Schlußanträge des Generalanwalts

HERRN MAURICE LAGRANGE

13. März 1963

Aus dem Französischen übersetzt

Herr Präsident, meine Herren Richter!

I

Wie Ihnen bekannt ist, bieten die drei Rechtssachen 28, 29 und 30/62, zu denen ich mich heute zu äußern habe, völlig das gleiche Bild wie die Rechtssache 26/62, über die Sie mit Ihrem Urteil vom 5. Februar 1963 entschieden haben. Es handelt sich wie bei ihr. um Ersuchen der Tariefcommissie, mit denen dieses Gericht dem Gerichtshof nach Artikel 177 des EWG-Vertrages zwei die Auslegung von Artikel 12 des Vertrages betreffende Fragen zur Vorabentscheidung vorlegt. Diese Fragen haben in den vorliegenden Rechtssachen den gleichen Wortlaut wie in jener; die Parteien, die Regierungen und die Kommission haben hier die gleichen schriftlichen Erklärungen abgegeben wie dort. Schließlich haben sich auch seit Erlaß des Urteils keine neuen Tatsachen ergeben und sind keine neuen Argumente vorgetragen worden. Hinsichtlich des Verfahrens unterscheiden sich die Rechtssachen allein dadurch, daß die Tariefcommissie den Gerichtshof zu verschiedenen Zeitpunkten mit ihnen befaßt hat: am 16. August 1962 mit der Rechtssache 26/62, am 19. September mit den drei übrigen Rechtssachen, die Ihnen jetzt vorliegen. Allem Anschein nach brauchen Sie also nur wortwörtlich die gleiche Entscheidung zu treffen wie am vergangenen 5. Februar, da augenblicklich kein Grund für eine andere Entscheidung besteht.

Diesen Standpunkt einnehmen heißt aber entscheiden, daß die Rechtskraft Ihres Urteils vom 5. Februar 1963 sich nicht auf die vorliegenden Rechtssachen erstreckt; denn wenn das Gegenteil zuträfe, müßten Sie die Ersuchen der Tariefcommissie zwar (weil sie vor Erlaß Ihres Urteils eingegangen sind) nicht als unzulässig abweisen, wohl aber für erledigt erklären und ein entsprechendes Urteil erlassen. Wir haben es hier mit einer Grundsatzfrage zu tun, die für die zukünftige Anwendung von Artikel 177 und für das sich aus diesem Artikel ergebende Verhältnis des Gerichtshofes zu den innerstaatlichen Gerichten nicht ohne Bedeutung ist.

Meines Erachtens ist dieses Problem durch die Anwendung der Grundsätze zu lösen, die einerseits für die Rechtskraft, andererseits für das Institut der Vorabentscheidung über Vorfragen maßgebend sind. Ich glaube mich über diese Grundsätze, die den sechs Mitgliedstaaten jedenfalls im wesentlichen gemeinsam sind, nicht verbreiten zu müssen, und will mich darauf beschränken, sie nur kurz wiederzugeben.

Das Gericht der Vorfrage hat nur die eine Befugnis, die übrigens zugleich eine Pflicht ist, seine Zuständigkeit zu prüfen: hält es diese für gegeben, so muß es entscheiden, ohne daß es zu prüfen hätte, ob die Vorlage gerechtfertigt war, ob sie für die Entscheidung des Hauptprozesses wirklich notwendig war usw. … So bemerkt Waline (Manuel de droit administratif, 4. Auflage, S. 133) zu einem Fall, in dem ein Verwaltungsgericht über eine Vorlage eines ordentlichen Gerichts entscheidet, „das Verwaltungsgericht ist nicht berechtigt, dem ordentlichen Gericht eine Lektion zu erteilen, indem es entscheidet, jenes habe seine Zuständigkeit verkannt“.

Gerade diese Grundsätze hat der Gerichtshof im Urteil 26/62 angewandt, wo zu lesen ist:

„Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache ist indessen nur, daß die vorgelegte Frage klar erkennbar die Auslegung des Vertrages betrifft. Die Erwägungen, von denen das nationale Gericht bei der Formulierung seiner Frage ausgegangen ist, sowie die Erheblichkeit, die es dieser Frage im Rahmen eines bei ihm anhängigen Rechtsstreites beimißt, sind der Nachprüfung durch den Gerichtshof entzogen.“

II

Wendet man die beiden vorgenannten Grundsätze zugleich an, so gelangt man zu dem Schluß, daß die Rechtskraftwirkung des in der Rechtssache 26/62 ergangenen Urteils des Gerichtshofes vom 5. Februar 1963 die übrigen drei Rechtsstreite nicht berührt. Ich sage bewußt „die übrigen drei Rechtsstreite“; damit meine ich, daß bei jedem von ihnen der gesamte Prozeß, von dem das Ersuchen des niederländischen Gerichts und das sich anschließende Verfahren vor dem Gerichtshof nur einen Teil bilden, als ein Ganzes aufzufassen ist. Denn dieser ganze Prozeß, einschließlich der Phase, die jetzt hier in Luxemburg abläuft, hat letztlich nur einen und denselben Gegenstand: die Entscheidung des vor einem innerstaatlichen Gericht ordnungsgemäß anhängig gemachten Rechtsstreits, das heißt im vorliegenden Fall eines jeden der drei Rechtsstreite zwischen Importeuren und der niederländischen Finanzverwaltung, unter Beachtung der Zuständigkeiten zu ermöglichen. Nun mag zwar die Rechtsgrundlage (causa petendi) in den vier Prozessen die gleiche sein, die Ansprüche (petita) sind aber verschieden, und es besteht auch keine Identität der Parteien; daher erstreckt, sich die Rechtskraftwirkung Ihres Urteils vom 5. Februar nicht auf die drei übrigen Prozesse, in denen die Tariefcommissie selbständige Ersuchen vorgelegt hat, über die Sie noch nicht entschieden haben.

Gewiß ließe sich zur Begründung der gegenteiligen Ansicht anführen, daß das mit Artikel 177 geschaffene Institut ausgesprochen dem „ordre public“ angehört (Vorlagepflicht im Fall von Absatz 3, unmittelbare Anrufung des Gerichtshofes durch das innerstaatliche Gericht), da es offensichtlich den Zweck hat, eine möglichst weitgehende Einheitlichkeit in der Auslegung des Vertrages zu gewährleisten. Ich glaube aber, man muß sich hüten, die ratio legis, die in der Tat in der Verfolgung dieses Zweckes zu suchen ist, mit dem Verfahren zusammenzuwerfen, durch das sie verwirklicht werden soll. Dieses Verfahren besteht darin, daß man sich des Instituts der Vorlage zur Vorabentscheidung bedient, das, wie gesagt, darauf beruht, daß die Gerichte verschiedener Ordnung ihre Zuständigkeiten gegenseitig respektieren. Es handelt sich also um eine Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den innerstaatlichen Gerichten, mit Hilfe deren jene dringend zu wünschende einheitliche Auslegung durch die Rechtsprechung erzielt werden soll: durch die Rechtsprechung und nicht durch Verordnungen. Das heißt, daß der Gerichtshof hier wie auf jedem anderen Gebiet in seinen künftigen Entscheidungen frei bleiben muß. Welche Bedeutung den Urteilen, die er über diese oder jene Fragen zu fällen hat, auch zukommt, worin auch immer sogar der abstrakte Charakter der Auslegung dieser oder jener Vertragsbestimmung besteht — oder zu bestehen scheint —, die goldene Regel der Relativität der Rechtskraftwirkung muß aufrechterhalten bleiben: durch die seinen Entscheidungen innewohnende Überzeugungskraft, nicht durch die Rechtskraft, muß sich ein Gericht wie das unsere durchsetzen. Selbstverständlich wird niemand erwarten, daß der Gerichtshof seine Rechtsprechung ohne stichhaltige Gründe ändert, nachdem er ein Grundsatzurteil wie das Urteil 26/62 gefällt hat. Er muß sich aber das Recht bewahren, es zu tun. Der Grundsatz der Relativität der Rechtskraftwirkung ist ein weiser Grundsatz; er hindert das Gericht, sich hinter einem bereits gefällten Urteil zu verschanzen wie hinter einem Gesetz oder einer Verordnung, und nötigt es, sich seiner Verantwortung bewußt zu bleiben, das heißt, den Rechtssatz in jedem Rechtsstreit erneut an der Wirklichkeit zu erproben, was dazu führen kann, daß es sich unter dem Eindruck neuer Tatsachen oder Argumente oder selbst einer spontanen Gewissenserforschung etwaiger Irrtümer bewußt wird, oder daß es, was häufiger vorkommen wird, seinen Standpunkt nuanciert, ohne ihn grundsätzlich aufzugeben, und so im Lichte der Erfahrung und der Weiterentwicklung der Rechtstheorie sowie der wirtschaftlichen, sozialen oder anderen Erscheinungen zu dem beiträgt, was man die Evolution der Rechtsprechung nennt. Die Möglichkeit hierzu gibt ihm aber der Grundsatz der Relativität der Rechtskraftwirkung. Es darf von den ihm durch diesen Grundsatz eröffneten Möglichkeiten freilich nur mit Zurückhaltung Gebrauch machen, wenn es nicht die Rechtssicherheit zerstören will. Sie sind aber notwendig und dürfen nicht preisgegeben werden.

Läßt sich nun eine Unterscheidung zwischen der Rechtskraftwirkung der Urteile des Gerichtshofes hinsichtlich des Gerichtshofes selbst und ihrer Rechtskraftwirkung gegenüber den innerstaatlichen Gerichten treffen, dergestalt, daß jene nur relativ, diese dagegen absolut wäre? Mit anderen Worten: solange der Gerichtshof seine Rechtsprechung nicht geändert hätte — was er jederzeit zu tun berechtigt wäre —, wären die innerstaatlichen Gerichte bei der Entscheidung der vor ihnen anhängigen Prozesse an diese Rechtsprechung gebunden. So verhält es sich wie erwähnt mit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe. Ich glaube, daß auch dies nicht zutrifft. Auf diese Weise würde dem Gerichtshof eine echte Zuständigkeit von Verfassungsrang zugebilligt. Wenn nun unser Gerichtshof auch in gewisser Hinsicht in den Gemeinschaften tatsächlich die Aufgaben eines Verfassungsgerichts zu erfüllen hat, räumen ihm die Verträge doch nicht alle Vorrechte eines derartigen Gerichts ein. Vor allem aber können die Verträge selbst nur mit Behutsamkeit und nur teilweise oder unter gewissen Gesichtspunkten als echte Verfassungen der einzelnen durch sie gegründeten Gemeinschaften betrachtet werden. Man muß sich vor zu weitgehenden Analogieschlüssen hüten. Jedenfalls sind diese Analogieschlüsse, wenn sie auch auf die Gemeinschaftsrechtsordnung zutreffen mögen, hinsichtlich der parallel dazu fortbestehenden internen Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten wertlos: in dieser letzteren Hinsicht sind die Verträge selbstverständlich völkerrechtliche Abkommen, deren Bestimmungen durch die Ratifizierung in das Landesrecht der Mitgliedstaaten aufgenommen sind. Ihre Vorschriften gelten also normalerweise als einfache Gesetze, nicht als Verfassungsnormen; ebenso verhält es sich vorbehaltlich der Nachprüfung ihrer Gültigkeit a fortiori mit den Verordnungen der Exekutiven der Gemeinschaft. Mangels ausdrücklicher gegenteiliger Bestimmungen, die im Vertrag nicht zu finden sind, müssen zur Abgrenzung der dem Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren zustehenden Befugnisse von denen der innerstaatlichen Gerichte die Regeln herangezogen werden, die gewöhnlich im internen Recht gelten, wenn eine ausschließliche Zuständigkeit neben gewöhnlichen Zuständigkeiten besteht: das bedeutet, wie gesagt vorbehaltlich ausdrücklicher gegenteiliger Vorschrift, keineswegs an sich schon irgendeine Unterordnung der einen Zuständigkeit unter die andere und rechtfertigt insbesondere keine Ausnahme von den Grundsätzen, von denen die Rechtskraft normalerweise beherrscht wird.

Es sei noch bemerkt, daß die Ansicht, die ich zu widerlegen bemüht bin, die Gefahr ernster Nachteile heraufbeschwören würde. Denn sie würde die Tragweite der auf diesem Gebiet ergehenden Urteile des Gerichtshofes zum Gegenstand des Meinungsstreits machen: Wirft dieser oder jener spätere Rechtsstreit genau die gleiche Auslegungsfrage auf wie die bereits entschiedene, oder enthält er neue Elemente, die ein neues Auslegungsersuchen rechtfertigen? Statt eine die Auslegung des Vertrages betreffende Frage zu entscheiden (entweder ebenso wie das frühere Urteil oder, erforderlichenfalls, durch dessen Ergänzung), was seine normale Aufgabe ist, müßte sich der Gerichtshof zunächst fragen, ob er die ihm gestellte Frage schon früher entschieden habe oder nicht, was in vielen Fällen auf die Auslegung des früheren Urteils statt des Vertrages hinauslaufen würde. Das ist der Nachteil des Verzichts auf die Freiheit, die der Grundsatz der Relativität der Rechtskraftwirkung dem Gericht gibt. Es ist besser, ein Grundsatzurteil mehrmals zu wiederholen und dabei lediglich zu nuancieren, um neu zutage getretenen Umständen oder neuen Argumenten Rechnung zu tragen, als die Entscheidung abzulehnen, dabei aber erklären zu müssen, aus welchen Gründen dies geschieht. Noch einmal: es ist für einen Richter besser, das Gesetz auszulegen, was seine Aufgabe ist, als seine eigenen Entscheidungen zu interpretieren.

Aber könnte man nicht — und das wäre eine Auffangstellung — den Grundsatz der Relativität der Rechtskraft- Wirkung zwar anerkennen, seinem Anwendungsbereich aber weitere oder engere Grenzen ziehen? Könnte man zum Beispiel nicht die Ansicht vertreten, daß die Rechtskraft die Fälle erfaßt, in denen das Ersuchen um Vorabentscheidung nicht nur dieselbe Frage betrifft, sondern auch von demselben Gericht ausgeht, das schon die vom Gerichtshof früher entschiedene Frage gestellt hatte? Das wäre meines Erachtens gefährlich. Denn die Sache kann in einem neuen Lichte erscheinen, neue Argumente können vorgebracht sein usw. Andererseits, was ist „dasselbe Gericht“? Ein oberes Gericht kann aus mehreren Spruchstellen mit verschiedenen Aufgaben bestehen: man denke etwa an die Zivilkammer und die Strafkammer des Kassationshofes, an die verschiedenen „Senate“ der deutschen Obergerichte. Kann man schließlich daran denken, den kürzeren oder längeren Zeitraum maßgebend sein zu lassen, der seit Erlaß des Urteils des Gerichtshofes verstrichen ist? Dieses Kriterium ist gewiß viel zu subjektiv und willkürlich. Im Ergebnis bin ich der Auffassung, daß man den Grundsatz der Relativität der Rechtskraftwirkung, wenn man davon ausgehen will, daß er anwendbar ist, streng nach den einfachen und wohlbekannten Kriterien anwenden muß, die für ihn maßgebend sind.

III

Läuft aber dann — das ist die letzte Frage, der ich nachgehen will — der Gerichtshof nicht Gefahr, mit Prozessen überschwemmt zu werden, die überflüssig sind, weil sie bereits entschiedene Fragen betreffen? Dieses Problem hat zwei Seiten, eine tatsächliche und eine rechtliche.

Was die tatsächliche Seite anbelangt, so bin ich überzeugt, daß die innerstaatlichen Gerichte dem Gerichtshof im allgemeinen keine wirklich überflüssigen Fragen vorlegen werden. Die Gerichte neigen von Natur eher dazu, ihre Befugnisse voll auszuüben als sie anderen zu überlassen; die Parteien werden, soweit sie dieses dem ordre public angehörige Verfahren überhaupt beeinflussen können, im allgemeinen wegen der damit verbundenen Kosten und Verzögerungen kein Interesse daran haben, es unnötig auszudehnen. Insbesondere ist es wenig wahrscheinlich, daß dasselbe Gericht, das bereits vorgelegt und eine Entscheidung erhalten hat, dem Gerichtshof die gleiche Frage noch einmal vorlegen wird.

Aber — damit komme ich zur rechtlichen Seite des Problems — zwingt Artikel 177 Absatz 3 nicht die unter ihn fallenden innerstaatlichen Gerichte (diejenigen, „deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können“) den Gerichtshof anzurufen, wenn ihnen eine „Frage“ der Vertragsauslegung „in einem schwebenden Verfahren gestellt (wird)“, da diese Gerichte nach dieser Vorschrift doch „zur Anrufung des Gerichtshofes verpflichtet“sind? Besteht diese Verpflichtung zur Anrufung des Gerichtshofes auch dann noch, wenn zu der streitigen Frage schon ein Urteil des Gerichtshofes ergangen ist, oder sogar eine ständige Rechtsprechung besteht?

Meine Herren, das ist eine Frage, die Sie nicht zu entscheiden haben; sie gehört zur Zuständigkeit der innerstaatlichen Gerichte. Sie könnten darüber nur entscheiden, wenn Sie mit einem Ersuchen um Auslegung des Artikels 177 selbst befaßt wären, was nicht der Fall ist.

Ich will nur bemerken, daß dieses Problem — übrigens nicht das einzige Auslegungsproblem, das Artikel 177 aufwirft — für die innerstaatlichen Gerichte ohne große Schwierigkeiten lösbar zu sein scheint, wenn sie von einem der Rechtssätze ausgehen, von denen die Vorlegung von Vorfragen beherrscht wird. Dieser Rechtssatz ist ganz einfach: das Verfahren der Vorlegung zur Vorabentscheidung über eine Auslegungsfrage ist selbsverständlich nur einzuleiten, wenn eine Frage vorliegt, die die Auslegung der fraglichen Vorschrift betrifft. Ist das nicht der Fall, ist die anzuwendende Vorschrift ganz klar, so geht es nicht um die Auslegung, sondern um die Anwendung des Gesetzes. Dies ist es, was manchmal mit einem übrigens vielleicht wenig treffenden und oft mißverstandenen Ausdruck die Theorie des „eindeutigen Verwaltungsakts“ genannt wird: in Wahrheit handelt es sich dabei einfach um die Grenzlinie zwischen den beiden Zuständigkeiten. Natürlich kann es, wie stets in solchen Situationen, zweifelhafte Fälle, Grenzfälle geben. Im Zweifel müßte der Richter selbstverständlich die Vorlage anordnen.

Stellt sich bei einem innerstaatlichen Gericht eine die Auslegung des Vertrages betreffende Frage, besteht zu dieser Frage aber schon eine Rechtsprechung des zuständigen Gerichts, die als ständig bezeichnet werden kann, so muß vernünftigerweise angenommen werden, daß keine echte „Frage“ mehr vorhanden ist, die eine Vorlage erforderlich macht. Der Fall wird dann dem vorigen vergleichbar: eine an sich dunkle Bestimmung, die aber von dem dafür zuständigen Gericht ständig im gleichen Sinne ausgelegt worden ist, steht einer Bestimmung gleich, die keiner Auslegung bedarf. Das ist ein vernünftiger und kluger Grundsatz, der einen glücklichen Einklang zwischen der Beachtung der Zuständigkeitsregelung und der Notwendigkeit herstellt, die Vorlageverfahren nicht unnütz zu vervielfachen. In dieser Weise, meine Herren, wird das Institut der Vorabentscheidung über Vorfragen in Frankreich gehandhabt, einem Lande, in dem dieses Institut, wie Sie wissen, wegen der strengen Durchführung des Grundsatzes der Gewaltenteilung eine bedeutende Rolle spielt.

Ähnliche Auffassungen sind übrigens auf gewissen benachbarten Gebieten des internationalen Privatrechts und des Völkerrechts herrschend: ich spiele auf die Fälle an, daß ein innerstaatliches Gericht zur Anwendung fremden Rechts oder ein internationales Gericht zur Anwendung innerstaatlichen Rechts gelangt. Die beiden Fälle weisen selbstverständlich insofern einen wesentlichen Unterschied zu Artikel 177 EWG-Vertrag auf, als den Gerichten kein Vorlegungsverfahren zur Verfügung steht: die Gerichte müssen das fremde oder innerstaatliche Recht anwenden. Die Analogie ist aber trotzdem in dem Sinne interessant, daß nach allgemein anerkannter Ansicht die Gerichte sich in beiden Fällen nicht an die Stelle der normalerweise zur Auslegung des Gesetzes zuständigen Organe, das heißt der Gerichte des Landes, in dem dieses Gesetz gilt, setzen dürfen, sondern sich mit derRechtslage abzufinden haben, die sich in dem fraglichen Lande aus der Art und Weise, in der das Gesetz tatsächlich angewandt wird, und aus der innerstaatlichen Rechtsprechung, zu der diese Anwendung Anlaß gegeben hat, ergibt. Hier ist der gleiche Gedanke der Unterscheidung zwischen Interpretation und Anwendung des Gesetzes wirksam: die ausländischen oder internationalen Gerichte müssen einer Interpretation folgen, die in einer ständigen Rechtsprechung der zuständigen Gerichte festgelegt ist; sie können also entscheiden, als handle es sich um eine einfache Anwendung.

Zu dieser ganzen Frage der Anwendung fremden Rechts durch innerstaatliche Gerichte seien zitiert: eine sehr interessante Studie von Professor Dölle (Revue critique de droit international prive, 1955) und aus der französischen Rechtsprechung: Zivilkammer des Kassationshofes, 10. Mai 1960 (Fondation Potocki), abgedruckt im Journal du droit international, 1961, S. 762; Appellationshof Paris, 1. Juli 1959, in Revue critique de droit international prive, 1960, S. 193; Ziviltribunal des Dé-partements Seine, 29. September 1959, abgedruckt in der gleichen Zeitschrift, 1960, S. 591. Was den zweiten Fall angeht, den der Anwendung des internen Rechts durch ein internationales Gericht, so will ich zwei Urteile des Ständigen Internationalen Gerichtshofes vom 12. Juli 1929 anführen, die in Dalloz périodique et critique, 1930, 2. Teil, S. 45 ff., veröffentlicht sind (Regierung der Französischen Republik gegen Regierung des Königreichs der Serben, Kroaten und Slowenen und Regierung der Französischen Republik gegen Regierung der Vereinigten Staaten von Brasilien). Zu bemerken ist allerdings, daß in Italien die Theorie der „Rezeption der fremden Rechtsnorm“ in das heimische Recht besteht, aus der sich für die italienischen Gerichte weitergehende Befugnisse zur Kontrolle der Anwendung des fremden Rechts ergeben; das bedeutet aber einfach, daß die italienischen Gerichte noch weniger als die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten Bedenken zu tragen brauchen, unnütze Vorlagen zu unterlassen.

Im Ergebnis glaube ich, daß sich auf Grund von Artikel 177 ein befriedigendes System der Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten und dem Gerichtshof herausbilden wird, wenn jene Gerichte sich an die Grundsätze halten, die ich soeben dargelegt habe, und daß alles zu der Hoffnung berechtigt, daß sie dies tun werden, da diese Grundsätze im Landesrecht wie im Völkerrecht allgemein anerkannt sind.

Gewiß ist zu erwarten, daß der Gerichtshof bei diesem System manchmal über bereits früher von ihm entschiedene Fragen der Auslegung des Vertrages oder der Verordnungen der Gemeinschaft zu befinden haben wird; aus den schon angegebenen Gründen halte ich diese Gefahr jedoch nicht für sehr groß. Wie immer dem aber sein mag, einige Urteile des Gerichtshofes in Kauf nehmen zu müssen, die frühere Entscheidungen wiederholen, ist ein viel geringerer Nachteil, als der Gefahr ausgesetzt zu sein, daß die innerstaatlichen Gerichte auf Grund anfechtbarer Auslegungen der Tragweite früher ergangener Urteile von der Vorlage absehen: damit wäre der Keim zu Konflikten gelegt, für die der Vertrag keine Lösung kennt.

Ich beantrage, der Gerichtshof möge über die mit den Entscheidungen der Tariefcommissie vom 19. September 1962 an ihn gerichteten Ersuchen um Vorabentscheidung wie folgt erkennen: