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Document 52013DC0587
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Report on the Application of Regulation (EC) No 1371/2007 of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on Rail Passengers' Rights and Obligations
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr
/* COM/2013/0587 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr /* COM/2013/0587 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Anwendung der Verordnung
(EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im
Eisenbahnverkehr 1. Einleitung 1.1. Hintergrund Die Verordnung über die Rechte und Pflichten der
Fahrgäste im Eisenbahnverkehr[1]
(„die Verordnung“) wurde am 23. Oktober 2007 verabschiedet, um einen
grundlegenden Schutz der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr in der gesamten Europäischen
Union sicherzustellen. Sie ist am 3. Dezember 2009 in Kraft getreten und
gilt für alle Schienenpersonenverkehrsdienste (internationaler und inländischer
Verkehr, Regional-, Stadt- und Vorortverkehr) in der EU, die von genehmigten
Eisenbahnunternehmen[2]
erbracht werden. Bei bestimmten Diensten können die Mitgliedstaaten
Übergangszeiträume und Ausnahmeregelungen vorsehen. Da die meisten
Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, gelten für etwa
61 % des inländischen Fernverkehrs und für 83 % des Regional- und
Vorortverkehrs Ausnahmeregelungen. Gemäß Artikel 36 der Verordnung erstattet die
Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht über die Durchführung
der Verordnung und deren Ergebnis. Dieser Pflicht wird mit dem vorliegenden
Bericht nachgekommen. Der Bericht behandelt auch Fragen der in
Artikel 12 der Verordnung vorgesehenen angemessenen Abdeckung der Haftung
von Eisenbahnunternehmen bei Unfällen. Die quantitativen und qualitativen Informationen,
die in diesen Bericht eingeflossen sind, entstammen einer Studie eines externen
Beraters[3]
sowie anderen Quellen wie einzelstaatlichen Behörden, dem Europäischen
Parlament und den einschlägigen Interessenträgern[4]. 1.2. Die Verordnung Die Eisenbahnunternehmen haben die Verordnung im
Allgemeinen relativ wirksam umgesetzt. Den vorliegenden Informationen zufolge
hat es weder systematische Verstöße gegen Vorschriften der Verordnung noch
größere Unklarheiten gegeben, die die Mitgliedstaaten oder die Betreiber daran
hindern würden, die Verordnung einzuhalten. Darüber hinaus kommen Fahrgäste, die im Rahmen
einer Pauschalreise mit der Eisenbahn unterwegs sind, in den Genuss des
zusätzlichen Schutzes der Pauschalreisenrichtlinie[5]. 1.3. Der Markt für
Eisenbahnverkehrsdienste Die Durchführung der Verordnung muss im
Gesamtkontext der Entwicklung und Funktionsweise des Markts für
Schienenpersonenverkehrsdienste und unter Berücksichtigung des im Weißbuch von
2011[6] festgesetzten politischen Ziels
betrachtet werden, den modalen Anteil der Schiene zu vergrößern. 2010 entfielen
nur 7 % des inländischen Personenverkehrs in der EU auf die Eisenbahn.
Nach dem Verbraucherbarometer von 2012 sind die Verbraucher mit den
Schienenverkehrsdiensten nicht sehr zufrieden[7]. Der internationale Schienenverkehrsmarkt hat einen
Anteil von nur 6 % am gesamten Verkehr in der EU. Der inländische
Schienenverkehrsmarkt konkurriert mit anderen Verkehrsträgern, insbesondere dem
Luft- und Straßenverkehr. Quelle: Folgenabschätzung
der Europäischen Kommission SWD(2013) 10 zum 4. Eisenbahnpaket über
die Öffnung des Marktes für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste Um Innovationen, mehr Effizienz und ein besseres
Qualitäts-Preis-Verhältnis zu fördern, schlägt die Kommission in ihrem
4. Eisenbahnpaket[8]
vor, den Markt für inländische Personenverkehrsdienste ab Dezember 2019 für
neue Akteure und Dienstleistungen zu öffnen. 2. Bewertung der Einhaltung der
Vorschriften Die Einhaltung der Verordnung wird in diesem
Bericht auf der Grundlage der zehn grundlegenden Passagierrechte bewertet, die
in der Mitteilung über die Rechte der Benutzer aller Verkehrsträger[9] genannt sind: diskriminierungsfreier
Zugang, Hilfeleistungen für Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität, Recht auf Information, Erstattung des Fahrscheinpreises, anderweitige
Beförderung oder Umbuchung, Recht auf Unterstützungsleistungen bei großen
Verspätungen, Recht auf Ausgleichsleistungen, Haftung für Reisende und deren
Gepäck, Bearbeitung von Beschwerden, Recht auf uneingeschränkte und wirksame
Durchsetzung der Vorschriften. Der Bericht zeigt auch die Bereiche auf, in
denen Verbesserungen oder Klarstellungen erforderlich sind, und nennt die
notwendigen Maßnahmen. 2.1. Diskriminierungsfreier Zugang
zu Verkehrsdiensten 2.1.1. Staatsangehörigkeit Artikel 18 des Vertrags über die Arbeitsweise
der Europäischen Union (AEUV) verbietet Diskriminierungen aufgrund der
Staatsangehörigkeit. Preisnachlässe auf den Fahrpreis auf der Grundlage der
Staatsangehörigkeit stellen daher eine Verletzung des EU-Rechts dar. Mehrere
Eisenbahnunternehmen bieten Preisnachlässe für bestimmte Gruppen von Fahrgästen
(z. B. Personen mit Behinderungen, Senioren, Kinder). Keiner dieser
Preisnachlässe stellt eine offene Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit dar. Hängen die Preisnachlässe allerdings vom Wohnort ab,
so dass sie von Fahrgästen aus anderen Mitgliedstaaten nicht in Anspruch
genommen werden können, kann eine Diskriminierung vorliegen. 2.1.2. Behinderung oder
eingeschränkte Mobilität Eines der Ziele der Verordnung ist es, Personen
mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität die gleichen Möglichkeiten für
Bahnreisen zu bieten wie anderen Menschen. Dieser Grundsatz steht im Einklang
mit den Verpflichtungen der EU aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen
über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UNCRPD)[10]. Eisenbahnunternehmen dürfen
weder die Beförderung verweigern noch Begleitpersonen verlangen, es sei denn,
dies ist für die Einhaltung der Vorschriften über den diskriminierungsfreien
Zugang notwendig (Artikel 19). Es ist nur sehr selten vorgekommen, dass die
Annahme von Buchungen durch Personen mit Behinderungen oder eingeschränkter
Mobilität verweigert wurde. Dies haben auch die
Behindertenorganisationen anerkannt. Die wenigen Ablehnungen, die es gab, waren
aus Platzgründen gerechtfertigt (z. B. begrenzter Platz für Rollstühle). Wenn
eine Beförderung nicht möglich war, haben die Eisenbahnunternehmen sich
offenbar aktiv bemüht, Alternativen zu finden. In einigen Fällen mussten
Rollstuhlfahrer Erste-Klasse-Fahrscheine kaufen, was eindeutig eine
Diskriminierung darstellt, wenn diese Fahrscheine nicht zu einem ermäßigten
Preis angeboten werden. 2.2. Recht auf Mobilität: Zugang
und Hilfeleistungen ohne Aufpreis für Personen mit Behinderungen oder
eingeschränkter Mobilität Um allen Fahrgästen den gleichberechtigten Zugang
zu Beförderungsleistungen zu garantieren, enthält die Verordnung einige
Verpflichtungen für Eisenbahnunternehmen, Bahnhofsbetreiber, Fahrscheinverkäufer
und Reiseveranstalter. Eisenbahnunternehmen oder Fahrscheinverkäufer
müssen vor Fahrtantritt bestimmte Mindestinformationen gemäß Anhang II zur
Verfügung stellen (u. a. über Zugänglichkeit, Zugangsbedingungen und
Verfügbarkeit von Einrichtungen für Personen mit Behinderungen und Personen mit
eingeschränkter Mobilität im Zug). In den Rechtsvorschriften über die
technischen Spezifikationen für die Interoperabilität für Telematikanwendungen
(TAP TSI)[11]
sind die Informationen festgelegt, die die Eisenbahnunternehmen auf ihren Internetseiten
angeben müssen. Sie kommen diesen Pflichten im Allgemeinen nach, wenn auch in
unterschiedlichem Maße. Oft fehlen Angaben zur maximalen Größe oder zum
Höchstgewicht von Rollstühlen und über Einrichtungen im Zug. Gemäß den Artikeln 22 und 23 müssen
Eisenbahnunternehmen und Bahnhofsbetreiber u. a. während des Ein- und
Aussteigens sowie im Zug kostenlos Hilfe leisten. Gemäß Artikel 24 Buchstabe a muss der
Hilfsbedarf spätestens 48 Stunden vor der Reise angemeldet werden. Viele
Unternehmen akzeptieren kürzere Fristen, andere verlangen jedoch längere
Fristen oder nehmen diese Anmeldungen nur an Werktagen an. Die Methoden der
Anmeldung sind nicht immer ganz klar und manchmal mit Kosten verbunden
(z. B. in Form von Sondertelefonnummern mit erhöhtem Tarif). Im Allgemeinen wird Hilfe geleistet, auch wenn
inländische Dienste von diesen Artikeln ausgenommen sind. Gemäß der Verordnung sind Bahnhofsbetreiber verpflichtet, an den
Bahnhöfen Hilfe zu leisten. In der Praxis ist es normalerweise das (größte
nationale) Eisenbahnunternehmen, das Hilfe leistet. Im Hinblick auf einen
vollständig liberalisierten Sektor müssen die zuständigen nationalen Behörden
Maßnahmen treffen, um Zuständigkeitsprobleme zwischen konkurrierenden
Eisenbahnunternehmen zu vermeiden und sicherzustellen, dass tatsächlich Hilfe
geleistet wird. Die Zugänglichkeit von Infrastruktur und
Fahrzeugen gemäß Artikel 21, der auf die TSI für Personen mit
eingeschränkter Mobilität (PRM)[12]
verweist, ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Behindertenorganisationen
sind der Auffassung, dass unzugängliche Bahnhöfe das größte Reisehindernis für
Menschen mit Behinderungen sind. Internationale Dienste und die von neuen
Akteuren angebotenen Dienste mit neuen und TSI-PRM-konformen Fahrzeugen sind
oft besser zugänglich als inländische und etablierte Dienste. 2.3. Recht auf Reiseinformationen 2.3.1. Information für Fahrgäste vor
und während der Reise Gemäß Artikel 8 müssen die
Eisenbahnunternehmen und die Fahrscheinverkäufer dem Fahrgast vor Fahrtantritt
mindestens die in Anhang II der Verordnung genannten Informationen
erteilen (u. a. allgemeine Vertragsbedingungen sowie Informationen über
Fahrpreise und Fahrtzeiten). Die Beförderungsbedingungen stehen im Großen
und Ganzen mit der Verordnung im Einklang, wenngleich
die Verordnung nicht ausdrücklich erwähnt wird. Bei den meisten Eisenbahnunternehmen werden
während der Reise von Zugbegleitern, über Durchsagen oder auf Bildschirmen Informationen
(Artikel 8 und Anhang II Teil 2) u. a. über
Dienstleistungen im Zug, die nächsten Haltebahnhöfe und Verspätungen erteilt.
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom
22. November 2012 in der Rechtssache C-136/11 klargestellt, dass
Echtzeitinformationen über Verspätungen oder Ausfälle von Zügen, die wichtige
Anschlussverbindungen darstellen, unabhängig davon erteilt werden müssen,
welches Eisenbahnunternehmen diese Züge bereitstellt. Der
Infrastrukturbetreiber muss die Eisenbahnunternehmen über Anschlussverbindungen
informieren, die von anderen Unternehmen betrieben werden[13]. Gemäß Artikel 10 nutzen die
Eisenbahnunternehmen das rechnergestützte Informations- und Buchungssystem für
den Eisenbahnverkehr und passen ihre IT-Systeme an die TSI TAP an, damit sie
Informationen austauschen können. 2.3.2. Fahrkartenverkauf und Buchungen Gemäß Artikel 9 Absatz 1 müssen die
Eisenbahnunternehmen soweit verfügbar Durchgangsfahrkarten[14] und Buchungen anbieten. Es
gibt jedoch keine Anreize, Durchgangsfahrkarten anzubieten; praktische oder
technische Probleme können das Angebot an derartigen Durchgangsfahrkarten für
Reisen mit einer Kombination von Fahrkarten, (d. h. Fahrkarten ohne
Reservierung, die für alle Dienste genutzt werden können, und Fahrkarten mit
integrierter Reservierung, die nur für einen bestimmten Dienst gültig sind),
beschränken. Infolgedessen sind Durchgangsfahrkarten zurzeit nur begrenzt
erhältlich. Im Hinblick auf eine Ausweitung der
Eisenbahnverkehrsleistungen nach der Marktöffnung mit besseren
Anschlussmöglichkeiten bei inländischen, aber auch zwischen internationalen und
inländischen Diensten, ist ein effizientes System für den Verkauf von
Durchgangsfahrkarten mit Synergien zwischen den Netzen unverzichtbar,
insbesondere, wenn die Mitgliedstaaten beschließen, keine integrierten
Fahrkartensysteme einzuführen. 2.4. Recht auf Rücktritt von der
Reise und Fahrpreiserstattung Bei einer erwarteten Verspätung von mehr als
60 Minuten bei der Ankunft am Zielort hat der Fahrgast gemäß
Artikel 16 die Wahl zwischen der Erstattung des vollen Fahrpreises oder
der Weiterreise mit geänderter Streckenführung bei nächster Gelegenheit oder zu
einem späteren Zeitpunkt nach seiner Wahl. Im Großen und Ganzen halten die
Eisenbahnunternehmen die Vorschrift zur Erstattung des Fahrpreises ein. 2.5. Recht auf Erfüllung des
Beförderungsvertrags bei Betriebsstörungen Im Fall von Betriebsstörungen wird nicht immer
eine Weiterreise mit geänderter Streckenführung angeboten. Ebenso wie im Luftverkehr neigen viele Eisenbahnunternehmen zu einer
restriktiven Auslegung der Formulierung „unter vergleichbaren Beförderungsbedingungen“
in Artikel 16 Buchstabe b und organisieren die Weiterreise nur mit
ihren eigenen Diensten, aber nicht mit anderen Diensten (insbesondere
Hochgeschwindigkeitszügen) oder anderen Verkehrsträgern. 2.6. Hilfeleistung Gemäß Artikel 18 muss das
Eisenbahnunternehmen bei Verspätungen von mehr als 60 Minuten
Hilfeleistungen[15]
anbieten. Mehr als 40 % der Mitgliedstaaten haben ihren inländischen
Verkehr, und damit 94 % der Personenbeförderung im Schienenverkehr, von
dieser Vorschrift ausgenommen. Darüber hinaus sehen einige Eisenbahnunternehmen
einen Höchstbetrag für Übernachtungskosten vor, andere bieten keine
Erfrischungen oder Speisen im Zug an, da dies bei Verspätungen zwischen
Bahnhöfen zu schwierig zu organisieren sei. Die Umsetzung des Anspruchs auf
Hilfeleistung kann also noch verbessert werden, insbesondere durch proaktive
Durchsetzungsmaßnahmen der nationalen Behörden. 2.7. Fahrpreisentschädigung Nach Artikel 17 können Fahrgäste bei
erheblichen Verspätungen oder bei Zugausfällen eine Entschädigung in Höhe eines
Teils des Fahrpreises verlangen. Die meisten Eisenbahnunternehmen kommen dieser
Vorschrift nach. Die nationalen Rechtsvorschriften oder die Kundenpolitik des
Beförderungsunternehmens sehen zum Teil sogar noch großzügigere Entschädigungen
vor. Aus der Verordnung geht nicht ganz eindeutig
hervor, ob Beförderungsunternehmen in Fällen höherer Gewalt von der
Verpflichtung zur Entschädigung (aber nicht von anderen Pflichten, z. B.
zur Bereitstellung von Hilfeleistung) befreit sein könnten. In der beim
Gerichtshof der Europäischen Union anhängigen Rechtssache C-509/11[16] vertrat der Generalanwalt die
Auffassung, dass Eisenbahnunternehmen ihre Verpflichtung zur Zahlung einer
Entschädigung bei verspäteter Ankunft aufgrund von Umständen, die außerhalb
ihrer Kontrolle liegen, nicht ausschließen dürfen. Das Urteil des Gerichtshofs
steht noch aus. 2.8. Haftung des Beförderers für
die Fahrgäste und deren Gepäck 2.8.1. Haftung für Fahrgäste und
Gepäck Gemäß Artikel 11 der Verordnung ist die
Haftung für Fahrgäste und deren Gepäck in den einheitlichen Rechtsvorschriften
für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen und
Gepäck (CIV[17])
in Anhang I der Verordnung geregelt. Die Beförderer haften bei Tod und
Verletzung von Reisenden, es sei denn, der Unfall wurde durch außergewöhnliche
Umstände verursacht oder ist auf ein Verschulden des Reisenden oder eines
Dritten zurückzuführen. Im letztgenannten Fall haftet der Beförderer zwar, kann
jedoch die den Reisenden gezahlten Beträge wieder eintreiben. Für den
Schadensersatz bei Tötung oder Verletzung gilt eine Höchstgrenze von 175 000
Rechnungseinheiten (etwa 190 000 EUR)[18]. Die meisten
Eisenbahnunternehmen gaben an, dass ihre Haftung für Gepäck den in der
Verordnung festgelegten Beträgen entspricht oder sie sogar übersteigt. 2.8.2. Abdeckung der Haftung Nach Artikel 12 der
Verordnung muss ein Eisenbahnunternehmen „ausreichend versichert zu sein oder
gleichwertige Vorkehrungen getroffen [...] haben, um seine Haftung aufgrund
dieser Verordnung zu decken“. Diese Bestimmung ist relativ vage, und in der
Verordnung ist nicht definiert, was eine „ausreichende“ Versicherung ist. Daher
ist keine finanzielle Mindestabdeckung festgelegt. Gemäß der Richtlinie zur
Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums[19] „muss ein Eisenbahnunternehmen
ausreichend versichert sein oder über angemessene Bürgschaften zu marktüblichen
Konditionen verfügen“. Ob die Versicherungsdeckung ausreichend ist, hängt
von der potenziellen Haftung des Eisenbahnunternehmens ab. Die tatsächliche
Haftungshöhe, die Tragweite von Schadensersatzansprüchen und die Haftung bei
Verletzungen sind in nationalen Rechtsvorschriften festgelegt. Die meisten
Mitgliedstaaten haben nationale Vorschriften, in denen diese Haftungsfragen
geregelt sind. Die potenzielle Haftung und die entsprechenden Anforderungen
bezüglich der Abdeckung hängen auch vom Einkommensniveau des betreffenden
Staats ab. Wenngleich eine geringe Abdeckungshöhe nicht unbedingt bedeutet,
dass ein Eisenbahnunternehmen seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, kann die
Abdeckung nicht als ausreichend gelten, wenn Entschädigungen an eine kleine
Zahl von Fahrgästen diese Höhe bereits übersteigen würden. Dies scheint nur bei
sehr wenigen Eisenbahnunternehmen der Fall zu sein. Die meisten Eisenbahnunternehmen scheinen
Versicherungen zur Abdeckung ihrer Haftung abgeschlossen zu haben und sind
ausreichend abgesichert. 2.8.3. Mobilitätshilfen Gemäß Artikel 25 gilt bei der Beschädigung
von Mobilitätshilfen von Personen mit Behinderungen keine Haftungsobergrenze. Nur
sehr wenige Eisenbahnunternehmen halten diese Vorschrift nicht ein. 2.9. Recht auf ein zügig
funktionierendes, zugängliches System zur Bearbeitung von Beschwerden 2.9.1. Bearbeitung von Beschwerden Gemäß Artikel 27 müssen die
Eisenbahnunternehmen ein Verfahren zur Beschwerdebearbeitung einrichten und den
Fahrgästen bekannt machen, wie sie mit der Beschwerdestelle in Verbindung
treten können. Fahrgäste können Beschwerden bei jedem beteiligten
Eisenbahnunternehmen einreichen (insbesondere wenn mehrere Eisenbahnunternehmen
betroffen sind) und müssen innerhalb von drei Monaten eine Antwort erhalten.
Der jährliche Dienstqualitätsbericht von Eisenbahnunternehmen muss Statistiken
zu Beschwerdefällen enthalten. Die Eisenbahnunternehmen informieren im
Allgemeinen über das Verfahren der Beschwerdebearbeitung. Die meisten
Unternehmen halten auch die Fristen ein. Nach der Studie, auf die sich der Bericht stützt,
haben die nationalen Durchsetzungsstellen 2011 etwa 2500 – 3500 Beschwerden erhalten,
die unmittelbar mit der Verordnung zusammenhängen. Das sind weniger als
10 % der jährlichen Beschwerden, die die nationalen Durchsetzungsstellen
zu Fluggastrechten erhalten. 2.9.2. Dienstqualitätsnormen und
Berichte Nach Artikel 28 der Verordnung müssen die
Eisenbahnunternehmen Dienstqualitätsnormen festlegen, die mindestens die in
Anhang III der Verordnung aufgeführten Bereiche abdecken. Die
Jahresberichte über die erreichte Dienstqualität müssen auf den Internetseiten
der Eisenbahnunternehmen sowie auf der Internetseite der Europäischen
Eisenbahnagentur (ERA) veröffentlicht werden. Die Studie hat gezeigt, dass die Unternehmen
dieser Vorschrift zu Anfang nur schlecht nachkamen. Die Kommission stellte
Leitlinien[20]
auf, die die Veröffentlichung der Berichte über die Dienstqualität erleichtern
und die den nationalen Durchsetzungsstellen bei der Überwachung der Einhaltung
der Vorschriften helfen sollten. Die jüngsten Veröffentlichungen auf der
Internetseite der ERA[21]
zeigen, dass sich die Situation seitdem erheblich verbessert hat. 2.10. Recht auf uneingeschränkte und
wirksame Durchsetzung des EU-Rechts 2.10.1. Ausnahmen Gemäß Artikel 2 können die Mitgliedstaaten
bestimmte Dienste teilweise von der Anwendung der Verordnung ausnehmen, ohne
dies begründen zu müssen. Inländische Schienenverkehrsdienste können für einen
Zeitraum von fünf Jahren, der zweimal verlängert werden kann, ausgenommen
werden. Schienenpersonenverkehrsdienste des Stadt-, Vorort- und
Regionalverkehrs können auf unbestimmte Zeit ausgenommen werden. Fahrten, die
zu einem erheblichen Teil außerhalb der EU durchgeführt werden, können für
einen verlängerbaren Zeitraum von fünf Jahren ausgenommen werden. Infolgedessen
kann der inländische Fernverkehr, der etwa die Hälfte des inländischen Eisenbahnmarkts
ausmacht, für bis zu 15 Jahre von der Anwendung der Verordnung ausgenommen
werden. Zwar haben sich mehrere Mitgliedstaaten für
umfangreiche Ausnahmen entschieden, doch diese sind oft auf den Regional-
und den Vorortverkehr oder auf bestimmte Artikel begrenzt, insbesondere auf
Artikel 18 Absatz 2 über Hilfeleistung bei erheblichen Verspätungen,
da die Unternehmen die Vorschriften dieses Artikels für schwer erfüllbar halten
und als zusätzliche Belastung ansehen. Die meisten Mitgliedstaaten, die an ein Drittland
angrenzen, haben soweit wie möglich Ausnahmen für den internationalen
Eisenbahnverkehr (Artikel 2 Absatz 6) gewährt. Damit haben die neun
EU-Mitgliedstaaten[22],
die Mitglied der Organisation für die Zusammenarbeit der Eisenbahnen (OSJD)
sind, die nötige Zeit, um sicherzustellen, dass der künftige Anhang der
OSJD-Konvention[23]
ähnliche Standards für den Schutz der Fahrgäste im internationalen
Eisenbahnverkehr vorsehen wird. 2.10.2. Durchführung und Durchsetzung Gemäß Artikel 30 benennt jeder Mitgliedstaat
eine unabhängige nationale Stelle, die für die Durchsetzung der Verordnung
zuständig ist. Die meisten Mitgliedstaaten sind dieser Vorschrift nachgekommen,
doch in einigen Mitgliedstaaten bestehen die nationalen Durchsetzungsstellen
nur teilweise oder sind noch nicht einsatzfähig; in anderen Mitgliedstaaten
haben sie keine wirksamen Durchsetzungsbefugnisse. Einige nationale
Durchsetzungsstellen sind nicht völlig unabhängig. In Fällen, in denen die nationale
Durchsetzungsstelle die einzige Regulierungsstelle für den Eisenbahnsektor
gemäß der Richtlinie 2012/34/EU (zuvor Richtlinie 2001/14/EG) ist, hat die
Kommission ihre Unabhängigkeit geprüft. Bei mangelnder Unabhängigkeit hat die
Kommission Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Nach Artikel 32 müssen die Mitgliedstaaten wirksame,
verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für Verstöße gegen die
Verordnung festlegen. Die meisten Mitgliedstaaten sind dieser Verpflichtung
nachgekommen, doch einige haben entweder gar keine Sanktionen eingeführt
oder Sanktionen, die nur einige Artikel betreffen. In einigen Mitgliedstaaten
können nur bedingte oder restaurative Sanktionen verhängt werden, die weniger
zur Einhaltung der Vorschriften motivieren als strafende Sanktionen. Die Höhe der Sanktionen variiert ganz erheblich.
Die Sanktionen können nicht als abschreckend gelten, wenn sie niedriger sind
als die Befolgungskosten. Bislang wurden nur sehr wenige Sanktionen verhängt.
Deshalb ist es noch zu früh, um zu bewerten, ob die Sanktionsverfahren robust
genug sind oder ob Probleme bei der Durchsetzung der Sanktionen auftreten
könnten. Trotz der Verpflichtung zur Zusammenarbeit gemäß
Artikel 31 hat es nur wenige Kontakte zwischen den nationalen
Durchsetzungsstellen gegeben. Da nur 6 % der Bahnreisen in der EU grenzüberschreitende
Fahrten sind, bestand nur wenig Notwendigkeit für Zusammenarbeit bei der
Bearbeitung von Beschwerden. 2.10.3. Privatrechtliche Rechtsbehelfe,
alternative Streitbeilegung und einschlägige nationale Rechtsvorschriften In den meisten Mitgliedstaaten gibt es
privatrechtliche Rechtsbehelfe, einschließlich alternativer
Streitbeilegungsverfahren und Verfahren in Bagatellsachen. Diese sind für die
Verbraucher kostenlos oder nur mit sehr geringen Kosten verbunden. Kann die
Streitigkeit nicht auf diese Weise beigelegt werden, müssen die Fahrgäste vor
einem Zivilgericht klagen. Die Komplexität dieser Verfahren schreckt Fahrgäste
eher davon ab, ihre Ansprüche durchzusetzen. In mehreren Mitgliedstaaten gehen die nationalen
Vorschriften zum Schutz von Fahrgästen im inländischen Eisenbahnverkehr sogar
noch über die Anforderungen der Verordnung hinaus (z. B. im Fall von
Lizenzverträgen für Eisenbahnunternehmen). Die Verordnung steht dem nicht im
Wege, solange kein Konflikt mit Vorschriften der Verordnung besteht, von denen
keine Ausnahme möglich ist. 3. Unklarheiten oder Probleme
im Zusammenhang mit der Verordnung Die vorstehende Bewertung zeigt, dass es keine
größeren Probleme gibt, die der Durchführung der Verordnung entgegenstehen. Die
Klarstellung einiger Begriffe und Artikel könnte die Anwendung jedoch noch
weiter verbessern. Einige Begriffe sind nicht definiert (z. B.
„verpasster Anschluss“), in anderen Fällen sind die Definitionen nicht präzise (z. B.
„Fahrkartenverkäufer“, Schienenpersonenverkehrsdienste des „Stadtverkehrs“,
„Vorortverkehrs“ und „Regionalverkehrs“) oder stehen nicht im Einklang mit den
Definitionen in anderen einschlägigen Rechtsvorschriften. Der Begriff der
„höheren Gewalt“ und die Bedingungen, unter denen die Unternehmen von der
Verpflichtung zur Zahlung einer Entschädigung befreit werden können, müssen
ebenfalls klargestellt werden. Artikel 5 über die Mitnahme von Fahrrädern
ist Radfahrerverbänden zufolge zu vage formuliert und sieht keine Maßnahmen zur
Förderung der Mitnahme von Fahrrädern vor. Außerdem wurden einige Bedenken hinsichtlich der
Einheitlichkeit des Haupttextes der Verordnung und ihren Anhängen, insbesondere
in Bezug auf Anhang I, geäußert. 4. Fazit Angesichts der derzeitigen Marktsituation sind
die Anwendung und die Durchsetzung der Verordnung insgesamt zufriedenstellend,
auch wenn nicht alle Ziele der Verordnung erreicht wurden (u. a. Erhöhung
des Verkehrsanteils der Eisenbahn[24]).
Für die im 4. Eisenbahnpaket vorgeschlagene weitere Marktöffnung sind
jedoch noch weitere Bemühungen der Eisenbahnunternehmen und der Mitgliedstaaten
erforderlich, damit ein angemessener Schutz der Fahrgäste sichergestellt ist. Aspekte
wie der gleichberechtigte und transparente Zugang zu Informationen vor
Fahrtantritt, die Verfügbarkeit von Fahrkarten, Informationen über Verspätungen
und Zugausfälle sowie die Integration von Fahrkarten sind wichtige
Voraussetzungen dafür, dass die Vorteile der Marktöffnung den Fahrgästen in
vollem Umfang zugute kommen. Die nationalen Durchsetzungsstellen müssen die Verordnung
konsequent und aktiv durchsetzen, damit gleiche Ausgangsbedingungen für die
Eisenbahnunternehmen sichergestellt sind. Den nationalen Durchsetzungsstellen und
Verbraucherverbänden zufolge hat der Eisenbahnsektor im Allgemeinen eine
positive Einstellung zur Durchführung der Verordnung. Es wurden keine
absichtlichen, schweren oder systematischen Verstöße festgestellt. Trotz der insgesamt positiven Bilanz müssen
bestimmte Mitgliedstaaten und Eisenbahnunternehmen noch weitere Anstrengungen
unternehmen, um die Anwendung und Durchsetzung der Verordnung zu verbessern. Ein wichtiges immanentes Problem der Verordnung
ist, dass sie den Mitgliedstaaten erlaubt, die Mehrheit ihrer Eisenbahndienste
von den Vorschriften der Verordnung auszunehmen. Die Kommission betrachtet die umfangreiche
Inanspruchnahme von Ausnahmen als ernstes Hindernis für die Verwirklichung der
Ziele der Verordnung. Die Anwendung unterschiedlicher Regelungen für
inländische und internationale Dienste innerhalb der EU steht nicht im Einklang
mit dem übergeordneten Ziel eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums und
erschwert Betreibern, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind, den
Marktzutritt. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass nur Dienste
(teilweise) von der Verordnung ausgenommen werden können[25], während Fahrten,
insbesondere grenzüberschreitende Fahrten, nicht ausgenommen werden können[26]. Mehrere Mitgliedstaaten sind mit der Umsetzung in
Verzug. Entweder es gibt keine einsatzfähige nationale Durchsetzungsstelle oder
die Durchsetzungsstelle hat keine ausreichenden Befugnisse oder sie ist nicht
völlig unabhängig. Einige Mitgliedstaaten müssen noch wirksame,
verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen festlegen. Ein weiterer Problembereich ist die unzureichende Abdeckung
der Haftung bei Unfällen in zwei Mitgliedstaaten. 5. Folgemassnahmen 5.1. Maßnahmen der Kommission ·
Die Kommission prüft zurzeit, welche Maßnahmen
notwendig sind, wenn es keine nationale Durchsetzungsstelle gibt, wenn die
Durchsetzungsstelle keine ausreichenden Befugnisse hat oder wenn es keine
wirksamen Sanktionen gibt. Auf der Grundlage offensichtlicher Fälle oder wenn
die nationale Durchsetzungsstelle Eisenbahnunternehmen insbesondere in
liberalisierten Märkten unterschiedlich behandelt, wird die Kommission sich
auch mit Fällen befassen, in denen sie der Auffassung ist, dass die
Durchsetzungsstelle nicht unabhängig genug ist. Als ersten Schritt hat sie
bereits in zehn Fällen die Vorstufe eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen
Mitgliedstaaten eingeleitet, die den Vorschriften nicht nachkommen oder deren
Durchsetzungsmaßnahmen insbesondere in folgenden Punkten verbessert werden
müssen: ·
die nationale Durchsetzungsstelle deckt nicht alle
Artikel der Verordnung ab, und es gibt keine wirksamen Sanktionen, ·
unzureichende Abdeckung der Haftung, ·
Verpflichtung zur Zahlung eines Vorschusses bei
Tötung eines Fahrgasts nicht erfüllt, ·
keine Bereitstellung angemessener Informationen für
die Fahrgäste, keine Informationen über Hilfeleistung und keine angemessenen
Instrumente für die Voranmeldung von Personen mit Behinderungen, ·
Diskriminierung aus unterschiedlichen Gründen, ·
fehlende Hilfeleistung bei Betriebsstörungen, ·
keine finanzielle Entschädigung oder kein Schadensersatz
bei Verlust oder Beschädigung von Reisegepäck oder von Mobilitätshilfen, ·
keine Organisation der Weiterreise mit geänderter
Streckenführung mit anderen vergleichbaren Verkehrsmitteln, ·
keine Veröffentlichung von
Dienstqualitätsberichten. ·
Kurzfristig wird die
Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, dem Eisenbahnsektor und
den Interessenträgern die Annahme von Auslegungsleitlinien prüfen, die die
Anwendung der Verordnung erleichtern und verbessern sowie bewährte Praktiken
fördern sollen. ·
Die Kommission fördert die Zusammenarbeit mit anderen
Verkehrsträgern mit dem Ziel, den nahtlosen intermodalen Verkehr zu verbessern. ·
Die Kommission pflegt Kontakte mit den betreffenden
Interessenträgern, um Fortschritte bei der integrierten Reiseplanung und der
Ausstellung von Durchgangsfahrkarten zu erzielen. ·
Um die Anwendung der Rechtsvorschriften über die
Rechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr zu verbessern, plant die Kommission
mittelfristig eine Überprüfung der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 unter
Berücksichtigung der laufenden Überprüfung der Pauschalreisenrichtlinie. Dabei
sollen folgende Aspekte im Vordergrund stehen: ·
Ausnahmen für inländische (Fernstrecken-)Dienste,
um die Harmonisierung mit dem 4. Eisenbahnpaket sicherzustellen, ·
„höhere Gewalt“: um die Verpflichtungen im Rahmen
der Rechtsvorschriften über die Fahrgastrechte mit denen für andere
Verkehrsträger in Einklang zu bringen, und mit Blick auf das ausstehende Urteil
des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache C 509/11, wird die
Kommission den Standpunkt in Betracht ziehen, dass die Unternehmen in diesen
Fällen nicht zur Zahlung einer Entschädigung verpflichtet sind, ·
Klarstellung undeutlicher Punkte (z. B. in
Bezug auf die Abdeckung der Haftung der Unternehmen gegenüber Fahrgästen, damit
gleiche Ausgangsbedingungen für die Unternehmen und Rechtssicherheit für die
Fahrgäste gewährleistet sind), ·
Anwendung des VN-Übereinkommens über die Rechte von
Menschen mit Behinderungen (z. B. Definition des Begriffs „Person mit
Behinderung oder eingeschränkter Mobilität“, Artikel 21 über Zugänglichkeit
und Anhang III), ·
Harmonisierung der Maßnahmen zur Sensibilisierung
des Personals für den Umgang mit Personen mit Behinderungen und zur Schulung in
Hilfeleistungen mit den für andere Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften
über Fahrgastrechte, ·
Aushang von Informationen in Bahnhöfen, bei
Fahrkartenverkäufern und in Zügen über die Rechte der Fahrgäste im Rahmen
dieser Verordnung analog zu den Rechtsvorschriften für andere Verkehrsträger. 5.2. Durchsetzungsmaßnahmen der
Mitgliedstaaten ·
Die nationalen Durchsetzungsstellen müssen die
Vorschriften proaktiver durchsetzen, z. B. indem sie Kontrollen
durchführen, insbesondere wenn Verstöße festgestellt werden. Hierzu sind
ausreichende Ressourcen sicherzustellen. ·
Die nationalen Durchsetzungsstellen müssen gewährleisten,
dass die Eisenbahnunternehmen Qualitätsstandards aufstellen und
Dienstqualitätsberichte veröffentlichen. Sie können die Einhaltung dieser
Vorgaben leicht kontrollieren und gegebenenfalls Maßnahmen ergreifen. ·
Die nationalen Durchsetzungsstellen müssen, wie in
Artikel 31 vorgesehen, enger zusammenarbeiten, nicht nur um
grenzübergreifende Probleme zu lösen, sondern auch um Informationen und
bewährte Praktiken auszutauschen. ·
Die nationalen Durchsetzungsstelen sollten die
Fahrgäste aktiv über ihre Rechte aufklären. ·
Die Kommission wird auch in Zukunft regelmäßige
Sitzungen mit den nationalen Durchführungsstellen organisieren, um Einvernehmen
über die praktischen Aspekte der Durchführung der Verordnung zu erzielen und um
den nationalen Durchführungsstellen Gelegenheit zum Erfahrungsaustausch zu
geben. 5.3. Sonstige Maßnahmen ·
Die Kommission wird Sensibilisierungsmaßnahmen
durchführen und die nationalen Durchsetzungsstellen, den Eisenbahnsektor und
andere Interessenträger auffordern, sie bei ihren Bemühungen zu unterstützen
und/oder ähnliche Aktivitäten in die Wege zu leiten. [1] ABl. L 315 vom 3.12.2007,
S. 14. [2] Gemäß der Definition in der Richtlinie 95/18/EG des
Rates vom 19. Juni 1995 über die Erteilung von Genehmigungen an
Eisenbahnunternehmen (ABl. L 143 vom 27.6.1995, S. 70). [3] Steer Davies Gleeve (SDG):
http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2012-07-evaluation-regulation-1371-2007.pdf [4] Eisenbahnsektor, Fahrgast- und Verbraucherverbände. [5] Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990
über Pauschalreisen (ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 59), wird zurzeit
überarbeitet. Ein neuer Vorschlag, COM(2013) 512, wurde am 9. Juli
2013 verabschiedet. [6] KOM(2011) 144 vom 28.3.2011. [7] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/cms_en.htm [8] Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen
Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007
hinsichtlich der Öffnung des Marktes für inländische
Schienenpersonenverkehrsdienste (COM(2013) 28 vom 30.1.2013) und Vorschlag
für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der
Richtlinie 2012/34/EU vom 21. November 2012 zur Schaffung eines
einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (COM(2013) 29 vom 30.1.2013). [9] COM(2011) 898 vom 19.12.2011. Diese Rechte werden
auch im Bericht des Europäischen Parlaments über die Rechte der Benutzer aller
Verkehrsträger genannt (2012/2067 (INI). [10] Beschluss 2010/48/EG des Rates vom 26. November 2009
über den Abschluss des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte
von Menschen mit Behinderungen durch die Europäische Gemeinschaft (ABl.
L 23 vom 27.1.2010, S. 35). [11] Verordnung (EU) Nr. 454/2011 der Kommission vom
5. Mai 2011 über die Technische Spezifikation für die Interoperabilität
(TSI) zum Teilsystem „Telematikanwendungen für den Personenverkehr“ des
transeuropäischen Eisenbahnsystems (ABl. L 123 vom 12.5.2011, S. 11). [12] Entscheidung 2008/164/EG der Kommission über die
technische Spezifikation für die Interoperabilität bezüglich „eingeschränkt
mobiler Personen“ im konventionellen transeuropäischen Eisenbahnsystem und im
transeuropäischen Hochgeschwindigkeitsbahnsystem (ABl. L 64 vom 7.3.2008,
S. 72). [13] Westbahn Management GmbH/ÖBB-Infrastruktur AG. [14] Gemäß Artikel 3 Nummer 10. [15] Mahlzeiten, Erfrischungen, Übernachtung. [16] ÖBB-Personenverkehr AG/Schienen-Control Kommission und
Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie. [17] Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von
Personen und Gepäck. [18] Anhang I Artikel 30 Absatz 2. [19] Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen
Eisenbahnraums (ABl. L 343 vom 14.12.2012, S. 32). [20] Leitlinien zu „Rail Service Quality Standards and Reports
Publication Procedure and Contents“, von der Kommission erstellt und im März
2012 an die nationalen Durchsetzungsstellen übermittelt. [21] https://eradis.era.europa.eu/interop_docs/ruSQPreports/default.aspx [22] Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Lettland,
Litauen, Ungarn, Polen, Rumänien, Slowakei. [23] Dieser Anhang, der die grenzüberschreitende Beförderung
von Fahrgästen und Gepäck mit der Eisenbahn regelt, wird zurzeit geprüft. Sein Geltungsbereich überschneidet sich mit dem
von EU-Vorschriften über Fahrgastrechte. [24] Erster Erwägungsgrund. [25] Artikel 2 Absätze 1, 4 und 5. [26] Ausgenommen hinsichtlich Artikel 2 Absatz 6,
wonach sowohl Dienste als auch Fahrten ausgenommen werden können.