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Document 52014DC0490
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS THE URBAN DIMENSION OF EU POLICIES – KEY FEATURES OF AN EU URBAN AGENDA
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN DIE STÄDTISCHE DIMENSION DER EU-POLITIKFELDER – KERNPUNKTE EINER EU-STÄDTEAGENDA
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN DIE STÄDTISCHE DIMENSION DER EU-POLITIKFELDER – KERNPUNKTE EINER EU-STÄDTEAGENDA
/* COM/2014/0490 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN DIE STÄDTISCHE DIMENSION DER EU-POLITIKFELDER – KERNPUNKTE EINER EU-STÄDTEAGENDA /* COM/2014/0490 final */
DIE STÄDTISCHE DIMENSION DER
EU-POLITIKFELDER – Kernpunkte einer EU-Städteagenda Mitteilung an den Rat, das EP, den AdR und
den EWSA Einleitung...................................................................................................................... 3 1..................... Herausforderungen und Chancen eines städtischen Europa 4 1.1.................. Eine
urbanisierte EU mit Städten als Motoren für Wachstum und Ressourceneffizienz 4 1.2.................. Suboptimale
Leistung und anhaltende Probleme in europäischen Städten. 4 1.3.................. Ein
fragmentiertes städtisches System........................................................ 5 2..................... Städtepolitik in Europa............................................................... 6 2.1.................. Nationale
Städtepolitik................................................................................ 6 2.2.................. Zwischenstaatliche
Zusammenarbeit bei der Stadtentwicklung.................. 6 2.3.................. Ein
gemeinsames Verständnis der Stadtentwicklung in Europa................. 6 2.4.................. EU-Städtepolitik
heute................................................................................ 7 2.5.................. Bessere
Nutzung des Potenzials der Städte................................................ 8 3..................... Rufe nach einer EU-Städteagenda........................................ 8 3.1.................. Eine
EU-Städteagenda - eine seit langem anerkannte Notwendigkeit........ 8 3.2.................. Neue
Rufe nach einer EU-Städteagenda..................................................... 9 4..................... Die globale Dimension der Stadtentwicklung.......... 10 5..................... Fortführung der Überlegungen zu einer EU-Städteagenda 10 5.1.................. Warum
brauchen wir eine EU-Städteagenda?........................................... 11 5.2.................. Was
sollte die EU-Städteagenda sein?...................................................... 11 5.3.................. Festlegung
des Anwendungsbereichs und des Schwerpunkts.................. 12 5.4.................. Stärkung
des Engagements und der Eigenverantwortung der Städte für die EU-Maßnahmen................................................................................................................... 12 5.5.................. Besseres
Verständnis der Prozesse der Stadtentwicklung........................ 13 5.6.................. Sicherstellung
der Umsetzung der EU-Städteagenda............................... 13
Einleitung
Europa steht weiterhin vor Herausforderungen
in den Bereichen Wirtschaft, Klima, Umwelt und Gesellschaft. Viele dieser
Herausforderungen weisen eine deutliche städtische Dimension auf; sie stellen
sich entweder hauptsächlich in oder in der Umgebung von Städten – wie
Armut, soziale und räumliche Ausgrenzung oder Umweltverschmutzung – oder
ihre Lösung liegt in oder im Einflussbereich von Städten – z. B.
Ressourceneffizienz und CO2-neutrale Wirtschaft, wirtschaftliche
Entwicklung und Innovation oder soziale Innovation und Integration. Obwohl die Rolle der Städte für die
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung und ihr Potenzial für einen
ressourceneffizienteren Lebensraum seit langem anerkannt sind, waren die
politischen Maßnahmen auf europäischer und nationaler Ebene bisher verhalten und
bruchstückhaft und umfassten zahlreiche, aber schlecht integrierte
branchenspezifische Initiativen. Der Ruf nach einer angemessenen Einbeziehung
der Städte in die Konzeption und Durchführung der EU-Politik und einer besseren
Abstimmung der EU-Maßnahmen auf die Realität der Städte, in denen sie
durchgeführt werden, wird immer lauter. Dies schlägt sich in dem Wunsch von
Interessenträgern auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene nach einer
EU-Städteagenda nieder. Als Antwort auf diesen Wunsch organisierte die
Europäische Kommission ein CITIES-Forum[1],
um eine Debatte über die Notwendigkeit einer EU-Städteagenda einzuleiten. Nach dem CITIES-Forum erörterten die
Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung
der Nachfrage und der Erwartungen des Europäischen Parlaments, des Ausschusses
der Regionen, städtischer Vereinigungen und der Städte selbst sowie ihrer
Bereitschaft, sich an diesem Prozess zu beteiligen, die Notwendigkeit, eine
EU-Städteagenda zu entwickeln. Es wurde vorgeschlagen, dass eine solche Agenda
sich auf Beiträge der lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Ebene
stützen sollte.[2] Der Zweck dieser Mitteilung besteht darin, die
Debatte auf alle Interessenträger auszuweiten. Ausgehend von den Ergebnissen
des CITIES-Forums wird eine Reihe von Fragen für die Konsultation
vorgeschlagen, durch die geklärt werden soll, ob eine EU-Städteagenda nötig
ist, welche Ziele diese Agenda haben sollte und wie sie funktionieren könnte.
Die Meinungen und Vorschläge der Interessenträger und der zuständigen Behörden
auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene werden der neuen Kommission und
dem neuen Europäischen Parlament einen wichtigen Input liefern, nicht zuletzt
im Hinblick auf die künftige Entwicklung der Strategie Europa 2020[3]. In der vorliegenden Mitteilung werden die derzeitige Situation in
den Städten der EU (Abschnitt 1), die heutige europäische Städtepolitik
(Abschnitt 2), der Wunsch nach einer EU-Städteagenda (Abschnitt 3), die
globale Dimension der Stadtentwicklung (Abschnitt 4) und mögliche künftige
Vorgehensweisen sowie Fragen an die Konsultationsteilnehmer (Abschnitt 5)
dargestellt.
1.
Herausforderungen und Chancen eines städtischen Europa
1.1.
Eine urbanisierte EU mit Städten als Motoren für
Wachstum und Ressourceneffizienz
Heute leben rund 359 Millionen Menschen
– 72 % der gesamten EU-Bevölkerung – in Städten und
Vorstädten. Auch wenn sich das Tempo verlangsamt hat, wächst der Anteil der
Stadtbevölkerung doch weiterhin und dürfte im Jahr 2050[4]
mehr als 80 % betragen. Die Konzentration von Verbrauchern, Arbeitnehmern
und Unternehmen an einem Ort oder in einem Gebiet macht zusammen mit den in den
Städten vorhandenen formellen und informellen Einrichtungen die städtischen
Gebiete zu mehr als nur reinen Bevölkerungszentren. Sie stellen Zentren für
alle möglichen Tätigkeiten dar und insbesondere für das Wirtschaftsleben.
67 % des BIP in Europa werden in Metropolregionen erwirtschaftet, ihre
Bevölkerung hingegen macht nur 59 % der europäischen Gesamtbevölkerung
aus. Ein Vergleich der Wirtschaftsleistung europäischer Städte zeigt, dass die
Großstädte bessere Ergebnisse erzielen als andere Gebiete[5],
und dass sich Hauptstädte und größere Metropolregionen während der
Wirtschaftskrise besser geschlagen haben als kleinere Metropolregionen und
nicht-städtische Gebiete[6]. Klein- und Mittelstädte bilden jedoch das Rückgrat des europäischen
Territoriums und sind für die territoriale Entwicklung und den territorialen
Zusammenhalt sehr wichtig. Ferner können in Städten eine Reihe globaler
Herausforderungen am besten angegangen werden. Sie sind beispielsweise bestens
dafür geeignet, zur Verringerung des Energieverbrauchs und der CO2-Emissionen
beizutragen, da die Dichte städtischer Gebiete eine energieeffizientere Form
des Wohnens und des Verkehrs erlaubt.
1.2.
Suboptimale Leistung und anhaltende Probleme in
europäischen Städten
Eine Konzentration von Bevölkerung und
Tätigkeiten ist weder eine notwendige noch eine hinreichende Voraussetzung für
starkes Wachstum. Zwischen Hauptstädten und anderen Städten gibt es deutliche
Leistungsunterschiede. Auch zwischen westlichen und östlichen Städten, die
keine Hauptstädte sind, gibt es Unterschiede, die sich nicht allein mit der
Größe erklären lassen. Selbst Städte vergleichbarer Größe mit ähnlichen
industriellen Strukturen innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats weisen
deutliche Unterschiede bei der wirtschaftlichen und sozialen Leistung auf.[7] Trotz des Potenzials der Städte als
Wachstumsmotoren findet man gerade dort auch die höchsten Arbeitslosenzahlen.
Aufgrund der Globalisierung, der jüngsten Wirtschaftskrise und einem Rückgang
in der verarbeitenden Industrie kam es in vielen Städten zu einer
Dequalifizierung der Arbeitskräfte und einer Zunahme niedrigqualifizierter Jobs
im Dienstleistungssektor und der Zahl der erwerbstätigen Armen. Der Anteil der
von Armut bedrohten Bevölkerung ist gestiegen.[8] In
vielen Städten nimmt die soziale Ausgrenzung, Segregation und Polarisierung zu. Die durch eine kompakte städtische
Siedlungsweise ermöglichten Effizienzgewinne beim Ressourceneinsatz werden durch
die unkontrollierte Ausdehnung der Städte beeinträchtigt, die die öffentlichen
Dienstleistungen unter Druck setzt und den territorialen Zusammenhalt
verringert. Zufußgehen, Radfahren und öffentliche Verkehrsmittel sind als
Alternativen zum Auto in vielen Städten nicht ausreichend entwickelt, was zu
Staus, schlechter Luftqualität und hohem Energieverbrauch führt. Die rasche
Verstädterung, die zu einer starken Konzentration von Bevölkerung und
wirtschaftlichen Investitionen in risikoanfälligen Bereichen führt, ist
ebenfalls ein Trend, der die Empfindlichkeit der Städte für natürliche und
menschengemachte Katastrophen verstärkt. Viele europäische Städte kranken außerdem
daran, dass sie nicht über ausreichende Kapazitäten verfügen, um einen
(notwendigen) Strukturwandel einzuleiten und zu vollziehen. Die
Wirtschaftskrise hat viele Städte erheblich geschwächt und ihre Probleme
verschärft, die nun mit weniger Ressourcen angegangen werden müssen. Viele
mittlere Städte, insbesondere in Mittel- und Osteuropa, befinden sich in einem
Schrumpfungsprozess, der sowohl einen Bevölkerungsrückgang als auch einen
wirtschaftlichen Abschwung beinhaltet und zu einer Negativspirale mit sinkenden
lokalen Steuereinnahmen, geringerer Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen,
Arbeitsplatzverlusten, geringerem Arbeitskräfteangebot und geringeren
Investitionen sowie einem allgemeinen Verlust der Anziehungskraft führen kann.[9] In wirtschaftlich stagnierenden Städten veröden die Innenstädte, und
die Vorstadtgebiete dehnen sich aus.
1.3.
Ein fragmentiertes städtisches System
Typisch für Europa sind stärker polyzentrische
und weniger konzentrierte städtische Strukturen als in den USA oder in China.
Es gibt zwei große städtische Ballungsräume (Paris und London), eine
beträchtliche Anzahl von Großstadtregionen, dichte Netze von Klein- und
Mittelstädten und Gebiete mit sehr wenigen städtischen Zentren. Die europäische
Siedlungsstruktur lässt sich als Mischung aus großen städtischen Zentren und
polyzentrischen Stadtstrukturen sowie verstreuten Siedlungen beschreiben. Die
Entstehung polyzentrischer (Mega-)Stadtregionen - Netzen von Klein- und
Mittelstädten ohne wirkliche funktionale und politische Basis - ist ein
zunehmend auftretendes Phänomen in Europa.[10] Die wachsende Diskrepanz zwischen administrativen und städtischen
Strukturen verringert den Zusammenhalt und beeinträchtigt die
Wettbewerbsfähigkeit aufgrund ungeeigneter Governance und Infrastrukturen.[11]
2.
Städtepolitik in Europa
2.1.
Nationale Städtepolitik
Die Städtepolitik unterscheidet sich beträchtlich
von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, und nur wenige Mitgliedstaaten haben eigene
Ministerien und Minister für städtische Angelegenheiten. Die Städtepolitik ist
oft das implizite Ergebnis von Stadt- und Raumplanungsgesetzen und dem
Zusammenspiel branchenspezifischer Maßnahmen und weniger ein Bereich, der von
politischen und strategischen Überlegungen gesteuert wird. Auch die Art, wie die Städte verwaltet werden,
ihre Autonomie, ihr Handlungsspielraum und ihre Einbeziehung in die nationale
Politik sind je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich: Die Anzahl der
Verwaltungs- oder Regierungsebenen variiert von zwei bis vier, und die
durchschnittliche Bevölkerungszahl der untersten Ebene (Gemeinden) reicht von
weniger als 2000 bis über 150 000 Einwohnern. In einigen Ländern gibt
es zusätzlich Zwischenstrukturen, wie Gruppierungen der ersten
Verwaltungsebene, die die gemeinsame Planung und ein gemeinsames Vorgehen bei
strategischen Fragen oder gemeinsamen Infrastruktureinrichtungen erleichtern
sollen.[12] Auch der Handlungsspielraus der Städte
innerhalb der nationalen Regierungssysteme im Hinblick auf politische Autonomie
und Kontrolle über Haushalte und lokale Steuern unterscheidet sich
beträchtlich. In einigen Ländern haben die (großen) Städte einen besonderen Status,
der mit zusätzlichen Mitteln und Zuständigkeiten verbunden ist.[13] In vielen Mitgliedstaaten gab es in den letzten 30 Jahren eine
Tendenz zur Dezentralisierung, obgleich dieser Prozess nicht immer mit einer
entsprechenden Zunahme der Mittelausstattung verbunden war.
2.2.
Zwischenstaatliche Zusammenarbeit bei der
Stadtentwicklung
Die Mitgliedstaaten arbeiten bei der
Stadtentwicklung auf zwischenstaatlicher Basis zusammen; der Vorsitz des Rates
organisiert dabei Sitzungen und führt den Vorsitz. Das Ergebnis der
zwischenstaatlichen Zusammenarbeit besteht hauptsächlich aus Papieren, die bei
informellen Ministertreffen angenommen werden, wie die Leipzig-Charta[14] und die Erklärung von Toledo[15].
Es gibt allerdings keine formale Ratsformation, die sich mit Städtepolitik
befasst, und das Engagement der verschiedenen Mitgliedstaaten und die Wirkung
der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in der EU- und der nationalen Politik
haben sich im Lauf der Zeit verändert.
2.3.
Ein gemeinsames Verständnis der Stadtentwicklung in
Europa
Hinsichtlich der Ziele und Werte gibt es auf
europäischer Ebene ein explizites Einvernehmen über den Charakter der
europäischen Stadt der Zukunft und die Grundsätze, auf denen eine europäische
Stadt idealerweise basieren sollte. Diese Grundsätze sind in den Zielen des
Vertrags, in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und im
Europäischen Sozialmodell verankert. Die für Stadtentwicklung zuständigen
Minister sind sich auch bei konkreteren städtischen Zielen und Werten einig
– die sich in der Leipzig-Charta widerspiegeln[16]
– sowie darin, wie diese Ziele erreicht werden sollten und welche
instrumentelle Rolle die Städte bei der Umsetzung der Strategie Europa 2020
gemäß der Erklärung von Toledo spielen können. Selbiges gilt für die Grundsätze
der Stadtentwicklung auf europäischem Gebiet gemäß der Territorialen Agenda der
Europäischen Union 2020 (TA2020)[17]. Die EU-Kohäsionspolitik hat den
zwischenstaatlichen Prozess durch die URBAN-Gemeinschaftsinitiativen[18] und die damit verbundene Einbeziehung der integrierten, nachhaltigen
Stadtentwicklung in die regionalen und nationalen operationellen Programme[19] durch praktische Erfahrungen ergänzt. Zusammengenommen machen sie den
sogenannten „Urban Acquis“ aus. Städte von morgen[20] –
Zusammenfassung der Grundsätze des europäischen Modells für eine nachhaltigen
Stadtentwicklung auf der Grundlage des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union, der Charta der Grundrechte der
Europäischen Union, des Europäischen Sozialmodells, der Leipzig-Charta, der
Erklärung von Toledo und der Territorialen Agenda der Europäischen Union 2020. Europäische
Städte sollten ü
Orte
des weitreichenden sozialen Fortschritts, ü
Plattformen
für Demokratie, kulturellen Dialog und Vielfalt, ü
Orte
der grünen, ökologischen, umweltbewussten Erneuerung und ü
Orte
mit hoher Attraktivität und Motoren für Wirtschaftswachstum sein. Die
städtische territoriale Entwicklung in Europa sollte ü
eine
nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage ausgewogenen
Wirtschaftswachstums und ausgewogener territorialer Organisation mit einer
polyzentrischen Stadtstruktur widerspiegeln; ü
starke
regionale Zentren umfassen, die einen guten Zugang zu Dienstleistungen von
allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bieten; ü
durch
kompakte Siedlungsstrukturen mit begrenzter Zersiedelung charakterisiert sein
und ü
ein
hohes Niveau an Umweltschutz und Umweltqualität in den Städten sicherstellen.
2.4.
EU-Städtepolitik heute
Die Generaldirektion
„Regionalpolitik“ der Europäischen Kommission wurde im
Jahr 2012 in Generaldirektion „Regionalpolitik und
Stadtentwicklung“ umbenannt. Dadurch wurde eingeräumt, dass die Städte
einen vollwertigen Beitrag zur wirtschaftlichen, sozialen und territorialen
Entwicklung der EU leisten müssen, und anerkannt, dass die EU-Politikfelder und
nicht zuletzt die Regionalpolitik eine wichtige städtische Dimension aufweisen.
Schätzungsweise mindestens 50 % der Mittel aus dem Europäischen Fonds für
regionale Entwicklung (EFRE), d. h. ungefähr 80-90 Mrd. EUR, werden im Rahmen
der operationellen Hauptprogramme im Finanzierungszeitraum 2014-2020 in
städtischen Gebieten investiert, und mindestens 5 % der nationalen
EFRE-Beiträge wurden für die integrierte, nachhaltige Stadtentwicklung
zweckgebunden, um sicherzustellen, dass dies eine Priorität in allen
Mitgliedstaaten darstellt. Vernetzung und Austausch in Städten werden weiterhin
durch die nächste Generation des URBACT-Programms[21]
unterstützt. Die Stadtentwicklung wird jedoch nicht nur aus
den EU-Regionalpolitik- und Strukturfonds unterstützt. Eine wachsende Zahl von
sektoralen EU-Politikfeldern zielt ausdrücklich auf städtische Gebiete ab: In
den Bereichen Energie, Informationsgesellschaft, Umwelt, Klimamaßnahmen,
Bildung und Kultur, Verkehr usw. werden Initiativen wie die Europäische
Kulturhauptstadt, die Europäische Innovationspartnerschaft „Intelligente
Städte und Gemeinschaften“, die Auszeichnung „Grüne Hauptstadt
Europas“, der Bürgermeisterkonvent und die Initiative „Mayors
Adapt“ unterstützt. Viele andere EU-Initiativen und Richtlinien zielen
indirekt auf städtische Gebiete ab, z. B. die Richtlinien über Lärm und
Luftqualität, die Migrationsmaßnahmen, die Maßnahmen zur Verringerung der
Verkehrsbelastung usw.; sie sind zwar nicht per se auf Städte ausgerichtet,
betreffen jedoch hauptsächlich städtische Gebiete oder werden von Städten
umgesetzt.[22]
2.5.
Bessere Nutzung des Potenzials der Städte
Die Städte spielen eine
wichtige Rolle bei der Durchführung der EU-Politik, auch bei der Strategie
Europa 2020. Die politische Praxis auf nationaler und auf EU-Ebene nutzt das
auf Städteebene verfügbare Fachwissen derzeit jedoch nicht immer optimal oder
erkennt nicht immer die wichtige Rolle an, die die lokalen Behörden für die
Erreichung von politischen Zielen spielen können, die auf anderer Ebene
festgelegt wurden. Obwohl die Städte
zunehmend als wichtige Akteure anerkannt werden und die städtische Dimension an
Sichtbarkeit gewinnt, bleibt die Lage weiterhin schwierig. Der Mehrebenenansatz
(Multi-Level-Governance) funktioniert nicht immer gut, und die Integration von
bereichs- und ressortübergreifenden Maßnahmen lässt sich nur schwer
verwirklichen. Der starke branchenspezifische Fokus der politischen Ziele
verringert die Möglichkeit von Synergien zwischen Branchen und schwächt die
Übernahme von Eigenverantwortung durch die Städte. Eine isolierte Gestaltung
der Fachpolitik ist auf allen Entscheidungsebenen üblich und schwer zu
durchbrechen, da die Ziele sowie die Indikatoren zur Messung der Ergebnisse
tendenziell auch branchenbezogen sind. Die unzureichende Koordinierung zwischen
den verschiedenen Bereichen der branchenbezogenen Gesetzgebung und den
Entscheidungsebenen (lokal, regional und national) kann es den Städten
erschweren, die EU-Richtlinien einzuhalten, z. B. bei der Luftqualität.[23]
3.
Rufe nach einer EU-Städteagenda
3.1.
Eine EU-Städteagenda - eine seit langem anerkannte
Notwendigkeit
Bereits im Jahr 1997 argumentierte die
Europäische Kommission in ihrer Mitteilung „Wege zur Stadtentwicklung in
der Europäischen Union“[24], dass neue Anstrengungen erforderlich seien, um die Rolle der
europäischen Städte als Plätze sozialer und kultureller Integration, als Quelle
ökonomischen Wohlstands und nachhaltigen, umweltgerechten Wachstums und als
Basis für die Demokratie zu stärken oder wiederherzustellen. Seitdem hat sich
einiges getan im Hinblick auf den Anwendungsbereich der EU-Maßnahmen in
städtischen Gebieten, und die Stadtentwicklung ist ein wichtigerer Bestandteil
der EU-Politik geworden. Im Vertrag von
Lissabon wurde außerdem der territoriale Zusammenhalt den Zielen der EU
hinzugefügt und das Regieren auf mehreren Ebenen gestärkt. Die Fragmentierung der Politikbereiche existiert jedoch noch immer, die
städtischen Herausforderungen sind komplexer geworden, und über die Rolle der
lokalen Ebene bei der Gestaltung und Umsetzung der EU-Politik wird noch immer debattiert.
Dies zeigt sich in den erneuten Rufen nach einer EU-Städteagenda in den letzten
Jahren.
3.2.
Neue Rufe nach einer EU-Städteagenda
Das Europäische Parlament nahm im
Jahr 2011 eine Entschließung an, in der für eine Stärkung der städtischen
Dimension der EU-Politikfelder und der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in
der Stadtentwicklungspolitik geworben und zu einem gemeinsamen Arbeitsprogramm
oder einer Europäischen Städteagenda aufgerufen wird. Das Europäische
Parlament betonte ferner, dass die Städte stärker in diese Prozesse
einbezogen werden müssten. Mitte 2013 legte eine Gruppe von Mitgliedstaaten
unter Führung der Niederlande und Belgiens einen Vorschlag für eine
Städteagenda im Zusammenhang mit der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in der
Stadtentwicklung vor, der vom litauischen, griechischen und italienischen
Ratsvorsitz aufgegriffen wurde. Ende 2013 initiierte der Ausschuss der
Regionen seine eigene Initiativstellungnahme mit dem Titel „Auf dem
Weg zu einer integrierten europäischen Städteagenda“. In der
Stellungnahme wurde zu einer neuen integrierten Städteagenda für die EU
aufgerufen und die städtische Dimension als strukturelle Basis für die
europäische Politik und die europäischen Rechtsvorschriften genannt.
Anfang 2014 sprach sich Eurocities für eine EU-Städteagenda aus, um
eine bessere Koordinierung der Politik und eine bessere Integration der
Stadtentwicklungsziele in eine größere Zahl von Politikfeldern sicherzustellen,
die Prioritäten der europäischen Investitionsprogramme besser auszubalancieren,
den Dialog zwischen den Städten und der Kommission zu stärken und dem für
Regionalpolitik zuständigen Kommissionsmitglied eine stärkere
Koordinierungsrolle zu übertragen. Mehrere Organisationen von Interessenträgern
äußerten nach dem CITIES-Forum in Positionspapieren den ausdrücklichen Wunsch
nach einer solchen Städteagenda. Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas
(RGRE) wünscht sich eine EU-Städteagenda, die den Zugang und die aktive
Beteiligung aller Arten von Städten – Klein-, Mittel- und Großstädten
– am politischen Entscheidungsprozess erleichtern und die Rolle
funktionaler Regionen sowie die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung der
Politik anerkennen soll. Energy Cities bekräftigt die Notwendigkeit,
eine EU-Städteagenda zu formulieren und umzusetzen, um das Potenzial der
lokalen Behörden zu verstärken und den territorialen Zusammenhalt ins Zentrum
der EU-Politik zu rücken. Die für Kohäsionspolitik zuständigen Minister
trafen sich im April 2014 in Athen zu Gesprächen über eine EU-Städteagenda.
Die Mitgliedstaaten erkannten den Bedarf und die Erwartungen einer Reihe von
Interessenträgern zur Entwicklung einer EU-Städteagenda sowie deren
Bereitschaft an, sich in diesem Prozess zu engagieren.
4.
Die globale Dimension der Stadtentwicklung
Im Jahr 2050 werden schätzungsweise 67 %
der Weltbevölkerung in Städten leben. Städtische Gebiete werden 2,6 Milliarden
Einwohner dazugewinnen, die ländlichen Gebiete werden 300 Millionen
Menschen verlieren, und diese Umschichtung wird sich hauptsächlich in den
Schwellenländern vollziehen.[25] Diese Verstädterung kann großen Bevölkerungsgruppen Wohlstand und
Wohlergehen bringen, birgt jedoch auch die Gefahr der Bildung von Slums und
Elendsvierteln sowie nicht nachhaltiger sozialer, ökologischer und
territorialer Entwicklungsmuster. Es ist überaus wichtig, dass die
Verstädterung in eine möglichst nachhaltige Richtung gesteuert wird, da diese
Entwicklungen globale Auswirkungen auf die Wirtschaft, das Klima und die
soziale Stabilität haben werden, die auch in Europa zu spüren sein werden. Das wachsende Bewusstsein für das Potenzial
der Stadtentwicklung spiegelt sich in den EU-Außenbeziehungen, der
internationalen Zusammenarbeit und der Entwicklungshilfe wider. In ihrer vor
kurzem veröffentlichten Mitteilung „Stärkung der Gestaltungsmacht der
lokalen Behörden in den Partnerländern mit Blick auf eine verbesserte
Regierungsführung und wirksamere Entwicklungsergebnisse“[26] unterstreicht die Europäische Kommission die entscheidende Rolle, die
die lokalen Behörden in städtischen Gebieten bei der Bewältigung von
Entwicklungsherausforderungen spielen können. Bei den Verhandlungen über die
Entwicklungsagenda für die Zeit nach 2015 ist die Stadtentwicklung inzwischen
zu einem Kernthema geworden. Auch das Programm der Vereinten Nationen für
menschliche Siedlungen, UN Habitat, hat die EU aufgefordert, zum ersten Mal zu
einer globalen Debatte über die künftige Stadtentwicklung beizutragen, und zwar
mit einem gemeinsamen Beitrag zur Konferenz über HABITAT III.[27] Ein solcher Beitrag würde selbstverständlich auf den Überlegungen der
EU zu einer EU-Agenda für ihre eigenen Städte aufbauen, die eine Basis für
einen gemeinsamen Beitrag zu dieser internationalen Debatte liefern würde.
Darüber hinaus zeigen die laufenden Verhandlungen über ein globales
Klimaschutzabkommen im Kontext des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen
über Klimaänderungen (UNFCCC) ein steigendes Interesse an der Stadtentwicklung
und der Rolle der Städte.
5.
Fortführung der Überlegungen zu einer
EU-Städteagenda
Bevor die Städteagenda auf den Weg gebracht
wird, muss zunächst klar festgelegt werden, welchen Zweck sie verfolgen, welche
Form sie annehmen und wie sie organisiert werden könnte. Eine europäische
Städteagenda kann nicht im luftleeren Raum formuliert werden, sondern sollte
voll und ganz mit den allgemeinen Zielen und der Strategie der Union,
insbesondere der geänderten Strategie Europa 2020, übereinstimmen. Sie
sollte auf die nationale Politik und die nationalen Städteagenden abgestimmt
sein. Nach einer von vielen Interessenträgern geteilten Meinung muss eine
EU-Städteagenda das Subsidiaritätsprinzip beachten und darf nicht auf neuen
Rechtsvorschriften aufbauen.
5.1.
Warum brauchen wir eine EU-Städteagenda?
Eine EU-Städteagenda könnte auf viele Ziele
eingehen. Eine EU-Städteagenda könnte dazu dienen, die Qualität, Wirksamkeit
und Wirtschaftlichkeit der politischen Maßnahmen durch bessere Koordinierung
der politischen Maßnahmen, der Akteure und der Entscheidungsebenen sowie durch
ein besseres Verstehen der städtischen Entwicklungsumfelder bei der
Konzeption und Durchführung von Maßnahmen zu verbessern. Sie könnte das Engagement
der Städte und deren Eigenverantwortung für die Politikgestaltung und
-durchführung auf EU- und auf nationaler Ebene stärken. Sie könnte die Kapazitäten
der Städte für den Übergang und den Strukturwandel stärken, um eine
tragfähige städtische Wirtschaft und eine in sozialer, ökologischer und
territorialer Hinsicht nachhaltige Entwicklung sicherzustellen. Durch die
Verknüpfung mit ganzheitlichen lokalen Entwicklungszielen könnte sie die
EU-Politik den Bürgerinnen und Bürgern näherbringen. Schließlich könnte
sie ein Instrument bei der Entwicklung von Hilfsmaßnahmen sein und Themen der
globalen Nachhaltigkeit fördern. Die meisten
EU-Politikfelder weisen direkt oder indirekt eine städtische Dimension auf. Es
ist jedoch noch Verbesserungspotenzial vorhanden, und auch das Engagement und
die Interaktion zwischen den verschiedenen Regierungsebenen können verbessert
und der Fokus verstärkt auf die stadtentwicklungspolitischen Prioritäten der
nationalen und europäischen Politik gelenkt werden. Ein erster Schritt bei der
Definition einer EU-Städteagenda ist die Ermittlung von Schwachstellen, die auf
EU-Ebene angegangen werden müssen. Q1.
Welche
Gründe sprechen für eine EU-Städteagenda? Wo können EU-Maßnahmen den höchsten
Mehrwert erzielen? Welche Elemente der Stadtentwicklung würden von einem
stärker konzertierten Ansatz der verschiedenen Branchen und Entscheidungsebenen
profitieren?
5.2.
Was sollte die EU-Städteagenda sein?
Diejenigen, die bisher zu dieser Debatte
beigetragen haben, haben vorgeschlagen, dass die Agenda eher eine neue
Arbeitsmethode zur Sicherstellung von Kohärenz sein sollte. Andere haben
vorgeschlagen, dass sie die Form einer Strategie mit langfristigen Prioritäten
und kurzfristigen operativen Leitlinien annehmen sollte. Eine EU-Städteagenda könnte sich auf eine
begrenzte Anzahl wichtiger gesellschaftlicher Herausforderungen für Europa, wie
Verringerung der CO2-Emissionen, Klimaschutz, Inklusion oder
demografischer Wandel, konzentrieren. Die Herausforderungen könnten unter dem
Gesichtspunkt ausgewählt werden, dass sie für die Städte besonders relevant und
dringlich sind, oder dass das Engagement der Städte unabdingbar ist, um
Ergebnisse zu erzielen. Die Mitgliedstaaten haben
beispielsweise die Initiative des griechischen Ratsvorsitzes zur Aufnahme des
Themas „Armut in der Stadt“ als besonderen Arbeitsbereich für den
Beitrag der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zur EU-Städteagenda begrüßt. Der
Bürgermeisterkonvent wurde häufig als Modell für die Einbeziehung der Städte in
die Erreichung von EU-Zielen genannt, das möglicherweise auch in anderen Bereichen eingesetzt
werden könnte. Eine ehrgeizigere EU-Städteagenda könnte
jedoch darauf abzielen, einen Rahmen für Kohärenz bei einer Vielzahl von
Initiativen und Maßnahmen zu bieten, z. B. indem sie dazu beitrüge, dass
die branchenspezifischen Maßnahmen und Instrumente kohärent sind und sich
gegenseitig verstärken. Q2.
Sollte
sich eine EU-Städteagenda auf eine begrenzte Anzahl städtischer
Herausforderungen konzentrieren? Oder sollte eine EU-Städteagenda einen
allgemeinen Rahmen darstellen, um die Aufmerksamkeit bereichsübergreifend auf
die städtische Dimension der EU-Politikfelder zu lenken und die Koordinierung
zwischen branchenbezogenen Maßnahmen, städtischen, nationalen und EU-Akteuren
stärken?
5.3.
Festlegung des Anwendungsbereichs und des
Schwerpunkts
Ein beträchtlicher Teil der Arbeit zur
Festlegung eines europäischen Stadtentwicklungsmodells wurde bereits im Rahmen
der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in der Stadtentwicklung und insbesondere
im Rahmen des Reflexionsprozesses der Kommission „Städte von
morgen“[28] geleistet, der breiten Konsens findet. Diese Arbeiten können eventuell
weitergeführt werden, um die Ziele und Aufgaben für bestimmte Branchen und
Akteure klarer zu definieren. Q3.
Ist
das in „Städte von morgen“ entworfene europäische
Stadtentwicklungsmodell ausreichend, um die Arbeit an der EU-Städteagenda
voranzubringen?
5.4.
Stärkung des Engagements und der Eigenverantwortung
der Städte für die EU-Maßnahmen
Viele Interessenträger und
Stakeholder-Organisationen sehen in einer EU-Städteagenda ein Instrument für
die bessere Einbeziehung der Städte und ihrer politischen Führung in die
Gestaltung und Durchführung der EU-Politik. Es geht um Folgendes: Ein Aspekt
ist die Berücksichtigung der Anliegen städtischer Interessenträger bei der
Entwicklung branchenbezogener Initiativen auf EU-Ebene. Dies kann durch einen besseren
Einsatz der bereits vorhandenen Instrumente für die Einbeziehung und
Konsultation der Interessenträger in die Konzeption der EU-Politik (wie
Folgenabschätzungen, Konsultationen der Interessenträger oder Bewertungen)
erreicht werden. Einige haben vorgeschlagen, eine Interessenträgerplattform zu
bilden, um die Kohärenz und die Wirkung der Maßnahmen auf EU-Ebene auf die
städtischen Gebiete zu bewerten, insbesondere im Zusammenhang mit der
überarbeiteten Strategie Europa 2020. Ein anderer Aspekt ist die Rolle,
die die Städte bei der Festlegung politischer Ziele auf nationaler und auf
EU-Ebene spielen könnten, und die Frage, inwiefern die EU- und die nationalen
Ziele den Bedarf auf Ebene der Städte widerspiegeln. Dies betrifft sowohl die
Art und Weise, wie globale Ziele (wie die von Europa 2020) in konkrete
branchenbezogene Ziele umgesetzt werden, als auch deren Umsetzung in nationale
Maßnahmen. Q4.
Wie
können städtische Interessenträger besser zur Politikgestaltung und zu den
Umsetzungsprozessen auf EU-Ebene beitragen? Müssen die Städte stärker in die
Politikgestaltung auf regionaler, nationaler und EU-Ebene einbezogen werden? Wie?
5.5.
Besseres Verständnis der Prozesse der
Stadtentwicklung
Ein Ziel der EU-Städteagenda sollte darin
bestehen, dass die Politikgestaltung die Realität in den Städten besser
widerspiegelt. Die Städte befinden sich in konstantem Wandel, und eine gute
Politikgestaltung muss auf einem tieferen Verständnis und einem intensiveren
Austausch von Wissen und Erfahrungen aufbauen. Auf Ebene der EU und der
Mitgliedstaaten gibt es bereits einige Initiativen, wie Horizont 2020,
ESPON, URBACT, die Initiative zur gemeinsamen Planung der Forschungsprogramme
im Bereich „Das städtische Europa“, das Wissensnetzwerks zur
Stadtentwicklung in Europa (EUKN - „European Urban Knowledge
Network“) usw. Die Kommission hat bei der Entwicklung einer einheitlichen
Definition von städtischen Gebieten sowie einem besseren Verständnis der
Dynamik von Metropolen eng mit der OECD zusammengearbeitet. Sie entwickelt
außerdem Geodaten zur Beobachtung der Entwicklung städtischer Gebiete. Die
Verfügbarkeit von Wissen und Daten scheint kein großes Problem zu sein.
Gestärkt werden müssen hingegen die Nutzung dieser Daten, das gemeinsame
Verständnis und der Austausch von Wissen zwischen politischen
Entscheidungsträgern auf allen Entscheidungsebenen. Auch die Koordinierung der
Entwicklung der Wissensbasis ist noch verbesserungsfähig. Q5.
Wie
können eine bessere städtische und territoriale Wissensbasis und der
Erfahrungsaustausch am besten unterstützt werden? Welche konkreten Elemente der
Wissensbasis müssen gestärkt werden, um die Politikgestaltung besser zu
unterstützen?
5.6.
Sicherstellung der Umsetzung der EU-Städteagenda
Die Umsetzung der EU-Städteagenda kann nicht
nur auf EU-Ebene bewerkstelligt werden. Viele Fragen können besser auf lokaler,
regionaler oder nationaler Ebene angegangen werden, und einige Fragen liegen
außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der EU. Die Umsetzung einer
EU-Städteagenda sollte also auf einem Zusammenspiel der verschiedenen
politischen Ebenen und Politikfelder beruhen. Es sollte auch darüber
nachgedacht werden, wie die zwischenstaatliche Zusammenarbeit und andere
politische Prozesse besser miteinander verzahnt werden können, um mehr Wirkung
zu erzielen. Zu überlegen ist ferner, welche Rolle den verschiedenen Akteuren
auf den unterschiedlichen Entscheidungsebenen zugewiesen wird und wie
Interaktion und Austausch am besten unterstützt werden können. Q6.
Welche
Rolle sollten die lokale, regionale, nationale und die EU-Ebene bei der
Festlegung, Entwicklung und Umsetzung einer EU-Städteagenda spielen? Wenn Sie an der Debatte über eine
EU-Städteagenda teilnehmen möchten, reichen Sie bitte Ihren Beitrag
elektronisch gemäß den folgenden Anweisungen ein: http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda Diese Konsultation endet am
26. September 2014. [1] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm
[2] Informelle Sitzung
der für Kohäsionspolitik zuständigen Minister, organisiert vom griechischen
Ratsvorsitz am 24. April 2014 in Athen. [3] „Bestandsaufnahme
der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives
Wachstum“, COM(2014) 130 final. [4] Europäische Kommission (JRC, EFGS,
GD REGIO). [5] Bericht zum Zustand der europäischen Städte, Europäische
Kommission 2010. [6] Achter Zwischenbericht über den wirtschaftlichen, sozialen
und territorialen Zusammenhalt, Europäische Kommission 2010. [7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf [8] Achter Zwischenbericht über den wirtschaftlichen, sozialen
und territorialen Zusammenhalt, Europäische Kommission 2010. [9] „Impact of the European demographic
trends on regional and urban development“. Ungarischer
Vorsitz im Rat der Europäischen Union, Budapest 2011. [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf [11] „What Makes Cities More Productive?
Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries“. OECD Regional Development Working Papers,
2014/05. [12] Bericht
zum Zustand der europäischen Städte, Europäische Kommission 2010. [13] Ebenda. [14] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [15] http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782 [16] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [17] http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf [18] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_de.htm [19] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_de.pdf [20] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm [21] http://urbact.eu/ [22] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm [23] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013 [24] „Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen
Union“, KOM(97) 197 endgültig. [25] World
Urbanization Prospects: The 2011 Revision’, United Nations
Department of Economic and Social Affairs/Population Division, New York 2012. [26] COM(2013) 280 final. [27] http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831 [28] Ebd., S. 3.