26.1.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 25/1

(1)

Breitbandanschlüsse sind für das Wirtschaftswachstum und für Innovation in allen Wirtschaftszweigen sowie für den sozialen und territorialen Zusammenhalt in Europa von strategischer Bedeutung. In der Strategie Europa 2020 (im Folgenden „Europa 2020“) wird die Breitbandversorgung als Teil der Wachstumsstrategie der EU für das kommende Jahrzehnt besonders hervorgehoben und es werden ehrgeizige Ziele für die Breitbanderschließung gesetzt. Die Digitale Agenda für Europa (1) (im Folgenden „Digitale Agenda“), eine der Leitinitiativen von Europa 2020, erkennt den sozioökonomischen Nutzen von Breitbanddiensten, insbesondere ihre Bedeutung für Wettbewerbsfähigkeit, sozialen Zusammenhalt und Beschäftigung an. Die Erreichung des mit Europa 2020 verfolgten Ziels des intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums hängt auch davon ab, dass flächendeckende, erschwingliche Breitbandanschlüsse zu hochleistungsfähiger Internet-Infrastruktur und entsprechenden Dienstleistungen bereitgestellt werden. Die Herausforderung zu meistern, eine qualitativ hochwertige und erschwingliche Breitbandinfrastruktur zu finanzieren, ist für Europa essenziell, um seine Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft zu stärken, Beschäftigungsmöglichkeiten für junge Menschen zu schaffen, Standortverlagerungen der Wirtschaft zu verhindern und Auslandsinvestitionen zu sichern. In der Digitalen Agenda wird erneut das Ziel von Europa 2020 bekräftigt, bis 2013 grundlegende Breitbanddienste für alle Europäer verfügbar zu machen, und sicherzustellen, dass bis 2020 i) alle Europäer Zugang zu deutlich höheren Internetgeschwindigkeiten von über 30 Mbit/s bekommen und ii) mindestens 50 % aller europäischen Haushalte Internetzugänge mit über 100 Mbit/s haben.

(2)

Schätzungen zufolge sind zur Erreichung des Ziels, Internet-Übertragungsgeschwindigkeiten von über 30 Mbit/s anzubieten (2), Investitionen von bis zu 60 Mrd. EUR erforderlich, und um für mindestens 50 % der Haushalte Internetanschlüsse mit über 100 Mbit/s bereitzustellen, müssten demnach bis zu 270 Mrd. EUR investiert werden (3). Zwar kommen dafür in erster Linie kommerzielle Investoren in Betracht, doch können die Ziele der Digitalen Agenda nicht ohne öffentliche Mittel verwirklicht werden. Aus diesem Grund werden die Mitgliedstaaten in der Digitalen Agenda dazu aufgerufen, „öffentliche Mittel im Einklang mit den EU-Vorschriften für Wettbewerb und staatliche Beihilfen einzusetzen“, um die im Rahmen von Europa 2020 angestrebten Fortschritte in der Breitbandversorgung (Abdeckung, Geschwindigkeit, Nutzungsgrad) zu erreichen (4). Die Nachfrage nach bandbreitenintensiven Diensten wird voraussichtlich durch Cloud Computing und eine intensivere Nutzung von Peer-to-Peer-Technologien, sozialen Netzwerken und Video-on-Demand-Angeboten weiter steigen.

(3)

Der Sektor der elektronischen Kommunikation ist grundlegend liberalisiert worden und unterliegt inzwischen sektoralen Vorschriften. Der EU-Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation enthält auch Vorschriften zur Harmonisierung im Bereich des Breitbandzugangs (5). Bei den bestehenden Breitbandnetzen unterliegen die Vorleistungsbreitbandmärkte gegenwärtig in einer Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vorabregulierung. Der Regulierungsansatz hat sich als erfolgreich erwiesen, weil er den Wettbewerb stärkt, Investitionen fördert und eine größere Auswahl für Verbraucher schafft: So lässt sich die höchste Breitbandabdeckung und -nutzung in Mitgliedstaaten mit Infrastrukturwettbewerb und einer effektiven Vorabregulierung zur Förderung des Dienstleistungswettbewerbs feststellen. Nach wie vor müssen die nationalen Regulierungsbehörden (im Folgenden „NRB“) aufgrund ihrer Funktion im Sektor der elektronischen Kommunikation beim Ausbau von Breitbandnetzen und insbesondere von Zugangsnetzen der nächsten Generation (Next Generation Access — NGA) eine aktive Rolle spielen.

(4)

Umso wichtiger ist es, dass öffentliche Mittel in diesem Wirtschaftszweig mit Bedacht eingesetzt werden und die Kommission sicherstellt, dass staatliche Beihilfen Marktinvestitionen nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen. In jedem Fall sollte bei staatlichen Eingriffen die Gefahr einer Verdrängung privater Investitionen, einer Beeinträchtigung kommerzieller Investitionsanreize und damit letztlich die Gefahr von Wettbewerbsverfälschungen, die dem gemeinsamen Unionsinteresse zuwiderlaufen würden, so weit wie möglich begrenzt werden.

(5)

In ihrer Mitteilung über die Modernisierung des Beihilfenrechts stellt die Kommission fest, dass die Beihilfenpolitik vor allem darauf abzielen sollte, gut konzipierte und auf Marktversagen und auf Ziele von gemeinsamem Interesse ausgerichtete Beihilfen zu erleichtern (6). Unter bestimmten Voraussetzungen können staatliche Beihilfen Marktversagen beheben, was der Effizienz der Märkte und der Wettbewerbsfähigkeit zugutekommt. Staatliche Beihilfen können ferner eingesetzt werden, um ein besseres Marktergebnis im Sinne der Gleichheitsziele zu erreichen, wenn dieses unter kohäsionspolitischen Gesichtspunkten nicht befriedigend ausfällt. Gezieltes staatliches Handeln im Bereich der Breitbandversorgung kann insbesondere dazu beitragen, die „digitale Kluft“ (7) zu verringern, wenn in bestimmten Gebieten erschwingliche Breitbanddienste zu Wettbewerbsbedingungen angeboten werden, in anderen hingegen nicht.

(6)

Wenn staatliche Beihilfen für den Breitbandsektor jedoch in Gegenden eingesetzt werden, in denen die Marktteilnehmer sich grundsätzlich für Investitionen entscheiden würden oder bereits investiert haben, könnte dies kommerziellen Investoren den Anreiz nehmen, überhaupt noch in den Breitbandausbau zu investieren. Dann wären staatliche Beihilfen kontraproduktiv und stünden dem eigentlichen Ziel entgegen. Mit der Beihilfenkontrolle im Breitbandbereich soll sichergestellt werden, dass die staatlichen Beihilfemaßnahmen zu einer besseren bzw. rascheren Breitbandabdeckung und -penetration führen, als dies ohne staatliche Beihilfen der Fall wäre, und sie soll höherwertige und erschwingliche Dienstleistungen und wettbewerbsfördernde Investitionen voranbringen. Insgesamt sollen die positiven Auswirkungen der Beihilfen die Wettbewerbsverfälschungen überwiegen.

(7)

Die meisten Mitgliedstaaten sind dem Aufruf der Kommission in der Digitalen Agenda gefolgt und haben nationale Breitbandstrategien zur Umsetzung der Ziele der Digitalen Agenda in ihrem Land entwickelt. In den meisten dieser Strategien sind öffentliche Mittel vorgesehen, um die Breitbandabdeckung in Gebieten zu verbessern, in denen es für kommerzielle Betreiber keinen Anreiz gibt, in den Ausbau hochleistungsfähiger Zugangsnetze der nächsten Generation zu investieren und den Breitbandausbau zu beschleunigen.

(8)

Diese Leitlinien sind eine Zusammenfassung der Grundsätze, nach denen die Kommission die EU-Beihilfevorschriften auf Maßnahmen anwendet, die dem allgemeinen Ausbau von Breitbandnetzen dienen (Abschnitt 2). Darüber hinaus wird die Anwendung dieser Grundsätze bei der Prüfung von Beihilfemaßnahmen erläutert, mit denen der rasche Ausbau von Netzen für die Breitbandgrundversorgung sowie von NGA-Netzen gefördert werden soll (Abschnitt 3). Die Kommission wird diesen Leitlinien bei der Prüfung staatlicher Beihilfen im Breitbandsektor folgen. Dadurch werden sich die Rechtssicherheit und Transparenz ihrer Beschlusspraxis erhöhen.

(9)

Nach Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Als staatliche Beihilfen gelten demnach Maßnahmen, die die folgenden vier Kriterien erfüllen: a) Die Maßnahme wird aus staatlichen Mitteln gewährt, b) Unternehmen erwächst daraus ein wirtschaftlicher Vorteil, c) der Vorteil ist selektiv, d) sie verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und e) sie beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.

(10)

Einsatz staatlicher Mittel: Der Transfer staatlicher Mittel kann auf unterschiedliche Weise erfolgen, z. B. im Wege von direkten Zuschüssen, Steuervergünstigungen (8), zinsvergünstigten Darlehen oder in Form anderer vergünstigter Finanzierungskonditionen. Als Einsatz staatlicher Mittel gelten auch Sachleistungen des Staates, z. B. wenn der Staat in den Bau (eines Teils) der Breitbandinfrastruktur investiert. Staatliche Mittel können auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene eingesetzt werden (9). Auch Fördermittel aus EU-Fonds wie dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) (10) gelten als staatliche Mittel, wenn sie mit Ermessensspielraum seitens des Mitgliedstaats gewährt werden (11).

(11)

Unternehmen: Staatliche Maßnahmen zur Förderung von Investitionen in Breitbandnetze beziehen sich im Allgemeinen auf eine wirtschaftliche Tätigkeit wie den Bau, den Betrieb oder die Bereitstellung von Breitbandinfrastruktur oder die Ermöglichung der Bereitstellung eines Breitbandanschlusses für Endkunden. Auch der Staat selbst kann mit dem Betrieb oder der Nutzung von (Teilen der) Breitbandinfrastruktur einer wirtschaftlichen Tätigkeiten nachgehen, z. B. über eigene Unternehmen oder im Rahmen der staatlichen Verwaltung. Die Errichtung einer Breitbandinfrastruktur im Hinblick auf eine spätere kommerzielle Nutzung durch den Staat oder Drittbetreiber stellt ebenfalls eine wirtschaftliche Tätigkeit dar (12). Der Ausbau von Breitbandnetzen zu anderen als kommerziellen Zwecken ist nicht unbedingt als staatliche Beihilfe einzustufen (13), da keinem Unternehmen durch den Netzbau ein Vorteil gewährt wird (14). Wird ein solches Netz allerdings anschließend für die Nutzung durch Breitbandinvestoren oder -betreiber geöffnet, ist vom Vorliegen staatlicher Beihilfen auszugehen (15).

(12)

Vorteil: In der Regel werden Beihilfen direkt den Netzinvestoren gewährt, welche in den meisten Fällen im Wege einer wettbewerblichen Ausschreibung bestimmt werden. Wenn der Beitrag des Staates nicht zu normalen Marktbedingungen bereitgestellt wird und folglich im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers als staatliche Beihilfe einzustufen ist (siehe Randnummer (16)), wird durch das wettbewerbliche Auswahlverfahren sichergestellt, dass alle Beihilfen auf das für das jeweilige Vorhaben erforderliche Minimum beschränkt bleiben. Dabei liegt aber dennoch eine staatliche Beihilfe vor, weil die staatliche Stelle dem ausgewählten Bieter eine finanzielle Unterstützung zukommen lässt (z. B. durch „Ergänzungsfinanzierung“ oder Sachleistungen) und der Zweck eines solchen Verfahrens gerade in der Auswahl des Beihilfeempfängers besteht. Durch die finanzielle Förderung kann der Bieter, der den Zuschlag bekommt, zu Konditionen geschäftstätig werden, die auf dem Markt nicht angeboten werden. Neben den unmittelbaren Beihilfeempfängern können Drittbetreiber, die auf Vorleistungsebene Zugang zu der geförderten Infrastruktur erhalten, mittelbar begünstigt sein (16).

(13)

Selektivität: Staatliche Beihilfen zur Förderung des Ausbaus von Breitbandnetzen sind ihrem Wesen nach selektiv, weil sie für Breitbandinvestoren und Drittbetreiber bestimmt sind, die nur in bestimmten Segmenten des gesamten Marktes für elektronische Kommunikationsdienste tätig sind. Nicht selektiv im Hinblick auf die gewerblichen Endnutzer der geförderten Infrastruktur (17) können hingegen Maßnahmen dann sein, wenn Teilnehmern aller Wirtschaftszweige Zugang zu der geförderten Infrastruktur gewährt wird. Selektivität liegt vor, wenn der Breitbandausbau speziell auf bestimmte gewerbliche Nutzer ausgerichtet ist, z. B. wenn die staatliche Unterstützung in den Breitbandausbau vorab ausgewählten Unternehmen zufließt, die nicht nach den allgemeinen, ansonsten für das gesamte Zuständigkeitsgebiet einer bestimmten Bewilligungsbehörde geltenden Kriterien ausgewählt werden (18).

(14)

Wettbewerbsverfälschung: Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „Gerichtshof“) verfälschen finanzielle Unterstützung und Sachleistungen den Wettbewerb insofern, als sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen stärken (19). So könnten bestehende Betreiber aufgrund von staatlichen Beihilfen, die einem Wettbewerber gewährt werden, Kapazitäten abbauen, und potenzielle Betreiber könnten davon absehen, in einen neuen Markt einzutreten oder in einem bestimmten Gebiet tätig zu werden. Es ist davon auszugehen, dass Wettbewerbsverfälschungen zunehmen, wenn der Beihilfeempfänger Marktmacht besitzt. Hat ein Beihilfeempfänger bereits eine beherrschende Stellung auf dem Markt inne, so kann die Beihilfemaßnahme seine Marktmacht noch verstärken, was die Möglichkeiten seiner Wettbewerber, Wettbewerbsdruck auszuüben, weiter verringert.

(15)

Auswirkungen auf den Handel: Da bei staatlichen Eingriffen ferner davon auszugehen ist, dass diese auch Folgen für Diensteanbieter aus anderen Mitgliedstaaten haben (unter anderem, da diese Diensteanbieter durch die staatlichen Eingriffe möglicherweise davon abgehalten werden, sich in den betreffenden Mitgliedstaaten niederzulassen), wirken sie sich auch auf den Handel aus, weil die Märkte für elektronische Kommunikationsdienste (einschließlich der Vorleistungs- und der Endkundenbreitbandmärkte) für den Wettbewerb zwischen Betreibern und Diensteanbietern geöffnet sind (20).

(16)

In Artikel 345 AEUV heißt es: „Die Verträge lassen die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt“. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich vom Gleichbehandlungsgrundsatz ableiten, dass Kapital, das der Staat einem Unternehmen unmittelbar oder mittelbar zu Bedingungen zur Verfügung stellt, die normalen Marktbedingungen entsprechen, nicht als staatliche Beihilfe angesehen werden kann. Kapitalbeteiligungen und Kapitalzuführungen eines öffentlichen Investors, die langfristig nur unzureichende Gewinnaussichten bieten, sind hingegen als Beihilfen im Sinne des Artikels 107 AEUV anzusehen, und ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt ist allein auf der Grundlage der darin niedergelegten Kriterien zu bewerten (21).

(17)

In ihrer Amsterdam-Entscheidung hat die Kommission die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Breitbandsektor untersucht (22). Wie darin hervorgehoben wird, muss gründlich und umfassend nachgewiesen werden, dass eine öffentliche Investition unter Marktbedingungen erfolgt, d. h. im Wege einer erheblichen Beteiligung privater Investoren oder eines soliden Unternehmensplans, der eine angemessene Rendite verspricht. Sind Privatinvestoren an dem Vorhaben beteiligt, ist es unabdingbare Voraussetzung, dass sie bei den Investitionen aufgrund gleicher Konditionen dasselbe Geschäftsrisiko wie der öffentliche Investor tragen. Dasselbe Prinzip gilt für andere Formen staatlicher Unterstützung wie zinsvergünstigte Darlehen oder Garantien (23).

(18)

In bestimmten Fällen können Mitgliedstaaten die Bereitstellung von Breitbandnetzen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI“) im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV (24) und des Altmark-Urteils (25) betrachten und auf dieser Grundlage eine öffentliche Förderung gewähren. Die Prüfung der mitgliedstaatlichen Maßnahmen erfolgt in diesen Fällen nach der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (26), dem Beschluss der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (27), der Mitteilung der Kommission — Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011) (28) und der Verordnung (EU) Nr. 360/2012 der Kommission vom 25. April 2012 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen (29). Diese Kommissionsdokumente (die zusammen als das „DAWI-Paket“ bezeichnet werden) sind auch auf staatliche Beihilfen für den Breitbandausbau anwendbar. Nachstehend wird lediglich die Anwendung einiger der in diesen Dokumenten enthaltenen Grundsätze auf die Breitbandfinanzierung unter Berücksichtigung sektoraler Besonderheiten erläutert.

(19)

In Bezug auf die Definition von DAWI hat die Kommission bereits allgemein festgestellt, dass die Mitgliedstaaten Dienstleistungen nicht mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verknüpfen dürfen, wenn diese von Unternehmen, die im Einklang mit den Marktregeln handeln, zu normalen Marktbedingungen, die sich — z. B. im Hinblick auf den Preis, objektive Qualitätsmerkmale, Kontinuität und den Zugang zu der Dienstleistung — mit dem vom Staat definierten öffentlichen Interesse decken, bereits zufriedenstellend erbracht werden oder erbracht werden können (30).

(20)

Bei der Anwendung dieses Grundsatzes auf den Breitbandsektor betrachtet die Kommission die Errichtung einer parallelen, konkurrierenden, öffentlich geförderten Breitbandinfrastruktur in Gebieten, in denen private Investoren bereits in eine Breitbandinfrastruktur investiert haben (oder ihre Netzinfrastruktur weiter ausbauen) und bereits wettbewerbsbasierte Breitbanddienste mit einer angemessenen Breitbandabdeckung anbieten, nicht als DAWI im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV (31). Kann hingegen nachgewiesen werden, dass private Investoren nicht in der Lage sind, in naher Zukunft (32) eine angemessene Breitbandabdeckung für alle Bürger oder Nutzer bereitzustellen, und somit ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung nach wie vor nicht über einen Breitbandanschluss verfügen würde, so können einem mit der Erbringung einer DAWI beauftragtes Unternehmen Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen gewährt werden, sofern die Voraussetzungen der DAWI-Mitteilung erfüllt sind. Deshalb sollten die zur Prüfung eines Bedarfs an DAWI herangezogenen Netze stets vergleichbarer Art sein (d. h. entweder Netze für die Breitbandgrundversorgung oder NGA-Netze).

(21)

Zudem können der Ausbau und der Betrieb einer Breitbandinfrastruktur nur dann als DAWI eingestuft werden, wenn die Infrastruktur eine universelle Breitbandanbindung für alle Nutzer eines bestimmten Gebiets, also sowohl für private als auch für gewerbliche, bietet. Eine allein auf die Anbindung von Unternehmen ausgerichtete Unterstützung reicht nicht aus (33).

(22)

Der obligatorische Charakter einer DAWI impliziert auch, dass der Betreiber des geplanten Netzes den Zugang zur Infrastruktur auf Vorleistungsebene nicht nach eigenem Ermessen und/oder in diskriminierender Weise verweigern kann (z. B. weil die Bereitstellung von Zugangsdiensten in einem bestimmten Gebiet nicht rentabel ist).

(23)

In Anbetracht des Umfangs des Wettbewerbs, der seit der Liberalisierung des Sektors der elektronischen Kommunikation in der Union erzielt worden ist, und insbesondere des aktuellen Wettbewerbs auf dem Endkundenbreitbandmarkt sollten öffentlich geförderte Netze, die im Zusammenhang mit einer DAWI errichtet wurden, allen interessierten Betreibern zugänglich sein. Dementsprechend basiert die Anerkennung eines Auftrags zur Erbringung einer DAWI für den Ausbau von Breitbandnetzen auf der Bereitstellung einer passiven (34), neutralen (35) und offenen Infrastruktur. Ein solches Netz muss Interessenten alle möglichen Arten des Netzzugangs bieten und auf Endkundenebene echten Wettbewerb ermöglichen, so dass Endkunden erschwingliche Breitbanddienste zu Wettbewerbsbedingungen erhalten können (36).

(24)

Der Auftrag für eine DAWI darf deshalb ausschließlich den Ausbau eines Breitbandnetzes mit universeller Breitbandanbindung und die Bereitstellung der damit verbundenen Dienste auf Vorleistungsebene umfassen, nicht aber Kommunikationsdienste für Endkunden (37). Wenn der mit einer DAWI beauftragte Betreiber zudem ein vertikal integrierter Breitbandbetreiber ist, sind angemessene Vorkehrungen zu treffen, um Interessenkonflikte, unzulässige Diskriminierung und andere verborgene mittelbare Vorteile zu verhindern (38).

(25)

Aus der Tatsache, dass der Markt für elektronische Kommunikation vollständig liberalisiert ist, folgt, dass ein DAWI-Auftrag zum Ausbau von Breitbandnetzen nicht auf dem Betreiber gewährten ausschließlichen oder besonderen Rechten im Sinne des Artikels 106 Absatz 1 AEUV beruhen kann.

(26)

Für die Berechnung der Ausgleichsleistungen für DAWI gelten uneingeschränkt die Grundsätze des DAWI-Pakets. Angesichts der Besonderheiten des Breitbandsektors sind jedoch nähere Erläuterungen zu DAWI hilfreich, mit denen Ortsteile oder Gebiete angebunden werden sollen, die bis dato über keinen Breitbandanschluss verfügen (sogenannte „weiße Flecken“), die jedoch in einem größeren Gebiet liegen, in dem einige Betreiber bereits eine eigene Netzinfrastruktur errichtet haben oder dies möglicherweise für die nahe Zukunft planen. Ist das Gebiet, auf das sich die DAWI bezieht, nicht auf „weiße Flecken“ beschränkt — was auf deren Größe oder Standort zurückzuführen sein kann —, muss der mit einer DAWI beauftragte Betreiber möglicherweise auch in „rentablen“ Gebieten, in denen bereits kommerzielle Betreiber vertreten sind, eine Netzinfrastruktur aufbauen. In solchen Fällen sollten Ausgleichsleistungen unter Berücksichtigung der einschlägigen Einnahmen sowie eines angemessenen Gewinns nur die Kosten für den Ausbau der Infrastruktur in nichtrentablen weißen Flecken decken (39).

(27)

In vielen Situationen kann es zweckmäßig sein, die Ausgleichsleistungen vorab festzulegen, um die für einen bestimmten Zeitraum zu erwartende Finanzierungslücke zu schließen, anstatt die Ausgleichsleistungen lediglich anhand der anfallenden Kosten und Einnahmen zu ermitteln. Beim ersten Modell bestehen in der Regel mehr Anreize für das Unternehmen, die Kosten zu beschränken und das Geschäft im Laufe der Zeit weiterzuentwickeln (40). Wenn ein DAWI-Auftrag zum Ausbau von Breitbandnetzen nicht dem Ausbau einer im Besitz der öffentlichen Hand befindlichen Infrastruktur dient, sollten eine angemessene Überprüfung sowie geeignete Rückforderungsmechanismen vorgesehen werden, um zu vermeiden, dass dem mit der DAWI beauftragten Betreiber ein ungebührlicher Vorteil daraus erwächst, dass er nach Ablauf der Konzession für die Erbringung einer DAWI Eigentümer des mit öffentlichen Mitteln finanzierten Netzes wird.

(28)

Wie auch in der Breitbandmitteilung der Kommission (41) erläutert, können Mitgliedstaaten sich neben der direkten finanziellen Unterstützung von Unternehmen verschiedener Arten von Maßnahmen bedienen, um den Ausbau von Breitband- und insbesondere von NGA-Netzen zu beschleunigen. Diese Maßnahmen stellen nicht notwendigerweise staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.

(29)

Da im Allgemeinen ein erheblicher Teil der Kosten für den Ausbau von NGA-Netzen auf Baumaßnahmen entfällt (42), können die Mitgliedstaaten — in Übereinstimmung mit dem Unionsrechtsrahmen für die elektronische Kommunikation — beispielsweise verlangen, dass die Netzbetreiber ihre Bauarbeiten abstimmen und/oder Teile ihrer Infrastrukturen gemeinsam nutzen, um die Vergabe der Wegerechte zu erleichtern. In diesem Sinne können die Mitgliedstaaten auch festlegen, dass bei allen Baumaßnahmen (auch bei der Wasser-, Energie- und Abwasserversorgung oder bei Verkehrsbauten) und/oder Neubauten NGA-taugliche Anschlüsse vorzusehen sind. Wenn allgemeine Baumaßnahmen geplant sind, können auch Dritte auf eigene Kosten ihre passive Netzinfrastruktur errichten. Die Möglichkeit dazu sollte allen interessierten Betreibern in transparenter und diskriminierungsfreier Weise angeboten werden und grundsätzlich allen potenziellen Nutzern und nicht nur Betreibern elektronischer Kommunikationsnetze offenstehen (also auch Strom-, Gas- und Wasserversorgern usw.) (43). Ein zentrales Verzeichnis der bestehenden Infrastruktur (ob gefördert oder nicht), in das eventuell auch Bauvorhaben aufgenommen werden könnten, könnte zur Förderung des kommerziellen Breitbandausbaus beitragen (44). Bei der bestehenden Infrastruktur geht es nicht nur um Telekommunikationsinfrastruktur wie leitungsgebundene, drahtlose oder Satelliteninfrastruktur, sondern auch um die Infrastruktur (Wegeführung von Netzen der Ver- und Entsorgung, Revisionsschächte usw.) anderer Wirtschaftszweige (z. B. der Versorgungswirtschaft) (45).

(30)

Erfüllt eine staatliche Maßnahme zur Förderung des Breitbandausbaus die in Abschnitt 2.1 genannten Voraussetzungen, so prüft die Kommission ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt in der Regel nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV (46). Bisher haben regionale und lokale Behörden unterschiedliche Maßnahmenarten angewandt. Einige davon sind im Anhang aufgeführt. Neben den dort beschriebenen Maßnahmen können Behörden bei der Breitbandförderung auch andere Ansätze verfolgen (47). Bei allen Arten von staatlichen Maßnahmen werden die in diesen Leitlinien dargelegten Vereinbarkeitskriterien zugrunde gelegt (48).

(31)

Mit staatlichen Beihilfen geförderte Breitbandvorhaben können in Fördergebieten im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstaben a und c und der besonderen Vorschriften für Regionalbeihilfen durchgeführt werden (49). In diesem Fall können Beihilfen für den Breitbandsektor als Beihilfen für Erstinvestitionen im Sinne der Regionalbeihilfevorschriften gelten. Fällt eine Maßnahme in den Geltungsbereich der Regionalbeihilfevorschriften und ist eine Ad-hoc-Einzelbeihilfe zugunsten eines einzelnen Unternehmens oder eine auf eine bestimmte Wirtschaftstätigkeit beschränkte Beihilfe geplant, so ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten nachzuweisen, dass die Voraussetzungen der Regionalbeihilfevorschriften erfüllt sind. Dazu ist es insbesondere erforderlich, dass sich das betreffende Vorhaben in eine kohärente Regionalentwicklungsstrategie einfügt und — unter Berücksichtigung der Art und des Umfangs des Vorhabens — keine übermäßigen Wettbewerbsverzerrungen verursacht.

(32)

Bei der Prüfung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV stellt die Kommission sicher, dass der positive Beitrag der Beihilfemaßnahme zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse die potenziellen negativen Auswirkungen wie Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsbeeinträchtigungen überwiegt. Dies erfolgt in zwei Schritten.

(33)

Erstens muss jede Beihilfemaßnahme die nachstehend genannten erforderlichen Voraussetzungen erfüllen. Ist eine der folgenden Voraussetzungen nicht erfüllt, so wird die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt:

(34)

Wenn alle erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind, wägt die Kommission den positiven Beitrag der Beihilfemaßnahme zur Erreichung des Ziels von gemeinsamem Interesse gegen die potenziellen negativen Auswirkungen ab.

(35)

Die einzelnen Stufen der Kommissionsprüfung für den Breitbandsektor werden nachstehend näher ausgeführt.

(36)

Wie in der Digitalen Agenda näher ausgeführt, wird die Kommission im Hinblick auf Ziele von gemeinsamem Interesse bei ihrer Prüfung untersuchen, inwiefern die geplante staatliche Maßnahme zur Verwirklichung der oben erläuterten Ziele von gemeinsamem Interesse beitragen wird.

(37)

Ein „Marktversagen“ liegt vor, wenn das freie Spiel der Marktkräfte ohne Eingreifen kein für die Gesellschaft zufriedenstellendes Ergebnis hervorbringt. Das ist beispielsweise der Fall, wenn bestimmte Investitionen nicht vorgenommen werden, obwohl der wirtschaftliche Nutzen für die Gesellschaft die Kosten übersteigt (50). In solchen Fällen können staatliche Beihilfen zu positiven Effekten führen, und die Gesamteffizienz kann durch unternehmensgerechtere wirtschaftliche Anreize verbessert werden. Eine Form des Marktversagens im Breitbandsektor hängt mit positiven externen Effekten zusammen. Sie entstehen, wenn Marktteilnehmer den Nutzen ihrer Unternehmungen nicht in vollem Umfang internalisieren können. So kann die Verfügbarkeit von Breitbandnetzen den Weg für zusätzliche Dienstleistungen und Innovation ebnen, die wahrscheinlich neben den Investoren und unmittelbaren Kunden des Netzes auch anderen Menschen zugutekommen. Der Markt selbst würde somit unzureichende private Investitionen in Breitbandnetze hervorbringen.

(38)

In der Regel ist der Breitbandausbau in Gebieten mit höherer und konzentrierter potenzieller Nachfrage, d. h. in dicht besiedelten Gebieten, aufgrund der zu erzielenden Dichtevorteile rentabler. Wegen der bei einer Investition anfallenden hohen Fixkosten steigen die Stückkosten bei geringerer Bevölkerungsdichte stark an (51). Daher rechnen sich beihilfefrei errichtete Breitbandnetze in der Regel nur in Bezug auf einen Teil der Bevölkerung. Wie in der Digitalen Agenda aufgezeigt wird, führt eine flächendeckende, erschwingliche Breitbandversorgung jedoch zu positiven externen Effekten, weil sie Wachstum und Innovation in allen Wirtschaftszweigen beschleunigen kann. Wenn der Markt keine hinreichende Breitbandabdeckung gewährleistet oder die Zugangsbedingungen nicht angemessen sind, können Beihilfen dazu beitragen, ein solches Marktversagen zu beheben.

(39)

Ein zweites Ziel von gemeinsamem Interesse ist die Gewährleistung gleicher Bedingungen bei der Breitbandversorgung. Die Regierungen der Mitgliedstaaten können eingreifen, um soziale oder regionale Ungleichheiten auszugleichen, die durch das Marktergebnis entstehen. Unter bestimmten Umständen können auch staatliche Beihilfen für den Breitbandsektor ein Mittel zur Verwirklichung von Gleichheitszielen sein, indem sie den Zugang aller Mitglieder der Gesellschaft zu einem wesentlichen Instrument der Kommunikation und der Teilhabe an der Gesellschaft sowie die freie Meinungsäußerung fördern und somit dem sozialen und territorialen Zusammenhalt zugutekommen.

(40)

Öffentliche Maßnahmen zur Förderung von Breitbandnetzen können auf zentraler staatlicher, regionaler oder kommunaler Ebene durchgeführt werden (52). Um eine Verdopplung von Maßnahmen und eine mangelnde Abstimmung zu verhindern, ist eine Koordinierung der unterschiedlichen Initiativen unerlässlich. Damit gewährleistet ist, dass lokale Maßnahmen stimmig sind und entsprechend koordiniert durchgeführt werden, muss bei lokalen Initiativen ein hohes Maß an Transparenz sichergestellt werden.

(41)

Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, soweit möglich und unter Berücksichtigung ihrer Kompetenzen und jeweiligen Besonderheiten nationale Programme mit den Grundprinzipien ihrer öffentlichen Initiativen aufzustellen und die wichtigsten Merkmale der geplanten Netze bekanntzugeben (53). Nationale Rahmenprogramme für den Breitbandausbau, die einen kohärenten Einsatz öffentlicher Mittel sicherstellen, verringern die Verwaltungslast für kleinere Bewilligungsbehörden und beschleunigen die Umsetzung einzelner Beihilfemaßnahmen. Die Mitgliedstaaten werden ferner ermutigt, auf der zentralen Ebene klare Orientierungshilfen für die Umsetzung von Breitbandvorhaben an die Hand zu geben, die über staatliche Beihilfen gefördert werden.

(42)

Bei der Ausgestaltung wettbewerbsfördernder staatlicher Beihilfemaßnahmen für die Breitbandförderung spielen die NRB eine besonders wichtige Rolle. Durch ihre zentrale Rolle in der Regulierung, die den NRB aus den sektorspezifischen Vorschriften erwächst, verfügen sie über einschlägiges technisches Know-how und Erfahrung (54). Sie sind am besten in der Lage, den Behörden im Zusammenhang mit Beihilfeprogrammen wertvolle Unterstützung zu leisten, und sollten insbesondere bei der Bestimmung von Zielgebieten konsultiert werden. Auch bei der Gestaltung von Preisen und Konditionen für den Zugang auf Vorleistungsebene sowie der Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Zugangsinteressenten und den Betreibern von geförderter Infrastruktur sollten die NRB einbezogen werden. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, den NRB angemessene Ressourcen zur Verfügung zu stellen, damit sie diese Unterstützung leisten können. Gegebenenfalls müssen die Mitgliedstaaten eine Rechtsgrundlage für die Mitwirkung von NRB an beihilfegeförderten Breitbandvorhaben schaffen. Gemäß bewährten Verfahren sollten NRB, gestützt auf den Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation und einschlägige Empfehlungen der Kommission, für lokale Behörden Leitlinien mit Empfehlungen zu Markanalysen, Produkten für den Zugang auf Vorleistungsebene und Preisgrundsätzen herausgeben (55).

(43)

Neben der Beteiligung der NRB bieten auch die nationalen Wettbewerbsbehörden vor allem bei umfangreichen Rahmenprogrammen nützliche Beratung, um gleiche Ausgangsbedingungen für bietende Betreiber zu schaffen und zu verhindern, dass einem Bieter ein unverhältnismäßig hoher Anteil an staatlichen Mitteln zufließt und seine (möglicherweise bereits marktbeherrschende) Stellung gefestigt wird (56). Zusätzlich zu den NRB haben einige Mitgliedstaaten nationale Kompetenzzentren eingerichtet, die kleine lokale Behörden bei der Gestaltung geeigneter Beihilfemaßnahmen unterstützen und eine einheitliche Anwendung der Beihilfevorschriften gemäß diesen Leitlinien gewährleisten sollen (57).

(44)

Hinsichtlich der Ausgestaltung der Maßnahme verlangt die Abwägungsprüfung, dass es sich bei der staatlichen Beihilfe um ein Instrument handelt, das zur Lösung des Problems geeignet ist. Diesbezüglich hat das Instrument der Vorabregulierung zwar vielfach den Ausbau von Breitbandnetzen in städtischen und dicht bevölkerten Gebiete erleichtert, es reicht aber möglicherweise gerade in unterversorgten Gegenden, in denen die Rentabilität von Investitionen gering ist, nicht zur Sicherung der Breitbandversorgung aus (58). Desgleichen können nachfrageseitige Breitbandfördermaßnahmen (wie z. B. Gutscheine für Endnutzer), auch wenn sie positiv zu einer verbesserten Breitbandpenetration beitragen (59), nicht immer Lücken in der Breitbandversorgung schließen (60). In manchen Situationen kann die Versorgungslücke daher möglicherweise nur durch die Gewährung staatlicher Förderung geschlossen werden. Die Bewilligungsbehörden müssen auch Frequenz(um)verteilungen berücksichtigen, die den Netzausbau in den Zielgebieten voranbringen können, so dass die Ziele der Bewilligungsbehörden ohne Bereitstellung direkter Zuschüsse erreicht werden können.

(45)

Hinsichtlich des Anreizeffekts der Maßnahme ist zu prüfen, ob die fragliche Investition in das Breitbandnetz innerhalb des gleichen Zeitraums nicht auch ohne staatliche Beihilfe unternommen worden wäre. Ist ein Betreiber bereits durch bestimmte Verpflichtungen zur Abdeckung bestimmter Zielgebiete gebunden (61), kommen staatliche Beihilfen unter Umständen nicht in Betracht, weil zu befürchten ist, dass sie keinen Anreizeffekt hätten.

(46)

Zur Beurteilung der Angemessenheit angemeldeter Beihilfen hat die Kommission, wie im Folgenden näher ausgeführt wird, deutlich gemacht, dass eine Reihe von Bedingungen erfüllt sein müssen, damit die betreffenden staatlichen Beihilfen wie auch die potenziellen Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum beschränkt bleiben.

(47)

Die durch die Beihilfe hervorgerufene Verhaltensänderung des Beihilfeempfängers kann aber auch negative Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel haben. Das Ausmaß der Wettbewerbsverzerrung kann anhand der Auswirkungen auf die Wettbewerber beurteilt werden. Wenn infolge der Beihilfe die Rentabilität der Investitionen von Wettbewerbern zurückgeht, werden diese ihre künftigen Investitionen möglicherweise verringern oder sich sogar gänzlich vom Markt zurückziehen (62). Kann ferner davon ausgegangen werden, dass es sich bei einem Beihilfeempfänger, der nach einem wettbewerblichen Verfahren ausgewählt wird, um ein Unternehmen handelt, das bereits eine beherrschende Stellung auf dem Markt innehat oder eine solche Stellung aufgrund der staatlich geförderten Investition erlangen würde, könnte die Beihilfemaßnahme dazu führen, dass Wettbewerber weniger Wettbewerbsdruck ausüben können. Wenn die staatliche Beihilfemaßnahme oder die mit ihr verbundenen Voraussetzungen (einschließlich der Finanzierungsmethode, wenn diese ein wesentlicher Bestandteil der Maßnahme ist) insgesamt zu einem Verstoß gegen das EU-Recht führen, kann die Beihilfe nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden (63).

(48)

Staatliche Beihilfen sind in transparenter Weise zu gewähren; insbesondere muss gewährleistet sein, dass die Mitgliedstaaten, die Wirtschaftsteilnehmer, die interessierte Öffentlichkeit und die Kommission einfachen Zugang zu allen relevanten Vorschriften und Informationen zu der Beihilfe haben. Die Transparenzanforderungen sind unter Randnummer (78) näher ausgeführt.

(49)

Eine sorgfältig gestaltete Breitbandbeihilferegelung sollte gewährleisten, dass die Gesamtbilanz der Auswirkungen der Maßnahme positiv ausfällt.

(50)

Beihilfemaßnahmen können hier im Vergleich zu einer beihilfefreien Situation als verhaltensverändernd beschrieben werden. Die positiven Auswirkungen der Beihilfe stehen in direktem Zusammenhang mit der Verhaltensänderung des Beihilfeempfängers. Diese Verhaltensänderung sollte dazu führen, dass das gewünschte Ziel von gemeinsamem Interesse erreicht werden kann. Im Breitbandsektor führen Beihilfen zur Entstehung einer neuen Infrastruktur, die sonst nicht geschaffen würde, und zu einem Mehr an Kapazität und Geschwindigkeit auf dem Breitbandmarkt sowie zu niedrigeren Preisen, einer größeren Auswahl, besserer Qualität und verstärkter Innovationstätigkeit. Dadurch würde sich auch der Zugang der Verbraucher zu Online-Ressourcen verbessern, was wiederum in Verbindung mit einem höheren Verbraucherschutz in diesem Bereich die Nachfrage anregen dürfte. Dies würde zur Vollendung des Digitalen Binnenmarkts beitragen und Vorteile für die gesamte Wirtschaft der EU bieten.

(51)

Ein gefördertes Netz sollte eine „wesentliche Verbesserung“ der Breitbandversorgung gewährleisten können. Eine „wesentliche Verbesserung“ kann nachgewiesen werden, wenn eine staatliche Maßnahme zur Folge hat, dass 1. der ausgewählte Bieter erhebliche neue Investitionen in das Breitbandnetz tätigt (64) und 2. die geförderte Infrastruktur auf dem Markt erhebliche neue Möglichkeiten im Bereich der Breitbandversorgung und der Bandbreiten (65), der Geschwindigkeit und des Wettbewerbs (66) schafft. Die wesentliche Verbesserung ist mit der bestehenden Netzinfrastruktur sowie mit konkret geplanten Netzausbaumaßnahmen zu vergleichen.

(52)

Damit gewährleistet ist, dass die Wettbewerbsbeeinträchtigungen auf ein Minimum beschränkt sind, muss zudem bei der Ausgestaltung der Beihilfemaßnahme eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sein (siehe Abschnitt 3.4).

(53)

Um sicherzustellen, dass die Wettbewerbsverzerrungen begrenzt sind, kann die Kommission verlangen, dass bestimmte Regelungen befristet werden (in der Regel auf höchstens 4 Jahre) und einer Evaluierung unterzogen werden, bei der folgende Aspekte untersucht werden: 1. die Erfüllung der Annahmen und Voraussetzungen, auf deren Grundlage sie für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurden; 2. die Wirksamkeit der Beihilfemaßnahme in Bezug auf die zuvor festgelegten Ziele; 3. ihre Auswirkungen auf die Märkte und den Wettbewerb, um sicherzustellen, dass während der Dauer der Beihilferegelung keine unverhältnismäßigen Wettbewerbsverzerrungen entstehen, die dem Unionsinteresse zuwiderlaufen (67). In Anbetracht ihrer Zielsetzungen und damit kein unverhältnismäßiger Aufwand für die Mitgliedstaaten und bei kleineren Beihilfevorhaben entsteht, gilt dies nur für nationale Beihilferegelungen und Beihilferegelungen, die eine hohe Mittelausstattung oder neuartige Merkmale aufweisen, oder wenn mit wesentlichen marktbezogenen, technischen oder rechtlichen Veränderungen gerechnet wird. Die Evaluierung ist von einem von der Bewilligungsbehörde unabhängigen Sachverständigen auf der Grundlage einer einheitlichen Methode (68) durchzuführen und zu veröffentlichen. Die Evaluierung ist der Kommission rechtzeitig für die Prüfung einer etwaigen Verlängerung der Beihilfemaßnahme vorzulegen sowie in jedem Fall bei Ende der Laufzeit der Beihilferegelung. Der genaue Umfang und die Modalitäten der Evaluierung werden im Genehmigungsbeschluss der Beihilfemaßnahme festgelegt. Spätere Beihilfemaßnahmen mit ähnlichen Zielsetzungen müssen den Ergebnissen dieser Evaluierung Rechnung tragen.

(54)

Ergibt die Abwägungsprüfung, dass die negativen Auswirkungen die positiven Auswirkungen überwiegen, so kann die Kommission die Beihilfen untersagen oder Abhilfemaßnahmen verlangen, die entweder die Ausgestaltung der Beihilfe oder die Wettbewerbsbeeinträchtigung betreffen können.

(55)

Für die Zwecke der Beurteilung staatlicher Beihilfen wird in diesen Leitlinien zwischen Netzen der Grundversorgung und NGA-Netzen unterschieden.

(56)

Verschiedene technische Plattformen können als Netze der Breitbandgrundversorgung angesehen werden, u. a. ADSL-Netze (bis hin zu ADSL2+), herkömmliche Kabelnetze (z. B. DOCSIS 2.0), Mobilfunknetze der dritten Generation (UMTS) und satellitengestützte Systeme.

(57)

Beim jetzigen Stand der Marktentwicklung und der Technik (69) handelt es sich bei NGA-Netzen um Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestehen (70) und die Breitbandzugangsdienste mit höherer Leistung ermöglichen als bestehende Netze der Breitbandgrundversorgung (71).

(58)

NGA-Netze weisen in der Regel mindestens die folgenden Merkmale auf: Sie i) bieten durch optische (oder technisch gleichwertige) Backhaul-Netze, die nahe genug an die Räumlichkeiten der Endkunden heranreichen, jedem Teilnehmer zuverlässig Hochgeschwindigkeitsdienste; ii) unterstützen eine Vielfalt moderner Digitaldienste einschließlich konvergenter AIPN-Dienste und iii) verfügen über viel höhere Upload-Geschwindigkeiten (als Netze der Breitbandgrundversorgung). Beim jetzigen Stand der Marktentwicklung und der Technik handelt es sich bei NGA-Netzen um: i) FTTx-Netze (glasfaserbasierte Zugangsnetze) (72), ii) hochleistungsfähige modernisierte Kabelnetze (73) oder iii) bestimmte hochleistungsfähige drahtlose Zugangsnetze, die jedem Teilnehmer zuverlässig Hochgeschwindigkeitsdienste bieten (74).

(59)

Zu bedenken ist, dass die bestehenden Netze der Breitbandgrundversorgung auf längere Sicht durch NGA-Netze nicht lediglich modernisiert, sondern ganz abgelöst werden. Da NGA-Netze eine andere Netzarchitektur erfordern, die Breitbanddienste mit einer weitaus höheren Qualität ermöglichen als heute verfügbar, sowie zahlreiche neue, von der Technologie heutiger Breitbandnetze nicht unterstützte Dienste, werden die Unterschiede zwischen NGA-erschlossenen und nicht mit NGA-Netzen versorgten Gebieten künftig immer deutlicher zutage treten (75).

(60)

Den Mitgliedstaaten steht es frei zu entscheiden, wie sie vorgehen, sofern die Maßnahmen mit den Beihilfevorschriften in Einklang stehen. In manchen Fällen könnten Mitgliedstaaten sich für die Finanzierung sogenannter Netze der nächsten Generation (Next Generation Networks — NGN) entscheiden, d. h. für Backhaul-Netze, die nicht bis zum Endnutzer reichen. Backhaul-Netze bilden einen notwendigen Input für Telekommunikationsbetreiber, die Zugangsdienste für Endkunden anbieten wollen. Diese Netze können sowohl Grundversorgungsnetze als auch NGA-Netze tragen (76): Somit hängt es von der Investitionsentscheidung der Telekommunikationsbetreiber ab, welche Art von Infrastruktur der letzten Meile für die Anbindung an die Backhaul-Netze angeboten wird (77). Die Behörden der Mitgliedstaaten können auch beschließen, lediglich Baumaßnahmen (z. B. Ausheben von Erdreich auf öffentlichem Grund oder Verlegung von Leerrohren) auszuführen, um den Ausbau eigener Netzkomponenten durch die Betreiber zu ermöglichen oder zu beschleunigen. Außerdem können die Behörden, sofern dies angezeigt erscheint, auch satellitengestützte Lösungen in Betracht ziehen.

(61)

Bei der Prüfung von Marktversagen und Gleichheitszielen kann zwischen verschiedenen Zielgebieten unterschieden werden. Diese Unterscheidung wird in den folgenden Abschnitten erläutert. Beschränkt sich die staatliche Maßnahme auf den Backhaul-Teil des Netzes, so werden bei der Beurteilung der staatlichen Beihilfe im Hinblick auf die Definition der Zielgebiete sowohl die Situation auf den Backhaul-Märkten als auch auf den Zugangsmärkten geprüft (78).

(62)

Im Folgenden werden die unterschiedlichen Bedingungen beschrieben, unter denen staatliche Maßnahmen in den betreffenden Gebieten gerechtfertigt sind.

(63)

Für die Einstufung der Gebiete in weiße, graue und schwarze Flecken gemäß der nachstehenden Beschreibung muss die Bewilligungsbehörde ermitteln, ob im Zielgebiet Breitbandinfrastrukturen vorhanden sind. Um zudem sicherzustellen, dass der staatliche Eingriff nicht private Investitionen hemmt, müssen die Bewilligungsbehörden prüfen, ob private Investoren konkret planen, ihre eigene Infrastruktur in naher Zukunft auszubauen. Für den Begriff „nahe Zukunft“ ist in diesem Zusammenhang ein Zeitraum von drei Jahren anzusetzen (79). Setzt die Bewilligungsbehörde einen längeren Zeitraum für den Ausbau der geförderten Infrastruktur an, so sollte der gleiche Zeitraum für die Prüfung des Vorliegens von Investitionsplänen kommerzieller Betreiber herangezogen werden.

(64)

Um sich zu vergewissern, dass kein privater Investor plant, seine eigene Infrastruktur in naher Zukunft auszubauen, sollte die Bewilligungsbehörde eine Zusammenfassung des Beihilfevorhabens veröffentlichen und Beteiligte zur Stellungnahme auffordern.

(65)

Es besteht die Gefahr, dass eine bloße „Interessensbekundung“ seitens eines privaten Investors die Einführung von Breitbanddiensten im Zielgebiet verzögert, wenn die Investition letztlich nicht getätigt wird, die staatlichen Maßnahmen aber gleichzeitig zurückgestellt wurden. Die Bewilligungsbehörde kann deshalb bestimmte Zusagen vom privaten Investor verlangen, bevor sie die öffentlichen Maßnahmen verschiebt. Mit diesen Zusagen sollte gewährleistet sein, dass in einem Zeitraum von drei Jahren oder innerhalb des für die geförderte Investition vorgesehenen längeren Zeitraums erhebliche Fortschritte hinsichtlich der Abdeckung erzielt werden. Ferner kann die Bewilligungsbehörde vom Betreiber verlangen, die mit dem Breitbandausbau verbundenen Verpflichtungen vertraglich niederzulegen. Diese vertragliche Vereinbarung kann verschiedene „Meilensteine“ vorsehen, die innerhalb des Dreijahreszeitraums erreicht werden müssen (80), sowie eine Berichterstattung über die erzielten Fortschritte. Wird ein Meilenstein nicht erreicht, kann die Bewilligungsbehörde mit der Umsetzung der geplanten staatlichen Maßnahmen beginnen. Diese Vorschriften gelten sowohl für Grundversorgungs- als auch für NGA-Netze.

(66)

„Weiße Flecken“ sind Gebiete, in denen keine Breitbandinfrastruktur vorhanden ist und voraussichtlich auch in naher Zukunft keine Breitbandinfrastruktur aufgebaut wird. Nach den Zielen der Kommission im Rahmen der Digitalen Agenda sollen bis 2013 eine flächendeckende Breitbandgrundversorgung und bis 2020 eine Geschwindigkeit von mindestens 30 Mbit/s in der EU erreicht werden. Deshalb sind rechtzeitige Investitionen in noch nicht hinreichend versorgten Gebieten Priorität. Die Kommission erkennt daher an, dass die Mitgliedstaaten echte Kohäsions- und Entwicklungsziele verfolgen, wenn sie finanzielle Unterstützung für die Bereitstellung von Breitbanddiensten in Gebieten gewähren, in denen diese derzeit nicht vorhanden sind, weshalb davon auszugehen ist, dass solche staatlichen Eingriffe dem gemeinsamen Interesse entsprechen, sofern die Voraussetzungen des Abschnitts 3.4 erfüllt sind (81).

(67)

„Graue Flecken“ sind Gebiete, in denen ein Netzbetreiber vertreten ist und in naher Zukunft voraussichtlich kein weiteres Netz (82) aufgebaut wird. Die bloße Tatsache, dass es bereits einen Netzbetreiber gibt (83), bedeutet nicht zwangsläufig, dass kein Marktversagen oder Kohäsionsproblem vorliegt. Verfügt dieser Betreiber über Marktmacht (ein Monopol), so ist das Angebot in Bezug auf das Verhältnis zwischen der Qualität der Dienstleistungen und den Preisen für den Bürger möglicherweise nicht zufriedenstellend. Unter Umständen gibt es für bestimmte Gruppen von Nutzern kein angemessenes Angebot oder die Endkundenpreise sind höher als dieselben Dienste in stärker wettbewerbsbestimmten, aber ansonsten vergleichbaren Gebieten des Landes, weil die Vorleistungstarife für den Netzzugang nicht reguliert sind. Wenn darüber hinaus nur wenig Aussicht besteht, dass alternative Betreiber in den Markt einsteigen, kann die Finanzierung einer alternativen Infrastruktur eine geeignete Maßnahme sein (84).

(68)

Andererseits können Subventionen für den Aufbau eines alternativen Netzes in Gebieten, in denen bereits ein Breitbandnetzbetreiber tätig ist, die Marktdynamik stören. Deshalb ist eine staatliche Förderung für den Ausbau von Breitbandnetzen in „grauen“ Flecken nur gerechtfertigt, wenn eindeutig nachgewiesen ist, dass weiterhin ein Marktversagen besteht. Hierfür sind eine eingehendere Analyse und eine sorgfältige Vereinbarkeitsprüfung erforderlich.

(69)

Sofern die in Abschnitt 3.4 genannten Vereinbarkeitskriterien erfüllt sind, können „graue Flecken“ für eine staatliche Förderung in Betracht kommen, wenn nachgewiesen ist, dass i) keine erschwinglichen oder angemessenen Dienste zur Deckung des Bedarfs von Bürgern und Unternehmen angeboten werden (85) und ii) dieselben Ziele nicht mit milderen Mitteln (einschließlich Vorabregulierung) erreicht werden können.

(70)

Zur Beurteilung der Punkte i und ii prüft die Kommission insbesondere, ob

(71)

Die in Abschnitt 3.4 beschriebene Vereinbarkeitsprüfung wird ausschließlich auf graue Flecken angewandt, die die genannten Förderkriterien erfüllen.

(72)

Wenn es in einem bestimmten Gebiet mindestens zwei Breitbandgrundversorgungsnetze unterschiedlicher Betreiber gibt oder in naher Zukunft geben wird und Breitbanddienste dort zu Wettbewerbsbedingungen angeboten werden (Infrastrukturwettbewerb (87)), kann davon ausgegangen werden, dass kein Marktversagen vorliegt. Demzufolge gibt es kaum Möglichkeiten, durch staatliches Handeln bessere Ergebnisse zu erzielen. Vielmehr würden staatliche Zuwendungen für die Finanzierung des Aufbaus zusätzlicher Breitbandnetze mit vergleichbarer Leistung grundsätzlich zu einer inakzeptablen Verzerrung des Wettbewerbs führen und private Investoren verdrängen. Infolgedessen wird die Kommission Maßnahmen zur Finanzierung des Aufbaus einer zusätzlichen Breitbandinfrastruktur in als „schwarze Flecken“ eingestuften Gebieten negativ beurteilen, sofern nicht ein eindeutig nachgewiesenes Marktversagen vorliegt (88).

(73)

Die in Abschnitt 3.2 getroffene Unterscheidung zwischen „weißen“, „grauen“ und „schwarzen“ Flecken ist auch für die Beurteilung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen für NGA-Netze mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV relevant.

(74)

Indem die aktive Infrastruktur modernisiert wird, können bestimmte modernere Varianten der Breitbandgrundversorgung auch einige der Breitbanddienste, die in Zukunft wahrscheinlich über NGA-Netze angeboten werden (z. B. Triple-Play-Dienste) unterstützen und zur Verwirklichung der Ziele im Rahmen der Digitalen Agenda beitragen. Es könnten jedoch neuartige Produkte und Dienste auf den Markt kommen, die weder aus Angebots- noch aus Nachfragesicht austauschbar sind und deren Anforderungen im Hinblick auf Kapazität, Zuverlässigkeit und erheblich höhere Up- und Downloadgeschwindigkeiten über die technischen Möglichkeiten der Infrastruktur für die Breitbandgrundversorgung hinausgehen.

(75)

Zum Zweck der Würdigung staatlicher Beihilfen für NGA-Netze werden Gebiete, in denen es diese Netze gegenwärtig noch nicht gibt und in denen sie nach den Randnummern (63) bis (65) in den kommenden drei Jahren von privaten Investoren wahrscheinlich auch nicht errichtet werden, als „weiße NGA-Flecken“ betrachtet. „Weiße Flecken“ kommen für staatliche Beihilfen für NGA-Netze in Betracht, sofern die in den Abschnitten 3.4 und 3.5 aufgeführten Voraussetzungen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt erfüllt sind.

(76)

Als „graue NGA-Flecken“ sind Gebiete zu betrachten, in denen in den kommenden drei Jahren lediglich ein NGA-Netz (89) verfügbar sein oder ausgebaut werden wird und kein anderer Betreiber den Ausbau eines weiteren NGA-Netzes in diesem Zeitraum plant. Bei der Beurteilung der Frage, ob andere Investoren in einem bestimmten Gebiet zusätzliche NGA-Netze ausbauen könnten, ist sämtlichen Vorschriften und Gesetzen Rechnung zu tragen, durch die mögliche Hindernisse für den Netzausbau bereits abgebaut wurden (Zugang zu Leerrohren, gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen usw.). Die Kommission wird im Rahmen einer eingehenderen Analyse zu prüfen haben, ob ein staatliches Eingreifen erforderlich ist, da bei staatlichen Maßnahmen in diesen Gebieten die große Gefahr besteht, dass vorhandene Investoren verdrängt werden und der Wettbewerb verfälscht wird. Die Kommission gibt ihre Beurteilung nach den Vereinbarkeitskriterien dieser Leitlinien ab.

(77)

Sofern in einem bestimmten Gebiet mindestens zwei NGA-Netze unterschiedlicher Betreiber existieren oder in den kommenden drei Jahren ausgebaut werden, ist dieses Gebiet als „schwarzer NGA-Fleck“ anzusehen. Nach Auffassung der Kommission ist davon auszugehen, dass die staatliche Förderung eines weiteren gleichwertigen NGA-Netzes in derartigen Gebieten zu einer schweren Verfälschung des Wettbewerbs führen würde und somit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.

(78)

Jede staatliche Maßnahme zur Förderung des Breitbandausbaus sollte mit allen in Abschnitt 2.5 genannten Grundsätzen für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt im Einklang stehen, insbesondere in Bezug auf das Ziel von gemeinsamem Interesse, das Vorliegen eines Marktversagens, die Eignung und den Anreizeffekt der Maßnahme. In Bezug auf die Begrenzung der Wettbewerbsverzerrungen muss in jedem Fall (bei weißen, grauen und schwarzen Flecken) nachgewiesen werden (90), dass eine wesentliche Verbesserung erzielt wird, und zudem müssen die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein, um die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme nachzuweisen. Ist eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt, dürfte eine eingehende Prüfung erforderlich werden (91), was dazu führen könnte, dass die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird.

(79)

Wie bei der Strategie für den Ausbau von Netzen für die Breitbandgrundversorgung können staatliche Beihilfen für den Ausbau von NGA-Netzen ein geeignetes und gerechtfertigtes Instrument sein, sofern eine Reihe grundlegender Bedingungen erfüllt ist. Während kommerzielle Betreiber Entscheidungen über die Investition in NGA-Netze auf der Grundlage der zu erwartenden Rentabilität treffen, müssen Behörden bei ihrer Entscheidung das öffentliche Interesse an der Förderung einer offenen und neutralen Plattform berücksichtigen, auf der mehrere Betreiber um die Bereitstellung von Dienstleistungen für Endkunden konkurrieren können.

(80)

Maßnahmen zur Förderung des NGA-Ausbaus müssen die in den Abschnitten 2.5 und 3.4 genannten Voraussetzungen für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt erfüllen. Ferner müssen — unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, unter denen die staatliche Investition in die NGA-Netze getätigt wird — die nachstehend aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sein.

(81)

Beihilfevorhaben, die der Förderung von Backhaul-Netzen dienen (127) oder auf Bauarbeiten beschränkt sind, die allen Betreibern und Technologien offenstehen, sind als besonders wettbewerbsfördernd herauszustellen. Solche wettbewerbsfördernden Merkmale werden bei der Würdigung derartiger Vorhaben berücksichtigt.

(82)

Vor dem Hintergrund der Ziele im Rahmen der Digitalen Agenda, insbesondere der Verwirklichung der Vorgabe, dass 50 % aller europäischen Haushalte Internetanschlüsse mit über 100 Mbit/s haben sollen, und unter Berücksichtigung des Umstands, dass vor allem in Ballungsgebieten möglicherweise mehr Leistung benötigt wird, als kommerzielle Investoren in naher Zukunft anbieten wollen, könnten, abweichend von Randnummer (77), ausnahmsweise staatliche Maßnahmen für ultraschnelle NGA-Netze mit Übertragungsraten von weit über 100 Mbit/s genehmigt werden.

(83)

In „schwarzen NGA-Flecken“ sind derartige Maßnahmen nur zulässig, wenn die wesentliche Verbesserung im Sinne der Randnummer (51) anhand der folgenden Kriterien nachgewiesen wird:

(84)

In der unter der vorstehenden Randnummer beschriebenen Situation unterliegen neue geförderte Netze den in den Randnummern (78) und (80) genannten Voraussetzungen für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt. Außerdem müssen die Bewilligungsbehörden nachweisen, dass

(85)

Nur wenn diese zusätzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, kann die öffentliche Finanzierung derartiger Netze im Rahmen der Abwägungsprüfung als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden. Dies bedeutet, dass eine derartige Förderung zu einem erheblichen nachhaltigen, wettbewerbsfördernden und dauerhaften technischen Fortschritt führen müsste, ohne unverhältnismäßige Hemmnisse für private Investitionen zu schaffen.

(86)

Diese Leitlinien gelten ab dem Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union.

(87)

Die Kommission wendet diese Leitlinien auf alle angemeldeten Beihilfemaßnahmen an, über die sie nach der Veröffentlichung der Leitlinien im Amtsblatt einen Beschluss zu erlassen hat, auch wenn die Vorhaben vor diesem Datum angemeldet wurden.

(88)

Im Einklang mit der Bekanntmachung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln (134) beurteilt die Kommission rechtswidrige Beihilfen anhand der zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Regeln. Daher wird sie diese Leitlinien auf nach ihrer Veröffentlichung gewährte rechtswidrige Beihilfen anwenden.

(89)

Die Kommission schlägt den Mitgliedstaaten hiermit auf der Grundlage von Artikel 108 Absatz 1 AEUV vor, zweckdienliche Maßnahmen zu ergreifen und ihre bestehenden Beihilferegelungen nötigenfalls innerhalb von 12 Monaten nach Veröffentlichung der Leitlinien im Amtsblatt der Europäischen Union mit den Bestimmungen dieser Leitlinien in Einklang zu bringen.

(90)

Die Mitgliedstaaten werden ersucht, binnen zwei Monaten nach Veröffentlichung der Leitlinien im Amtsblatt der Europäischen Union ihre ausdrückliche uneingeschränkte Zustimmung zu den vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zu erteilen. Erfolgt keine Stellungnahme, geht die Kommission davon aus, dass der betreffende Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zustimmt.

(91)

Die Kommission kann diese Leitlinien unter Berücksichtigung künftiger wichtiger Entwicklungen auf dem Markt, in der Technik und im Regulierungsbereich überprüfen.