenseite zielt das Haushaltsgesetz darauf ab, die realen laufenden Ausgaben zu stabilisieren und diese Kostendämpfung auf die unterschiedlichen Bereiche und Teilsektoren des Sektors Staat zu verteilen. Beispiele für wesentliche Maßnahmen des Haushaltsgesetzes sind die vorläufige Aussetzung von Nominaltransfers vom Zentralstaat an Regionen und Gemeinden, die ihre Verschuldung ebenfalls nicht über den Jahresendstand 2005 hinaus ausweiten dürfen, und die Pflicht der Gemeinden, ihre Personalkosten konstant auf dem nominalen Stand von 2005 zu halten. Gleichzeitig wurden die Einstellungsbestimmungen verschärft. So werden Arbeitnehmer, die den öffentlichen Dienst im Sektor Staat verlassen, künftig nur teilweise (im Durchschnitt nur zu 50 %) ersetzt[8] und muss für die Einstellung öffentlicher Bediensteter die Zustimmung des Finanzministers eingeholt werden. Auch die Mitte 2005 in Kraft getretene Aussetzung der automatischen Beförderungen wurde verlängert. Alles in allem soll dem Haushalt zufolge die Primärausgabenquote um 0,5 Prozentpunkte gegenüber 2005 gesenkt werden. Um den Haushaltsvollzug zu überwachen und Abweichungen von den Zielen zu verhindern, werden seit Februar in jedem Ministerium Finanzkontrolleure angesiedelt und sieht der Haushalt 2006 für Teilsektoren des Sektors Staat eine regelmäßige Ausgabenberichterstattung vor, deren Ausbleiben sanktioniert werden kann.

Zusätzlich zu den durch das Haushaltsgesetz 2006 eingeleiteten Korrekturmaßnahmen wurden ab Mitte 2005 – zum Teil schon vor der Ratsempfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag vom September 2005 - Strukturmaßnahmen eingeleitet (siehe Tabelle 1), die die Ausgaben auf längere Sicht eindämmen und senken und damit in den Folgejahren zu einem Abbau des Defizits beitragen und die mittelfristige Haushaltskonsolidierung fördern sollen. Veränderungen wurden insbesondere an den Rentensystemen vorgenommen: So wurde die schrittweise Abschaffung des Pensionssystems für Beamte und seine Eingliederung in das (weniger großzügige) allgemeine Rentensystem durch eine stufenweise Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters und der anrechnungsfähigen Zeiträume in den Jahren 2006 bis 2015 und durch eine Änderung bei der Rentenberechnung beschleunigt. Darüber hinaus wurden für einige Kategorien öffentlicher Bediensteter die Ruhestandsregelungen strenger gefasst und wurde insbesondere bei einer geringeren Anzahl von Dienstjahren der Rentenanspruch gekürzt. Im allgemeinen Rentensystem wurden die Vorruhestandsregelungen geändert, um die Attraktivität des Vorruhestands zu mindern. Auch im Gesundheitswesen wurden kostendämpfende Maßnahmen ergriffen. So wurden insbesondere die Erstattungssätze für Arzneimittel im August 2005 gesenkt und die Regelungen spezieller Gesundheitsfürsorgesysteme für bestimmte Gruppen staatlicher Bediensteter strenger gefasst, wurde eine Überholung der Vereinbarungen über die Inanspruchnahme privater Dienstleister durch den staatlichen Gesundheitsdienst eingeleitet und wurden Ende 2005 mehr staatliche Krankenhäuser in staatseigene Gesellschaften mit größerer unternehmerischer Freiheit umgewandelt. Darüber hinaus werden die Gesundheitsdienste zurzeit umstrukturiert, was für eine Reihe dieser Dienste die Schließung bedeutet.

Um die Vereinbarkeit größerer öffentlicher Investitionsprojekte mit der angestrebten Haushaltskonsolidierung zu bewerten, wurde 2005 ein Rahmen für die interministerielle Überwachung der finanziellen Auswirkungen von Investitionsvorhaben im Wert von über 250 Mio. EUR (rund 0,2 % des BIP) geschaffen.

Tabelle 1: Auswirkungen der wichtigsten finanzpolitischen Änderungen auf den Haushalt

nach dem Stabilitätsprogramm von Dezember 2005

Kumulative Werte in % des BIP zu Preisen von 2005 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Einnahmesteigernde Maßnahmen |

Einkommen- und Vermögensteuer | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

MwSt | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Mineralölsteuer | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Tabaksteuer | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Sozialversicherungsbeiträge | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Einnahmesteigerung insgesamt | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Ausgabensenkende Maßnahmen |

Reform der öffentlichen Verwaltung (einschließlich Bediensteter) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Soziale Sicherheit und Gesundheitswesen |

Arbeitnehmer im privaten Sektor | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Staatliche Bedienstete | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Arzneimittelerstattung | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Ausgabensenkung insgesamt | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Auswirkungen auf gesamtstaatlichen Haushaltssaldo insgesamt | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Anmerkung: Differenzen ergeben sich durch Runden der Zahlen. Quelle: Stabilitätsprogramm (SP) vom Dezember 2005; Berechnungen der Kommissionsdienststellen. |

Haushaltssaldo ab 2007

Nach dem aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 strebt Portugal für das Jahr 2007 ein gesamtstaatliches Defizit von 3,7 % des BIP und bis zum Jahr 2008 eine Rückführung seines Defizits auf unter 3 % des BIP an. In den Folgejahren soll die Haushaltskonsolidierung fortgesetzt werden, um sich dem mittelfristigen Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt weiter anzunähern.

In den Jahren 2007 bis 2009 soll die Haushaltskonsolidierung in zunehmendem Maße über Zurückhaltung bei den Primärausgaben erfolgen, während der Beitrag der Steuereinnahmen schrittweise zurückgeführt wird, aufgrund weiterer jährlicher Erhöhungen der Mineralöl- und der Tabaksteuer aber immer noch positiv zu Buche schlägt (siehe Tabelle 1). Die für diese Jahre vorgesehene Kostendämpfung soll durch die oben beschriebenen Korrekturmaßnahmen im Gesundheitswesen und bei den Rentensystemen erreicht werden. Darüber hinaus sollen durch eine Kombination aus Reform der Zentralverwaltung, schrittweiser Einführung neuer Laufbahn- und Verdienstskalen ab Januar 2007 und Verstärkung bedarfsorientierter verwaltungsinterner Personalverschiebungen zur Verbesserung des Personalmanagements in der öffentlichen Verwaltung Einsparungen erzielt werden. Die portugiesische Regierung hat angekündigt, diese Maßnahmen im Laufe des Jahres 2006 zu beschließen und rasch umzusetzen.[9]

2.2 Öffentlicher Schuldenstand

Die öffentliche Schuldenquote betrug Ende 2005 63,9 % des BIP und soll sich nach dem aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 in den Jahren 2006 und 2007 weiter erhöhen. Damit setzt sich der seit 2001 verzeichnete Aufwärtstrend, der auf hohe Primärdefizite, ein geringes nominales BIP-Wachstum und beträchtliche schuldenstanderhöhende Bestandsanpassungen zurückzuführen ist, weiter fort. 2007 soll die Schuldenquote mit gut 69 % des BIP ihren Höchststand erreichen und in der Folge durch erneute Primärüberschüsse, eine Beschleunigung des nominalen BIP-Wachstums und dem Ende schuldenstanderhöhender Bestandsanpassungen sinken. Erleichtert werden soll dieser Rückgang insbesondere durch Privatisierungserlöse in Höhe von 1,1 % des BIP im Jahr 2006 und etwa ½ % des BIP in den Jahren 2007 und 2008. Schuldenstanderhöhende Finanztransaktionen (ohne Privatisierungserlöse) machten 2005 1,2 % des BIP aus und sollen nach dem aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 im Jahr 2006 etwa ½ % des BIP betragen, um in den Jahren 2007 bis 2008 – voraussichtlich bedingt durch eine Kürzung der Finanzspritzen an staatseigene Unternehmen - weiter auf etwa ¼ % des BIP absinken. Darüber hinaus dürften die durch Unterschiede zwischen dem auf Kassenbasis und dem nach dem Verfahren der Periodenabgrenzung ermittelten Defizit bedingten Auswirkungen auf den Schuldenstand von etwa 1 % des BIP im Jahr 2006 (gegenüber 0,7 % des BIP im Vorjahr) in den Jahren 2007 bis 2009 voraussichtlich auf weniger als ¼ % des BIP zurückgehen.

2.3 Erfassung und Verarbeitung der gesamtstaatlichen Daten

In Bezug auf Erfassung und Verarbeitung der gesamtstaatlichen Daten hat Portugal unlängst Maßnahmen ergriffen. So schlossen das statistische Amt (INE), das Finanzministerium und der Banco de Portugal im Januar 2006 ein Protokoll, dessen Ziel darin besteht, die Aufgaben der genannten Einrichtungen bei Erstellung der Statistiken der öffentlichen Finanzen klarzustellen und ihre Zusammenarbeit zu verstärken. Um die Erfassung der gesamtstaatlichen Daten voranzutreiben, sieht der Haushalt 2006 für den Fall, dass die öffentlichen Verwaltungen die Ausgaben der Teilsektoren des Sektors Staat verspätet melden, Strafen vor. Gleichzeitig ist es Aufgabe der Finanzkontrolleure, die derzeit bei den einzelnen Ministerien angesiedelt werden, die Daten zu konsolidieren, die Finanzinformationen qualitativ zu verbessern und die Transparenz der Rechnungslegung zu erhöhen.

3. BEWERTUNG DER VON PORTUGAL AUFGRUND DER EMPFEHLUNG DES RATES GETROFFENEN MASSNAHMEN

Ob die oben genannten Maßnahmen mit der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 in Einklang stehen, wird anhand der Frühjahrsprognose 2006 der Kommissionsdienststellen, dem Haushaltsgesetz 2006 und dem aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 bewertet.

Nach einem realen BIP-Wachstum von 0,3 % im Jahr 2005 sieht das der Programmfortschreibung zugrunde liegende makroökonomische Szenario einen Anstieg des BIP-Wachstums auf 1,1 % im Jahr 2006, 1,8 % im Jahr 2007, 2,4 % im Jahr 2008 und 3 % im Jahr 2009 vor und ist damit vorsichtiger als das der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 vom September 2005 zugrunde liegende Szenario. In Anbetracht der weiteren Verschlechterung der Wirtschaftsaussichten werden in der Frühjahrsprognose 2006 der Kommissionsdienststellen für die Jahre 2006 und 2007 BIP-Wachstumsraten von 0,9 % bzw. 1,1 % projiziert.

3.1 Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo und Ausgabenreform

Haushaltssaldo 2005

In der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 wurde Portugal aufgefordert, die Verschlechterung der Haushaltsposition im Jahr 2005 in Grenzen zu halten und zu diesem Zweck eine rigorose Umsetzung der angekündigten Korrekturmaßnahmen sicherzustellen. Tatsächlich meldeten die portugiesischen Behörden am 1. April für das Jahr 2005 ein gesamtstaatliches Defizit in Höhe von 6 % des BIP, womit sie unter den im aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramm vom Juni 2005 zugesagten 6,2 % des BIP blieben, die in der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 implizit zugrunde gelegt wurden, und dem im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 genannten Defizitziel von 6 % entsprachen[10]. Das Defizitziel wurde trotz eines über die Projektionen hinausgehenden Ausgabenstandes erreicht, da die höheren Ausgaben in vollem Umfang durch höhere Einnahmen kompensiert wurden[11].

Haushaltssaldo 2006

Bei vollständigem Vollzug des Haushalts 2006 und einer weitgehend planmäßigen Entwicklung des realen BIP-Wachstums würde die vom Rat für 2006 verlangte Verbesserung des strukturellen gesamtstaatlichen Haushaltssaldos um 1,5 % des BIP (d.h. die Veränderung des konjunkturbereinigten Saldos ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) erreicht.

Ausgehend von einer vorsichtigen Bewertung der Maßnahmen, die im Haushalt 2006 und im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 ausführlich genug dargelegt wurden, um angemessen bewertet werden zu können, projizierten die Kommissionsdienststellen in ihrer Frühjahrsprognose 2006 für das Jahr 2006 ein Defizit von 5 % des BIP und lagen damit über der offiziellen Zielmarke von 4,6 % des BIP. Den Berechnungen der Kommission zufolge würde die in ihrer Frühjahrsprognose 2006 unterstellte Korrektur des strukturellen Defizits von gut 1 % des BIP in den Jahren 2005 und 2006 nach wie vor hinter dem vom Rat empfohlenen Minimum zurückbleiben.

Die Differenz zwischen der Kommissionsprognose und dem offiziellen Ziel ist auf eine Reihe von Unsicherheiten beim Haushaltsergebnis 2006 zurückzuführen, die sowohl die verschiedenen kostendämpfenden Maßnahmen als auch die Vorkehrungen zur Ausgabenkontrolle betreffen, deren Wirksamkeit noch nicht erwiesen ist.[12] Auch wenn die vorläufigen Daten zum Haushaltsvollzug auf Kassenbasis für Anfang 2006 darauf hindeuten, dass die Haushaltspläne in den ersten Monaten des Jahres 2006 im Großen und Ganzen eingehalten wurden, bleiben doch einige Unsicherheiten. Diese betreffen insbesondere die Frage, ob die geplante Kostendämpfung in vollem Umfang gelingen wird, insbesondere bei den Ausgaben für monetäre Sozialleistungen, die 2005 die den Haushaltsplänen 2006 zugrunde liegenden Prognosen überstiegen[13], als auch bei den Ausgaben im Gesundheitswesen und den Ausgaben von Regionen und Gemeinden. Auch bei anderen auf Ausgabendisziplin zielenden Maßnahmen könnte es länger als erwartet dauern, bis diese ihre Wirkung entfalten. Ausgabenüberschreitungen in den oben genannten Bereichen könnten – u.U. in Verbindung mit anderen geringfügigen Abweichungen – das Defizit näher an die 5 %-Marke als an die offiziellen 4,6 % des BIP heranführen. Gleichzeitig könnte sich auf der Einnahmenseite – wenngleich einige Abwärtsrisiken für die Wirtschaftstätigkeit Realität werden könnten – die in den Jahren 2004 und 2005 verzeichnete Verbesserung der Steuererhebung auch im laufenden Jahr fortsetzen. Vorläufige Daten deuten darauf hin, dass dies zum Beispiel bei den Sozialversicherungsbeiträgen tatsächlich der Fall sein könnte.

Tabelle 2: Haushaltssalden und Schuldenstand

in % des BIP | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Haushaltssaldo ab 2007

Sollten alle Planungen des aktualisierten portugiesischen Stabilitätsprogramms vom Dezember 2005 eintreten, würde die Erreichung des für 2007 gesetzten Defizitziels von 3,7 % einen Abbau des konjunkturbereinigten Defizits (ohne einmalige und befristete Maßnahmen) um etwa ¾ % des BIP bedeuten (siehe Tabelle 2). Bei weiteren finanzpolitischen Anstrengungen von rund ¾ % des BIP würde im Jahr 2008 der Empfehlung des Rates entsprechend ein Defizit von weniger als 3 % des BIP erreicht. In den Jahren nach 2008 entspricht das Tempo der Anpassung an das im Programm festgelegte mittelfristige Ziel der vom Rat geforderten jährlichen Mindestverbesserung des strukturellen Saldos um 0,5 % des BIP, wenngleich das mittelfristige Ziel bis 2009 nicht erreicht wird.

In der Frühjahrsprognose 2006, in der die Kommissionsdienststellen wie üblich eine unveränderte Politik unterstellen, wird für das Jahr 2007 ausgehend von einer BIP-Wachstumsrate von 1,1 % ein gesamtstaatliches Defizit von 4,9 % des BIP projiziert. Demnach käme die Haushaltskonsolidierung aufgrund des unverminderten Ausgabendrucks fast zum Erliegen. Dennoch wird in diesem Ausblick i) die Möglichkeit einkalkuliert, dass das Wirtschaftswachstum hinter den Projektionen zurückbleibt und ii) der Tatsache Rechnung getragen, dass insbesondere für den Bereich der öffentlichen Verwaltung zwar eine Reihe weiterer ausgabendämpfender Maßnahmen angekündigt wurden, die entsprechenden Rechtsvorschriften jedoch im weiteren Jahresverlauf noch erlassen werden müssen[14]. So sollen dem aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Dezember 2005 zufolge Veränderungen in der Organisation der öffentlichen Verwaltung im Jahr 2007 gegenüber dem Vorjahr Einsparungen von etwa ½ % des BIP bringen[15]. Alles in allem hängt die Erreichung der Defizitziele von der vollständigen Umsetzung der im Stabilitätsprogramm dargelegten Maßnahmen ab, die bei Bedarf durch weitere Maßnahmen verstärkt oder ergänzt werden müssen.

3.2 Öffentlicher Schuldenstand

Sollte die Schuldenquote nach dem Jahr 2007 wie geplant abgesenkt werden können, stünde dies auch insofern mit der Empfehlung des Rates in Einklang, als sich an der Schuldenstandsentwicklung Fortschritte beim Defizitabbau sowie eine Abnahme schuldenstanderhöhender Finanztransaktionen ablesen lassen. In der Frühjahrsprognose 2006 der Kommissionsdienststellen wird die öffentliche Schuldenquote für das Jahr 2006 auf 68,4 % des BIP und das Jahr 2007 auf 70,6 % des BIP projiziert. In Bezug auf die Schuldenabbau bestehen erhebliche Unsicherheiten, hängt er doch davon ab, ob die ehrgeizigen Ziele für den Defizitabbau erreicht, die umfassenden Privatisierungspläne umgesetzt und schuldenstanderhöhende Finanztransaktionen – insbesondere Finanzspritzen an staatseigene Nichtbanken – wirksam zurückgefahren werden, was einen Bruch mit der jüngsten Vergangenheit darstellen würde. Weiter verstärkt werden diese Unsicherheiten durch Abwärtsrisiken beim BIP-Wachstumsprofil.

3.3 Erfassung und Verarbeitung der gesamtstaatlichen Daten

Die Qualität der gesamtstaatlichen Daten hat sich verbessert. Insbesondere Jahreszwischensalden für die verschiedenen Teilsektoren des Sektors Staat auf Kassenbasis sind in größerem Umfang verfügbar. So zog Eurostat am 24. April 2006, nachdem Portugal am 1. April sein gesamtstaatliches Defizit und seinen öffentlichen Schuldenstand gemeldet hatte, seine Vorbehalte gegenüber den portugiesischen Daten zurück[16]. Dennoch sind die Korrekturen, die seit Mitte 2005 an den gesamtstaatlichen Defizitzahlen vorgenommen wurden, relativ umfangreich, was zum Teil auf die Bemühungen um qualitative Verbesserung der Statistiken zurückzuführen ist[17]. Auch die Art dieser Korrekturen deutet nach wie vor auf Mängel bei der Erfassung der Ausgaben vor Auszahlung hin.

4. Schlussfolgerungen

Den vorliegenden Informationen zufolge scheint Portugal bei der Korrektur des übermäßigen Defizits angemessene Fortschritte innerhalb der vom Rat gesetzten Fristen zu machen. So hat Portugal insbesondere

- das für 2005 geplante gesamtstaatliche Defizit eingehalten;

- seit Mitte 2005 ein umfassendes Paket von Korrekturmaßnahmen beschlossen, die unter anderem im Haushaltsgesetz 2006 enthalten sind, das bei vollständiger Umsetzung und voller Wirksamkeit 2006 einen der Empfehlung des Rates entsprechenden Abbau des konjunkturbereinigten Defizits (ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) bewirken würde;

- für das gesamtstaatliche Defizit 2008 ein Nominalziel von weniger als 3 % gesetzt und plant, das konjunkturbereinigte Defizit ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen der Empfehlung des Rates entsprechend in den Jahren 2007-2008 schrittweise abzubauen;

- eine Reihe dauerhafter Maßnahmen zur Eindämmung und Senkung der Ausgaben getroffen oder auf den Weg gebracht und trotz einer eher vorsichtigen Neubewertung der BIP-Wachstumsaussichten die angekündigten Haushaltsziele eingehalten;

- die Absicht, die öffentliche Bruttoschuldenquote ab 2008 durch die geplante Rückkehr zu Primärüberschüssen, hohe Privatisierungserlöse und den Abbau schuldenstanderhöhender Finanztransaktionen auf einen Abwärtspfad zu führen;

- die Qualität der gesamtstaatlichen Daten verbessert.

Dennoch bestehen für die Korrektur des übermäßigen Defizits bis zum Zieljahr 2008 und für den Abbau der Schuldenquote erhebliche Risiken und Unsicherheiten. Wie die Kommissionsdienststellen in ihrer Frühjahrsprognose 2006 betonen, hängen die Ausgabendämpfung im Jahr 2006 und die Erreichung der Defizitziele ab 2007 wesentlich davon ab, ob alle angekündigten Korrekturmaßnahmen rasch in Rechtsvorschriften überführt und wirkungsvoll umgesetzt werden. Sollten Maßnahmen nicht vollständig umgesetzt werden oder sich als unwirksam erweisen, oder die Abwärtsrisiken für das prognostizierte wirtschaftliche Szenario Realität werden, müssten zur Erreichung der in der Empfehlung des Rates vorgegebenen Haushaltsziele weitere Korrekturanstrengungen unternommen werden.

Für eine anhaltende Korrektur des übermäßigen Defizits sind ein rigoroser Vollzug des Haushalts 2006 und ein strikter Haushalt 2007, der voll und ganz mit der Empfehlung des Rates in Einklang steht, von zentraler Bedeutung.

In Anbetracht der vorstehenden Bewertung ist die Kommission der Auffassung, dass im Defizitverfahren gegen Portugal derzeit keine weiteren Schritte erforderlich sind. Die Kommission wird die Haushaltsentwicklung in Portugal gemäß dem EG-Vertrag und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt weiterhin aufmerksam überwachen, und dabei insbesondere der Anfälligkeit der öffentlichen Finanzen Rechnung tragen.

[1] ABl. L 322 vom 27.11.2002, S. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/de/02/st13/13531-r2de2.pdf#page=2

[3] ABl. L 47 vom 18.2.2005, S. 24.

[4] ABl. L 274 vom 20.10.2005, S. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/de/05/st12/st12401.de05.pdf#page=2

[6] ABl. L 209 vom 2.8.1997 bzw. ABl. L 174 vom 7.7.2005.

[7] Im Vergleich zum Stabilitätsprogramm vom Juni 2005 wurden die nominalen gesamtstaatlichen Haushaltssalden darin automatisch um etwa ¼ Prozentpunkt des BIP nach unten korrigiert, was zur Gänze auf eine erhebliche Aufwärtskorrektur der BIP-Reihen um etwa 4½ % im August 2005 zurückzuführen war, die im Rahmen einer in vielen Mitgliedstaaten durchgeführten Überarbeitung der Eckdaten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung erfolgte. Die Zielvorgaben von Dezember 2005 wurden entsprechend korrigiert. Eine erneute Überarbeitung der BIP-Serien im März 2006 hatte eine Aufwärtskorrektur um 1½ % zur Folge. Grund für letztgenannte Überarbeitung war eine Änderung bei der Verbuchung der FISIM.

[8] Am 3. Mai 2006 wurden die Einstellungen beim Sektor Staat für den Rest des Jahres erneut um die Hälfte gekürzt.

[9] Zusätzlich dazu legte die portugiesische Regierung dem Parlament im vergangenen April ein Grundsatzpapier zur Reformierung des allgemeinen Rentensystems vor. Ein detaillierter Legislativvorschlag, dem zu entnehmen wäre, wie die geplanten Änderungen umgesetzt werden sollen, steht aber noch aus.

[10] Siehe Fußnote 7.

[11] Nach der vorläufigen volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung 2005 übersteigen die Gesamtausgaben die Projektionen um etwa 2 %, so dass die Gesamtausgabenquote etwa einen ½ Prozentpunkt über den Projektionen des aktualisierten Stabilitätsprogramms vom Dezember 2005 liegt. Doch war dieser Anstieg zum Teil auf einen einmaligen Beitrag an die EU in Höhe von etwa 0,15 % des BIP zurückzuführen, der nach der Aufwärtskorrektur der portugiesischen BVE-Reihen im August 2005 fällig wurde.

[12] Auch sei darauf hingewiesen, dass seit Juli 2005 ein Teil der MwSt-Einnahmen (1 % des Regelsteuersatzes von 21 %) in das Pensionssystem der Beamten (CGA) fließt und sich die Sozialversicherungsbeiträge des Staates an das CGA damit verringert haben. Ohne diese Zweckbindung lägen sowohl die gesamtstaatliche Ausgaben- als auch die gesamtstaatliche Einnahmenquote um fast 0,1 % des BIP im Jahr 2005 und um etwa 0,3 % des BIP im Jahr 2006 darüber (und würden sich somit in keiner Weise auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo auswirken).

[13] Einen weiteren Unsicherheitsfaktor stellt das offensichtlich veränderte Renteneintrittsverhalten seit Ankündigung der Änderung der Ruhestandsregelungen dar, insbesondere der sprunghafte Anstieg der Rentenanträge.

[14] Da die Kommissionsdienststellen wie üblich von einer unveränderten Politik ausgegangen sind, wurden Maßnahmen, die zwar erwähnt, für eine angemessene Bewertung aber nicht ausführlich genug dargelegt wurden, bei der Prognose außer Acht gelassen.

[15] Keinerlei Aufschluss gibt das Stabilitätsprogramm über die Struktur des Ausgabenwachstums bei unveränderter Politik.

[16] Eurostat News release N° 48/2006.

[17] In der Datenmeldung vom September 2005 wurden die Defizite 2002 und 2004 um etwa 0,2 % des BIP jährlich nach oben korrigiert, um Ausgabenrückstände, die bei der vorangegangenen Meldung nicht berücksichtigt worden waren, einzubeziehen. In der Datenmeldung vom April 2006 wurde das Defizit 2004 um ein weiteres ¼ % des BIP auf 3,2 % des BIP nach oben korrigiert, was weitgehend darauf zurückzuführen war, dass von den Gemeinden umfassendere Daten vorlagen und Darlehen in Investitionsausgaben umgebucht wurden. Aufgrund der Aufwärtskorrektur der BIP-Reihen bei den Defizitzahlen (siehe Fußnote 7) wirkten sich diese Korrekturen de facto jedoch in etwas geringerem Maße auf die Defizite aus als angegeben.

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