1

Am 5. April 2011 erließ die Europäische Kommission den Beschluss 2011/823/EU über die Maßnahmen C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 und N 19/10), die die Niederlande zugunsten der ABN AMRO Group NV (durch den Zusammenschluss von Fortis Bank Nederland mit ABN AMRO N entstanden) durchgeführt haben (ABl. L 333, S. 1, im Folgenden: angefochtener Beschluss).

2

Im Kontext der Finanzkrise gab die Kommission angesichts der Kreditklemme auf dem Interbankenmarkt im September 2008 in einer Reihe von Mitteilungen Orientierungshilfen dazu, wie staatliche Beihilfen für Finanzinstitute zu gestalten und durchzuführen sind. In diesen Mitteilungen erkannte die Kommission an, dass die Schwere der Krise die Gewährung von Beihilfen gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV rechtfertigte, da diese Vorschrift staatliche Beihilfen für zulässig erklärt, wenn sie zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats notwendig sind.

3

Am 25. Oktober 2008 wurde die Mitteilung der Kommission – Die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise (ABl. C 270, S. 8) veröffentlicht.

4

Nachdem sich eine wachsende Zahl von Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Herbst 2008 aufgrund der Marktentwicklungen veranlasst sahen, „präventive“ Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten der Banken zu ergreifen, um es ihnen zu ermöglichen, ihre Eigenkapitalquoten zu erhöhen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft sicherzustellen, wurde die Mitteilung der Kommission – Die Rekapitalisierung von Finanzinstituten in der derzeitigen Finanzkrise: Beschränkung der Hilfen auf das erforderliche Minimum und Vorkehrungen gegen unverhältnismäßige Wettbewerbsverzerrungen (ABl. 2009, C 10, S. 2, im Folgenden: Rekapitalisierungsmitteilung) veröffentlicht.

5

Ferner ergingen in der Zeit vor Erlass des angefochtenen Beschlusses die Mitteilung der Kommission über die Behandlung wertgeminderter Aktiva im Bankensektor der Gemeinschaft (ABl. 2009, C 72, S. 1) und die Mitteilung der Kommission über die Wiederherstellung der Rentabilität und die Bewertung von Umstrukturierungsmaßnahmen im Finanzsektor im Rahmen der derzeitigen Krise gemäß den Beihilfevorschriften (ABl. 2009, C 195, S. 9, im Folgenden: Umstrukturierungsmitteilung). Diese letztere Mitteilung enthält die Kriterien, die die Kommission auf die Beihilfemaßnahmen zur Umstrukturierung von Banken im Rahmen der Krise anzuwenden gedachte. In Rn. 5 heißt es, dass die Pläne zur Umstrukturierung der fraglichen Banken auf den drei in den anderen Mitteilungen genannten Pfeilern beruhen müssten: Sicherstellung der langfristigen Rentabilität des Begünstigten ohne staatliche Unterstützung, Garantie einer angemessenen Lastenverteilung und Nachweis des Erlasses geeigneter Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen.

6

Die in den Rn. 3 bis 5 genannten Mitteilungen werden im vorliegenden Urteil zusammen als „die Mitteilungen“ bezeichnet.

7

Die ABN Amro Group NV (im Folgenden: Klägerin oder ABN Amro) ist ein Finanzinstitut mit Sitz in Amsterdam (Niederlande), das Privatpersonen, Unternehmen und institutionellen Kunden in 28 Ländern Bankdienstleistungen erbringt. Die Klägerin hält 100 % der Anteile der ABN Amro Bank NV, die in zwei Geschäftsbereiche aufgeteilt ist: Privatkundengeschäft und Vermögensverwaltung sowie Commercial & Merchant Banking.

8

Die derzeitige Struktur von ABN Amro geht auf eine 2007 getroffene Vereinbarung zwischen den Unternehmen Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland und Banco de Santander über den Erwerb und die Aufspaltung der früheren Muttergesellschaft ABN Amro Holding zurück. Im Kontext der Finanzkrise und angesichts der Ungewissheit bezüglich der dauerhaften Rentabilität von Fortis erwarb der niederländische Staat im Herbst 2008 Fortis Bank Nederland (FBN), die niederländische Tochtergesellschaft von Fortis, sowie Geschäftseinheiten von ABN Amro Holding (darunter ABN Amro N). Der niederländische Staat beschloss, FBN und ABN Amro N zusammenzulegen, um gemäß dem 2007 von Fortis gefassten Plan eine neue juristische Person, ABN Amro, zu gründen. Vor Durchführung dieses Zusammenschlusses musste der niederländische Staat die Veräußerung eines Teils der Hollandsche Bank-Unie und der IFN Finance BV sicherstellen, und zwar aufgrund der Entscheidung der Kommission vom 3. Oktober 2007 zur Vereinbarkeit eines Zusammenschlusses mit dem Gemeinsamen Markt (Sache COMP/M.4844 – FORTIS/ABN AMRO assets) gemäß der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (ABl. C 265, S. 2) (Erwägungsgründe 44 und 45 des angefochtenen Beschlusses).

9

Die in der vorigen Randnummer genannten Erwerbungen und die Kapitalaufstockungsmaßnahmen des niederländischen Staates zugunsten der Klägerin liegen dem Prüfverfahren C 11/2009 zugrunde. Hinsichtlich der verschiedenen Etappen, die zu diesem Verfahren geführt haben, seines Verlaufs und der Empfänger der Beihilfe, die für den Ausgang des vorliegenden Rechtsstreits nicht entscheidend sind, wird auf die detaillierte Beschreibung in den Erwägungsgründen 1 bis 157 des angefochtenen Beschlusses verwiesen. Dort werden außer den Zwischenentscheidungen und den vorläufigen Entscheidungen der Kommission über die genannten Erwerbungen und Transaktionen die der Kommission vom niederländischen Staat am 4. Dezember 2009 vorgelegte erste Fassung eines Umstrukturierungsplans für die Klägerin (im Folgenden: Umstrukturierungsplan von Dezember 2009) und die am 8. November 2010 eingereichte aktualisierte Fassung dieses Planes (im Folgenden Umstrukturierungsplan von November 2010) beschrieben.

10

Im Rahmen des Prüfverfahrens kam es in den Jahren 2010 und 2011 wiederholt zu einem Meinungsaustausch sowie zu Treffen zwischen dem niederländischen Staat, der Klägerin und der Kommission betreffend die Reichweite und die Dauer eines Verbots des Erwerbs von Beteiligungen, bei dem es sich um eine Verhaltensmaßregel handelt, die die Kommission als notwendig ansah, um die der Klägerin gewährte Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen zu können.

11

Da es der Kommission nicht gelang, eine Zustimmung insbesondere zu den Modalitäten eines solchen Verbots zu erhalten, erließ sie den angefochtenen Beschluss in Form einer mit Bedingungen und Auflagen verbundenen Entscheidung gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. [108 AEUV] (ABl. L 83, S. 1). Sie führte dort aus, dass die Klägerin eine staatliche Beihilfe in Form von Rekapitalisierungsbeihilfen in einer Größenordnung zwischen 4,2 Mrd. EUR und 5,45 Mrd. EUR (dieser Betrag entspreche einem Anteil von 2,75 % bis 3,5 % der risikogewichteten Aktiva) und einer Liquiditätsbeihilfe von 71,7 Mrd. EUR erhalten habe (Erwägungsgründe 279 und 280 sowie Art. 1 des angefochtenen Beschlusses). Sie wies darauf hin, dass der Umstrukturierungsplan von Dezember 2009 und der aktualisierte Umstrukturierungsplan von November 2010 hinreichend belegten, dass die Rentabilität von ABN Amro langfristig wiederhergestellt sei, eine Lastenverteilung in ausreichendem Umfang vorgesehen sei und angemessene Maßnahmen zur Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen getroffen worden seien. Daher erklärte die Kommission mit Vorbehalt, dass der Umstrukturierungsplan von Dezember 2009 und der aktualisierte Umstrukturierungsplan von November 2010 mit der Umstrukturierungsmitteilung in Einklang stünden (331. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).

12

Die Bedingungen, unter denen die Beihilfe in Art. 1 des angefochtenen Beschlusses als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird, sind in den Art. 3 bis 9 des Beschlusses aufgeführt.

13

Das in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses – der einzigen Bestimmung, deren Gültigkeit im vorliegenden Verfahren streitig ist – ausgesprochene Verbot, Beteiligungen zu erwerben, lautet wie folgt:

„1.   [ABN Amro] erwirbt keine Beteiligungen an Unternehmen, die einen Anteil von 5 % übersteigen.

2.   In Abweichung von Absatz 1 kann [ABN Amro] Beteiligungen erwerben, wenn der von [ABN Amro] für die Gesamtheit der Übernahmen während eines Zeitraums von drei Jahren ab dem Datum [des angefochtenen] Beschlusses gezahlte kumulative Gesamtpreis brutto (ohne Übernahme oder Übertragung von Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit diesen Beteiligungen) weniger als [vertraulich] ( 1 ) Mio. EUR beträgt.

Das in Absatz 1 verfügte Verbot gilt nicht für Private-Equity-Investitionen von [ABN Amro], sofern diese bereits im Geschäftsplan und im geplanten Budget ihres Geschäftsbereichs ‚Private Equity‘ enthalten waren, die der Kommission am 5. Oktober 2010 vorgelegt wurden.

Das in Absatz 1 verfügte Verbot gilt nicht für die [vertraulich] Kapitalbeteiligungen, die der Geschäftsbereich ‚Energie, Rohstoffe und Verkehr‘ von [ABN Amro] im Rahmen seines gewöhnlichen Finanzierungsgeschäfts erworben hat, sofern diese bereits im Geschäftsplan [von ABN Amro] und im geplanten Budget dieses Geschäftsbereichs enthalten waren, die der Kommission am 10. Januar 2010 vorgelegt wurden.

…

3.   Das in Absatz 1 verfügte Verbot gilt für mindestens drei Jahre ab dem Datum [des angefochtenen] Beschlusses bzw. bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Beteiligung des niederländischen Staates an [ABN Amro] unter 50 % zurückgeht, je nachdem, welcher Zeitpunkt später eintritt. Das Verbot erlischt spätestens fünf Jahre nach dem Datum [des angefochtenen] Beschlusses.

Für den Fall, dass das in Absatz 1 verfügte Verbot länger als drei Jahre ab dem Datum [des angefochtenen] Beschlusses gilt, erhöht sich der gemäß Absatz 2 Unterabsatz 1 geltende kumulative Bruttogesamtpreis um [vertraulich] Mio. EUR pro Jahr.“

14

ABN Amro hat mit Klageschrift vom 14. Juni 2011 die vorliegende Klage erhoben.

15

Das Gericht hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und den Beteiligten im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung schriftliche Fragen gestellt, die sie fristgemäß beantwortet haben.

16

Die Parteien haben in der Sitzung vom 4. Juni 2013 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

17

Das Gericht hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung aufgefordert, ihren Antrag auf vertrauliche Behandlung bestimmter in den Akten enthaltener Angaben gegenüber der Öffentlichkeit zu präzisieren, was diese fristgemäß getan hat. Es hat die Kommission aufgefordert, zu diesem Antrag Stellung zu nehmen, was diese ebenfalls fristgemäß getan hat.

18

Die mündliche Verhandlung ist am 16. Juli 2013 geschlossen worden.

19

Die Klägerin beantragt,

20

Die Kommission beantragt,

21

Die Klägerin stützt ihre Klage auf zwei Gründe. Erstens beanstandet sie den Umfang des ihr auferlegten Beteiligungsverbots. Zweitens wendet sie sich gegen die Dauer dieses Verbots.

22

Die Klägerin trägt vor, die ihr gewährte Beihilfe bewirke keine Wettbewerbsverzerrung, da sie nicht wegen einer übermäßigen Risikobereitschaft notwendig geworden sei. Deshalb sei der Umfang des ihr auferlegten Verbots, durch das ihr Beteiligungen an Unternehmen, die einen Anteil von 5 % überstiegen, untersagt würden und nur eng gefasste Ausnahmen vorgesehen seien, viel zu weit und stehe im Widerspruch zu den insbesondere in der Umstrukturierungsmitteilung genannten Erfordernissen. Im Übrigen sei das Beteiligungsverbot weiter gefasst als in anderen in derselben Zeit erlassenen Entscheidungen über staatliche Beihilfen für den Finanzsektor. Zudem habe die Kommission durch die besonderen Umstände des vorliegenden Falles gerechtfertigte alternative Formulierungen dieses Verbots, die der niederländische Staat und die Klägerin im Prüfverfahren vorgeschlagen hätten, nicht rechtlich hinreichend berücksichtigt.

23

Diese Beanstandungen gliedern sich in vier Teile: Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und unrichtige Anwendung der Mitteilungen, Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung sowie Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV.

24

Dieser Teil gliedert sich in zwei Rügen, mit denen zum einen ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und zum anderen die unrichtige Anwendung der Mitteilungen geltend gemacht wird. Zu beginnen ist mit der Prüfung der zweiten Rüge.

25

Vorab ist der Rahmen der Untersuchung dieser Rüge zu klären.

26

Erstens gehört das Verbot, Beteiligungen zu erwerben, zu den Bedingungen, die die Kommission in den Art. 3 bis 9 des angefochtenen Beschlusses aufgestellt hat, um die ABN Amro vom niederländischen Staat gewährte Beihilfe für mit Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 vereinbar erklären zu können, der es der Kommission gestattet, das förmliche Prüfverfahren durch eine Positiventscheidung abzuschließen, die mit Bedingungen und Auflagen versehen ist, die es ihr ermöglichen, die fragliche Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären. Die streitige Bedingung fügt sich somit in die von der Kommission vorgenommene Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme anhand des Art. 107 Abs. 3 AEUV ein.

27

Die Kommission weist zu Recht darauf hin, dass sie bei der Anwendung des Art. 107 Abs. 3 AEUV über ein weites Ermessen verfügt, das sie nach Maßgabe komplexer wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt, die auf die Union als Ganzes zu beziehen sind (Urteile des Gerichts vom 6. April 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Kommission, T-17/03, Slg. 2006, II-1139, Rn. 41, und vom 12. Mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais und Communauté d’agglomération du Douaisis/Kommission, T-267/08 und T-279/08, Slg. 2011, II-1999, Rn. 129 und 132).

28

Sie kann sich zur Ausübung dieses Ermessens durch Rechtsakte wie die Mitteilungen Orientierungsregeln geben, soweit diese nicht von den Bestimmungen des Vertrags abweichen (vgl. Urteil Région Nord-Pas-de-Calais und Communauté d’agglomération du Douaisis/Kommission, oben in Rn. 27 angeführt, Rn. 130 und die dort angeführte Rechtsprechung).

29

Die Kommission hat, wie die Klägerin bemerkt, dadurch, dass sie Verhaltensnormen erlassen und durch ihre Veröffentlichung angekündigt hat, dass sie diese von nun an auf die von ihnen erfassten Fälle anwenden werde, die Ausübung ihres Ermessens beschränkt und kann nicht von diesen Normen abweichen, ohne dass dies wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes geahndet würde (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 11. September 2008, Deutschland u. a./Kronofrance, C-75/05 P und C-80/05 P, Slg. 2008, I-6619, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung). So ist die Kommission speziell für den Bereich der staatlichen Beihilfen durch die von ihr erlassenen Rahmen und Mitteilungen gebunden, soweit sie nicht von den Vorschriften des Vertrags abweichen und soweit sie von den Mitgliedstaaten akzeptiert werden (vgl. Urteil Deutschland u. a./Kronofrance, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es ist somit Sache des Gerichts, zu prüfen, ob die Kommission die Regeln beachtet hat, die sie sich selbst gegeben hat (vgl. Urteil Région Nord-Pas-de-Calais und Communauté d’agglomération du Douaisis/Kommission, oben in Rn. 27 angeführt, Rn. 131 und die dort angeführte Rechtsprechung).

30

Zweitens geht es bei der vorliegenden Rüge nicht um die Kontrolle der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe, sondern um die Frage, ob die Kommission die Mitteilungen beachtet hat, an die sie nach den in Rn. 29 genannten Urteilen gebunden ist, als sie die Bejahung der Vereinbarkeit an die Bedingung des Verbots geknüpft hat, Beteiligungen der in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses bezeichneten Art zu erwerben.

31

In den Mitteilungen, deren Rechtmäßigkeit und Anwendbarkeit die Klägerin nicht bestreitet, wird auf das Ermessen hingewiesen, über das die Kommission hinsichtlich der Bedingungen verfügt, die vorliegen müssen, damit sie eine Beihilfemaßnahme, die eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats behebt, für mit Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vereinbar erklären kann, insbesondere wenn diese in strukturellen Maßnahmen oder Verhaltensmaßregeln besteht. Dieses Ermessen, das Ausdruck des Spielraums ist, über den die Kommission bei der Beurteilung der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme verfügt, muss bei der Untersuchung der auf einen Verstoß gegen die Mitteilungen gestützten Rügen berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil des Gerichts vom 9. Juli 2008, Alitalia/Kommission, T-301/01, Slg. 2008, II-1753, Rn. 527).

32

Drittens kann die Rechtmäßigkeit des Beteiligungsverbots nicht unter Außerachtlassung seines Kontexts beurteilt werden, soweit es um die Ziele der Umstrukturierungen der Banken geht, die im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe auf der Grundlage der Mitteilungen unter Berücksichtigung des Risikoprofils der begünstigten Bank angeordnet wurden. Da die strukturellen Maßnahmen und Verhaltensmaßregeln den Umstrukturierungsplan ergänzen, den der Mitgliedstaat der Kommission vorgeschlagen hatte, um es dieser zu ermöglichen, eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, berücksichtigte die Kommission ferner bei ihrer Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe die Gesamtheit der angeordneten Maßnahmen. Die Klägerin bestreitet nicht die Auffassung der Kommission, dass das Beteiligungsverbot nicht isoliert beurteilt werden könne.

33

Viertens sind sich die Parteien über das dreifache Ziel der Umstrukturierungsmaßnahmen einig, die den durch die staatlichen Beihilfen begünstigten Banken im Rahmen der Mitteilungen vorgeschrieben wurden, insbesondere der Umstrukturierungsmitteilung, auf die der angefochtene Beschluss zur Rechtfertigung des in Rede stehenden Beteiligungsverbots ausdrücklich Bezug nimmt, nämlich die langfristige Rentabilität des begünstigten Unternehmens, die Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum und die Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen.

34

Anhand dieser Grundsätze sind die beiden Argumente der Klägerin zu prüfen, die zum einen die Rechtfertigung des Beteiligungsverbots und zum anderen den Umstand betreffen, dass der angefochtene Beschluss keine Bestimmung enthält, die es ermöglicht, um die Genehmigung bestimmter Geschäfte zu ersuchen.

35

Was zunächst die Rechtfertigung des Beteiligungsverbots angeht, ist dieses Verbot nach Auffassung der Klägerin gegenüber den in den Mitteilungen enthaltenen Grundsätzen zu streng, da es zum einen für alle Arten von Unternehmen und nicht nur für konkurrierende Unternehmen oder für Finanzinstitute gelte und zum anderen auf den Erwerb einer Minderheitsbeteiligung von mehr als 5 % anwendbar sei.

36

Die Kommission begründete das Übernahmeverbot namentlich in den Erwägungsgründen 309 bis 313 des angefochtenen Beschlusses, wo es heißt:

37

Erstens dürfen nach Auffassung der Klägerin im Gegensatz zu dem in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses gegen sie verfügten weitgehenden Verbot nur die Beteiligungen verboten werden, die Auswirkungen auf den Wettbewerb haben. Die Klägerin verweist insoweit namentlich auf die Rn. 39 und 40 sowie auf Rn. 23 Satz 2 der Umstrukturierungsmitteilung. Dies ergebe sich auch aus der Mitteilung der Kommission über die Behandlung wertgeminderter Aktiva im Bankensektor der Gemeinschaft, die Vorkehrungen zur Verhinderung der Finanzierung einer Wachstumsstrategie begünstigter Banken zum Nachteil ihrer Konkurrenten vorsehe.

38

Die Klägerin fügt hinzu, der 312. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, in dem auf den allgemeinen Charakter des gegen sie verfügten Verbots hingewiesen werde, beruhe auf einer falschen Auslegung der Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung, da sich diese nur auf den Erwerb konkurrierender Unternehmen beziehe.

39

Dieses Vorbringen der Klägerin beruht auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Beschlusses und der Umstrukturierungsmitteilung, die, wie sich aus den oben in Rn. 36 zitierten Erwägungsgründen 309 bis 312 ergibt, die Grundlage für das Beteiligungsverbot bilden.

40

Hauptsächliche Grundlage des im vorliegenden Fall angeordneten Beteiligungsverbots ist Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung, wie sich eindeutig aus den Erwägungsgründen 309 und 310 des angefochtenen Beschlusses ergibt, die zu Abschnitt 6.3.2 („Lastenverteilung/Erforderliches Minimum“) gehören.

41

Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung gehört zu deren Abschnitt 3 („Eigenbeitrag des Begünstigten [Lastenverteilung])“ und bestimmt unter der Überschrift „Begrenzung der Umstrukturierungskosten“:

„Umstrukturierungsbeihilfen sollten auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein. Einem Unternehmen dürfen keine öffentlichen Mittel zur Verfügung gestellt werden, die es zur Finanzierung marktverzerrender, nicht mit dem Umstrukturierungsprozess im Zusammenhang stehender Tätigkeiten verwenden könnte. So sollten staatliche Beihilfen beispielsweise nur dann für den Erwerb von Unternehmensanteilen oder für neue Investitionen verwendet werden, wenn dies für die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens von wesentlicher Bedeutung ist …“

42

In der Fußnote zu Rn. 23 wird auf die Rechtsprechung zu den Leitlinien für die Beurteilung von Staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. 1994, C 368, S. 12) verwiesen, wonach die Umstrukturierungsbeihilfe für die Wiederherstellung der Lebensfähigkeit des begünstigten Unternehmens unbedingt erforderlich sein muss, das heißt, sie muss nicht nur dem Ziel der Umstrukturierung des betroffenen Unternehmens entsprechen, sondern diesem Ziel auch angemessen sein, so dass jede Beihilfe, die nicht streng auf die Wiederherstellung der Lebensfähigkeit des begünstigten Unternehmens beschränkt ist, grundsätzlich nach den Leitlinien nicht genehmigungsfähig ist (Urteil Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Kommission, oben in Rn. 27 angeführt, Rn. 47).

43

Der Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum hängt eng mit dem anderen Grundsatz zusammen, dass der Begünstigte einen angemessenen Eigenbeitrag zu den Umstrukturierungskosten leisten muss. Rn. 22 der Umstrukturierungsmitteilung bestimmt insoweit, dass sich die Bank und ihre Kapitaleigner soweit wie möglich mit eigenen Mitteln an der Umstrukturierung beteiligen sollten; dies sei erforderlich, „um sicherzustellen, dass gerettete Banken in angemessenem Umfang Verantwortung für die Folgen ihres früheren Verhaltens tragen, und um geeignete Anreize für ihr künftiges Verhalten zu schaffen“.

44

Angesichts dieser Grundsätze geht die Klägerin mit ihrem Vorbringen, dass sich das in der Umstrukturierungsmitteilung angeordnete Beteiligungsverbot nur auf konkurrierende Unternehmen beziehen dürfe, von einer falschen Voraussetzung aus. Im letzten Satz der Rn. 23 dieser Mitteilung wird nämlich nicht nach dem Tätigkeitsbereich der betroffenen Unternehmen unterschieden. Außerdem heißt es am Anfang dieser Randnummer, dass der Erwerb der Beteiligungen die Sicherstellung der Rentabilität des begünstigten Unternehmens zum Ziel haben muss, was bedeutet, dass jeder mit Hilfe einer staatlichen Beihilfe finanzierte Erwerb von Beteiligungen, der nicht unbedingt für die Wiederherstellung der Rentabilität des begünstigten Unternehmens erforderlich ist, gegen den Grundsatz der Begrenzung der Beihilfe auf das strikte Minimum verstößt.

45

In Rn. 23 Satz 2 der Umstrukturierungsmitteilung, der die Finanzierung „marktverzerrender“ Tätigkeiten verbietet, wird, wie die Kommission bemerkt, darauf hingewiesen, dass Beteiligungen, die nicht mit dem Umstrukturierungsprozess in Zusammenhang stehen, als solche geeignet sind, zu Marktverzerrungen zu führen. In der Tat ist die tatsächliche oder drohende Wettbewerbsverzerrung ein Merkmal der Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 2. September 2010, Kommission/Deutsche Post, C-399/08 P, Slg. 2010, I-7831, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Klägerin bestreitet nicht, im vorliegenden Fall eine staatliche Beihilfe erhalten zu haben.

46

Aus diesen Gründen betraf das in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses angeordnete Beteiligungsverbot nicht nur Beteiligungen an Unternehmen, die im Finanzsektor oder in den Niederlanden tätig waren, sondern potenziell jede Beteiligung, da es bewirken sollte, dass das Geld der von der Beihilfe begünstigten Bank zu deren Rückzahlung verwendet wurde, bevor sie Beteiligungen erwarb.

47

Wie die Kommission vorträgt, ist insoweit auch der in den Erwägungsgründen 304 bis 308 und 313 des angefochtenen Beschlusses genannte Umstand von Bedeutung, dass ABN Amro ein rentables Unternehmen war, eine Tatsache, auf die in den Umstrukturierungsplänen von Dezember 2009 und November 2010 hingewiesen wurde, die, wie sich aus dem 83. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ergibt, für 2012 und 2013 von einer Ertragsrate des Eigenkapitals von ungefähr [vertraulich] % ausgingen. Die Klägerin bezeichnet sich übrigens selbst als finanziell gesundes Unternehmen. Wie im 313. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt wird, hing die Rückkehr zur Rentabilität im Fall der Klägerin somit nicht vom Erwerb von Beteiligungen ab.

48

Sonach entspricht ein Verbot des Erwerbs von Beteiligungen an Unternehmen aller Wirtschaftszweige den Grundsätzen, die in den Mitteilungen, insbesondere in der Umstrukturierungsmitteilung, aufgestellt wurden.

49

Dem steht nicht entgegen, dass die Rn. 39 und 40 der Umstrukturierungsmitteilung, die zu deren Abschnitt 4 („Begrenzung von Wettbewerbsbeschränkungen und Gewährleistung eines wettbewerbsbestimmten Bankensektors“) gehören, in den Erwägungsgründen 311 und 312 des angefochtenen Beschlusses herangezogen werden, um einerseits daran zu erinnern, dass die Umstrukturierungsmitteilung Beteiligungsverbote auch vorsieht, um zu verhindern, dass eine staatliche Beihilfe zum Nachteil von Wettbewerbern verwendet wird, und andererseits, um die Dauer des Verbots festzulegen. Im Übrigen wird auch im 321. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, der zu Abschnitt 6.3.3. („Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsbeschränkungen“) gehört, knapp darauf hingewiesen, dass es sicherzustellen gilt, dass ABN Amro die staatlichen Beihilfen nicht verwendet, um auf Kosten von Wettbewerbern zu expandieren, indem sie beispielsweise andere Finanzinstitute übernimmt.

50

Dieses zweite Ziel hindert nicht, dass das Bemühen um eine Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum eindeutig der hauptsächliche Grund für das hier angeordnete Beteiligungsverbot ist. Auch können Rn. 39 der Umstrukturierungsmitteilung, wonach Beihilfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern verwendet werden dürfen, die keine vergleichbare staatliche Unterstützung erhalten, und Rn. 40 dieser Mitteilung, der die Bedingung betrifft, dass Banken staatliche Beihilfen nicht zum Erwerb konkurrierender Unternehmen verwenden sollten, ohnehin nicht abstrakt gesehen werden, sondern müssen in Verbindung mit dem Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum ausgelegt werden. Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung enthält nämlich eine Fußnote, in der unter Hinweis auf die bereits untersuchte Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung daran erinnert wird, dass die Umstrukturierungskosten auf das zur Wiederherstellung der Rentabilität des begünstigten Unternehmens erforderliche Minimum beschränkt werden müssen.

51

Zweitens trägt die Klägerin vor, der Umstand, dass das Verbot Beteiligungen von mehr als 5 % des Kapitals betreffe und nicht solche, die dem Erwerber eine Kontrolle im Sinne des Kartellrechts der Union verliehen, beschränke ihre Fähigkeit, sich an Joint Ventures zu beteiligen, die im Finanzsektor häufig für die Entwicklung neuer Normen, die Sicherstellung der Erbringung der Finanzdienstleistungen oder die Gewährleistung der Zahlungsdienste von Nutzen seien.

52

In diesem Zusammenhang rügt die Klägerin weiter, dass das Verbot nicht auf den Erwerb von Aktien beschränkt sei und dass im angefochtenen Beschluss nicht definiert werde, was unter „Beteiligungen an Unternehmen, die einen Anteil von 5 % übersteigen“ zu verstehen sei, so dass sich das Verbot z. B. auch auf vertragliche Ansprüche beziehen könnte.

53

Auch diesem Vorbringen ist kein Verstoß gegen die Umstrukturierungsmitteilung zu entnehmen.

54

Wie die Kommission ausführt, verweist Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung auf das weit gefasste Verbot, Beihilfen „für den Erwerb von Unternehmensanteilen oder für neue Investitionen“ zu verwenden, und beschränkt sich somit nicht auf Kontrollbeteiligungen. Eine andere Auslegung würde im Übrigen nicht dem in Rn. 44 des vorliegenden Urteils dargelegten Zweck des Grundsatzes der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum gerecht werden. Daher war es nicht erforderlich, die Art und Weise des Erwerbs und den in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses verwendeten Begriff „Unternehmen“ zu präzisieren oder die Wendung „Beteiligungen …, die einen Anteil von 5 % übersteigen“ zu definieren.

55

Drittens ist keinem der übrigen von der Klägerin vorgebrachten Argumente ein Verstoß gegen die Umstrukturierungsmitteilung zu entnehmen.

56

Zurückzuweisen ist zunächst ihr Vorbringen, es müsse ihr freistehen, Beteiligungen zu erwerben, da ihre Umstrukturierung abgeschlossen sei und sie als finanziell gesundes Unternehmen den beabsichtigten Erwerb zusätzlicher Beteiligungen nicht durch eine staatliche Beihilfe zu finanzieren gedenke, so dass Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung nicht auf sie anwendbar sei. Da die Klägerin ihre Umstrukturierung dank staatlicher Mittel abschließen konnte, müssen später erzielte Gewinne, wie die Kommission geltend macht, dazu dienen, dem niederländischen Staat die Beihilfe zurückzuzahlen, wie dies in der der Kommission vorgelegten Ausstiegsstrategie vorgesehen ist, namentlich im Umstrukturierungsplan von Dezember 2009, in dem der niederländische Staat die Verpflichtung übernahm, dass jeder Kapitalüberschuss zur Ausschüttung von Dividenden verwendet werde.

57

Was das Vorbringen der Klägerin betrifft, der Erwerb von Beteiligungen könne in ihrem Fall nicht zu einer verzögerten Rückzahlung der Beihilfe führen, da der niederländische Staat Eigentümer der Bank sei und die in Form von Kapital gewährte Beihilfe nicht zurückgezahlt werden könne, ist die Erwägung der Kommission, dass Art. 5 des angefochtenen Beschlusses sicherstellen wolle, dass ein eventueller Kapitalüberschuss nicht zur Erzielung eines höheren als des im Umstrukturierungsplan vorgesehenen externen Wachstums benutzt werde, nicht offensichtlich fehlerhaft, denn ein solcher Überschuss kann z. B. dazu dienen, eine außerordentliche Dividende an den Staat auszuschütten.

58

Die Klägerin räumt im Rahmen ihres Vorbringens, ihre Dividendenpolitik, nach der sie verpflichtet sei, 40 % ihres erklärten jährlichen Gewinns an den niederländischen Staat abzuführen, hindere sie daran, Kapital zu bilden, das zum Erwerb von Beteiligungen dienen könnte, selbst ein, dass eine solche Politik der normalen Art und Weise der Vergütung der Aktionäre entspreche. Abgesehen von dem Umstand, auf den die Kommission von der Klägerin unwidersprochen hingewiesen hat, dass es sich um ein nicht zwingendes Ziel handelt, verhindert die Ausschüttung eines Teils des jährlichen Gewinns an die Aktionäre keineswegs, dass die Bank ausreichende Mittel für den Erwerb von Beteiligungen besitzt.

59

Die Klägerin hat weiter vorgetragen, wenn über die angestrebte Aktienstreuung hinausgehende Vorkehrungen notwendig gewesen wären, hätte die Kommission den von ihr vorgeschlagenen Aufrechnungsmechanismus akzeptieren sollen, wonach sie Beteiligungen nur mit Einkünften aus Veräußerungen hätte erwerben können. Dazu meint die Kommission zu Recht, ein solcher Mechanismus entspreche nicht dem Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum, der, wie oben in den Rn. 44 bis 46 ausgeführt worden ist, bewirken soll, dass die begünstigte Bank das Geld zur Rückzahlung der Beihilfe verwendet, bevor sie Beteiligungen erwirbt, mit Ausnahme von solchen, die notwendig sind, um ihre Rentabilität sicherzustellen. Tatsächlich beweist der Umstand, dass die Klägerin in den Jahren nach ihrer Kapitalisierung durch den Staat über Mittel zum Erwerb von Beteiligungen verfügte, dass die Beihilfe nicht auf das zur Wiederherstellung ihrer Rentabilität Notwendige beschränkt war.

60

Zum Argument der Klägerin, das gegen sie verfügte Verbot, ihr Portefeuille durch begrenzte Veräußerungen und Übernahmen auszugleichen, führe – vor allem deshalb, weil die von ihr übernommenen Aktiva weit verstreut seien – zu einer verminderten Leistungsfähigkeit, ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss Verkäufe nicht verbietet und eine Ausnahme für den Erwerb geringfügiger Beteiligungen und bestimmter anderer Beteiligungen vorsieht (siehe auch die nachfolgende Prüfung des zweiten Teils); dies bedeutet jedoch nicht, dass die Einkünfte aus derartigen Veräußerungen von der Verpflichtung, die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken, ausgenommen sein können. Zudem handelt es sich bei diesem Vorbringen der Klägerin um eine bloße allgemeine Behauptung, für die sie keinen konkreten Beweis anbietet. Was ferner das ebenfalls in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument der Klägerin betrifft, die Kommission dürfe ihr insbesondere nicht solche Geschäfte untersagen, die verstreute Aktiva von Fortis außerhalb der Niederlande beträfen und die notwendig gewesen seien, um ihren Tätigkeiten im Privatbanksektor in den Niederlanden ein Mindestmaß an Effizienz zu verleihen, genügt die Feststellung, dass die Umstrukturierungsmitteilung die Effizienz der Tätigkeiten der begünstigten Bank nicht als Kriterium für den Erlass von Abhilfemaßnahmen ansieht, wohl aber ihre Rentabilität. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin während des Verwaltungsverfahrens möglicherweise praktische Schwierigkeiten hatte, bestimmte Geschäfte anzugeben, da die Integration zwischen FBN und ABN Amro N noch nicht abgeschlossen war.

61

Die Klägerin hat ferner die Frage aufgeworfen, ob es denn logisch sei, ein Beteiligungsverbot anzuordnen, ohne eine Begrenzung des internen Wachstums der begünstigten Bank vorzusehen, zum Beispiel in Form einer Beschränkung des Bilanzwachstums. Eine Beschränkung, die ausschließlich den Erwerb von Beteiligungen betreffe, sei Ausdruck einer willkürlichen Entscheidung gegen das äußere Wachstum. Dazu hat die Kommission vorgetragen, der Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum gestatte es ihr, eine Beschränkung des internen Wachstums einer begünstigten Bank vorzusehen, wenn sich aus dem Umstrukturierungsplan ergebe, dass das erhoffte Wachstum offensichtlich in keinem vernünftigen Verhältnis zu dem Wachstum stehe, das notwendig sei, um die langfristige Rentabilität der Bank sicherzustellen, was hier nicht der Fall gewesen sei. Dazu genügt der Hinweis darauf, dass die Klägerin der Behauptung der Kommission, der niederländische Staat habe während des Prüfverfahrens garantiert, dass das interne Wachstum von ABN Amro nicht anomal sei, nicht widersprochen hat. Angesichts dieser Situation kann es nicht als offensichtlicher Fehler der Kommission angesehen werden, dass sie sich auf den Erwerb von Beteiligungen konzentriert hat.

62

Nicht stichhaltig ist schließlich der Vorwurf der Klägerin, das Vorbringen der Kommission laufe auf die Auffassung hinaus, dass der Erwerb von Beteiligungen durch einen Begünstigten per definitionem den Beweis dafür erbringe, dass die Beihilfe nicht auf das notwendige Minimum beschränkt gewesen sei, und die Kommission habe dadurch die nach der Umstrukturierungsmitteilung erforderliche Kausalität zwischen der staatlichen Beihilfe und der Art und Weise der Finanzierung einer Beteiligung außer Acht gelassen. Wie die Kommission zu Recht ausführt, steht, da Geld fungibel ist, die Quelle der Finanzierung des Erwerbs einer Beteiligung in keinem unmittelbaren und notwendigen Zusammenhang mit einem bestimmten Aktivum einer Bank. Die Verwendung von möglicherweise nicht aus staatlichen Quellen stammenden Mitteln für den Erwerb von Beteiligungen kann ein Indiz dafür sein, dass der Beihilfebedarf überschätzt wurde.

63

Nach alledem hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass die Kommission dadurch gegen die Umstrukturierungsmitteilung verstoßen hat, dass sie davon ausging, dass der Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum es ihr gestattete, ein so weitgehendes Beteiligungsverbot anzuordnen. Dies gilt umso mehr angesichts des Ermessens, über das die Kommission der Umstrukturierungsmitteilung zufolge für den Erlass von strukturellen Maßnahmen und Verhaltensmaßregeln gegenüber einem Begünstigten verfügt, und angesichts des Umstands, dass der Klägerin selbst bei Gewährung einer sehr bedeutenden finanziellen Beihilfe keine strukturelle Maßnahme auferlegt wurde, was im Rahmen der übrigen Teile des ersten Klagegrundes weiter untersucht werden wird.

64

Was zweitens den Umstand betrifft, dass der angefochtene Beschluss keine Bestimmung enthält, die es ermöglicht, die Genehmigung zu bestimmten Geschäften einzuholen, hat die Kommission nach Auffassung der Klägerin dadurch gegen die Umstrukturierungsmitteilung verstoßen, dass sie es trotz eines entsprechenden Ersuchens während des Prüfverfahrens ablehnte, eine solche Bestimmung in den angefochtenen Beschluss aufzunehmen.

65

Dazu ist zu bemerken, dass die Genehmigung des Erwerbs von Beteiligungen in Ausnahmefällen in Rn. 41 der Umstrukturierungsmitteilung geregelt ist, der zu Abschnitt 4 („Begrenzung von Wettbewerbsbeschränkungen und Gewährleistung eines wettbewerbsbestimmten Bankensektors“) gehört und auf Rn. 40 folgt, die den Erwerb konkurrierender Unternehmen verbietet. Rn. 41 lautet:

„In Ausnahmefällen können angemeldete Übernahmen von der Kommission genehmigt werden, wenn sie Teil eines Konsolidierungsprozesses sind, der zur Wiederherstellung der Finanzstabilität oder zur Gewährleistung eines wirksamen Wettbewerbs erforderlich ist. Beim Kaufprozess sollte Chancengleichheit für alle Kaufinteressenten und im Ergebnis ein wirksamer Wettbewerb auf den relevanten Märkten gewährleistet sein.“

66

Dieser Bestimmung ist zu entnehmen, dass sich – wie die Kommission geltend macht – ihre Befugnis, nach Erlass einer Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe, die ein Beteiligungsverbot enthält, den Erwerb von Beteiligungen zu genehmigen, nicht aus einer dahin gehenden Bestimmung des angefochtenen Beschlusses ergibt, sondern aus ihren allgemeinen Kompetenzen als Verwaltungsbehörde, die als Verfasserin des angefochtenen Beschlusses befugt ist, diesen aufzuheben oder abzuändern. Dass der angefochtene Beschluss diese Befugnis nicht ausdrücklich erwähnt, bildet somit keinen Verstoß gegen die Umstrukturierungsmitteilung. Die Rüge greift deshalb nicht durch.

67

Folglich ist die Rüge eines Verstoßes gegen die Umstrukturierungsmitteilung zurückzuweisen.

68

Die Kommission führt aus, diese Rüge sei unzulässig, da in der Klageschrift nichts für einen angeblichen Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vorgetragen werde.

69

Insoweit ist klar, dass die Klägerin geltend macht, sie habe, da die Mitteilungen Leitlinien zur Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV enthielten, mit ihrem Vorbringen, dass die Kommission von diesen abgewichen sei, einen Verstoß gegen diese Bestimmung dargetan. Diese Rüge erfüllt entgegen dem Vorbringen der Kommission die Voraussetzungen von Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung, wonach die Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss.

70

Diese Rüge greift in der Sache jedoch nicht durch. Denn da die Rüge eines Verstoßes gegen die Mitteilungen zurückgewiesen worden ist und die Klägerin außer der beanstandeten Nichtbeachtung der Mitteilungen kein weiteres Argument zur Begründung ihrer Rüge eines Verstoßes gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vorgebracht hat, ist diese aus denselben Gründen zurückzuweisen.

71

Folglich ist der erste Teil dieses Klagegrundes insgesamt zurückzuweisen.

72

Nach der Auffassung der Klägerin hat die Kommission dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, dass sie nicht geprüft habe, ob nicht eine weniger belastende Maßnahme gegen sie hätte ergriffen werden können als ein so weitgehendes Beteiligungsverbot wie das, das in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses angeordnet worden sei. Sie erinnert daran, dass sie im Verwaltungsverfahren verschiedene alternative Formulierungen vorgeschlagen habe, die ihre hauptsächlichen Besorgnisse hätten zerstreuen und zugleich den Interessen der Kommission vollauf hätten gerecht werden können. Zu dem Grundsatz, dass die staatliche Beihilfe nicht für den Erwerb von Beteiligungen verwendet werden dürfe, bemerkt die Klägerin ferner, sie habe Garantien dafür gegeben, dass dies nicht geschehen werde. Auch die im angefochtenen Beschluss enthaltene Ausnahme für den Erwerb geringfügiger Beteiligungen berücksichtige nicht ihre Besorgnisse. Schließlich räume die Kommission selbst ein, dass die Situation, in der sie sich befinde, neu sei, und bestätige, dass sich die Notwendigkeit staatlicher Maßnahmen nicht aus den Tätigkeiten von FBN und ABN Amro N ergebe. Da die hier gewährte Beihilfe in geringerem Maß zu Wettbewerbsverzerrungen führe als die Beihilfen, die anderen Finanzinstituten gewährt und genehmigt worden seien, hätte die Kommission die am wenigsten einschneidenden Verhaltensmaßregeln suchen müssen, um die festgestellten Wettbewerbsverzerrungen abzustellen.

73

Die Kommission entgegnet, der im angefochtenen Beschluss festgelegte Umfang des Beteiligungsverbots entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie habe alle vom niederländischen Staat und von der Klägerin vorgeschlagenen Optionen geprüft, jedoch angesichts der strikten Ablehnung des Umfangs des Beteiligungsverbots seitens der Klägerin eine Bedingung aufgestellt, die es ermöglicht habe, die Ziele der Umstrukturierungsmitteilung zu erreichen, und sie zugleich auf die zur Erreichung dieser Ziele am wenigsten einschneidende Form beschränkt.

74

Die Handlungen der Gemeinschaftsorgane dürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten berechtigten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei dann, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende anzuwenden ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. Januar 2013, Sky Österreich, C‑283/11, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).

75

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bildet als allgemeiner Grundsatz der Union ein Kriterium für die Rechtmäßigkeit aller Rechtsakte ihrer Organe einschließlich der Entscheidungen, die die Kommission in ihrer Eigenschaft als Wettbewerbsbehörde trifft (Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010, Kommission/Alrosa, C-441/07 P, Slg. 2010, I-5949, Rn. 36).

76

Auch in den Mitteilungen wird auf die Verpflichtung der Kommission zur Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verwiesen. So enthält die Umstrukturierungsmitteilung in ihrem Abschnitt 4 („Begrenzung von Wettbewerbsbeschränkungen und Gewährleistung eines wettbewerbsbestimmten Bankensektors“) einen Unterabschnitt „Anwendung wirksamer und angemessener Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen“, in dem es heißt, dass Maßnahmen zur Begrenzung der Wettbewerbsverzerrungen immer auf die spezifischen Probleme der Märkte zugeschnitten sein sollten, auf denen die begünstigte, nach der Umstrukturierung wieder rentabel arbeitende Bank tätig sei, und gleichzeitig auf politisch kohärenten Prinzipien beruhen sollten. Weiter heißt es dort, Art und Form solcher Maßnahmen richteten sich nach zwei Kriterien: erstens nach der Höhe der Beihilfe sowie den Bedingungen und Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt wurde, und zweitens nach den Merkmalen des Marktes bzw. der Märkte, auf dem bzw. denen die begünstigte Bank tätig sein wird.

77

Gleichwohl stellt sich die Frage nach dem Umfang und den genauen Grenzen der Verpflichtungen, die sich aus der Beachtung dieses Grundsatzes für die Kommission ergeben, und nach den Grenzen der gerichtlichen Kontrolle in einem Fall wie dem hier vorliegenden.

78

In diesem Zusammenhang ist der besondere Kontext des angefochtenen Beschlusses und namentlich des hier streitigen Beteiligungsverbots zu berücksichtigen. Wie in Rn. 10 des vorliegenden Urteils ausgeführt, kam es im Laufe des Prüfverfahrens wiederholt zu einem Meinungsaustausch zwischen dem niederländischen Staat, der Klägerin und der Kommission, bei dem der niederländische Staat, unterstützt von der Klägerin, verschiedene alternative Formulierungsvorschläge bezüglich Umfang und Dauer des Beteiligungsverbots machte. Die Kommission hielt keinen dieser Vorschläge für befriedigend und erließ das Verbot in der in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses gewählten Formulierung gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999. Dieses Verbot hat somit zu keinem Zeitpunkt die Zustimmung des niederländischen Staates gefunden, so dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass es Teil des Umstrukturierungsplans ist oder dass er eine entsprechende Verpflichtung eingegangen ist.

79

In einem Fall wie dem vorliegenden kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die Pflicht der Kommission, die Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden Bedingung zu prüfen, durch die Rolle abgeschwächt wurde, die der betroffene Mitgliedstaat gespielt hat, denn dieser hat die genannte Verpflichtung nicht vorgeschlagen und ist sie auch nicht eingegangen.

80

Das Beteiligungsverbot ist jedoch, wie im Rahmen des ersten Teils des vorliegenden Klagegrundes (oben in Rn. 32) ausgeführt worden ist, keine isolierte Maßnahme, sondern muss notwendigerweise im Rahmen der vom niederländischen Staat vorgelegten Umstrukturierungspläne beurteilt werden. Auch wenn das Verbot nicht formal Teil dieses Plans ist, wurde die Entscheidung der Kommission, die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, durch die Gesamtheit dieser Maßnahmen ermöglicht.

81

Im Übrigen ist im Rahmen der Prüfung des ersten Teils des vorliegenden Klagegrundes (oben in Rn. 31) daran erinnert worden, dass die Kommission angesichts der Art der Vereinbarkeitsprüfung bei der Untersuchung, ob eine Gesamtheit von Maßnahmen es ihr ermöglichte, die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen, über ein weites Ermessen verfügte, so dass die diesbezügliche gerichtliche Kontrolle notwendigerweise begrenzt ist.

82

Ob das Gericht angesichts dieser begrenzten Nachprüfungsbefugnis kontrollieren kann, ob die Kommission die Verhältnismäßigkeit der einzelnen Maßnahmen untersucht hat, braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht entschieden zu werden, da die Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durch die Anordnung des Beteiligungsverbots in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses jedenfalls nicht verletzt hat.

83

Zunächst ist an die Ziele des Beteiligungsverbots zu erinnern. Wie in Rn. 33 des vorliegenden Urteils ausgeführt, verfolgen die gemäß der Umstrukturierungsmitteilung angeordneten Umstrukturierungsmaßnahmen das dreifache Ziel der langfristigen Rentabilität des begünstigten Unternehmens, der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum und der Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen. Wie sich aus den in Rn. 36 des vorliegenden Urteils zitierten Erwägungsgründen 309 bis 313 des angefochtenen Beschlusses ergibt, ordnete die Kommission das Beteiligungsverbot gemäß der Umstrukturierungsmitteilung an, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, vor allem aber, um die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken.

84

Aus der oben dargelegten Prüfung der im ersten Teil des vorliegenden Klagegrundes enthaltenen zweiten Rüge ergibt sich, dass das in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses angeordnete Beteiligungsverbot zur Erreichung dieser Ziele offensichtlich geeignet ist. Es ist weit gefasst und betrifft den Erwerb von Beteiligungen von mehr als 5 % an Unternehmen aller Art (Abs. 1) und enthält zugleich Ausnahmen für geringfügige Beteiligungen und für Beteiligungen besonderer Art (Abs. 2). Dadurch wurde sichergestellt, dass die Klägerin, die erhebliche zum Teil nicht rückzahlbare staatliche Mittel erhalten hat, diese nicht zur Finanzierung marktverzerrender oder nicht mit dem Umstrukturierungsprozess in Zusammenhang stehender Tätigkeiten verwenden konnte.

85

Nicht stichhaltig ist ferner das Vorbringen der Klägerin, das streitige Beteiligungsverbot verstoße deshalb gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil die Kommission engere Formulierungen dieses Verbots abgelehnt habe, die der niederländische Staat und sie selbst vorgeschlagen hätten und mit denen dieselben Ziele erreicht worden wären sowie zugleich dem Umstand Rechnung getragen worden wäre, dass die Kommission dem Grundsatz der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum zu Recht große Bedeutung beimesse.

86

Wie im Rahmen des ersten Teils (oben in Rn. 58) dargelegt worden ist, gibt die Dividendenpolitik der Klägerin keine Garantien für die Verwendung des überschüssigen Kapitals. Ebenso entsprechen die Option, das Verbot auf den Erwerb von Beteiligungen von mehr als 5 % an anderen Unternehmen zu beschränken, oder die Lösung einer Aufrechnung von Veräußerungen mit dem potenziellen Erwerb von Beteiligungen nicht dem Kriterium der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum, wonach mit Hilfe einer staatlichen Beihilfe finanzierte Beteiligungen, die für die Wiederherstellung der Rentabilität des begünstigten Unternehmens nicht unbedingt erforderlich sind, ausgeschlossen sind (vgl. u. a. Rn. 47, 54 und 59 des vorliegenden Urteils). Im Übrigen wäre der von der Klägerin vorgeschlagene Aufrechnungsmechanismus, der im Wesentlichen dahin geht, dass die Kommission Neuerwerbungen akzeptieren würde, sofern ihr Wert demjenigen einer Veräußerung durch die Bank entspricht, schwieriger in die Praxis umzusetzen und leichter zu umgehen. Somit steht nicht fest, dass es sich um geeignete alternative Lösungen im Sinne der oben in Rn. 74 genannten Rechtsprechung handelt.

87

Bezüglich der vom niederländische Staat und von der Klägerin vorgeschlagenen alternativen Formulierung des Beteiligungsverbots, durch die der Erwerb von Beteiligungen „an Management-, Dienstleistungs- oder IT‑Gesellschaften mit dem Ziel, die Effizienz der derzeitigen Tätigkeiten zu steigern“ ausgeschlossen werden sollte, ist daran zu erinnern, dass Art. 5 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses auf Ersuchen der Klägerin nicht nur eine Ausnahme für den Erwerb geringfügiger Beteiligungen vorsieht, sondern auch den Ausschluss von privaten Beteiligungen, die im Geschäftsplan und im Budget ihres Geschäftsbereichs „Private Equity“ enthalten waren, sowie von bestimmten Kapitalbeteiligungen, die der Geschäftsbereich „Energie, Rohstoffe und Verkehr“ von ABN Amro im Rahmen seines gewöhnlichen Finanzierungsgeschäfts erworben hatte, sofern diese bereits im Geschäftsplan und im geplanten Budget dieses Geschäftsbereichs enthalten waren.

88

Zwar schlugen der niederländische Staat und die Klägerin im Verwaltungsverfahren die in Rn. 87 wiedergegebene Formulierung der Ausnahme vor. Die Kommission antwortete auf diesen Vorschlag, dass sie bereit sei, weitere Ausnahmen vom Beteiligungsverbot zu prüfen, wenn dargetan würde, dass diese Beteiligungen notwendig seien, um die Rentabilität des Unternehmens sicherzustellen. Die Klägerin entgegnete, dass sie keine bestimmten Geschäfte angeben könne, da dies von der Verfügbarkeit von attraktiven Objekten abhänge, die mit ihrem Portfolio im Private-Banking-Sektor vereinbar seien, und dass sie gerade eine strategische Prüfung ihres Portfolios vornehme. Da jedoch im Rahmen des ersten Teils des vorliegenden Klagegrundes festgestellt worden ist, dass die Kommission durch ihre Forderung, dass ein Zusammenhang zwischen der Möglichkeit, Beteiligungen zu erwerben, und der Sicherstellung der Rentabilität der Bank bestehen müsse, nicht gegen die Mitteilungen verstoßen und auch keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, stellt dieses Vorgehen der Kommission keine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar, denn die vorgeschlagene Ausnahme ermöglichte es ihr offensichtlich nicht, sicherzugehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum beschränkt war.

89

Allgemein gesprochen liegt ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch nicht darin, dass die Ausnahmen von dem Verbot so, wie sie in dem angefochtenen Beschluss formuliert sind, nach Auffassung der Klägerin nicht den Ausgleich ihres Aktivfolios ermöglichen und somit eine befriedigende Arbeitsweise verhindern, während mehrere von ihr vorgeschlagene Formulierungen diesen Ausgleich ermöglicht hätten, denn die Effizienz des begünstigten Unternehmens ist, wie oben in Rn. 60 dargelegt, kein in der Umstrukturierungsmitteilung enthaltenes Kriterium.

90

Zu der Frage, ob die Kommission eine Beschränkung des Bilanzwachstums der Klägerin hätte ins Auge fassen können, statt in dem angefochtenen Beschluss ein Beteiligungsverbot anzuordnen, hat die Klägerin eine schriftliche Frage des Gerichts dahin beantwortet, dass diese Maßnahme im Verwaltungsverfahren nicht als alternative Lösung vorgeschlagen worden sei.

91

Zurückzuweisen ist schließlich das Vorbringen der Klägerin, die Kommission habe nicht ausreichend berücksichtigt, dass die ihr gewährte staatliche Beihilfe ein geringeres Risiko für den Wettbewerb dargestellt habe als die anderen Banken gewährten Beihilfen, da sich der Beihilfebedarf in ihrem Fall unstreitig nicht aus den früheren Tätigkeiten von FBN und ABN Amro N ergeben habe. Dabei spielt es keine Rolle, ob dieses Vorbringen die Verpflichtung der Kommission zur Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes betrifft und somit rechtswirksam der Geeignetheit des Beteiligungsverbots entgegengehalten werden kann.

92

Zwar räumt die Kommission namentlich im 320. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ein, dass FBN und ABN Amro N die ihnen gewährte Beihilfe nicht deshalb benötigt hätten, weil sie fehlerhafte Managemententscheidungen getroffen hätten, und dass die ihnen gewährte Beihilfe somit zu wesentlich geringeren Wettbewerbsverzerrungen geführt habe als Beihilfen, die Finanzinstituten gewährt worden seien, die übermäßige Risiken angehäuft hätten. Sie weist jedoch zu Recht darauf hin, dass der Umstand, dass die Beihilfe kein moralisches Risiko begründe, noch nicht bedeute, dass sie den Wettbewerb nicht verfälsche oder zu verfälschen drohe, wie bereits in Rn. 45 ausgeführt worden ist.

93

Ferner ergibt sich aus den Mitteilungen, dass, auch wenn das Risikoprofil der begünstigten Bank ein wichtiges Kriterium für die Prüfung der Notwendigkeit von Verhaltensmaßregeln ist, auch anderen Faktoren Rechnung getragen werden muss, wie z. B. dem Vorhandensein von strukturellen Maßnahmen. Die Klägerin bestreitet dies nicht.

94

Rn. 38 der Rekapitalisierungsmitteilung, auf die sich die Klägerin selbst beruft, bestimmt dazu eindeutig:

„Der Umfang von Verhaltensmaßregeln wird auf der Grundlage einer Verhältnismäßigkeitsprüfung festgelegt, bei der alle relevanten Faktoren und insbesondere das Risikoprofil der begünstigten Bank berücksichtigt werden.“

95

Folglich ist bei der Prüfung der Zweckmäßigkeit des Erlasses von Verhaltensmaßregeln nicht nur dem Risikoprofil der Bank, sondern auch anderen Faktoren wie z. B. dem Vorhandensein von strukturellen Maßnahmen Rechnung zu tragen.

96

Ferner enthält der Anhang der Rekapitalisierungsmitteilung eine Liste der Indikatoren für die Bewertung des Risikoprofils einer Bank. Wie die Kommission vorträgt, ist das Kriterium des Umfangs der erforderlichen Rekapitalisierung von 2 % oder mehr der risikogewichteten Aktiva der Bank ein wichtiger Indikator.

97

Hinsichtlich der der Klägerin gewährten Beihilfe ergibt sich jedoch aus den Erwägungsgründen 279 und 280 des angefochtenen Beschlusses, dass sie eine Rekapitalisierungsbeihilfe in einer Höhe erhielt, die weit über der Schwelle von 2 % ihrer risikogewichteten Aktiva lag; außerdem erhielt sie eine Liquiditätsbeihilfe von 71,7 Mrd. Euro.

98

Ferner ergab sich der Beihilfebedarf dem 320. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses zufolge nach Meinung der Kommission, wie diese mehrfach hervorgehoben hat, nicht „in erster Linie“ aus früheren fehlerhaften Managemententscheidungen. Deshalb war die Kommission der Auffassung, dass die Beihilfe den Markt weniger stören könne als Beihilfen zugunsten von Banken, die übermäßige Risiken angehäuft hatten. Sie hielt daher Veräußerungen von Geschäftsbereichen mit Ausnahme der Veräußerung der Hollandsche Bank-Unie und von IFN Finance, die im Rahmen der Genehmigung des Zusammenschlusses von Amro N und FBN erfolgt waren (siehe oben, Rn. 8), nicht für erforderlich.

99

Außerdem wird im 316. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses bezüglich der anderen Veräußerungen von Geschäftsbereichen, die die Klägerin vor Erlass des angefochtenen Beschlusses vorgenommen hat, auf den Verkauf der Gesellschaften Prime Fund Solutions (PFS) und Intertrust hingewiesen. Diese werden auch im 330. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erwähnt, der zu Abschnitt 6.3.3 betreffend Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsbeschränkungen gehört. Die Kommission macht zu Recht geltend, dass die Veräußerung von PFS als Maßnahme angesehen werden kann, die die Klägerin ergriff, um ihre Rentabilität sicherzustellen. Dies ergibt sich aus dem 308. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, wo es heißt, dass diese Geschäftseinheit aufgrund ihres erheblichen Verlusts im Jahr 2008 infolge des Madoff‑Betrugsfalls eine Gefahr für die Rentabilität darstellte, was die Klägerin auch nicht bestreitet. Was Intertrust angeht, handelte es sich um eine Initiative der Klägerin, die, auch wenn die Kommission ihre Auswirkungen als günstig für den Wettbewerb ansah, nur einen kleineren Geschäftsbereich betraf (72. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Auf das Vorbringen der Klägerin in der Klageschrift, mit dem sie auf die Bedeutung der Veräußerung von Intertrust wegen des Umfangs ihrer Treuhand- und Geschäftsführungsaktivitäten hingewiesen hat, hat die Kommission entgegnet, dass Intertrust einen zweifelhaften Ruf gehabt habe und dass andere Banken ihre Tätigkeiten in demselben Bereich aufgegeben hätten. Auch dies bestreitet die Klägerin nicht. Somit ist offensichtlich nicht nachgewiesen, dass es sich bei der Veräußerung dieser Geschäftsbereiche um strukturelle Abhilfemaßnahmen handelte, durch die die Strenge oder sogar die Notwendigkeit des von der Kommission angeordneten Beteiligungsverbots in Frage gestellt würde.

100

Sonach greift das Vorbringen der Klägerin nicht durch, dass bei Berücksichtigung der Umstände des vorliegendes Falles, namentlich ihres Risikoprofils und des für den Wettbewerb unschädlichen Charakters der Beihilfe, eine weniger strenge Verhaltensmaßregel als das in Rede stehende Beteiligungsverbot gegen sie hätte verfügt werden müssen und dass die Kommission diesen Besonderheiten nicht ausreichend Rechnung getragen habe.

101

Demzufolge hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass die Kommission dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat, dass sie den Umfang des Beteiligungsverbots, wie in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses geschehen, festgelegt hat. Deshalb ist auch der zweite Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.

102

Die Klägerin führt aus, die Kommission habe dadurch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen, dass sie im vorliegenden Fall ein viel strikteres Beteiligungsverbot angeordnet habe als in anderen Entscheidungen.

103

Zum einen untersagten die allermeisten in derselben Zeit erlassenen einschlägigen Beschlüsse lediglich den Erwerb von Beteiligungen an Finanzinstituten oder konkurrierenden Unternehmen, oder sie beschränkten Beteiligungen, die nicht dem Geschäftsmodell der betroffenen Bank entsprochen hätten. Es handele sich namentlich um folgende Beschlüsse der Kommission: den Beschluss C (2009) 3708 endg. vom 5. Mai 2009 betreffend die staatliche Beihilfe N 244/09 zugunsten der Commerzbank (im Folgenden: Beschluss Commerzbank), den Beschluss C (2009) 9087 endg. vom 18. November 2009 betreffend die staatliche Beihilfe N 428/09 des Vereinigten Königreichs zugunsten der Lloyds Banking Group (im Folgenden: Beschluss Lloyds), den Beschluss C (2009) 8980 endg. vom 18. November 2009 über die staatliche Beihilfe C 18/09 (ex N 360/09), die Belgien der KBC gewährt hat (im Folgenden: Beschluss KBC), den Beschluss C (2009) 2585 endg. korr. vom 31. März 2009 betreffend die Beihilfe C 10/09 (ex N 138/09) der Niederlande zugunsten von ING (im Folgenden: Beschluss ING), den Beschluss C (2009) 1012 endg. vom 14. Dezember 2009 betreffend die staatlichen Beihilfen N 422/09 und N 621/09 des Vereinigten Königreichs zugunsten der Royal Bank of Scotland (im Folgenden: Beschluss RBS), den Beschluss C (2009) 5260 endg. vom 30. Juni 2009 betreffend die staatliche Beihilfe C 17/09 (ex N 265/09) Deutschlands zugunsten von LBBW (im Folgenden: Beschluss LBBW), den Beschluss C (2008) 7388 endg. vom 19. November 2008 betreffend die staatliche Beihilfe C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 und NN 45/08) zugunsten von Dexia (im Folgenden: Beschluss Dexia), und den Beschluss C (2009) 8558 endg. vom 4. November 2009 betreffend die staatliche Beihilfe C 32/09 (ex NN 50/09) Deutschlands zugunsten der Sparkasse Köln/Bonn (im Folgenden: Beschluss Sparkasse Köln/Bonn.

104

Zum anderen werde in den meisten einschlägigen Beschlüssen, namentlich in den Beschlüssen Lloyds, ING, RBS und LBBW nur die Übernahme ganzer Unternehmen oder der Erwerb einer Kontrollbeteiligung untersagt. In anderen Beschlüssen, namentlich in dem Beschluss C (2010) 5740 endg. der Kommission vom 17. August 2010 betreffend die Umstrukturierungsbeihilfe N 372/09 des niederländischen Staates zugunsten von Aegon (im Folgenden: Beschluss Aegon) und im Beschluss Sparkasse Köln/Bonn würden nur Beteiligungen von deutlich mehr als 5 % verboten. Kein einschlägiger Beschluss verbiete den Erwerb von mehr als 5 % eines beliebigen Unternehmens, obgleich fast alle anderen betroffenen Finanzinstitute eine erheblich höhere Beihilfe erhalten hätten.

105

Die von dem streitigen Verbot vorgesehenen Ausnahmen änderten nichts an der Feststellung eines Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, denn Beschlüsse, in denen ein weniger weitgehendes Verbot ausgesprochen werde, enthielten ähnliche Ausnahmen, während in anderen Beschlüssen zusätzliche Ausnahmen vorgesehen seien, darunter solche, die die Kommission trotz des ausdrücklichen Ersuchens der Klägerin abgelehnt habe.

106

Die Anordnung eines so strikten Verbots gegen sie sei umso erstaunlicher, als fast alle anderen Finanzinstitute, gegen die ein ähnliches, aber weniger striktes Verbot verfügt worden sei, sowohl absolut als auch relativ gesehen eine wesentlich höhere Beihilfe erhalten hätten.

107

Ferner wendet sich die Klägerin gegen das Vorbringen der Kommission, dass ihre Situation nicht mit der anderer Banken vergleichbar sei, die ebenfalls gezwungen gewesen seien, strukturelle Maßnahmen zu ergreifen. Ihrer Meinung nach sind diese anderen Banken aus Gründen der langfristigen Rentabilität zum Erlass dieser strukturellen Maßnahmen verpflichtet worden. Im Übrigen weist sie darauf hin, dass auch sie bestimmte Aktiva veräußert habe.

108

Schließlich trägt die Klägerin vor, die Möglichkeit, einen begründeten Antrag auf Genehmigung eines bestimmten Geschäfts zu stellen, sei in vielen anderen Entscheidungen vorgesehen gewesen, die Kommission habe es jedoch trotz ihres ausdrücklichen Ersuchens abgelehnt, diese Möglichkeit in den angefochtenen Beschluss aufzunehmen.

109

Die Kommission trägt vor, dieser Teil des vorliegenden Klagegrundes sei offensichtlich nicht stichhaltig, da jeder Fall einer staatlichen Beihilfe gesondert beurteilt werden müsse und eine Beihilfe wie die, um die es hier gehe, nur dann gewährt werden könne, wenn die drei wesentlichen in der Umstrukturierungsmitteilung aufgeführten Voraussetzungen erfüllt seien, was eine Prüfung anhand des Umstrukturierungsplans und der jeweiligen Verpflichtungen und Bedingungen erfordere, so dass eine einzige Maßnahme nicht isoliert beurteilt werden könne.

110

Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz, bei dem es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts handelt, besagt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C-127/07, Slg. 2008, I-9895, Randnr. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).

111

Ferner heißt es in Rn. 38 der Umstrukturierungsmitteilung, dass die Kommission, wenn sie im Einzelfall prüft, in welchem Umfang „strukturelle Maßnahmen“ erforderlich sind, um etwaige Wettbewerbsbeschränkungen zu begrenzen, im Sinne des Grundsatzes der Gleichbehandlung alle Maßnahmen berücksichtigen wird, die in Fällen vorgesehen werden, die sich zur gleichen Zeit auf dieselben Märkte bzw. Marktsegmente beziehen. Zwar haben „strukturelle Maßnahmen“ im Allgemeinen weiter gehende Konsequenzen für den Wettbewerb in einer Branche als andere Arten von Maßnahmen. Es gibt aber keinen Grund dafür, die in Rn. 38 der Umstrukturierungsmitteilung vorgeschriebene Prüfung nicht auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Kommission Verhaltensmaßregeln mit potenziell erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen wie etwa Beteiligungsverbote anordnet. Insbesondere aufgrund dieser in der Umstrukturierungsmitteilung enthaltenen Erwägungen kann die Rüge des Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht von vornherein als gegenstandslos zurückgewiesen werden.

112

Die Schwierigkeit liegt jedoch in der Frage, ob Entscheidungen, durch die staatliche Beihilfen im Bankensektor aufgrund eines Umstrukturierungsplans unter verschiedenen Bedingungen genehmigt werden, im Sinne der in Rn. 110 des vorliegenden Urteils genannten Rechtsprechung vergleichbar sind.

113

Denn wie die Kommission zu Recht geltend macht, kann eine Beihilfe wie die, um die es hier geht, nur genehmigt werden, wenn die in der Umstrukturierungsmitteilung genannten grundlegenden Voraussetzungen erfüllt sind. Dies erfordert eine umfassende Prüfung der Entscheidungen der Kommission anhand des Umstrukturierungsplans und der jeweiligen Verpflichtungen und Bedingungen, so dass der Vergleich zwischen in verschiedenen Entscheidungen angeordneten Einzelmaßnahmen besonders riskant ist. Wenn sich auch nicht ausschließen lässt, dass man die in verschiedenen Entscheidungen enthaltenen konkreten Umstrukturierungsmaßnahmen und Bedingungen abstrakt miteinander vergleichen kann, müssen die Umstrukturierung eines Unternehmens und die Bedingungen, unter denen die Beihilfe gewährt wird, auf dessen interne Probleme ausgerichtet sein, und die Erfahrungen, die andere Unternehmen in anderem Zusammenhang gemacht haben, müssen nicht unbedingt relevant sein (vgl. in diesem Sinne und entsprechend das oben in Rn. 31 angeführte Urteil Alitalia/Kommission, Rn. 478 und die dort angeführte Rechtsprechung).

114

Für den Fall, dass das Gericht zu prüfen hat, ob die Sachverhalte, die den anderen von der Klägerin angeführten Beschlüssen der Kommission zugrunde lagen, mit ihrer eigenen Situation vergleichbar sind, obliegt die Beweislast ohnehin der Klägerin.

115

Was die von der Klägerin angeführten Beschlüsse angeht, handelt es sich erstens um diejenigen, in denen sich das Verbot des Erwerbs von Beteiligungen nur auf Unternehmen derselben Branche bezieht, namentlich um die Beschlüsse Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia und Sparkasse Köln/Bonn.

116

Dazu ist zunächst festzustellen, dass alle diese Banken auch dann, wenn sie in derselben Branche tätig sind wie die Klägerin, doch besondere Merkmale aufweisen und in einem bestimmten Umfeld arbeiten. Sie alle legten der Kommission einen Umstrukturierungsplan vor, von dem nicht feststeht, dass er dieselben Merkmale aufwies wie der Plan der Klägerin. Dies schließt die Vergleichbarkeit der in Rede stehenden Situationen aus.

117

Zudem wurden alle diese Banken, wie die Kommission vorträgt, zu Bilanzreduzierungen und die meisten von ihnen zur Veräußerung bestimmter Geschäftsbereiche verpflichtet. Dieser Umstand kann offensichtlich einen Einfluss auf die Strenge der akzeptierten Verhaltensmaßregeln haben, was ebenfalls ihre Vergleichbarkeit mit dem vorliegenden Sachverhalt in Frage stellt.

118

Zwar wurden, wie die Klägerin vorgetragen hat, einige dieser strukturellen Maßnahmen diesen anderen Banken auferlegt, um ihre Rentabilität sicherzustellen. Gleichwohl wurden ihnen die Veräußerungen in einigen Fällen offensichtlich auch in dem Bemühen um Ausgleich oder Begrenzung der Wettbewerbsbeschränkungen vorgeschrieben. Unter diesem Gesichtspunkt bilden die Beschlüsse Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn und Aegon Beispiele für Entscheidungen, in denen anders als im Fall der Klägerin strukturelle Maßnahmen insbesondere zur Begrenzung der Gefahren einer Wettbewerbsverzerrung vorgeschrieben wurden.

119

Im Übrigen ist der für diese anderen Banken akzeptierte Umfang der Verbote nicht immer so begrenzt wie die Klägerin behauptet. Für bestimmte Banken beschränkt sich das Verbot auf den Erwerb von Beteiligungen an Gesellschaften, die in derselben Branche tätig sind. Gleichwohl dürfen die begünstigten Banken nach den von der Klägerin angeführten Beschlüssen Lloyds und RBS keine Beteiligungen an Finanzinstituten oder über ihr Geschäftsmodell hinausgehende Beteiligungen erwerben. Desgleichen bezieht sich das im Beschluss Aegon enthaltene Verbot auf „business entities“ (Geschäftseinheiten), ein Begriff, der auch Unternehmen außerhalb des Finanzsektors bezeichnet.

120

Ferner verweist die Kommission in Beantwortung des Vorbringens der Klägerin auf ihren Beschluss C (2010) 202 endg. korr. vom 15. September 2010 über die staatliche Beihilfe C 26/09 (ex N 289/09) Lettlands zugunsten der AS Parex banka und auf ihren Beschluss C (2011) 2262 endg. vom 31. März 2011 betreffend die staatliche Beihilfe SA.32745 (2011/NN) Österreichs zugunsten der Kommunalkredit Austria AG, die andere Beispiele von Beteiligungsverboten enthielten, die sich auf Unternehmen außerhalb des Finanzsektors bezögen.

121

Was den Umstand angeht, dass die Beschlüsse Lloyds, KBC, ING, RBS und LBBW nur den Erwerb von ganzen Unternehmen oder eine Beteiligung von deutlich mehr als 5 % beträfen, bezogen sich die in diesen Beschlüssen enthaltenen Verbote zwar auf den Erwerb ganzer Unternehmen und nicht nur eines Teils ihres Kapitals. Dies trifft auch auf den Beschluss Commerzbank zu. Im Übrigen bezieht sich der Beschluss Aegon auf den Erwerb von Beteiligungen von 20 % oder mehr an anderen Geschäftseinheiten. Es muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass sich das in den Beschlüssen C (2010) 6202 endg. korr. und C (2011) 2262 endg. ausgesprochene Verbot auf alle Beteiligungen erstreckt. Somit wird das Vorbringen der Klägerin, dass gegen keine andere Bank ein so striktes Verbot ausgesprochen worden sei, zumindest durch zwei der von ihr angeführten Beschlüsse in Frage gestellt.

122

Was zweitens die Beschlüsse betrifft, die weiter gehende Ausnahmen enthalten als die, die der Klägerin zugestanden wurden, beruft sich diese insbesondere auf den Beschluss Aegon. Dieser Beschluss enthält eine Ausnahme von dem Verbot für den Erwerb „von Beteiligungen an Management-, Dienstleistungs- und IT‑Gesellschaften zur Erhöhung der Effizienz der derzeitigen Tätigkeiten“, um die die Klägerin ersucht hatte, die die Kommission ihr aber unter Hinweis auf das Erfordernis, sicherzustellen, dass die Beteiligungen für die Gewährleistung der Rentabilität des Unternehmens notwendig waren, verweigert hatte. Zum Umfang der Ausnahme im Fall Aegon verweist die Kommission darauf, dass dieses Unternehmen eine Bilanzreduzierung von ungefähr 6 % erlitten habe und bestimmte Tätigkeitsbereiche habe aufgeben müssen. Auf die Frage des Gerichts, ob Aegon die Ausnahme für den Erwerb „von Beteiligungen an Management-, Dienstleistungs- und IT‑Gesellschaften“ gegen Vorlage des Nachweises ihrer Notwendigkeit für die Rentabilität dieses Unternehmens gewährt wurde, hat die Kommission erklärt, dass dessen Umstrukturierungsplan einen Hinweis auf die Erhöhung der Effizienz der bestehenden Tätigkeiten enthalten habe und dass ihre Dienststellen die bezeichnete Ausnahme in diesem Zusammenhang gesehen hätten, wie sich aus dem 119. Erwägungsgrund des Beschlusses Aegon ergebe. Auch sei anders als in Art. 5 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses keine allgemeine Ausnahme für geringfügige Übernahmen zugunsten von Aegon vorgesehen gewesen. Diese Tatsachen genügen, um eine Vergleichbarkeit des Falles Aegon mit der Situation der Klägerin zu verneinen.

123

Was schließlich den Umstand angeht, dass der angefochtene Beschluss die Möglichkeit, die Kommission um Genehmigung des Erwerbs bestimmter Beteiligungen zu ersuchen, nicht ausdrücklich vorsieht, ist auf die in den Rn. 64 bis 67 des vorliegenden Urteils vorgenommene Prüfung des ersten Teils des vorliegenden Klagegrundes zu verweisen, die ergeben hat, dass diese Rüge nicht durchgreift.

124

Demzufolge ist der dritte Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.

125

Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, die Kommission habe den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und die Verpflichtung, den angefochtenen Beschluss rechtlich hinreichend zu begründen, dadurch verletzt, dass sie sich in diesem Beschluss darauf beschränkt habe, bei der Prüfung der Notwendigkeit eines Beteiligungsverbots auf die in der Umstrukturierungsmitteilung genannten Grundsätze zu verweisen.

126

Erstens könne eine Verweisung auf die Umstrukturierungsmitteilung, die nur solche Beteiligungsverbote betreffe, die möglicherweise zu Wettbewerbsverzerrungen führten, nicht das ihr auferlegte strikte Verbot rechtfertigen. Zweitens hätte die Kommission prüfen und erklären müssen, warum ein so striktes Verbot nötig gewesen sei und warum keine weniger strikten alternativen Lösungen ins Auge gefasst worden seien. Drittens habe die Kommission bei der Anwendung der Mitteilungen, insbesondere der Umstrukturierungsmitteilung, eine verstärkte Begründungspflicht, weil diese Mitteilungen zur Formulierung einer neuen Politik geführt hätten. Viertens habe die Kommission der besonderen Situation der Klägerin nicht Rechnung getragen. Fünftens sei die Begründung der Notwendigkeit des Verbots des Erwerbs von Beteiligungen nicht angemessen und gebe die Gründe für die Notwendigkeit dieser Maßnahme nicht klar und eindeutig an. Sechstens hätte die Kommission eine Marktanalyse und eine Untersuchung der Wettbewerbsprobleme vornehmen müssen, um das Beteiligungsverbot zu rechtfertigen.

127

Die Kommission trägt vor, sie habe den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung berücksichtigt, und der angefochtene Beschluss sei rechtlich hinreichend begründet.

128

Zu dem in erster Linie gerügten Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung ist darauf hinzuweisen, dass zu den Garantien, die durch die Rechtsordnung der Union in Verwaltungsverfahren gewährt werden, u. a. der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung gehört, der die Verpflichtung des zuständigen Organs umfasst, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 21. November 1991, Technische Universität München, C-269/90, Slg. 1991, I-5469, Rn. 14).

129

Aus dem umfangreichen in den Akten ausführlich dokumentierten Meinungsaustausch zwischen der Kommission, dem niederländischen Staat und der Klägerin über das Beteiligungsverbot ergibt sich eindeutig, dass die Kommission alle relevanten Gesichtspunkte des vorliegenden Falles sorgfältig und unparteiisch untersucht hat.

130

Zwar sah die Kommission auf Ersuchen des niederländischen Staates und der Klägerin Ausnahmen vom Beteiligungsverbot vor, sie ging jedoch nicht von ihrem Standpunkt ab, dass sich dieses Verbot auf alle Arten von Unternehmen und auf den Erwerb von Beteiligungen an Gesellschaften von 5 % oder mehr beziehen müsse. Dieser Standpunkt beruht jedoch, wie sich namentlich aus der Prüfung des ersten Teils des vorliegenden Klagegrundes ergibt, auf ihrer Überzeugung, dass der Grundsatz der Beschränkung der staatlichen Beihilfe auf das strikte Minimum es ihr nicht ermögliche, eine flexiblere Haltung einzunehmen und insbesondere die von der Klägerin vorgeschlagenen Formulierungen der Ausnahmen zu akzeptieren. Hinzuzufügen ist, dass die Kommission der Klägerin vorschlug, genauer darzulegen, welche Arten von Beteiligungen sie als für die Sicherstellung ihrer Rentabilität notwendig ansah, wozu die Klägerin, wie sich aus dem Akteninhalt ergibt, jedoch nicht in der Lage war.

131

Zu der in zweiter Linie geltend gemachten Verletzung der Begründungspflicht ist darauf hinzuweisen, dass der Umfang der in Art. 296 AEUV geregelten Begründungspflicht nach ständiger Rechtsprechung von der Natur des fraglichen Rechtsakts und dem Kontext seines Erlasses abhängt. Die Begründung muss die Überlegungen des Organs, das den Akt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass zum einen der Unionsrichter die ihm obliegende Rechtmäßigkeitskontrolle wahrnehmen kann und es zum anderen den Betroffenen möglich ist, die Gründe für die getroffene Maßnahme zu erkennen, damit sie ihre Rechte verteidigen und prüfen können, ob die Entscheidung in der Sache begründet ist. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719, Rn. 63, und Urteil des Gerichts vom 30. November 2011, Sniace/Kommission, T‑238/09, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 37).

132

Insbesondere braucht die Kommission nicht auf alle Argumente einzugehen, die die Betroffenen vor ihr geltend gemacht haben. Es reicht aus, wenn sie die Tatsachen und rechtlichen Erwägungen anführt, denen in der Systematik der Entscheidung eine wesentliche Bedeutung zukommt (Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Chronopost und La Poste/UFEX u. a., C-341/06 P und C-342/06 P, Slg. 2008, I-4777, Randnr. 96, und Urteil des Gerichts vom 3. März 2010, Freistaat Sachsen u. a./Kommission, T-102/07 und T-120/07, Slg. 2010, II-585, Randnr. 180).

133

Zur Natur des Rechtsakts, um den es hier geht, und zum Kontext, in dem er erlassen wurde, ist bereits im Rahmen des ersten bis dritten Teils des vorliegenden Klagegrundes festgestellt worden, dass eine Verhaltensmaßregel nicht isoliert untersucht werden kann, da nur die Gesamtheit der der Bank auferlegten Bedingungen und der Umstrukturierungsplan der Kommission die Feststellung ermöglichen, dass die Beihilfe die in den Mitteilungen aufgestellten Voraussetzungen erfüllt, den Erfordernissen von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV genügt und folglich mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.

134

Der Frage, welche konkreten Konsequenzen sich aus diesem Kontext für die Verpflichtung der Kommission ergeben, im Einzelnen zu begründen, warum sie bestimmte Maßnahmen oder Bedingungen vorschreibt, braucht hier nicht weiter nachgegangen zu werden. Festzustellen ist, dass die Kommission die Notwendigkeit des Beteiligungsverbots in den oben in Rn. 36 wiedergegebenen Erwägungsgründen 309 bis 314 des angefochtenen Beschlusses rechtlich hinreichend begründet hat.

135

Zwar ist diese Begründung, wie die Klägerin geltend macht, relativ knapp und besteht zum großen Teil in einer Wiederholung der in der Umstrukturierungsmitteilung enthaltenen Grundsätze. Sie bringt jedoch entgegen dem Vorbringen der Klägerin im Einklang mit der oben in Rn. 131 angeführten Rechtsprechung die Überlegungen der Kommission klar und eindeutig zum Ausdruck, namentlich, weil diese einen in dieser Mitteilung aufgeführten Grundsatz angewandt hat.

136

Zwar wurden die von der Klägerin vorgeschlagenen Alternativmaßnahmen in dem angefochtenen Beschluss nicht geprüft. Aus dessen Begründung ergibt sich jedoch, dass eine strikte Anwendung der genannten Grundsätze notwendig war, wodurch flexiblere alternative Lösungen ausgeschlossen waren. Abgesehen davon, dass die Kommission nach der oben in Rn. 132 angeführten Rechtsprechung ohnehin nicht auf alle Argumente einzugehen braucht, ist der Meinungsaustausch zwischen ihr, dem niederländischen Staat und der Klägerin zu berücksichtigen, in dem die Kommission klar zum Ausdruck brachte, weshalb bestimmte vorgeschlagene Lösungen für sie nicht in Frage kamen.

137

So kann beispielshalber auf die Antwort der für diese Angelegenheit zuständigen Mitarbeiter der Kommission auf die Formulierung der von der Klägerin vorgeschlagenen Maßnahmen in der Fassung vom 6. September 2010 verwiesen werden. Dort wird zum einen erklärt, dass eine Beschränkung des Verbots auf den Erwerb einer Kontrollbeteiligung an anderen Unternehmen zwar wünschenswerte Beteiligungen ermöglichen würde, dass die Kommission jedoch nur solche Beteiligungen akzeptieren könne, die für die Sicherstellung der Rentabilität des Unternehmens notwendig seien, und zum anderen, dass das System der Aufrechnung zwischen den Einkünften aus den Veräußerungen von Aktiva und dem Erwerb von Beteiligungen nicht akzeptabel sei, weil die mit den Verkäufen erzielten Mittel dazu verwendet werden müssten, den Betrag der Beihilfe so weit wie möglich zu verringern. Ebenso geht aus bestimmten zu den Akten genommenen E-Mails hervor, dass die Kommission die Vorschläge der Klägerin zurückwies, die im Wesentlichen dahin gingen, das Verbot unter bestimmten Bedingungen auf den Erwerb von Beteiligungen von mehr als 20 % zu beschränken, sofern sie Kreditinstitute außerhalb der Niederlande beträfen, und Beteiligungen an Management-, Dienstleistungs- und IT‑Gesellschaften in der Absicht, die Effizienz der derzeitigen Tätigkeiten zu erhöhen, von dem Verbot auszuschließen. Dabei wiederholte die Kommission, dass sie nur solche Beteiligungen akzeptieren könne, die nachweislich zur Sicherstellung der Rentabilität des Unternehmens notwendig seien, und dass sie entsprechende Nachweise erwarte bzw. nicht erhalten habe.

138

Bei entsprechender Anwendung der Rechtsprechung, nach der ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet ist, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihn in die Lage versetzte, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 15. November 2012, Rat/Bamba, C‑417/11 P, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung), kann somit im vorliegenden Fall nicht gesagt werden, dass der angefochtene Beschluss nicht rechtlich hinreichend begründet ist, weil die von der Klägerin im Prüfverfahren vorgeschlagenen und von der Kommission abgelehnten Alternativmaßnahmen dort nicht erörtert wurden.

139

Hinsichtlich der Frage, ob die Kommission eine verstärkte Begründungspflicht hatte, weil die Mitteilungen zu der Formulierung einer neuen Politik geführt hätten, nimmt die Klägerin offenbar auf die Rechtsprechung Bezug, wonach eine Entscheidung der Kommission, die sich in eine ständige Entscheidungspraxis einfügt, summarisch, insbesondere unter Bezugnahme auf diese Praxis, begründet werden kann, die Kommission jedoch bei Entscheidungen, die über die früheren Entscheidungen merklich hinausgehen, ihre Erwägungen explizit darzulegen hat (Urteile des Gerichtshofs vom 26. November 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique u. a./Kommission, 73/74, Slg. 1975, 1491, Rn. 31, vom 11. Dezember 2008, Kommission/Département du Loiret, C-295/07 P, Slg. 2008, I-9363, Rn. 44, und vom 29. September 2011, Elf Aquitaine/Kommission, C-521/09 P, Slg. 2011, I-8947, Rn. 155). Diese Rechtsprechung ist jedoch auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da sich die Kommission hier keineswegs von einer ständigen Praxis entfernt, sondern ausdrücklich die in den Mitteilungen enthaltenen Grundsätze strikt angewandt hat.

140

Soweit die Klägerin geltend macht, dass das angeordnete Verbot nicht durch eine bloße Verweisung auf die Umstrukturierungsmitteilung begründet werden könne, da diese nur den Erwerb solcher Beteiligungen betreffe, die den Wettbewerb zu beeinträchtigen drohten, handelt es sich um ein Bestreiten der Rechtmäßigkeit der Begründung in der Sache. Dieser Punkt ist im Rahmen des ersten Teils geprüft worden.

141

Zudem findet das Fehlen einer gründlichen Untersuchung der Auswirkungen der Umstrukturierung auf den Bankenmarkt seine Erklärung darin, dass die Kommission das Beteiligungsverbot vor allem damit rechtfertigte, dass diese Maßnahme aufgrund des Grundsatzes der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum erforderlich gewesen sei. Insoweit geht es einmal mehr um den Vergleich zwischen dem angefochtenen Beschluss und dem Beschluss Lloyds, der, wie die Klägerin vorträgt, viel ausführlicher und im Einklang mit den Mitteilungen begründet sei. Abgesehen davon, dass die Ausführungen der Kommission im Beschluss Lloyd nicht wesentlich gründlicher sind als im angefochtenen Beschluss, ist der Umfang der Begründung einer anderen Entscheidung für die gerichtliche Beurteilung der Frage, ob der angefochtene Beschluss rechtlich hinreichend begründet ist, weitgehend unerheblich.

142

Daher sind der vierte Teil des ersten Klagegrundes und damit der erste Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.

143

Dieser Klagegrund betrifft Art. 5 Abs. 3 des angefochtenen Beschlusses (oben in Rn. 13). Danach gilt das Verbot des Erwerbs von Beteiligungen für mindestens drei Jahre ab dem Datum des angefochtenen Beschlusses bzw. bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Beteiligung des niederländischen Staates unter 50 % zurückgeht. Das Verbot erlischt jedoch spätestens fünf Jahre nach dem Datum des angefochtenen Beschlusses.

144

Dieser Klagegrund besteht aus fünf Teilen: Erstens verstoße der angefochtene Beschluss dadurch gegen Art. 345 AEUV, dass die Dauer des Beteiligungsverbots an die vom Staat gehaltene Beteiligung geknüpft werde. Zweitens liege ein Verstoß gegen. Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und eine unrichtige Anwendung der Mitteilungen vor. Drittens verstoße der angefochtene Beschluss gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Viertens verstoße er gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, und fünftens verletze er den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und die Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV.

145

Die Klägerin macht geltend, der angefochtene Beschluss verstoße dadurch gegen Art. 345 AEUV, dass er in Art. 5 die staatliche Beteiligung in Höhe von mindestens 50 % ihrer Aktien mit der Anwendbarkeit des Beteiligungsverbots während höchstens zwei Jahren nach dem ursprünglichen Zeitraum von drei Jahren verknüpfe. Art. 345 AEUV verbiete es der Kommission namentlich, bei ihren Entscheidungen danach zu unterscheiden, ob ein Unternehmen in öffentlichem oder privatem Eigentum stehe. Die Klägerin ist der Meinung, dass das staatliche Eigentum als solches keine staatliche Beihilfe darstelle, und führt aus, die Auffassung, dass das staatliche Eigentum automatisch einen Vorteil begründe, der einer staatlichen Beihilfe gleichkomme, sei nach Art. 345 AEUV rechtlich nicht haltbar.

146

Die Kommission wendet gegen dieses Vorbringen ein, Art. 345 AEUV fordere Neutralität im Hinblick auf das öffentliche oder private Eigentum an einem Unternehmen, verbiete aber nicht jede Ungleichbehandlung.

147

Art. 345 AEUV bestimmt, dass die Verträge die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt lassen.

148

Der Rechtsprechung zufolge führt Art. 345 AEUV nicht dazu, dass die in den Mitgliedstaaten bestehende Eigentumsordnung den Grundprinzipien des Vertrags entzogen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, C-503/04, Slg. 2007, I-6153, Rn. 37). Im Übrigen sind die Wettbewerbsregeln des Vertrags als Grundsatzbestimmungen unterschiedslos auf öffentliche und private Unternehmen anwendbar; mithin schränkt diese Bestimmung den Beihilfebegriff im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht ein (vgl. Urteil des Gerichts vom 6. März 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, T-228/99 und T-233/99, Slg. 2003, II-435, Rn. 193 und 194 und die dort angeführte Rechtsprechung).

149

Nach Auffassung der Klägerin verstößt es gegen diese Bestimmung, die Beendigung des Beteiligungsverbots von dem vermutlichen Zeitpunkt ihrer (teilweisen) Privatisierung abhängig zu machen, denn die Kommission ziehe auf diese Weise Konsequenzen aus der bloßen Tatsache, dass ABN Amro mehrheitlich im Eigentum des Staates stehe. Sie macht nicht geltend, dass die Bestimmungen über die staatlichen Beihilfen unterschiedlich angewandt werden müssten, weil sie im Eigentum des Staates stehe, wohl aber, dass sie deshalb nicht benachteiligt werden dürfe.

150

Dieses Vorbringen greift nicht durch.

151

Wie sich aus dem 312. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses (siehe oben, Rn. 36) ergibt, ist die Kommission nicht der Auffassung, dass der Umstand, dass das Unternehmen weiterhin in staatlichem Eigentum steht, eine staatliche Beihilfe darstellt. Dort heißt es nämlich, dass das Ende der staatlichen Beteiligung eine Ersatzgröße für die Schätzung des Zeitpunkts ist, zu dem der aus der Beihilfe gezogene Vorteil abläuft. Die Kommission glaubte also, die sich aus der Beihilfe, die der niederländische Staat der Klägerin durch die Nationalisierung von FBN und durch die späteren Rekapitalisierungsmaßnahmen gewährt hatte, ergebenden Wirkungen, die ihrer Meinung nach spürbar blieben, solange der Staat eine Mehrheitsbeteiligung an ABN Amro hielt, abmildern zu müssen.

152

Im Übrigen sollte das Beteiligungsverbot nach fünf Jahren enden, selbst wenn der niederländische Staat dann seine Beteiligung nicht auf weniger als 50 % gesenkt hätte.

153

Wie die Kommission jedoch zu Recht geltend macht, besagt Art. 345 AEUV nicht, dass sie an die mehrheitliche Beteiligung des Staates am Kapital eines Unternehmens keine Konsequenzen knüpfen darf, wenn es ihrer Meinung nach objektive Gründe dafür gibt. Von diesen Überlegungen hat sie sich im vorliegenden Fall leiten lassen. Deren sachliche Richtigkeit ist im Rahmen der übrigen Teile des zweiten Klagegrundes im Einzelnen zu untersuchen.

154

Sonach hat die Kommission im angefochtenen Beschluss das Eigentum des Staates nicht mit einer staatlichen Beihilfe gleichgestellt, sondern einen objektiven Grund dafür angegeben, dass die Mehrheitsbeteiligung des Staates an der Bank in diesem Zusammenhang als Bezugspunkt benutzt wird. Von einer Diskriminierung des staatlichen Eigentums kann deshalb keine Rede sein.

155

Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.

156

In diesem Teil wird zweierlei gerügt: ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und die unrichtige Anwendung der Mitteilungen. Zu beginnen ist mit der Prüfung der zweiten Rüge.

157

Die Klägerin führt aus, da der Beihilfebedarf im vorliegenden Fall nicht auf eine Anhäufung übermäßiger Risiken zurückzuführen sei und unter Berücksichtigung ihres sehr niedrigen Risikoprofils seien hier nur begrenzte Verhaltensmaßregeln gerechtfertigt gewesen. Da Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung eine Verlängerung des Beteiligungsverbots bis zum Ende des Restrukturierungszeitraums vorsehe, sei in ihrem Fall ein länger als drei Jahre dauerndes Verbot nicht hinnehmbar, denn sie sei immer rentabel gewesen und werde im angefochtenen Beschluss als überlebensfähiges Unternehmen anerkannt. Im Übrigen befinde sie sich nach Ablauf dieses Zeitraums nicht in der Umstrukturierung, denn ihre Umstrukturierung sei zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses abgeschlossen gewesen, und der Umstrukturierungsplan von 2009 gelte nur bis 2013. Im Übrigen enthalte das Vorbringen der Kommission, das Beteiligungsverbot müsse so lange gelten, wie die Mehrheitsbeteiligung des Staates eine beruhigende Wirkung auf die Gläubiger und die Einleger ausüben könne, keine Rechtfertigung, die mit der Umstrukturierungsmitteilung in Einklang stehe.

158

Auch bestimme Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung, dass eine Verhaltensmaßregel nach Reichweite, Höhe und Laufzeit der Beihilfe bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums aufrechterhalten werden könne. In keinem anderen Fall habe das Beteiligungsverbot fünf Jahre gedauert, während sie doch eine wesentlich geringere als die in diesen anderen Fällen gewährte Beihilfe erhalten habe.

159

Außerdem habe die Kommission in Rn. 14 der Umstrukturierungsmitteilung selbst eingeräumt, dass der AEU-Vertrag hinsichtlich des öffentlichen oder privaten Eigentums neutral sei; deshalb verstoße es gegen den Vertrag, Rechtsfolgen daran zu knüpfen, dass das Kapital einer Bank weiterhin von der öffentlichen Hand gehalten werde.

160

Schließlich führt die Klägerin aus, die von der Kommission vorgebrachte Einrede der Unzulässigkeit sei unbegründet.

161

Die Kommission entgegnet wie schon im Rahmen des ersten Klagegrundes, dass der Teil des Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV gerügt wird, nicht substantiiert und deshalb unzulässig sei. Im Übrigen sei das Vorbringen der Klägerin in der Sache selbst unbegründet, denn die Dauer der Verhaltensmaßregeln müsse auch anhand des Grundsatzes beurteilt werden, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken sei.

162

Vorab ist zu bemerken, dass einige Argumente der Klägerin bereits geprüft wurden und zurückzuweisen sind. Dies gilt für das Vorbringen, dass ihr aufgrund ihres Risikoprofils nur solche Verhaltensmaßregeln vorgeschrieben werden dürften, die sowohl hinsichtlich ihrer Tragweite als auch hinsichtlich ihrer Dauer wenig einschränkend seien. Dieses Vorbringen ist bereits oben in den Rn. 91 bis 100 geprüft worden, wo ausgeführt worden ist, dass die Auffassung der Klägerin nuanciert werden muss. Insbesondere ist nicht erwiesen, dass die Kommission die Besonderheiten des vorliegenden Falles nicht berücksichtigt hat, denn die Klägerin erhielt eine sehr hohe Beihilfe, ohne dass eine strukturelle Maßnahme angeordnet wurde. Im Übrigen wird der Vergleich mit Beteiligungsverboten, die in derselben Zeit in anderen Fällen angeordnet wurden, im Rahmen des dritten Teils untersucht werden.

163

Zum Vorbringen der Klägerin betreffend die Berücksichtigung der Rn. 14 der Umstrukturierungsmitteilung, wonach die Beihilfevorschriften in Anbetracht der eigentumsrechtlichen Neutralität des Vertrags unabhängig davon gelten, ob eine Bank in privatem oder öffentlichem Eigentum steht, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung lediglich den Grundsatz von Art. 345 AEUV wiederholt, so dass dieses Vorbringen aus denselben Gründen zurückzuweisen ist wie der erste Teil des zweiten Klagegrundes.

164

Die hauptsächliche Rüge der Klägerin betrifft konkret die Nichtbeachtung der Mitteilungen; dazu ist oben in Rn. 31 auf das Ermessen hingewiesen worden, über das die Kommission den Mitteilungen zufolge hinsichtlich der Bedingungen verfügt, die vorliegen müssen, damit sie eine Beihilfemaßnahme, die eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats behebt, für mit Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vereinbar erklären kann, insbesondere wenn diese in strukturellen Maßnahmen oder Verhaltensmaßregeln besteht. Das Vorliegen eines solchen Ermessens, das Ausdruck des Spielraums ist, über den die Kommission bei der Beurteilung der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme verfügt, muss bei der Untersuchung der auf einen Verstoß gegen die Mitteilungen gestützten Rügen berücksichtigt werden, da die Kommission die Vereinbarkeit einer Beihilfe aufgrund einer Gesamtheit von Maßnahmen und Bedingungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls beurteilen muss.

165

Bezüglich der Dauer des Beteiligungsverbots wird im 311. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses (siehe oben, Rn. 36) auf Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung verwiesen.

166

Danach sollte ein Beteiligungsverbot, das angeordnet wird, um Wettbewerbsverzerrungen zu begrenzen, mindestens drei Jahre gelten und gegebenenfalls je nach Reichweite, Höhe und Laufzeit der Beihilfe bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums aufrechterhalten werden.

167

Im 312. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses (siehe oben, Rn. 36) fügte die Kommission allerdings hinzu, dass die Verlängerung des Verbots über drei Jahre hinaus dadurch gerechtfertigt sei, dass, auch wenn ein Teil der Beihilfe bereits zurückgezahlt worden sei, bestimmte Beihilfemaßnahmen aufgrund der Form, in der sie gewährt worden seien, nicht von ABN Amro zurückgezahlt werden könnten. Wie im Rahmen des ersten Teils ausgeführt worden ist, weist die Kommission ferner darauf hin, dass das Ende der Mehrheitsbeteiligung des Staates eine Ersatzgröße für die Schätzung des Zeitpunkts sei, zu dem der aus der Beihilfe gezogene Vorteil ende; das Verbot werde jedoch keinesfalls länger als fünf Jahre gelten.

168

Die Klägerin stellt keineswegs in Abrede, dass ein Beteiligungsverbot nach dieser Bestimmung für einen Zeitraum von drei Jahren angeordnet werden kann, meint jedoch, dass dies die Höchstdauer des Verbots hätte sein müssen, insbesondere deshalb, weil sie sich über diesen Zeitpunkt hinaus nicht in der Umstrukturierung befunden habe.

169

Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, sieht die Umstrukturierungsmitteilung keine genaue Befristung für die Beteiligungsverbote vor, die mit dem Ziel der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum angeordnet werden. Daraus, dass sich Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung auf die Umstrukturierung des Begünstigten bezieht, lässt sich allerdings herleiten, dass diese Maßnahme so lange berechtigt ist, wie dieser Kontext gegeben ist. Die in Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung aufgestellte Regel entspricht somit der, die in Rn. 40 (siehe oben, Rn. 166) enthalten ist, auf die in den Erwägungsgründen 311 und 312 des angefochtenen Beschlusses verwiesen wurde. Dort heißt es, dass bestimmte Beteiligungsverbote „nach Reichweite, Höhe und Laufzeit der Beihilfe bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums aufrechterhalten werden“ können. Deshalb ist zu prüfen, ob die Dauer des in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses angeordneten Verbots der in Rn. 23 der Umstrukturierungsmitteilung enthaltenen Regel in der soeben gegebenen Auslegung entspricht.

170

Diesbezüglich beschreibt die Kommission in den Erwägungsgründen 76 bis 92 des angefochtenen Beschlusses den Inhalt des Umstrukturierungsplans von Dezember 2009 und der aktualisierten Fassung dieses Plans von November 2010. Die Klägerin hat also Recht mit ihrer Feststellung, dass die finanziellen Hochrechnungen dieses Umstrukturierungsplans nicht über 2013 hinausgehen.

171

Aus dem 312. Erwägungsgrund und Art. 5 des angefochtenen Beschlusses ergibt sich jedoch, dass das Ende der Anwendung der streitigen Maßnahme hier nicht so sehr durch den in den verschiedenen Umstrukturierungsplänen festgelegten Zeitraum der Umstrukturierung der Bank gekennzeichnet ist als vielmehr durch die Senkung der Beteiligung des niederländischen Staates unter eine Schwelle von 50 % der Aktien.

172

In dem angefochtenen Beschluss wird das Ende der Anwendung des fraglichen Verbots auch nicht unmittelbar an das Ende der Gewährung der Beihilfe geknüpft. Vielmehr ergibt sich aus der im 312. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erläuterten Natur der gewährten Beihilfe, bei der es sich um eine Rekapitalisierungsbeihilfe handelt, dass sie teilweise nicht zurückgezahlt werden kann, was die Klägerin nicht bestreitet. Deshalb lässt sich im vorliegenden Fall kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Dauer des Beteiligungsverbots und einem eventuellen Zeitpunkt der Rückzahlung der Beihilfe herstellen, den man als den Endpunkt der Gewährung der Beihilfe ansehen könnte.

173

In diesem Zusammenhang hat die Kommission vor dem Gericht auch auf den 139. Erwägungsgrund des Beschlusses C (2010) 726 endg. vom 5. Februar 2010 verwiesen, der im 23. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erwähnt wird. Dort erstreckte die Kommission das mit Beschluss vom 8. April 2009 eingeleitete förmliche Prüfverfahren auf bestimmte neue Maßnahmen. In diesem Erwägungsgrund, der auf den 138. Erwägungsgrund dieses Beschlusses folgt, wo auf die Notwendigkeit eines Beteiligungsverbots zur Begrenzung der Wettbewerbsverzerrungen hingewiesen wird, heißt es, dass die Öffentlichkeit und namentlich die Einleger aufgrund des wiederholten und massiven Eingreifens des niederländischen Staates zugunsten von FBN und ABN Amro N den Eindruck gewinnen könnten, dass der niederländische Staat beim Auftreten von Schwierigkeiten erneut eingreifen werde. Die Kommission fügt in diesem Erwägungsgrund hinzu, dass die Verbraucher das neue Unternehmen ABN Amro für eine sehr sichere Bank halten könnten, was die Einwerbung von Einlagen für die Gruppe erleichtern könnte.

174

Vergleichbare Erwägungen finden sich in Fn. 89 des angefochtenen Beschlusses, die sich in die Erörterung der Frage nach dem Vorliegen einer staatlichen Beihilfe einfügt. Dort wird auf Marketinginformationen für ausländische Anleger verwiesen, in denen FBN im Jahr 2009 darauf hinwies, dass sie als Bank in staatlichem Eigentum den Vorteil biete, das Vertrauen von Einlegern und Gläubigern zu verdienen.

175

Somit konnte die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles zu Recht den Augenblick, in dem der niederländische Staat keine Mehrheitsbeteiligung an ABN Amro mehr hielt, als den ungefähren Zeitpunkt ansehen, zu dem der sich aus der Beihilfe ergebende Vorteil endete, der durch den Kontext der Restrukturierung gerechtfertigt war. Unter Berücksichtigung der Ausführungen in Rn. 169 des vorliegenden Urteils war die Kommission somit berechtigt, in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses auf die Mehrheitsbeteiligung des niederländischen Staates am Kapital von ABN Amro abzustellen. Zudem ergibt sich aus dem zu den Akten genommenen Schriftwechsel, dass die Klägerin selbst wiederholt während des Verfahrens den Augenblick der Beendigung der Mehrheitsbeteiligung des Staates als entscheidenden Augenblick für das Ende der Anwendung anderer Verhaltensmaßregeln wie des Werbeverbots oder der Dividendenpolitik ansah.

176

Da die Dauer des Beteiligungsverbots angesichts der Bedeutung der Konsequenzen der staatlichen Beteiligung auf fünf Jahre festgesetzt wurde, war es völlig angemessen, die Strategie des niederländischen Staates für seinen Rückzug aus dem Kapital von ABN Amro zu berücksichtigen. Die Kommission beschrieb diese in den Erwägungsgründen 87 und 88 des angefochtenen Beschlusses. Danach erklärte der niederländische Staat in mehreren Schreiben, dass er die IPO (Initial public offering, erstes Angebot der Anteile eines Unternehmens auf dem Kapitalmarkt) als hauptsächliche Ausstiegstrategie aus dem Kapital von ABN Amro gewählt habe. Die Platzierung einer ersten Tranche ihrer Aktien in einer Spanne von [vertraulich] bis [vertraulich] % könne frühestens [vertraulich] ins Auge gefasst werden, während das Angebot einer zweiten Tranche von [vertraulich] bis [vertraulich] % auf dem Markt im Jahr 2015 folgen könne. Ferner wird präzisiert, dass der niederländische Staat beabsichtige, seinen Anteil vor Ende [vertraulich] auf höchstens [vertraulich] % zu senken, und dass er schließlich ganz aus dem Kapital von ABN Amro ausscheiden wolle. All dies hänge letztlich von den Marktbedingungen und davon ab, ob sich ABN Amro für ein öffentliches Zeichnungsangebot eigne. Die geplante Ausstiegsstrategie bezieht sich also eindeutig auf einen Zeitraum von mindestens vier Jahren seit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses im April 2011.

177

Im Übrigen findet sich die Dauer von fünf Jahren, wie die Kommission zu Recht bemerkt hat, in der Umstrukturierungsmitteilung, die den Rahmen für die Anordnung des Beteiligungsverbots im angefochtenen Beschluss bildet. Dies ergibt sich z. B. aus ihrem Abschnitt 6.3 („Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe und des Umstrukturierungsplans von Dezember 2009 sowie des aktualisierten Umstrukturierungsplans von November 2010 mit der Umstrukturierungsmitteilung“). So ist namentlich in Rn. 37 dieser Mitteilung von einer Frist von höchstens fünf Jahren die Rede, die Banken in bestimmten Fällen für die Durchführung bestimmter struktureller Maßnahmen der Veräußerung und Verkleinerung von Geschäftsbereichen gewährt werden kann.

178

Ferner findet sich, auch wenn die Klägerin nachdrücklich bestreitet, der Festsetzung einer Höchstdauer von fünf Jahren für das Beteiligungsverbot zugestimmt zu haben, dieselbe Anwendungshöchstdauer an anderen Stellen des angefochtenen Beschlusses. So betrifft Art. 6 das an die Klägerin gerichtete Verbot, damit zu werben, dass sie sich in staatlichem Eigentum befindet, und in ihrem Informationsaustausch mit gegenwärtigen oder potenziellen Kunden darauf hinzuweisen. Dieses Verbot gilt „für einen Zeitraum von drei Jahren ab dem Datum dieses Beschlusses bzw. bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Beteiligung des niederländischen Staates an der ABN AMRO Gruppe unter 50 % zurückgeht, je nachdem, welcher Zeitpunkt später eintritt“. Weiter heißt es: „Das Verbot erlischt spätestens fünf Jahre nach dem Datum dieses Beschlusses.“

179

Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission durch die Festsetzung einer Höchstdauer von fünf Jahren für das streitige Beteiligungsverbot gegen die Mitteilungen, namentlich die Umstrukturierungsmitteilung verstoßen hat.

180

Diese Rüge ist aus den in den Rn. 68 bis 70 des vorliegenden Urteils im Rahmen der Prüfung des ersten Teils des ersten Klagegrundes dargelegten Gründen zulässig, aber unbegründet.

181

Aus alledem ergibt sich, dass der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen ist.

182

Die Klägerin führt aus, die Kommission habe dadurch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, dass sie die Dauer des Verbots wie in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses vorgesehen festgesetzt habe. In anderen Beschlüssen der Kommission enthaltene Beteiligungsverbote seien kürzer und betrügen in den meisten Fällen drei Jahre ohne Verlängerungsmöglichkeit. Im Übrigen stehe die außergewöhnlich lange Dauer des ihr auferlegten Beteiligungsverbots im Widerspruch dazu, dass die ihr gewährte Beihilfe wesentlich niedriger sei als die, die den meisten anderen begünstigten Banken gewährt worden sei. In den Beschlüssen Lloyds und RBS, auf die sich die Kommission vor dem Gericht berufen hat, habe die angeordnete Beschränkung nicht nur eine begrenztere Tragweite gehabt, sondern sei an den Abschluss der im Rahmen der Restrukturierung dieser beiden Unternehmen angeordneten Maßnahmen geknüpft gewesen.

183

Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und erinnert namentlich daran, dass ihre Situation nicht automatisch mit der anderer Banken verglichen werden könne, die strukturelle Maßnahmen anwenden oder eine höhere Vergütung zahlen müssten oder beides.

184

Wie bereits bei der Prüfung des ersten Klagegrundes ausgeführt, ist es schwierig, bei Entscheidungen, durch die Banken anlässlich der Finanzkrise staatliche Beihilfen gewährt wurden, Situationen auszumachen, die wirklich vergleichbar sind. Deshalb ist der Klägerin darin Recht zu geben, dass ein Vergleich der Dauer des Verbots, Beteiligungen zu erwerben, wenig hergibt, da die Kommission eine umfassende Untersuchung jedes Einzelfalls vornimmt (vgl. u. a. Rn. 113 des vorliegenden Urteils).

185

Im Übrigen ist oben in Rn. 114 darauf hingewiesen worden, dass, sofern das Gericht die in verschiedenen Beschlüssen enthaltenen Bedingungen miteinander vergleichen könnte, jedenfalls die Klägerin den Nachweis dafür zu erbringen hätte, dass die in Rede stehenden Situationen vergleichbar sind oder dass verschiedene Sachverhalte vorliegen, auf die dieselbe Lösung angewandt wurde.

186

Was andere in derselben Zeit ergangene Entscheidungen angeht, ist mit der Kommission festzustellen, dass auch die Beschlüsse Lloyds und RBS ein Beteiligungsverbot enthalten, dessen Geltungsdauer über die in Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung genannte „normale“ Dauer von drei Jahren hinausgeht. Dieser Umstand widerlegt die Behauptung der Klägerin, dass den anderen Banken ein Verbot von höchstens drei Jahren auferlegt worden sei.

187

In Rn. 108 des Beschlusses RBS wird auf das Ablaufdatum nach drei Jahren bzw. den Zeitpunkt, zu dem der letzte operationelle Tätigkeitsbereich veräußert wird, abgestellt, wobei das spätere Datum gilt. Der Beschluss Lloyds enthält eine ähnliche Formulierung, nur wurde die genaue Beschreibung des entscheidenden Ereignisses, von dem alternativ zu der Mindestdauer von drei Jahren ausgegangen wurde, aus Gründen der Vertraulichkeit unkenntlich gemacht. Aus dem Vorbringen der Kommission wird jedoch ersichtlich, dass es sich auch in diesem Fall um den Zeitpunkt der Durchführung bestimmter struktureller Maßnahmen handelte.

188

Die Klägerin macht insbesondere geltend, der Umstand, dass die Dauer in diesen beiden Beschlüssen an die Durchführung struktureller Maßnahmen geknüpft werde, mache die von ihr erlittene Diskriminierung umso deutlicher, da ihr nur Verhaltensmaßregeln auferlegt worden seien.

189

Wie die Kommission erläutert, waren die beiden Banken, um die es hier geht, jedoch zu Veräußerungen gezwungen, und dies im Rahmen einer Verpflichtung zur Verringerung der Auswirkungen der Beihilfe auf den Wettbewerb und nicht im Sinne von Maßnahmen zur Wiederherstellung ihrer Rentabilität. Dem daraus hergeleiteten Argument der Klägerin, dass sie deshalb hinsichtlich der Formulierung der ihr auferlegten Verhaltensmaßregel günstiger behandelt werden müsse, kann jedoch nicht zugestimmt werden. Vielmehr ist es entgegen ihrem Vorbringen umso wichtiger, über die Wirksamkeit von Verhaltensmaßregeln zu wachen, wenn keine strukturellen Maßnahmen vorgeschrieben wurden.

190

Somit ist nicht dargetan, dass ein Vergleich mit in derselben Zeit ergangenen Entscheidungen über staatliche Beihilfen zur Rechtswidrigkeit von Art. 5 des angefochtenen Beschlusses führt, soweit dieser die Dauer des dort ausgesprochenen Verbots betrifft.

191

Somit ist auch der dritte Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.

192

Die Klägerin macht geltend, die Dauer des Beteiligungsverbots sei unverhältnismäßig. Die Kommission habe kein überzeugendes Argument zur Rechtfertigung der Verlängerung des Beteiligungsverbots über drei Jahre hinaus vorgebracht und erst recht nicht deren Notwendigkeit dargetan.

193

Da der niederländische Staat beabsichtigt habe, seine Anteile nach und nach zu veräußern, mache das so formulierte Verbot das Angebot dieser Teile nicht attraktiver für Investoren, die weniger geneigt seien zu investieren oder nur geringe Beträge investieren wollten. Es liege jedoch im öffentlichen Interesse, dass der niederländische Staat eine hohe Rendite erziele und dass die Kommission einer schnellen Privatisierung den Vorzug gebe. Aus diesem Grund hätten der niederländische Staat und sie selbst vorgeschlagen, die Dauer des Beteiligungsverbots an den Zeitraum zu knüpfen, währenddessen der niederländische Staat mehr als 80 % der Anteile hielt. Diesen Vorschlag habe die Kommission jedoch nicht zur Kenntnis genommen.

194

Des Weiteren wirft die Klägerin die Frage auf, weshalb das mit dem Verbot verfolgte Ziel nicht auch durch eine Verbotsdauer von weniger als fünf Jahren hätte erreicht werden können.

195

Zudem greife das Vorbringen der Kommission, die Senkung der Beteiligung des Staates auf 50 % hätte einen Rückgang des Vertrauens der Gläubiger und der Einleger auf das Niveau von vor Oktober 2008 bewirkt, nur durch, wenn sie das Eigentum des Staates mit einer staatlichen Beihilfe gleichsetze, was im Widerspruch zu Art. 345 AEUV stehe. Der Gedankengang der Kommission sei in sich falsch, weil das durch das Eigentum des Staates bewirkte Vertrauen sehr wohl jenseits dieser Schwelle weiterbestehen könnte, denn es sei vom Status der Klägerin als für das Gesamtsystem wichtige Bank und von der auf diesem Status beruhenden Wahrscheinlichkeit eines Eingreifens des niederländischen Staates im Krisenfall abhängig.

196

Schließlich trägt die Klägerin vor, sie verstehe nicht, worauf die Kommission ihre Auffassung stütze, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit sinke, wenn der Staat 50 % seiner Aktien verkaufe. Der Umstand, dass die Kommission nicht in der Lage sei, angemessene Bedingungen für die Beendigung des Verbots aufzustellen, könne die Festsetzung willkürlicher Bedingungen nicht rechtfertigen.

197

Die Kommission macht geltend, dass sie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beachtet habe.

198

Zu erinnern ist zunächst an die Merkmale der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme wie der hier vorliegenden im besonderen Kontext einer Entscheidung über die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe in dem Fall, dass der betroffene Mitgliedstaat die Bedingungen nicht zuvor akzeptiert hat. Dazu wird auf die Rn. 74 bis 82 des vorliegenden Urteils verwiesen. Jedenfalls ist es wie gesagt nicht nötig, endgültig zu den dort aufgezeigten Grenzen der gerichtlichen Nachprüfung Stellung zu nehmen, denn es ist der Klägerin nicht gelungen darzutun, dass die Anordnung des Verbots für eine Dauer von mehr als drei Jahren unter den in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Bedingungen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt.

199

Zu dem mit dem Verbot verfolgten Ziel ist daran zu erinnern, dass das Verbot vor allem aufgrund des Prinzips angeordnet wurde, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum beschränkt werden muss, aus dem hergeleitet wird, dass die Mittel, die angeblich für den Erwerb von Beteiligungen zur Verfügung stehen, vielmehr an den Staat überwiesen werden müssen, beispielsweise durch die Ausschüttung zusätzlicher Dividenden.

200

Die Prüfung der im zweiten Teil dieses Klagegrundes enthaltenen zweiten Rüge ergibt, dass das in Rede stehende Beteiligungsverbot diesem Ziel offensichtlich dienen kann, wenn seine Höchstdauer fünf Jahre beträgt, insbesondere weil das Ende dieses Zeitraums eine Ersatzgröße für das Ende der Beihilfe bildet, da über diesen Zeitpunkt hinaus die Idee, dass der Begünstigte zur Begrenzung der Beihilfe auf das notwendige Minimum beitragen soll, jeden Sinn verliert. Dasselbe gilt für das hilfsweise verfolgte Ziel der Begrenzung der Wettbewerbsverzerrungen (vgl. u. a. Rn. 173 bis 175 des vorliegenden Urteils).

201

Zu den konkreten Argumenten der Klägerin ist Folgendes zu bemerken: Unter Berücksichtigung des Ziels der Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum ist erstens ihr Vorbringen zurückzuweisen, dass dem Wertverlust der Bank für potenzielle Investoren, der sich aus dem Beteiligungsverbot ergebe und den niederländischen Staat somit hindere, schnell aus dem Kreis der Aktionäre der ABN Amro auszuscheiden, Rechnung getragen werden müsse. Kein so einschneidendes Beteiligungsverbot anzuordnen, damit der Staat im Rahmen eines öffentlichen Zeichnungsangebots einen höheren Preis erzielen kann, ist eindeutig eine indirektere Maßnahme, die folglich für die Erreichung desselben Ziels weniger wirksam ist.

202

Zweitens bietet die Klägerin keinen konkreten Beweis für ihre Behauptung an, dass die Dauer des Beteiligungsverbots negative Auswirkungen auf den Preis der privaten Investoren zum Kauf angebotenen Anteile habe. Zwar werden diese die Zwänge, denen die Bank unterliegt, in Rechnung stellen, es steht jedoch nicht fest, dass sie nicht in der Lage sind zu verstehen, dass das Verbot im Fall einer teilweisen Privatisierung endet. Dieses Vorbringen überzeugt deshalb nicht.

203

Drittens ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission ursprünglich vorgeschlagen hatte, das Ende des Beteiligungsverbots an den Augenblick der vollständigen Privatisierung der Klägerin zu knüpfen. Die Klägerin kann also nicht geltend machen, dass die Überlegungen der Kommission unzusammenhängend seien, wenn sie die Auffassung vertrete, das Vertrauen Dritter werde schon bei Überschreiten einer anderen Schwelle als derjenigen der vollständigen Privatisierung erschüttert, denn die Kommission ist während der Verhandlungen über die Begrenzung des Verbots zu einer für die Klägerin weniger belastenden Lösung gelangt.

204

Zudem haben der niederländische Staat und die Klägerin im Laufe der Verhandlungen akzeptiert oder sogar vorgeschlagen, den Verlust der Kontrolle im Sinne des Fusionsrechts der Union als Bezugspunkt für die Beendigung der Verhaltensmaßregeln anzusehen, wie sich namentlich aus den am 30. Juli und am 6. September 2010 vorgeschlagenen Maßnahmen ergibt. Erst in einem späteren Stadium der Diskussionen war von einer Schwelle von 80 % Aktienbesitz und von der Erklärung die Rede, die mit der für den niederländischen Staat bestehenden Notwendigkeit zusammenhing, bei einem öffentlichen Zeichnungsangebot einen guten Preis zu erzielen. Die Untersuchung des zweiten Teils des vorliegenden Klagegrundes hat jedoch ergeben, dass nicht feststeht, dass die vom Staat vorgenommene Veräußerung von 20 % des Aktienbesitzes an der Bank ein geeigneter Bezugspunkt für das Ende der sich aus der Beihilfe ergebenden Vorteile ist.

205

Was viertens die Frage betrifft, ob die Kommission davon ausgehen konnte, dass das Vertrauen der Gläubiger und der Einleger einen Vorteil darstellte, der sich aus dem Eigentum des Staates infolge der Beihilfe ergab, wird ihr Vorbringen – abgesehen von den Antworten, die bereits bei der Untersuchung des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes gegeben wurden – auch durch die Dokumente der Ratingagenturen, auf die sie sich im vorliegenden Verfahren beruft, bestätigt. Aus diesen Dokumenten ergibt sich, dass nicht nur die Position von ABN Amro als Bank, die eine Bedeutung im Gesamtsystem hat oder „zu groß ist, um in Insolvenz zu gehen“, Vertrauen einflößt, sondern auch der Umstand, dass der niederländische Staat tatsächlich zu ihren Aktionären gehört. Dies erhellt aus der von der Kommission zitierten Stelle in dem Bericht einer Ratingagentur vom 6. Januar 2011, wo diese ausführt, dass sie „das derzeitige, aber befristete Eigentum des niederländischen Staates und die Unterstützung der Eigentümer als wesentliches Atout für die Aufrechterhaltung des Rating von [ABN Amro] ansieht“.

206

Was schließlich den Umstand angeht, dass das Beteiligungsverbot automatisch nach fünf Jahren endet, wenn der niederländische Staat nicht vorher seine Kontrollbeteiligung verliert, wurde bereits im Zusammenhang mit dem zweiten Teil auf die Parallele zu Rn. 37 der Umstrukturierungsmitteilung hingewiesen, der Strukturmaßnahmen betrifft und ebenfalls einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren für deren Durchführung vorsieht. Zudem hängt die über die von der Klägerin nicht beanstandete ursprüngliche Dauer von drei Jahren hinausgehende Dauer des Verbots in erster Linie vom Zeitpunkt des Verlusts der Kontrollbeteiligung des niederländischen Staates ab. Die Rechtmäßigkeit dieser Regelung wurde im Rahmen des zweiten Teils des vorliegenden Klagegrundes nicht beanstandet.

207

Im Übrigen ergibt sich aus der vom niederländischen Staat vorgeschlagenen Ausstiegsstrategie (vgl. auch die vorstehende Erörterung des zweiten Teils dieses Klagegrundes), dass dieser die Platzierung einer zweiten Tranche von [vertraulich] bis [vertraulich] % der Aktien erst für das Jahr 2015 vorsah, also vier Jahre nach Erlass des angefochtenen Beschlusses und abhängig von den Marktbedingungen.

208

Unter diesen Umständen ist nicht auszuschließen, dass sich die Höchstdauer von fünf Jahren möglicherweise sogar zugunsten des niederländischen Staates auswirkt, das heißt, dass das Verbot endet, bevor er die Mehrheit seiner Aktien verkaufen kann.

209

Somit ist nicht dargetan, dass die Kommission durch die Festsetzung der Dauer des Beteiligungsverbots in Art. 5 des angefochtenen Beschlusses gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat. Folglich ist der vierte Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.

210

Die Klägerin trägt vor, die Kommission habe nicht alle im Zusammenhang mit dem Beteiligungsverbot relevanten Tatsachen berücksichtigt; dabei handele es sich namentlich um die Notwendigkeit der Maßnahme, die Möglichkeit, weniger belastende Maßnahmen zu akzeptieren, und die im Prüfverfahren erhobenen Einwände. Deshalb habe die Kommission durch den Erlass von Art. 5 des angefochtenen Beschlusses gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen.

211

Außerdem sei der angefochtene Beschluss unzureichend begründet. Die Erklärung, dass die Beendigung des Eigentums des Staates es ermögliche, zu schätzen, wann der sich aus der Beihilfe ergebende Vorteil ende, sei weder klar noch zutreffend. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses sei auch deshalb unzureichend, weil die Kommission nicht erkläre, weshalb eine Schwelle von 50 % der Beteiligung an einer Bank (und nicht z. B. 20 %) ein relevantes Kriterium sei, oder warum eine längere Dauer erforderlich gewesen sei als die Dauer der gegen andere Banken angeordneten Verbote.

212

Die Kommission vertritt die Auffassung, angesichts ihres wiederholten Meinungsaustauschs mit dem niederländischen Staat und der Klägerin über das Verbot, während des Prüfverfahrens Beteiligungen zu erwerben, und der Fortentwicklung ihrer Auffassung in diesem Zeitraum habe sie nicht gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen. Zudem seien die Gründe für die Dauer des Beteiligungsverbots im angefochtenen Beschluss klar angegeben.

213

Insoweit wird auf die in den Rn. 128 und 131 bis 133 des vorliegenden Urteils im Rahmen der Prüfung des vierten Teils des ersten Klagegrundes angeführte einschlägige Rechtsprechung verwiesen.

214

Was zunächst den behaupteten Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung angeht, ist festzustellen, dass die Kommission die relevanten Tatsachen mit der nötigen Sorgfalt geprüft hat. Den Akten zufolge hat sie ihre Auffassung fortentwickelt, indem sie zunächst einen Zusammenhang zwischen dem Ende des Beteiligungsverbots und der vollständigen Privatisierung der Klägerin akzeptiert, dann aber einen Zusammenhang zwischen dem Ende des Verbots und dem Zeitpunkt des Verlusts der staatlichen Mehrheitsbeteiligung an deren Kapital bejaht hat. Zwar lehnte sie Vorschläge des niederländischen Staates und der Klägerin betreffend die Veräußerungen kleinerer Beteiligungen ab; aus einer sachlichen Meinungsverschiedenheit kann jedoch kein Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung hergeleitet werden.

215

Zweitens hat die Kommission die Dauer des Verbots, Beteiligungen zu erwerben, rechtlich hinreichend begründet, ohne dass auf die Frage nach der tatsächlichen Tragweite ihrer Begründungspflicht eingegangen zu werden braucht, wenn es um eine konkrete Maßnahme geht, die zu einer Gesamtheit von Maßnahmen gehört, aufgrund deren sie bei zusätzlicher Berücksichtigung des ihr vorgelegten Umstrukturierungsplans eine einer Bank gewährte Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar ansehen konnte.

216

Zwar enthält der angefochtene Beschluss nur wenige Ausführungen über die Dauer des Beteiligungsverbots und insbesondere keine Erläuterungen bezüglich der im Prüfverfahren genannten alternativen Lösungen und der in anderen Beschlüssen gewählten Lösungen.

217

Darin liegt jedoch kein Begründungsmangel.

218

Im 311. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses wird nämlich hinsichtlich des Mindestzeitraums von drei Jahren auf Rn. 40 der Umstrukturierungsmitteilung verwiesen. Im 312. Erwägungsgrund wird der Zusammenhang zwischen dem staatlichen Eigentum und der Dauer des Beteiligungsverbots erläutert, wobei auf die Schwelle von 50 %, auf die Umstände, unter denen die Beihilfe nicht zurückgezahlt werden kann, und darauf, dass diese Schwelle eine Ersatzgröße für die Schätzung des Zeitpunkts bildet, zu dem der aus der Beihilfe gezogene Vorteil endet, Bezug genommen wird.

219

Die darüber hinausgehende alternative Frist von fünf Jahren bis zum Ende der Dauer des Beteiligungsverbots ergibt sich implizit aus dem vom niederländischen Staat für seine Ausstiegsstrategie vorgeschlagenen Zeitplan. Außerdem impliziert die Festsetzung einer Mindestgeltungsdauer des Verbots auch die Festsetzung einer Höchstdauer. Die Höchstdauer von fünf Jahren ist somit unter den Umständen des vorliegenden Falles folgerichtig.

220

Schließlich wendet die Kommission gegen das Vorbringen, sie hätte erklären müssen, weshalb sie der Klägerin ein längeres Beteiligungsverbot auferlegt habe als das, das in anderen Beschlüssen angeordnet worden sei, zu Recht ein, dass sie ihre Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe nur in Bezug auf die in den Mitteilungen enthaltenen Leitlinien für die betreffende Branche zu begründen habe, nicht dagegen im Verhältnis zu irgendeiner anderen Entscheidung.

221

Nach alledem ist der fünfte Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.

222

Sonach ist die Klage auf jeden Fall insgesamt abzuweisen, ohne dass das Gericht zum Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung Stellung zu nehmen braucht, dass es nicht dem Antrag der Klägerin stattgeben könne, allein Art. 5 des angefochtenen Beschlusses für nichtig zu erklären, da dieser untrennbar mit Art. 1 verbunden sei und das Gericht seine Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht an die Stelle des Urteils der Kommission setzen könne.

223

Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten einschließlich der durch das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes entstandenen Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Dritte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

Sachverhalt

Verfahren und Anträge

Rechtliche Würdigung

Zum ersten Klagegrund betreffend den Umfang des Beteiligungsverbots

Zum ersten Teil: Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und unrichtige Anwendung der Mitteilungen

– Zur zweiten Rüge: unrichtige Anwendung der Mitteilungen

– Zur ersten Rüge: Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV

Zum zweiten Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zum dritten Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

Zum vierten Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV

Zum zweiten Klagegrund betreffend die Dauer des Verbots des Erwerbs von Beteiligungen

Zum ersten Teil: Verstoß gegen Art. 345 AEUV dadurch, dass die Dauer des Beteiligungsverbots an die vom Staat gehaltene Beteiligung geknüpft wurde

Zum zweiten Teil: Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und unrichtige Anwendung der Mitteilungen

– Zur zweiten Rüge: unrichtige Anwendung der Mitteilungen

– Zur ersten Rüge: Verstoß gegen Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV

Zum dritten Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

Zum vierten Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zum fünften Teil: Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV

Kosten