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Document 52013DC0129
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS PASSENGER PROTECTION IN THE EVENT OF AIRLINE INSOLVENCY
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN SCHUTZ DER FLUGGÄSTE BEI INSOLVENZ DES LUFTFAHRTUNTERNEHMENS
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN SCHUTZ DER FLUGGÄSTE BEI INSOLVENZ DES LUFTFAHRTUNTERNEHMENS
/* COM/2013/0129 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN SCHUTZ DER FLUGGÄSTE BEI INSOLVENZ DES LUFTFAHRTUNTERNEHMENS /* COM/2013/0129 final */
INHALTSVERZEICHNIS 1........... Einleitung........................................................................................................................ 3 2........... Sachstand....................................................................................................................... 4 2.1........ Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen
in der EU.............................................................. 4 2.2........ Auswirkungen auf die Fluggäste...................................................................................... 5 2.3........ Derzeitiger Schutz der Fluggäste im
Rahmen des EU-Rechts............................................ 6 2.4........ Teillösungen und vorhandene
Instrumente........................................................................ 6 2.5........ Bisher nur begrenzter Schutz der
Fluggäste...................................................................... 7 3........... DAS WEITERE VORGEHEN....................................................................................... 8 3.1........ Anwendbarkeit der Fluggastrechte bei
Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen und finanzielle Überwachung 8 3.2........ Maßnahmen in Bezug auf die Fluggäste......................................................................... 10 3.3........ „Rückholtarife” („Rescue fares”)................................................................................... 11 4........... Schlussfolgerungen........................................................................................................ 11 MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND
SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN SCHUTZ DER FLUGGÄSTE
BEI INSOLVENZ DES LUFTFAHRTUNTERNEHMENS 1. Einleitung 1. Der Luftverkehrsbinnenmarkt
hat für die Verbraucher erhebliche Vorteile mit sich gebracht. Dazu gehören ein
größeres Angebot an Flugdiensten (z. B. Entwicklung von
Billigfluggesellschaften und Einführung neuer Strecken) sowie ein größeres
Angebot an Tarifen durch den stärkeren Wettbewerb. Durch den Wettbewerb
entsteht jedoch ein höherer Druck für Fluggesellschaften, die über kein
effizientes Management verfügen oder nicht angemessen auf die Kundennachfrage
reagieren; bei sinkender Nachfrage und steigenden Kosten machen sich diese
kritischen Faktoren noch stärker bemerkbar. Parallel zur Verschärfung des
Wettbewerbs war ein Anstieg der Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen zu
beobachten: 105 europäische Linienfluggesellschaften meldeten zwischen 2000 und
dem ersten Halbjahr 2012 Insolvenz an[1].
Diese Insolvenzen betrafen sowohl kleine Fluggesellschaften mit relativ
geringem Sitzangebot, bei denen die Auswirkungen nur gering waren, als auch
größere Fluggesellschaften wie Spanair, Malév und Windjet, bei denen die
Auswirkungen für die Fluggäste erheblich waren. Für Fluggäste, die bei
Insolvenz eines Luftfahrtunternehmens ihren Hinflug angetreten hatten oder im
Begriff standen, dies zu tun, bestand die Gefahr, keinerlei Unterstützung zu
erhalten. Solche Insolvenzen sind für die Fluggäste noch problematischer, wenn
sie weit weg vom Heimatort festsitzen, und insbesondere, wenn keine oder nur
begrenzte Alternativdienste zur Verfügung stehen. Die Problematik hat daher die
Aufmerksamkeit der breiten Öffentlichkeit sowie der Politik geweckt. 2. Im Gegensatz zu anderen
Dienstleistungen oder Verkehrsträgern werden Flugtickets oft bereits Monate vor
dem Abflug gekauft. Um eine möglichst frühzeitige Belegung der Plätze zu
erreichen, werben die Fluggesellschaften mit dem Argument „je früher die
Buchung, umso geringer der Preis”. Daher erhöht sich für Fluggäste das Risiko,
von der Insolvenz einer Fluggesellschaft betroffen zu werden. 3. Die Position der Fluggäste
bei Insolvenz des Luftfahrtunternehmens hängt auch davon ab, wie das Ticket
erworben wurde. Der größte Unterschied besteht zwischen reinen Flugtickets und
Flugtickets, die Teil eines Leistungspakets sind. Fluggäste, die ein
Leistungspaket erwerben, das unter die Richtlinie über Pauschalreisen[2] fällt, sind bereits geschützt.
Diese Richtlinie verpflichtet den Veranstalter, dem Verbraucher die Kosten zu
erstatten oder für alternative Flugverbindungen und Unterstützungsleistungen zu
sorgen (z. B. Hotels/Erfrischungen), wenn das unter Vertrag genommene
Luftfahrtunternehmen insolvent wird. 4. Die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008[3], in der die Genehmigung
europäischer Luftfahrtunternehmen geregelt ist, verpflichtet die
Mitgliedstaaten zum Eingreifen, wenn sie die Kapitalausstattung eines von ihnen
genehmigten Luftfahrtunternehmens für unzureichend halten. Die derzeitigen
EU-Rechtsvorschriften enthalten jedoch keine direkte Insolvenzschutzbestimmung
für Inhaber reiner Flugtickets – diese Fluggäste müssen in der Regel selbst für
die Wahrung ihrer Interessen sorgen. 5. Die Verordnung (EG) Nr. 1346/2000
regelt grenzüberschreitende Insolvenzverfahren. Sie ermöglicht es Fluggästen,
die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind als das insolvente
Luftfahrtunternehmen, in ausländischen Insolvenzverfahren Ansprüche auf
Rückerstattung oder Schadenersatz geltend zu machen. Doch selbst wenn Fluggäste
ihre Ansprüche durchsetzen können, was nicht sicher ist, erfolgen die Zahlungen
unweigerlich erst nach einer bestimmten Zeit und die betroffenen Fluggäste
müssen ihre Kosten zunächst selbst tragen. 6. Es hat sich gezeigt, dass
Fluggäste in der Regel ziemlich schlecht über den ihnen zustehenden Schutz
unterrichtet sind, selbst wenn ihre Situation unter die Richtlinie über
Pauschalreisen fällt. In einer Erhebung für die Generaldirektion Justiz der
Kommission[4]
im Hinblick auf mögliche Änderungen der genannten Richtlinie waren sich 66 %
der Befragten nach eigenen Angaben nicht sicher, ob sie im Falle einer
Insolvenz des Luftfahrtunternehmens, bei dem sie gebucht sind, geschützt sind.
Damit handelt es sich also um einen Fall von Marktversagen, da die Fluggäste
nicht angemessen über ihre Risiken unterrichtet sind und möglicherweise keine
Maßnahmen treffen, um sich entsprechend zu schützen. 7. In diesem Kontext ist es insbesondere
im Interesse von Inhabern reiner Flugtickets, den Schutz der Fluggäste zu
verbessern. Dies ließe sich ohne Einführung neuer Rechtsvorschriften allein
durch die effektivere Anwendung des bestehenden Rechts rasch verwirklichen. Im
vorliegenden Dokument wird mit Blick auf dieses Ziel die derzeitige Lage
bewertet und untersucht, welche Maßnahmen die Kommission in Bezug auf die
zuständigen nationalen Behörden und sämtliche Beteiligte effektiv durchführen
könnte. 2. Sachstand 2.1. Insolvenzen
von Luftfahrtunternehmen in der EU 8. Zwischen 2000 und 2010
meldeten sechsundneunzig Linienfluggesellschaften[5] Insolvenz an. Bei der
Häufigkeit, mit der Fluggesellschaften in diesem Zeitraum ihre Tätigkeit
einstellten, lässt sich kein klares Muster feststellen. Besonders viele Fälle
(je vierzehn Insolvenzen) traten 2004 und 2008 auf, dagegen nur drei
Insolvenzen in den Jahren 2000 und 2007. Im Jahr 2011 war diese Zahl sogar bis
auf eins[6]
gesunken, stieg jedoch mit der Insolvenz von acht größeren Luftfahrtunternehmen[7] 2012 wieder an. Es besteht ein
gewisser Zusammenhang zwischen dem Vorkommen von Insolvenzen und der Größe des
Luftverkehrsmarktes in den einzelnen Mitgliedstaaten: die meisten Insolvenzen
betrafen Luftfahrtunternehmen, die im Vereinigten Königreich und in Spanien
registriert waren (größter und drittgrößter Markt in der EU anhand der
Fluggastzahlen). Andererseits ist dies vielleicht auch nur ein Zeichen für eine
aktive Interventionspolitik in diesen Mitgliedstaaten. 2.2. Auswirkungen
auf die Fluggäste 9. Laut Schätzungen waren
zwischen 2000 und 2010 insgesamt 1,4 bis 2,2 Millionen Fluggäste von
Insolvenzen betroffen[8],
etwa 12 % von ihnen waren gestrandet. Der Anteil der gestrandeten
Fluggäste ist gering im Vergleich zu der Zahl von Fluggästen, die auf einen
Flug gebucht waren, aber die Reise nicht antreten konnten, obwohl dieser Anteil
wiederum nicht einheitlich war und in manchen Fällen höher lag
(z. B. Air Madrid). Trotzdem stieg die Zahl der betroffenen Fluggäste
nie über 500 000 pro Jahr[9].
Die größte Zahl von Insolvenzen im Hinblick auf betroffene Fluggäste war 2004
zu verzeichnen, aber selbst in diesem Fall waren nur 0,17 % aller
EU-Fluggäste dieses Jahres betroffen[10]. 10. Aufgrund von Schätzungen ist
zu erwarten, dass zwischen 2011 und 2020 etwa 0,07 % aller Fluggäste mit
reinen Flugtickets von Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen betroffen sein
werden[11]. Die Zahl wird in den einzelnen Jahren
unterschiedlich ausfallen, aber dieser Prozentsatz dürfte aufgrund der
Verkehrszunahme ansteigen, und da es nun weniger, aber dafür größere
Fluggesellschaften gibt, dürfte das Verschwinden einer dieser Gesellschaften
sich stärker auswirken. Die durchschnittliche
Zahl der betroffenen Fluggäste dürfte nach Schätzungen von 325 000 im Jahr
2011 auf 480 000 bis 2020 ansteigen. Von
diesen betroffenen Fluggästen dürften aufgrund der bisherigen Statistiken etwa 12 %
gestrandete Passagiere sein. 11. Während der Gesamtanteil der
betroffenen Fluggäste gering ist, können die Konsequenzen einer Insolvenz für
den einzelnen Betroffenen erheblich sein. Abgesehen
von der Unannehmlichkeit der Störung als solcher können den Fluggästen eine
Reihe verlorener Kosten entstehen: ·
Wenn sich die Insolvenz vor Reiseantritt ereignet,
müssen die Fluggäste entscheiden, ob sie die Reise neu organisieren oder darauf
verzichten wollen. Bei Neuorganisation der Reise müssen sie die Kosten für die
Alternativbeförderung tragen, die bei kurzfristiger Buchung wahrscheinlich
höher sein werden. Wenn eine Neuorganisation der Reise nicht möglich ist oder
wenn sich die Betroffenen dagegen entscheiden, entgehen ihnen unter Umständen
nicht erstattungsfähige Elemente der Reise (z. B. Unterkunft oder
Mietwagen). ·
Erfolgt die Insolvenz nach Reiseantritt und sitzen
die Fluggäste fest, müssen sie in der Regel ihre Alternativbeförderung selbst
organisieren. Auch hier erfolgen die Buchungen in der Regel kurzfristig und
sind daher wahrscheinlich teurer als beim Originalticket. Auch
Kapazitätsbeschränkungen können zu Verzögerungen führen, so dass die
betroffenen Fluggäste für Unterstützungsleistungen aufkommen und mit anderen
Fluggästen um diese Leistungen konkurrieren müssen. Unzureichende Informationen
können die Möglichkeiten der Fluggäste einschränken, solche Dispositionen
kostengünstig zu treffen. 12. Zwischen 2000 und 2012 entstanden
bei Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen für gestrandete Fluggäste die höchsten
unmittelbaren Kosten, und zwar durchschnittlich über 796 EUR[12]. Diese Kosten schwankten je
nach Entfernung und Luftfahrtunternehmen – die durchschnittlichen Kosten für
gestrandete Fluggäste, die mit Billigfluggesellschaften auf kurzen Strecken
fliegen sollten, liegen bei 335 EUR[13].
2.3. Derzeitiger
Schutz der Fluggäste im Rahmen des EU-Rechts 13. Das Problem des Schutzes der
Fluggäste stellt sich von jeher wie folgt dar: ·
Bisher konnten weder die Luftfahrtunternehmen noch
die zuständigen Behörden vorab ausreichende Vorkehrungen treffen, um zu
gewährleisten, dass Passagiere mit reinem Flugticket auf andere Flüge gebucht
werden, während der Wartezeit Unterstützung erhalten und ihre sonstigen Rechte
gewahrt werden (z. B. Informationen, Unterstützungsleistungen und
Kostenerstattung). ·
Die Fluggastrechte gemäß der Verordnung (EG)
Nr. 261/2004 wurden von den in Insolvenz gegangenen Luftfahrtunternehmen
nicht respektiert – insbesondere im Hinblick auf die Umbuchung gestrandeter
Fluggäste und Unterstützungsleistungen (z. B. Unterbringung). Die
betroffenen Fluggäste mussten sich daher selbst um ihre Belange kümmern. 2.4. Teillösungen
und vorhandene Instrumente 14. Die Mitgliedstaaten
verwendeten unterschiedliche Finanzinstrumente (z. B. Reservefonds,
Versicherungen und Bankgarantien), um ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie
über Pauschalreisen zu erfüllen. Einige haben versucht, das Problem der
Passagiere mit reinen Flugtickets durch Ausdehnung des Schutzes aufgrund ihrer
Regelungen im Rahmen der Richtlinie über Pauschalreisen auf diese Passagiere zu
lösen. In Dänemark wurde der Rejsegarantifonden, ein Fonds, der auf der
Grundlage dieser Richtlinie Schutz bietet, am 1. Januar 2010 erweitert,
um für Fluggäste die Möglichkeit eines Schutzes auf allen von Dänemark
ausgehenden Flügen mit in Dänemark ansässigen Luftfahrtunternehmen zu schaffen. 15. Die SAFI (Scheduled Airline
Failure Insurance) ermöglicht Fluggästen mit reinen Flugtickets in einigen
Ländern (z. B. Vereinigtes Königreich und Irland[14]) die Versicherung gegen einen
Teil der Kosten bei Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen. Dieses gewerbliche
Angebot kann individuell genutzt werden und wird gelegentlich auch in
allgemeine Reiseversicherungen aufgenommen. Die SAFI deckt die Kosten für die
Umbuchung eines gestrandeten Fluggastes oder für die Erstattung der Kosten des
Originaltickets ab, wenn ein Fluggast diese nicht zurückfordern kann. Die SAFI
deckt in der Regel weder die Kosten für den Kauf eines anderen Tickets bei
einem anderen Luftfahrtunternehmen, wenn der betreffende Fluggast die Reise
noch nicht angetreten hat, noch etwaige zusätzliche infolge der Verzögerung
entstandene Kosten oder sonstige nicht erstattungsfähige Verluste wie
Mietwagen. Der Schutz ist in der Regel nicht verfügbar, wenn sich das
betreffende Luftfahrtunternehmen erwiesenermaßen in finanziellen
Schwierigkeiten befindet, und kann sehr kurzfristig zurückgezogen werden. Trotzdem wird im Versicherungssektor die Auffassung
vertreten, dass Versicherungsprodukte wie SAFI[15]
breitere Verwendung finden sollten. 16. Zahlungen für Tickets, die
über Reisebüros mit IATA-Akkreditierung gekauft wurden, verbleiben in einem
zentralen Zahlungsmechanismus (Billing Settlement Plan - BSP), bevor sie an das
Luftfahrtunternehmen weitergegeben werden (dies geschieht in der Regel
monatlich, der Zeitraum kann aber auch kürzer sein). Wird ein angeschlossenes
Luftfahrtunternehmen insolvent, kann die IATA auf freiwilliger Basis Rückerstattungen
an Fluggäste vornehmen, deren Zahlungen noch nicht an das Luftfahrtunternehmen
weitergegeben wurden. Dieser Schutz ist jedoch begrenzt und gilt nur für
Fluggäste, die innerhalb der Zahlungsfrist gebucht haben, d. h. höchstens bis
zu 30 Tagen vor dem Flug. Fluggäste, die über ein IATA-Reisebüro länger im
voraus ein Ticket erwerben, würden keine Rückerstattung erhalten, da ihr Geld
sich nicht mehr im BSP-System befindet[16]. 17. In manchen Mitgliedstaaten
können Verbraucher bei Ticketkäufen mit Kreditkarte (und manchen Debitkarten)
im Falle von Insolvenzen des Luftfahrtunternehmens eine Rückerstattung vom
Kartenanbieter erhalten. Diese Rückerstattung ist jedoch in der Regel auf den
Preis des Originaltickets begrenzt und in manchen Fällen an einen Mindestbetrag
gebunden[17]. 18. In manchen Fällen bieten auch
andere Luftfahrtunternehmen Unterstützung, die zu einem Nominalpreis
„Rückholtarife” („Rescue Fares”) anbieten. 2.5. Bisher
nur begrenzter Schutz der Fluggäste 19. Zwischen 2000 and 2010 war für
etwa 76 % der Passagiere, die reine Flugtickets erworben hatten und von
Insolvenzen betroffen waren, die Verordnung (EG) Nr. 261/2004 der einzige
Schutz. Diese Rechtsvorschrift trat erst 2005 in Kraft und wurde bis vor kurzem
in der Praxis nur selten auf Insolvenzen angewendet. 20. Die meisten Fluggäste mussten
sich als Gläubiger des insolvent gegangenen Luftfahrtunternehmens im Rahmen
nationaler Insolvenzverfahren um die Erstattung des Preises ihres
Originaltickets bemühen – mit unterschiedlichem Erfolg. Von den übrigen
Fluggästen erhielten 14 % eine Rückerstattung über ihren
Kreditkartenanbieter; weitere 8 %, die ihr Ticket bei einem IATA-Reisebüro
gekauft hatten, erhielten ebenfalls eine Rückerstattung. Nur 2 % der
Fluggäste verfügten über einen zusätzlichen Schutz wie SAFI. 21. Was sonstige Kosten angeht,
erhielten alle außer den Fluggästen, die über SAFI-Schutz verfügten, nur eine
Erstattung für die Kosten ihres Originaltickets. Aber selbst bei den
Fluggästen, die eine volle Rückerstattung ihres Ticketpreises erreichen, liegt
die Erstattung wahrscheinlich nur bei 60-70 % ihrer letztendlichen
Flugkosten, wenn sie sich für eine Neubuchung entscheiden, da die Zusatzkosten
neuer Flüge nicht gedeckt sind. Gestrandete Fluggäste konnten einen höheren
Anteil ihrer Kosten wieder hereinholen, wenn sie über SAFI-Schutz verfügten;
bei anderen Regelungen war dies nicht möglich. Direkte Unterstützung für
Fluggäste wurde von nationalen Behörden nur in einer sehr begrenzten Zahl von
Fällen geleistet. 3. DAS
WEITERE VORGEHEN 22. Das proaktive Vorgehen
Spaniens und Ungarns Anfang 2012 auf nationaler Ebene nach der Aussetzung des
Betriebs von Spanair und Malév[18]
gewährleistete eine bessere Bewältigung dieser Insolvenzen im Vergleich zu
anderen ähnlich gelagerten Fällen. Während die individuellen Erfahrungen der
Fluggäste natürlich unterschiedlich ausfielen, waren die Fluggäste offenbar im
Durchschnitt besser informiert, wurden rascher umgebucht und erhielten
unmittelbarer Versorgungs- und Unterstützungsleistungen. 23. Um festzustellen, welche
spezifischen Maßnahmen die Auswirkungen von Insolvenzen bei
Luftfahrtunternehmen abfedern könnten, ersuchte die Kommission die
Mitgliedstaaten am 17. April 2012 um Angaben zu ihrem jeweiligen
Vorgehen. Die Schlussfolgerungen dieser Erhebung werden nachstehend
beschrieben. 3.1. Anwendbarkeit
der Fluggastrechte bei Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen und finanzielle
Überwachung 24. Nach einhelliger Meinung ist
es für die Fluggäste am besten, wenn ein Luftfahrtunternehmen seinen Betrieb
fortsetzen kann und sie sich um finanzielle Belange keine Sorgen machen müssen.
25. Fluggastrechte wie Betreuung,
anderweitige Beförderung und Ausgleichszahlungen im Rahmen der Verordnung (EG)
Nr. 261/2004 gelten ab dem Verkauf eines Tickets und sind unabhängig von
der Finanzlage des Luftfahrtunternehmens. Die Regulierungsbehörden der
Mitgliedstaaten müssen ihre Befugnisse nach EU-Recht in vollem Umfang
einsetzen, um sicherzustellen, dass die Luftfahrtunternehmen in dieser Hinsicht
die erforderlichen Maßnahmen treffen. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008
müssen die Behörden im Hinblick auf die finanzielle Eignung der
Luftfahrtunternehmen gewährleisten, dass letztere den Verpflichtungen
nachkommen können, die ihnen aufgrund des Besitzstandes des Verbraucherrechts
obliegen. Einige Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich und Spanien) stellen
daher mit Hilfe der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 sicher, dass die
Verpflichtungen der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 in die Geschäftspraktiken
der Luftfahrtunternehmen aufgenommen werden. 26. Gemäß Artikel 9
Absatz 1 der Verordnung (EG) 1008/2008 setzt die Genehmigungsbehörde die
Betriebsgenehmigung eines Luftfahrtunternehmens der Gemeinschaft aus oder
widerruft sie, wenn sie nicht mehr davon überzeugt ist, dass dieses
Luftfahrtunternehmen während eines Zeitraums von 12 Monaten seinen
tatsächlichen und möglichen Verpflichtungen nachkommen kann. Gemäß
Artikel 9 Absatz 2 nimmt die Genehmigungsbehörde eine gründliche
Bewertung der Finanzsituation eines Luftfahrtunternehmens vor und überprüft den
Status seiner Betriebsgenehmigung, wenn eindeutige Hinweise auf finanzielle
Schwierigkeiten vorliegen oder wenn Insolvenzverfahren oder ähnliche Verfahren
gegen das Unternehmen eröffnet werden. Im Idealfall sollten die nationalen
Behörden in einem aktiven ständigen Dialog mit solchen Luftfahrtunternehmen
stehen, um die jeweiligen Probleme festzustellen. 27. Die Aufsichtspraxis der
Regulierungsbehörden reicht von jährlichen und zweijährlichen Prüfungen der
Ertragsrechnung bis hin zu monatlichen Bewertungen aller Luftfahrtunternehmen,
denen Genehmigungen erteilt wurden. Die Transparenz aufgrund monatlicher
Bewertungen in Kombination mit genaueren Prüfungen, wenn Probleme auftreten,
bietet offenbar die meisten Vorzüge. Manche Mitgliedstaaten konzentrieren sich
auf Unternehmen, bei denen sie das größte Risiko für Fluggäste vermuten, wobei
objektive Kriterien einschließlich Größe und Art des Unternehmens, die
geographische Abdeckung, bisheriges Finanzgebaren und die Bereitstellung von
Grundversorgungsdiensten zugrunde gelegt werden. 28. Da ein insolventes
Luftfahrtunternehmen unter Umständen nur begrenzt in der Lage ist, seinen
Verpflichtungen nachzukommen, würde eine verbesserte Aufsicht es den Behörden
der Mitgliedstaaten ermöglichen, bereits zu einem frühen Zeitpunkt
einzugreifen. Dadurch könnten die Genehmigungsbehörden vorausschauend handeln
und die Aussetzung des Betriebs so steuern, dass Verpflichtungen in Bezug auf
die Fluggastrechte erfüllt werden, so lange noch Mittel zur Verfügung stehen. Es ist also entscheidend, potenzielle finanzielle
Schwierigkeiten bei einem Luftfahrtunternehmen so früh wie möglich
festzustellen, und zwar, bevor diese Schwierigkeiten öffentlich werden – denn
ab diesem Zeitpunkt ist es oft zu spät zum Handeln, und entsprechende Maßnahmen
zu treffen. So haben zum Beispiel die Genehmigungsbehörden im Vereinigten
Königreich von Luftfahrtunternehmen, bei denen sie finanzielle Probleme
festgestellt hatten, die Aufstellung eines Notfallsplans verlangt und diesen
Plan zur Bedingung für den weiteren Bestand der Betriebsgenehmigung gemacht.
Dieser Plan sollte auch Vorkehrungen für einen etwaigen Schutz der Fluggäste
(insbesondere solcher von außerhalb der EU) im Falle einer Auflösung des
Unternehmens enthalten. 29. Dieses Vorgehen hat eine Reihe
von Vorzügen. Die Trennung der Entscheidung über den Zeitpunkt der Aussetzung
des Betriebs von der eigentlichen Insolvenz ermöglichte es dem Personal des
Unternehmens, Fluggäste mit aktiver Unterstützung anderer Luftfahrtunternehmen
weiterzubefördern, bevor das Unternehmen für insolvent erklärt wurde. Eine
solche Lösung ermöglicht auch die effiziente Bereitstellung von geeigneter
Unterstützung, anderweitiger Beförderung und Informationen für die Fluggäste.
Diese Art der Planung gestattet es einem Luftfahrtunternehmen außerdem, seine
Ressourcen auf den Rücktransport von Fluggästen zu konzentrieren, die ansonsten
gestrandet wären (und die Zahl der sich selbst überlassenen Fluggäste zu
begrenzen). 30. Eine Reihe von Mitgliedstaaten
hat die Kommission auf die Vorteile einer intensiveren Zusammenarbeit
hingewiesen. Nach ihrer Auffassung könnte eine Behörde, die im Besitz
kritischer Informationen ist, den Mitgliedstaat, der die Genehmigung für das
betreffende Luftfahrtunternehmen erteilt hat, unter Wahrung des
Geschäftsgeheimnisses auf die etwaige Notwendigkeit einer genaueren Überwachung
hinweisen. In ähnlicher Weise könnte eine Genehmigungsbehörde im Falle der
potenziellen Insolvenz eines Luftfahrtunternehmens, dem sie die Genehmigung
erteilt hat, Kontakt zu den Behörden anderer Mitgliedstaaten aufnehmen, um
diesen die Vorbereitung von Notfallmaßnahmen zu ermöglichen. 31. Nach der Auffassung einiger
Mitgliedstaaten könnten die Folgen einer möglichen Insolvenz dadurch gemildert
werden, dass das Luftfahrtunternehmen den Betrieb auf unrentablen und/oder
entfernten Strecken bzw. zu entfernten Zielen, wo eine Unterstützung der
Fluggäste schwieriger wäre, schrittweise einstellt. In kritischen Fällen haben
nationale Behörden ihre Genehmigungsfunktion aktiv genutzt, um sicherzustellen,
dass die Auflösung eines Unternehmens zum Zeitpunkt der geringsten Nachfrage
erfolgte. Obwohl es keinen idealen Zeitpunkt für die Einstellung des Betriebs
eines Luftfahrtunternehmens gibt, haben Insolvenzen in der Hauptsaison (z. B.
Weihnachten oder Ostern), wenn alternative Kapazitäten knapp sind, natürlich
stärkere Auswirkungen auf die Fluggäste als zu einem anderen Zeitpunkt. 3.2. Maßnahmen
in Bezug auf die Fluggäste 32. Eine klare und zeitnahe
Kommunikation ist von zentraler Bedeutung für die Minimierung der Auswirkungen
von Insolvenzen auf die Fluggäste, insbesondere wenn diese gestrandet sind und
nur begrenzten Kommunikationszugang haben. Eine effektive Kommunikation
zwischen einem Luftfahrtunternehmen und seinen Fluggästen sollte jedoch die
Norm sein, und zwar unabhängig von der Finanzlage des Luftfahrtunternehmens –
wobei gut funktionierende Kommunikationskanäle die Bewältigung der Insolvenz
nur erleichtern können. 33. Einige Behörden haben den
Luftfahrtunternehmen bestimmte Einschränkungen auferlegt, um Verluste für die
Fluggäste möglichst gering zu halten, z. B. die Einführung von
Treuhandkonten, auf denen die für die Tickets geleisteten Zahlungen
(einschließlich Flughafengebühren) unabhängig verwahrt werden, bis die Fluggäste
ihren Flug absolviert haben, um so die potenziellen Folgen einer Insolvenz zu
verringern. 34. Jüngste Erfahrungen haben
gezeigt, dass die Interessen der Fluggäste besser geschützt/verwaltet werden,
wenn die Durchsetzung der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 und der Verordnung
(EG) Nr. 1008/2008 in den Händen einer Behörde liegt, oder wenn die beiden
jeweils zuständigen Behörden zusammenarbeiten. Dieser Ansatz sollte gefördert
werden, denn ·
gute Kommunikation verbessert die Maßnahmen für die
betroffenen Fluggäste – insbesondere wenn die beiden Verordnungen von
unterschiedlichen nationalen Behörden durchgesetzt werden; ·
die benannte nationale Durchsetzungsinstanz für die
Verordnung (EG) Nr. 261/2004 kann feststellen, ob Fluggäste gestrandet
sind (anhand von Daten des Luftfahrtunternehmens) und einen koordinierten
Aktionsplan unter Beteiligung der relevanten Akteure (andere
Luftfahrtunternehmen, Flughäfen, Ministerien der Mitgliedstaaten (z.B.
Außenministerium)) aufstellen. Die Flughäfen spielen dabei eine besonders wichtige
Rolle, da sie die gestrandeten Fluggäste mit Informationen versorgen und ihnen
Einrichtungen zur Verfügung stellen (z. B. Toiletten und Verpflegung).
Dieses Vorgehen würde eine effizientere Nutzung der Ressourcen gewährleisten
und unnötigen Doppelaufwand vermeiden helfen. In diesem Zusammenhang weist der Kommissionsvorschlag
zur Überarbeitung der Verordnung 261/2004 den Flughäfen eine größere Rolle bei
Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen zu (Artikel 5 Absatz 5 und
Artikel 14 der überarbeiteten Verordnung); ·
bei Insolvenz eines Luftfahrtunternehmens könnten
die benannten nationalen Durchsetzungsinstanzen die relevanten Informationen
für die Fluggäste entweder direkt (z. B. auf ihrer eigenen Website) oder auf
anderem Weg (Medien, Flughäfen, soziale Medien, Verbände der
Luftfahrtunternehmen oder die Informationskanäle des insolventen
Luftfahrtunternehmens) bereitstellen. 3.3. „Rückholtarife”
(„Rescue fares”) 35. Im Juli 2011
unterrichteten AEA, ELFAA, IATA, und ERAA[19]
die Kommission, dass ihre Mitglieder im Falle von Insolvenzen durch
Verfügbarmachung bestehender freier (oder möglicherweise zusätzlicher)
Kapazitäten bei der anderweitigen Beförderung gestrandeter Fluggäste behilflich
sein könnten. In solchen Fällen stellen die angeschlossenen Luftfahrtunternehmen
den betroffenen Fluggästen einen Nominaltarif („Rückholtarif”) in Rechnung, der
lediglich Ausgaben wie Steuern und die Grenzkosten der Beförderung deckt.
Dieses System hat sich in mehreren Fällen von Insolvenzen bei
Luftfahrtunternehmen für die Unterstützung gestrandeter Fluggäste als effektiv
erwiesen. Eine Lösung hängt dabei natürlich vom guten Willen der
Konkurrenzunternehmen ab, solche Tarife und die entsprechenden Strecken
anzubieten. Verbände der Luftfahrtunternehmen haben angedeutet, dass dieses System
sich verbessern ließe, wenn die Mitgliedstaaten die Alternativbeförderung
koordinieren und sogar finanzieren würden. Auch Flughäfen, z. B. AENA[20], haben nach der Insolvenz von
Spanair durch das Angebot niedrigerer Gebühren für Fluggäste oder sogar den
Verzicht darauf ihren Teil beigetragen. 36. Um eine möglichst umfassende
Information der Öffentlichkeit zu gewährleisten, haben die Mitgliedstaaten die
Verfügbarkeit solcher „Rückholangebote” über die nationalen Websites der
Regierungen bekannt gemacht. 4. Schlussfolgerungen 37. Die Kommission ist sich
bewusst, welche Auswirkungen Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen für Fluggäste
haben, insbesondere für gestrandete Passagiere mit reinen Flugtickets. 38. Die Kommission weist
Mitgliedstaaten und Betroffene darauf hin, dass die Verordnung (EG) Nr. 261/2004
bereits einen angemessenen Rechtsrahmen für die Unterstützung von Fluggästen
bei Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen bietet. Die Erfahrung hat jedoch
gezeigt, dass sich die Durchsetzung dieser Verordnung bei Insolvenzen eines
Luftfahrtunternehmens als schwierig erweisen kann, wenn dieses nicht aufgrund
der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 verpflichtet wurde, vorab zu planen und
Maßnahmen zum Schutz der Fluggäste im Falle eines Verlusts seiner
Betriebsgenehmigung zu treffen. 39. Die Kommission hat
festgestellt, dass die Situation der betroffenen Fluggäste durch ein proaktives
Handeln der nationalen Regulierungsbehörden erheblich verbessert werden kann.
Die Kommission hält es daher für entscheidend, die Aufsicht über die
Genehmigungen von EU-Luftfahrtunternehmen im Rahmen der Verordnung (EG)
Nr. 1008/2008 zu stärken, bevor sie beschließt, neue Rechtsvorschriften in
diesem Bereich vorzuschlagen. 40. Die Kommission wird daher ·
die nationalen Behörden mit Zuständigkeit für die
Durchsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 und der Verordnung (EG)
Nr. 261/2004 ermutigen, ihre Maßnahmen zur Gewährleistung einer
angemessenen Überwachung der Finanzlage der Luftfahrtunternehmen abzustimmen
und bei Bedarf im Falle der Aussetzung des Betriebs von Luftfahrtunternehmen
koordiniert vorzugehen, um die Auswirkungen auf die Fluggäste so gering wie
möglich zu halten; ·
für eine intensivere Zusammenarbeit und den
Austausch bewährter Praktiken und Informationen zwischen den Regulierungsbehörden
der Mitgliedstaaten eintreten; ·
gemeinsam mit den Luftverkehrsverbänden der EU für
die Formalisierung der bestehenden freiwilligen Vereinbarungen über das Angebot
von „Rückholtarifen” und ihre effektive Förderung eintreten; ·
gemeinsam mit den Flughafenverbänden der EU
freiwillige Vereinbarungen entwickeln, um die „Rückholtarife” zum Beispiel
durch niedrigere Flughafengebühren zu ergänzen, damit die Kosten für die
Fluggäste möglichst niedrig bleiben; ·
gemeinsam mit der Branche für eine breitere und systematischere
Verfügbarkeit des SAFI-Schutzes oder ähnlicher Versicherungsprodukte in der
gesamten EU eintreten; ·
gemeinsam mit der IATA auf die Verabschiedung einer
Leistungsvereinbarung hinwirken, um zu gewährleisten, dass mit Hilfe des
Billing Settlement Plan (BSP) der größtmöglichen Zahl von Fluggästen der
gezahlte Preis rückerstattet wird, bevor ein Luftfahrtunternehmen für insolvent
erklärt wird; ·
auf eine breitere und systematischere Verfügbarkeit
von Informationen über die Möglichkeit der Rückerstattung über
Kreditkartensysteme oder ähnliche Produkte in einem Mitgliedstaat hinwirken,
damit sich die Fluggäste vor den Insolvenzrisiken nach nationalem Recht
schützen können. 41. Die Kommission wird die
Durchführung dieser Maßnahmen genau verfolgen. Zwei Jahre nach Annahme dieses
Texts wird die Kommission den Erfolg und die Effektivität der Maßnahmen
überprüfen und bewerten, ob zur Gewährleistung des Schutzes der Fluggäste bei
Insolvenzen von Luftfahrtunternehmen eine Rechtsetzungsinitiative erforderlich
ist. [1] Diese Zahl umfasst kontrollierte Insolvenzen, Übernahmen
und Konsolidierungen, die nur geringe oder keinerlei Auswirkungen für die
Fluggäste haben, wie z. B. der Fall von BMI im Jahr 2012. [2] Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über
Pauschalreisen (ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 59) [3] Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame
Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft
(Neufassung). [4] RPA, LE und Yougov, 2010. GD Justiz, Folgenabschätzung,
Anhang 2 – Enhanced insolvency protection for consumers purchasing airline
tickets – a survey. [5] Steer Davies Gleave, Passenger protection in the
event of airline insolvency – Abschlussbericht, März 2011. [6] Viking Hellas [7] BMI, Cirrus Airlines, Spanair, Malév, Cimber
Sterling, Skyways, Air Finland und Windjet [8] Hauptszenario: 1,8 Millionen bzw. 0,07 % aller
Rückflüge von Fluggästen mit reinen Flugtickets. [9] Im Jahr 2011 wurden in der EU-27 fast 777 Millionen
Fluggäste befördert. Quelle: Eurostat. [10] Steer Davies Gleave-Bericht, S. 41 - 44. [11] Steer Davies Gleave-Bericht, S. 41. [12] Dieser Betrag ist ein geschätzter Durchschnitt der Kosten,
die gestrandeten und gebuchten Fluggästen entstehen. Zu beachten ist, dass die
hohen Kosten, die nach der Insolvenz von Air Madrid den zahlreichen in
Lateinamerika gestrandeten Fluggästen entstanden sind, diesen
Durchschnittsbetrag merklich in die Höhe getrieben haben. [13] Steer Davies Gleave-Bericht, S. 46 - 52. Zusammensetzung
der Kosten: siehe Tabelle in Absatz 14. [14] Das Vereinigte Königreich und Irland sind die wichtigsten
Märkte, doch SAFI verfügt auch über erhebliche Marktanteile in Deutschland, den
Niederlanden, Schweden und der Tschechischen Republik. Im Zeitraum 2000-2010
lagen die SAFI-Kosten zwischen 3 und 5 EUR je Ticket, damit waren 2 %
der bei Insolvenzen betroffenen Fluggäste abgedeckt. [15] Externe Studie – Stakeholder-Workshop – 30. März 2011
– Brüssel - http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [16] Erörterungen der Vor- und Nachteile des BSP können auf der
Website der GD MOVE abgerufen werden:
http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [17] Im Vereinigten Königreich bei Beträgen über 125 EUR (100 £). [18] Direkt betroffene Transitfluggäste – Spanair: 22 000
(Quelle: BBC-Nachrichten), Malév: etwa 7000 (Quelle: Pressemitteilung Malév vom
3. Februar 2012) [19] AEA (Association of European Airlines), ELFAA (European
Low Fare Airline Association), IATA (International Air Transport Association)
und ERAA (European Regional Airlines Association) [20] Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea