Schlüsselwörter
Leitsätze

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1. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF - Anwendungsbereich - Europäische Zentralbank - Einbeziehung

(Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 1 Absatz 3)

2. Einrede der Rechtswidrigkeit - Handlungen, deren Rechtswidrigkeit geltend gemacht werden kann - Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Normativer Gemeinschaftsakt, dessen Adressat nicht das Gemeinschaftsorgan ist, das seine Rechtswidrigkeit geltend macht - Zulässigkeit

(Artikel 230 EG und 241 EG)

3. Finanzvorschriften - Finanzielle Interessen der Gemeinschaft - Begriff - Mittel und Ausgaben der Europäischen Zentralbank - Einbeziehung

(Artikel 280 EG)

4. Finanzvorschriften - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Artikel 280 EG - Gegenstand - Bedeutung - Erlass normativer Maßnahmen, die zur Anwendung innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft bestimmt sind - Einbeziehung

(Artikel 280 EG)

5. Europäische Zentralbank - Pflicht zur Anhörung der Bank vor Erlass eines Rechtsakts in ihrem Zuständigkeitsbereich - Anwendungsbereich - Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Ausschluss

(Artikel 105 Absatz 4 EG; Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates)

6. Europäische Zentralbank - Unabhängigkeit - Umfang - Normative Maßnahmen des Gemeinschaftsgesetzgebers, die Geltung gegenüber der Bank beanspruchen können - Zulässigkeit - Voraussetzungen

(Artikel 108 EG; Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken)

7. Europäische Zentralbank - Unabhängigkeit - Anwendung der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Vereinbarkeit

(Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates; Entscheidung 1999/352 der Kommission)

8. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF - Kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, was die Einbeziehung der Europäischen Zentralbank in den Anwendungsbereich dieser Verordnung anbelangt

(Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates)

9. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF - Verstoß durch den Beschluss 1999/726 der Europäischen Zentralbank über Betrugsbekämpfung

(Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates; Beschluss 1999/726 der Europäischen Zentralbank)

Leitsätze

1. Die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist dahin auszulegen, dass sie auch gegenüber der Europäischen Zentralbank anwendbar sein soll. Die Wendung durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen" in Artikel 1 Absatz 3 dieser Verordnung kann nicht dahin ausgelegt werden, dass die Bank davon nicht erfasst wäre. Die Europäische Zentralbank wurde unabhängig von den Besonderheiten ihrer Stellung in der Gemeinschaftsrechtsordnung durch den EG-Vertrag geschaffen, wie sich aus dem Wortlaut von Artikel 8 EG ergibt. Weder aus der Präambel noch aus den Vorschriften der Verordnung Nr. 1073/1999 ergibt sich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in irgendeiner Weise zwischen den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen oder Ämtern und Agenturen hätte unterscheiden und etwa diejenigen Einrichtungen oder Ämter und Agenturen hätte ausnehmen wollen, die über vom Gemeinschaftshaushalt gesonderte Mittel verfügen. Die siebte Begründungserwägung der Verordnung weist vielmehr ausdrücklich auf die Notwendigkeit hin, den Bereich der internen Untersuchungen des OLAF auf alle" diese Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auszudehnen.

( vgl. Randnrn. 63-67 )

2. Zwar trifft es zu, dass eine Entscheidung der Gemeinschaftsorgane, die von ihrem Adressaten nicht innerhalb der Frist des Artikels 230 Absatz 5 EG angefochten wurde, diesem gegenüber bestandskräftig wird und dass der allgemeine Grundsatz, dessen Ausprägung Artikel 241 EG darstellt und der gewährleisten soll, dass jedermann die Möglichkeit erhält oder erhalten hat, einen Rechtsakt der Gemeinschaft anzufechten, der für eine ihm entgegengehaltene Entscheidung als Grundlage dient, es keineswegs ausschließt, dass eine Verordnung einem Einzelnen gegenüber bestandskräftig wird, im Verhältnis zu dem sie als Einzelfallentscheidung anzusehen ist und der sie zweifellos nach Artikel 230 EG hätte anfechten können, was den Betreffenden daran hindert, vor dem nationalen Gericht die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung geltend zu machen; diese Grundsätze beeinträchtigen aber in keiner Weise die Regel, die in Artikel 241 EG aufgestellt ist, nach dessen Wortlaut jede Partei in einem Rechtsstreit, bei dem es auf die Geltung einer von dieser Bestimmung erfassten Verordnung ankommt, vor dem Gerichtshof die Unanwendbarkeit dieser Verordnung aus den in Artikel 230 Absatz 2 EG genannten Gründen geltend machen kann.

Daher kann einem Gemeinschaftsorgan im Rahmen einer Nichtigkeitsklage gegen einen Beschluss dieses Organs, die auf die Nichtbeachtung der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) gestützt ist, nicht das Recht abgesprochen werden, die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung geltend zu machen, da deren normativer Charakter von keinem der Verfahrensbeteiligten in Frage gestellt wurde und insbesondere weder vorgetragen wurde, dass diese Verordnung mit einer Entscheidung gleichzusetzen wäre, noch, dass die Europäische Zentralbank in diesem Fall deren Adressatin wäre.

( vgl. Randnrn. 74-78 )

3. Der Ausdruck finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in Artikel 280 EG ist dahin auszulegen, dass er nicht nur die in den Gemeinschaftshaushalt fallenden, sondern grundsätzlich auch diejenigen Einnahmen und Ausgaben umfasst, die in den Haushalt anderer durch den EG-Vertrag geschaffenen Einrichtungen oder Ämter und Agenturen fallen. Denn diese Wendung ist dem Artikel 280 EG eigen und unterscheidet sich von der Terminologie, die in den anderen Bestimmungen des Titels II des Fünften Teils des EG-Vertrags verwendet wird, in denen stets auf den Haushalt" der Europäischen Gemeinschaft Bezug genommen wird. Der Ausdruck finanzielle Interessen der Gemeinschaft" ist außerdem offenbar weiter als der der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft" insbesondere in Artikel 268 EG. Schließlich legt schon die Tatsache, dass eine Einrichtung, ein Amt oder eine Agentur auf dem EG-Vertrag beruht, nahe, dass diese Stelle geschaffen wurde, um zur Erreichung der Ziele der Europäischen Gemeinschaft beizutragen, und fügt sie in den Gemeinschaftsrahmen ein, so dass die Mittel, über die sie aufgrund des EG-Vertrags verfügt, ihrem Wesen nach von eigenem unmittelbarem Interesse für die Gemeinschaft sind.

Die Europäische Zentralbank fügt sich aufgrund des EG-Vertrags in den Gemeinschaftsrahmen ein, und ihre Mittel und deren Verwendung sind für die Europäische Gemeinschaft und deren Ziele von offenkundigem finanziellem Interesse. Daher erfasst die Wendung finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in Artikel 280 EG auch die Mittel und Ausgaben der Europäischen Zentralbank.

( vgl. Randnrn. 89-93, 95 )

4. Die Verfasser des Vertrages von Amsterdam haben dadurch, dass sie in Artikel 280 EG die in dessen Absätzen 1 und 4 enthaltenen Regelungen aufgenommen haben, eindeutig die Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft stärken wollen, insbesondere indem sie der Europäischen Gemeinschaft eigens die Aufgabe übertragen haben, ebenso wie die Mitgliedstaaten diesen Betrug und diese Unregelmäßigkeiten zu bekämpfen" durch Maßnahmen", die abschreckend" sind und in den Mitgliedstaaten einen effektiven Schutz" bewirken. Dass gemäß Artikel 280 Absatz 1 EG Maßnahmen nach diesem Artikel ergriffen werden, bedeutet keineswegs, dass zur Bestimmung des Umfangs der entsprechenden Gemeinschaftszuständigkeit nur auf die nachstehenden Absätze dieses Artikels, insbesondere Absatz 4, verwiesen würde. Artikel 280 Absatz 4 EG ist nämlich so zu verstehen, dass er die Festlegung der Gemeinschaftszuständigkeit vervollständigt und bestimmte Bedingungen für deren Ausübung aufstellt.

In diesem Zusammenhang kann der Umstand, dass sich Artikel 280 Absatz 4 EG insbesondere auf das Erfordernis bezieht, zu einem effektiven und gleichwertigen Schutz in den Mitgliedstaaten beizutragen, nicht als Zeichen eines stillschweigenden Willens der Verfasser des Vertrages von Amsterdam verstanden werden, dass dem Vorgehen der Europäischen Gemeinschaft eine so grundlegende zusätzliche Schranke wie ein Verbot auferlegt werden soll, Betrügereien und andere Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit normativen Maßnahmen zu bekämpfen, die die durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen betreffen. Neben dem Umstand, dass sich eine solche Beschränkung der Gemeinschaftszuständigkeit nicht aus dem Wortlaut von Artikel 280 EG ergibt, wäre sie kaum mit den Zielen dieser Bestimmung vereinbar. Für einen effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft ist nämlich unabdingbar, dass die Abschreckung und die Bekämpfung von Betrügereien und anderen Unregelmäßigkeiten auf allen Ebenen erfolgen, auf denen diese Interessen durch solche Phänomene beeinträchtigt werden können, und es kann häufig vorkommen, dass in diese bekämpften Phänomene gleichzeitig Handelnde auf verschiedenen Ebenen verwickelt sind.

( vgl. Randnrn. 100-104 )

5. Die in Artikel 105 Absatz 4 EG vorgesehene Pflicht, die Europäische Zentralbank anzuhören, wenn der Erlass eines Rechtsakts in ihrem Zuständigkeitsbereich beabsichtigt ist, soll im Wesentlichen gewährleisten, dass der Urheber eines solchen Rechtsakts diesen erst erlässt, nachdem er die Einrichtung gehört hat, die aufgrund der spezifischen Zuständigkeiten, die sie im Gemeinschaftsrahmen auf dem betreffenden Gebiet wahrnimmt, und aufgrund ihres großen Sachverstands in besonderem Maß in der Lage ist, zu dem beabsichtigten Erlassverfahren in zweckdienlicher Weise beizutragen.

Dies ist auf dem Gebiet der Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, auf dem der Bank keine spezifischen Aufgaben übertragen wurden, nicht der Fall. Auch kann die Europäische Zentralbank nicht aufgrund des Umstands, dass die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) in ihre interne Organisation eingreifen kann, gegenüber den anderen durch die Verträge geschaffenen Organen, Einrichtungen oder Ämtern und Agenturen herausgehoben werden.

( vgl. Randnrn. 110-111 )

6. Wie sich aus dem Wortlaut von Artikel 108 EG ergibt, soll diese Bestimmung die Europäische Zentralbank und ihre Beschlussorgane vor denjenigen externen Einflussnahmen schützen, die mit der Wahrnehmung der Aufgaben" in Konflikt geraten könnten, die der EG-Vertrag und die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) der Bank übertragen. Diese Bestimmung soll die Bank im Wesentlichen vor jedem politischen Druck bewahren, damit sie die für ihre Aufgaben gesetzten Ziele durch die unabhängige Ausübung der spezifischen Befugnisse, über die sie zu diesen Zwecken nach dem EG-Vertrag und dieser Satzung verfügt, wirksam verfolgen kann. Dagegen hat diese Zuerkennung einer solchen Unabhängigkeit nicht zur Folge, dass die Europäische Zentralbank völlig von der Europäischen Gemeinschaft gesondert und von jeder Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ausgenommen wäre. Nichts erlaubt es, von vornherein auszuschließen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber gemäß den Befugnissen, über die er nach dem EG-Vertrag verfügt, und unter den im EG-Vertrag vorgesehenen Bedingungen normative Maßnahmen erlässt, die Geltung gegenüber der Europäischen Zentralbank beanspruchen können.

( vgl. Randnrn. 134-136 )

7. Weder der Umstand, dass das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) von der Kommission errichtet und unter den mit dem Beschluss 1999/352 festgelegten Bedingungen in deren administrative und budgetäre Strukturen eingebunden wurde, noch die Tatsache, dass eine solche aus der Sicht der Europäischen Zentralbank externe Einrichtung vom Gemeinschaftsgesetzgeber unter den mit der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF festgelegten Bedingungen Untersuchungsbefugnisse erhalten hat, ist für sich geeignet, die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank zu beeinträchtigen.

Die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung ist nämlich von dem festen Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers getragen, die Gewährung der dem OLAF übertragenen Befugnisse zum einen von Garantien abhängig zu machen, die dessen strikte Unabhängigkeit insbesondere gegenüber der Kommission sichern, und zum anderen von der vollständigen Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften, der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für deren sonstige Bedienstete. Die Ausübung dieser Befugnisse unterliegt verschiedenen Regeln und spezifischen Garantien, während ihr Gegenstand klar abgegrenzt ist. Die mit der Verordnung Nr. 1073/1999 eingeführte Untersuchungsregelung soll speziell die Nachprüfung von Verdachtsmomenten in Bezug auf Betrug, Korruption oder andere rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft ermöglichen, und die Entscheidung des Direktors des OLAF über die Einleitung einer Untersuchung kann nicht ohne hinreichend ernsthafte Verdachtsmomente ergehen. Die vom OLAF gegebenenfalls durchgeführten internen Untersuchungen haben außerdem unter den Bedingungen und nach den Modalitäten zu erfolgen, die in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind, so dass nicht auszuschließen ist, dass etwaige Besonderheiten, die sich aus der Erfuellung der Aufgaben der Bank ergeben, gegebenenfalls von dieser beim Erlass eines solchen Beschlusses berücksichtigt werden, wobei die Bank die Erforderlichkeit der von ihr insoweit angeordneten Beschränkungen nachzuweisen hat.

( vgl. Randnrn. 138-141, 143 )

8. Die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) kann nicht wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für unanwendbar auf die Europäische Zentralbank erklärt werden.

Der Gemeinschaftsgesetzgeber begeht nämlich keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler, wenn er davon ausgeht, dass es erforderlich sei, zur Stärkung der Verhütung und Bekämpfung von Betrug, Korruption und anderen Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft einen Kontrollmechanismus einzuführen, der bei ein und derselben Einrichtung zentralisiert ist, spezialisiert ist und von dem in unabhängiger und einheitlicher Weise gegenüber den verschiedenen durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen Gebrauch gemacht wird, und zwar ungeachtet des Vorhandenseins eigener Kontrollmechanismen in diesen Organen, Einrichtungen oder Ämtern und Agenturen. Insoweit unterscheidet sich die dem OLAF übertragene Untersuchungsaufgabe aufgrund ihrer spezifischen Natur und ihres spezifischen Gegenstands von den allgemeinen Kontrollaufgaben, mit denen insbesondere der Rechnungshof in Bezug auf die Prüfung der Effektivität der Verwaltung der Bank und die externen Rechnungsprüfer in Bezug auf die Prüfung der Jahresabschlüsse der Bank betraut sind. Was zum anderen die Aufgaben angeht, die mit dem Beschluss 1999/726 über Betrugsbekämpfung der Direktion Interne Revision und dem Ausschuss der Bank für Betrugsbekämpfung übertragen wurden, so darf der Gemeinschaftsgesetzgeber annehmen, dass unabgestimmte Kontrollmechanismen, die auf der Ebene der durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen oder Ämter und Agenturen eingeführt würden und deren Bestehen wie Modalitäten dem Ermessen dieser Stellen überlassen blieben, keine Lösung darstellten, deren Grad an Effektivität mit dem vergleichbar wäre, den eine Regelung bieten könnte, mit der die Untersuchungsaufgabe bei ein und derselben spezialisierten und unabhängigen Einrichtung zentralisiert wird.

( vgl. Randnrn. 158-160, 164 )

9. Der Beschluss 1999/726 der Europäischen Zentralbank über Betrugsbekämpfung verstößt gegen die Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), insbesondere Artikel 4, und überschreitet die Grenzen der organisatorischen Autonomie, die der Bank auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung verblieben ist, denn diesem Beschluss liegt nach seinen Begründungserwägungen und seinem verfügenden Teil die falsche Prämisse zugrunde, dass die Verordnung Nr. 1073/1999 gegenüber der Bank nicht anwendbar sei, und er ist demzufolge vom Willen der Bank getragen, die Betrugsbekämpfung innerhalb der Bank durch Ablehnung der Anwendung der mit dieser Verordnung eingeführten Regelung und Einführung einer gesonderten Regelung für die Bank anstatt des Erlasses des Beschlusses im Sinne von Artikel 4 Absätze 1 Unterabsatz 2 und 6 dieser Verordnung abschließend zu organisieren.

( vgl. Randnrn. 173, 176, 181-182 )