1. Einleitung

Sicherheitsbedrohungen, beispiellose Flüchtlings- und Migrationsströme und ein Anstieg von Populismus und Fremdenhass stellten die EU im Jahr 2015 vor zahlreiche Herausforderungen. Die Werte und die Solidarität der EU wurden dadurch auf eine harte Probe gestellt. In Anbetracht dieser Herausforderungen ist es von größter Bedeutung, die gemeinsamen Werte der Union wie Demokratie, Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit zu schützen.

Die Grundrechtecharta trat im Jahr 2009 in Kraft. In zahlreichen Urteilen europäischer 1 und nationaler Gerichte wurde auf sie Bezug genommen. Die Europäische Kommission fördert die Achtung der Grundrechtecharta im gesamten Handeln der Union und arbeitet zu diesem Zweck eng mit nationalen, europäischen und internationalen Organisationen zusammen.

Dieser sechste Bericht gibt einen Überblick darüber, wie die EU und ihre Mitgliedstaaten die Charta im Jahr 2015 angewendet haben. Schwerpunktthema ist das 2015 zum ersten Mal abgehaltene jährliche Kolloquium über Grundrechte, das dem Thema „Toleranz und Respekt: Verhütung und Bekämpfung von Antisemitismus und Muslimfeindlichkeit in Europa“ gewidmet war.

Im kommenden Jahr wird das Kolloquium über Grundrechte sich mit der „Medienpluralismus und Demokratie“ befassen. Dort soll der Zusammenhang von Medienvielfalt und Demokratie im Wandel der Medienlandschaft vor dem Hintergrund der zunehmenden Medienkonvergenz und des Aufbaus des digitalen Binnenmarktes beleuchtet werden. Thematisiert werden unterschiedliche Aspekte der Medienvielfalt wie Unabhängigkeit der Medien, Regulierung, Meinungsfreiheit und Freiheit des Journalismus. Zuvor sollen die Zivilgesellschaft und die Interessenträger konsultiert werden.

2. Anwendung der Charta durch und auf die Union

2.1 Durchgängige Berücksichtigung der Charta in allen Politikbereichen und bessere Rechtsetzung

Um sicherzustellen, dass Legislativentwürfe mit der Charta vereinbar sind, muss während des Rechtsetzungsprozesses eine systematische Prüfung im Hinblick auf die Achtung der Grundrechte erfolgen. Im Rahmen der von der Kommission verfolgten Agenda für eine bessere Rechtsetzung 2 wurden die bestehenden Leitlinien für die Verbesserung der Folgenabschätzung bei Legislativvorschlägen und politischen Maßnahmen überarbeitet. Eine bessere Rechtsetzung soll die Transparenz in den Entscheidungsprozessen der EU fördern und die Qualität der Rechtsvorschriften verbessern. Zu den Instrumenten für eine bessere Rechtsetzung 3 gehört eine Grundrechte-Checkliste, die die Kommission bei der Durchführung von Folgenabschätzungen anwenden muss. Um sicherzustellen, dass die Bediensteten über das notwendige Handwerkszeug für eine den Grundrechten Rechnung tragende Herangehensweise an die politische Willensbildung und Rechtsetzung verfügen, führte die Kommission im Jahr 2015 Schulungen in bestimmten Dienststellen durch.

Im September 2015 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zur Lage der Grundrechte in der Europäischen Union 2013-2014 an. 4 Darin wurde Besorgnis über die Lage einzelner Grundrechte in einigen Mitgliedstaaten geäußert und ein Rahmen zur Überwachung der Rechtsstaatlichkeit gefordert. Im Juni 2015 nahm der Rat Schlussfolgerungen über die Anwendung der Charta im Jahr 2014 an. 5

2.2 Durchgängige Berücksichtigung der Charta bei legislativen und politischen Maßnahmen

Die Organe der Union sind bei allen ihren Tätigkeiten zur Achtung der Charta verpflichtet. Die Einhaltung dieser Verpflichtung wird durch den EuGH überwacht. Im Jahr 2015 setzte die Kommission die systematische Prüfung der Konformität ihrer Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen mit der Charta fort. Darüber hinaus brachte sie Legislativvorhaben zur Förderung der Grundrechte voran.

So verständigten sich das Parlament und der Rat im Dezember 2015 auf das Reformpaket für den Datenschutz. 6 Dieses ist von grundlegender Bedeutung für den Schutz der Grundrechte auf „Achtung des Privatlebens“ und „Schutz personenbezogener Daten“ (Artikel 7 und 8 der Charta) und stellt außerdem einen wichtigen Baustein für den digitalen Binnenmarkt dar. Das Paket umfasst eine Datenschutz-Grundverordnung 7 und eine Richtlinie zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Polizei- und Justizbehörden 8 . Die Richtlinie wird die geltenden Rechtsvorschriften ersetzen und Anfang 2018 in Kraft treten.

Im Jahr 2015 verständigten sich das Parlament und der Rat auf eine Richtlinie über die Unschuldsvermutung und das Recht auf Anwesenheit in der Verhandlung in Strafverfahren 9 sowie auf eine Richtlinie über besondere Verfahrensgarantien in Strafverfahren für Kinder 10 . Diese werden das Grundrecht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht sowie auf die Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte (Artikel 47 und 48 der Charta) fördern. Die Richtlinie über den Schutz von Opfern von Straftaten 11 trat im November 2015 in Kraft. Sie legt verbindliche Rechte für die Opfer von Straftaten fest, darunter das Recht, als Opfer anerkannt zu werden und eine respektvolle, einfühlsame, individuelle, professionelle und diskriminierungsfreie Behandlung zu erfahren.

Darüber hinaus wurde die Richtlinie über Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen zur Erleichterung des konsularischen Schutzes von nicht vertretenen Unionsbürgern in Drittländern 12 angenommen. Diese Richtlinie stellt unter anderem klar, wann und wie Familienangehörige von EU-Bürgern, die Staatsangehörige eines Drittlands sind, Schutz erhalten können, damit das Recht auf konsularischen Schutz und das in Artikel 7 der Charta anerkannte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens wirksam gewährleistet sind.

Im Mai 2015 legte die Kommission eine Europäische Migrationsagenda 13 , 14 vor, in der sie Sofortmaßnahmen zur besseren Steuerung der Migration auf EU-Ebene skizzierte. Darin wurde vorgeschlagen, die von Kommissionspräsident Juncker aufgestellten politischen Leitlinien weiterzuentwickeln und auf vier Handlungsschwerpunkte auszurichten:

1.Die Anreize für irreguläre Migration reduzieren;

2.Grenzmanagement – Menschenleben retten und Außengrenzen sichern;

3.Europas Schutzauftrag: eine starke gemeinsame Asylpolitik;

4.eine neue Politik für legale Migration.

Ein besonderer Fokus lag auf Sofortmaßnahmen zur Verhütung von Todesopfern auf See. Dies umfasste auch einen Vorschlag für eine EU-weite Neuansiedlungsregelung, die alle Mitgliedstaaten einbezieht und in deren Rahmen Vertriebenen, die eindeutig internationalen Schutz benötigen, 20 000 Plätze in Europa angeboten werden sollen 15 , sowie einen kürzlich vorgelegten Vorschlag für eine Regelung betreffend die Türkei über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen 16 .

Die vorgeschlagenen politischen Initiativen sind für den Schutz und die Förderung der Grundrechte von unmittelbarer Bedeutung. Zum Thema „Rückkehr“ beispielsweise gab die Kommission ein Handbuch 17 heraus, das den im September 2015 angenommenen EU-Aktionsplan für die Rückkehr 18 unterstützt. Das Handbuch richtet sich an nationale Behörden und enthält unter anderem Leitlinien für eine Rückkehrpraxis, bei der sichergestellt ist, dass die Grundrechte, insbesondere von unbegleiteten Kindern, in vollem Umfang gewahrt werden.

Als unmittelbare Maßnahme zur Unterstützung von Mitgliedstaaten, die an den EU-Außengrenzen einem unverhältnismäßig hohen Migrationsdruck ausgesetzt sind, schlug die Kommission die Entwicklung eines „Hotspot-Konzepts“ vor. „Hotspots“ können Mitgliedstaaten bei der Gewährleistung eines besseren Grundrechtsschutzes unterstützen, indem durch gemeinsame Bemühungen sichergestellt wird, dass vor Ort genügend Ressourcen und Personal zur Verfügung stehen. Seit dem Treffen der Staats- und Regierungschefs zu den Flüchtlingsströmen auf der Westbalkanroute im Oktober 2015 hat die Kommission die Entwicklung auf dieser Route aufmerksam verfolgt. In der Erklärung der Staats- und Regierungschefs verpflichteten sich Griechenland und die Westbalkanländer, ihre Aufnahmekapazitäten zu erhöhen, um eine bessere und vorhersagbarere Steuerung der Migrationsströme zu ermöglichen. Zu diesem Zweck hat die Kommission sowohl humanitäre Hilfe als auch Nothilfe zur Verfügung gestellt.

Der im Dezember 2015 vorgelegte Vorschlag für eine Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache („die Agentur“) 19 ist für den Schutz der Grundrechte ebenfalls von großer Bedeutung. Er sieht die Ausarbeitung eines Verhaltenskodexes für alle von der Agentur koordinierten Grenzkontrolleinsätze und eines Verhaltenskodexes für Rückführungen vor. Ein Grundrechtsbeauftragter überwacht die Einhaltung der Grundrechte durch die Agentur, und ein Beschwerdeverfahren soll es ermöglichen, etwaige Grundrechtsverletzungen im Rahmen der operativen Tätigkeiten zu verfolgen. Im Falle eines Verstoßes gegen Grundrechte oder internationale Schutzverpflichtungen können gemeinsame Einsätze oder Soforteinsätze zu Grenzsicherungszwecken ausgesetzt oder gestoppt werden. Die Agentur ist verpflichtet, eine Grundrechtsstrategie auszuarbeiten, die insbesondere den Bedürfnissen von Kindern, Opfern des Menschenhandels, Personen, die medizinischer Hilfe bedürfen, Personen, die internationalen Schutz benötigen, Personen in Seenot und anderen gefährdeten Personen Rechnung trägt. Die gemeinsamen zentralen Lehrpläne für die Ausbildung von Grenzbeamten der Agentur sollen die Einhaltung der Charta unterstützen.

Die uneingeschränkte Einhaltung der Grundrechte ist einer der fünf zentralen Grundsätze der Europäischen Sicherheitsagenda. 20 Dies unterstreicht, dass Sicherheit und die Achtung der Grundrechte keine gegensätzlichen, sondern einander ergänzende politische Ziele sind. Die Gewährleistung von Sicherheit ist eine wesentliche Voraussetzung für den Schutz und die freie Ausübung der Grundrechte. Gleichzeitig müssen alle Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheitsvorkehrungen die Grundrechte und die Rechtsstaatlichkeit wahren, mit den Grundsätzen der Notwendigkeit, der Verhältnismäßigkeit und der Rechtmäßigkeit in Einklang stehen und angemessene Garantien im Hinblick auf die Sicherstellung der Rechenschaftspflicht und des Rechtsbehelfs bieten. Die von der Kommission nach den Anschlägen von Paris im November 2015 vorgelegten Vorschläge zur Bekämpfung des Terrorismus spiegeln diesen Ansatz wider. Die vorgeschlagene Richtlinie zur Terrorismusbekämpfung 21 weist darauf hin, dass bei der Umsetzung strafrechtlicher Bestimmungen in nationales Recht die Grundrechte geachtet werden müssen. Sie schützt die Grundrechte von Opfern und potenziellen Opfern. Sie stuft vorbereitende Handlungen, wie zum Beispiel Auslandsreisen und die Ausbildung zu terroristischen Zwecken, die Anstiftung, die Beihilfe und den Versuch der Begehung einer terroristischen Straftat sowie die Finanzierung terroristischer Handlungen als Straftaten ein. Darüber hinaus enthält sie Bestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Grundrechte von Verdächtigen und Beschuldigten nicht über das unbedingt notwendige Maß hinaus eingeschränkt werden, womit den Grundsätzen der Rechtmäßigkeit und der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen (Artikel 49 der Charta) Rechnung getragen wird.

Die Bedeutung der Grundrechte im Rahmen sicherheitspolitischer Maßnahmen spiegelt sich in dem hohen Stellenwert wider, der Präventivmaßnahmen im Kontext der Terrorismusbekämpfung eingeräumt wird. Die Reaktion der EU auf Extremismus darf nicht die Stigmatisierung einer Gruppe oder Gemeinschaft zur Folge haben. Sie muss vielmehr auf gemeinsame europäische Werte wie Toleranz, Vielfalt und gegenseitige Achtung gegründet sein. Die Sicherheitsagenda zielt darauf ab, durch Bildung, Teilhabe der Jugend, interreligiösen und interkulturellen Dialog, Beschäftigung und soziale Eingliederung die grundlegenden Ursachen des Extremismus zu bekämpfen. Sie betont die Notwendigkeit, Diskriminierung, Rassismus und Fremdenhass entschieden entgegenzutreten, und verweist auf die wichtigsten Maßnahmen der EU in diesem Bereich.

Diese Haltung spiegelte sich auch in der „Erklärung zur Förderung von politischer Bildung und der gemeinsamen Werte von Freiheit, Toleranz und Nichtdiskriminierung“ (Pariser Erklärung) 22 wider, die nach dem informellen Treffen der EU-Bildungsminister am 17. März 2015 unterzeichnet wurde. Darin werden Empfehlungen abgegeben, die auf die wichtige Rolle der Bildung bei der Förderung der Grundrechte wie z. B. aktive Bürgerschaft, gegenseitige Achtung, Vielfalt, Gleichheit und soziale Eingliederung sowie bei der Verhütung von gewaltbereitem Extremismus verweisen. Im Nachgang zur Pariser Erklärung einigten sich die Kommission und die Mitgliedstaaten auf eine Reihe neuer prioritärer Bereiche für die Zusammenarbeit auf EU-Ebene bis 2020. 23

Schließlich organisierte die Kommission am 19. Oktober 2015 die hochrangige Ministerkonferenz über das „Strafrechtliche Vorgehen gegen Radikalisierung“, die dem Erfahrungsaustausch über Maßnahmen zur Verhinderung der Radikalisierung in Haftanstalten und über Wiedereingliederungsprogramme für ausländische Kämpfer und Rückkehrer gewidmet war. Der gemeinsame Wille der Mitgliedstaaten, in diesem Bereich tätig zu werden, wurde in den Schlussfolgerungen des Rates vom 20. November 2015 „zur Verstärkung des strafrechtlichen Vorgehens gegen zu Terrorismus und gewaltbereitem Extremismus führende Radikalisierung“ bekräftigt. 24

2.3 Durchgängige Berücksichtigung der Charta in internationalen Vereinbarungen und Gewährleistung einer kohärenten Menschenrechtspolitik

Die Union lässt sich bei ihrem auswärtigen Handeln von Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) leiten.

Als Reaktion auf die im April 2015 vorgelegte gemeinsame Mitteilung „Bekräftigung der Menschenrechte als Kernstück der EU-Agenda“ 25 verabschiedete der Rat im Juli den EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie (2015-2019). Er enthält, gegliedert nach 34 Themenbereichen, mehr als 100 Maßnahmen zu Menschenrechten und Demokratie. 26 In Erfüllung des Artikels 21 setzt der Aktionsplan die im Strategischen Rahmen für Menschenrechte und Demokratie 27 eingegangenen Verpflichtungen um und gibt wichtige Impulse für die Einbeziehung aller EU-Behörden und Akteure und die stärkere Berücksichtigung von Menschenrechtserwägungen in allen Aspekten des auswärtigen Handelns der Union. Zu den vorgesehenen Maßnahmen gehört die Integration von Menschenrechtsfragen in die Folgenabschätzungen für politische Maßnahmen, die erhebliche Auswirkungen in Drittländern haben können. Der Aktionsplan umfasst außerdem Maßnahmen im Zusammenhang mit der Arbeit der Kommission zur internen Grundrechtskontrolle; diese betrifft insbesondere den Schutz der Privatsphäre im Hinblick auf die Risiken der elektronischen Massenüberwachung, die Justizreform, die Rechte von Kindern, die Geschlechtergleichstellung, die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenhass, Migration und Terrorismusbekämpfung.

Die von der Kommission im Oktober 2015 vorgelegte Strategie „Handel für alle“ zeigt Schritte auf, wie die Einhaltung der Grundrechte in der EU und in Drittländern sichergestellt werden kann. 28 Sie behandelt das Recht, Regelungen zu erlassen, und die Durchführung von Folgenabschätzungen zur Bewertung der Auswirkungen von handelspolitischen Maßnahmen und Handelsabkommen auf die Grund- und Menschenrechte. Sie verknüpft die Handelspolitik mit der Förderung der Menschenrechte in Drittländern und legt dabei ein besonderes Augenmerk auf Kinderarbeit, Zwangsarbeit in Gefängnissen und Zwangsarbeit als Folge von Menschenhandel und Landnahme. Menschenrechtsaspekte werden zunehmend in bilaterale Freihandelsabkommen der EU und in die Politik der Ausfuhrkontrollen aufgenommen.

Im September 2015 brachte die Kommission die Verhandlungen über das Rahmenabkommen zum Datenschutz zwischen der EU und den USA zum Abschluss. Durch dieses Abkommen wird sichergestellt, dass jeder Austausch personenbezogener Daten zwischen der EU und den USA im Rahmen der polizeilichen oder justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen Datenschutzgarantien unterliegt. EU-Bürger, die nicht in den USA ansässig sind, können im Rahmen des Abkommens Schadensersatzansprüche vor US-Gerichten geltend machen, wenn ihre personenbezogenen Daten an US-amerikanische Strafverfolgungsbehörden übermittelt wurden und diese Daten unrichtig waren oder unrechtmäßig verarbeitet wurden. 29 Dies bedeutet eine erhebliche Verbesserung der Lage hinsichtlich der Möglichkeit, in den USA Rechtsmittel einzulegen.

Im August 2015 fand erstmals ein Dialog zwischen der EU und dem UN-Ausschuss zum Schutz der Rechte von Menschen mit Behinderungen über die Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UNCRPD) durch die EU statt.  30 Die Union wurde durch die Kommission vertreten, die im Rahmen des Übereinkommens als Anlaufstelle für die EU fungiert. Im Oktober 2015 nahm der entsprechende UNCRPD-Ausschuss die abschließenden Bemerkungen an, und die Kommission verpflichtete sich, diese umzusetzen.

Im Juli 2015 nahm die Kommission im Rahmen der Bemühungen um eine  bessere Rechtsetzung Leitlinien für die Analyse der Menschenrechtsaspekte bei handelsbezogenen Folgenabschätzungen an. 31 Diese werden die Analyse der Auswirkungen handelspolitischer Initiativen auf die Menschenrechte in der EU und in den Partnerländern erleichtern. Darüber hinaus sieht die Agenda für bessere Rechtsetzung vor, dass Vorschläge mit einer externen Dimension generell einer Folgenabschätzung im Hinblick auf Menschenrechtsauswirkungen unterzogen werden.

2.4 Kontrolle der EU-Organe durch den Gerichtshof

In der Rechtssache Schrems 32 erklärte der Gerichtshof die „Safe-Harbor-Entscheidung“ der Kommission aus dem Jahr 2000, in der festgestellt wird, dass die Vereinigten Staaten von Amerika ein angemessenes Schutzniveau übermittelter personenbezogener Daten gewährleisten 33 , für ungültig. Bei dieser Entscheidung, mit der die Kommission die Übermittlung personenbezogener Daten in ein Drittland, in diesem Fall die USA, genehmigt hatte, handelte es sich um eine Angemessenheitsfeststellung gemäß Artikel 25 Absatz 6 der Datenschutzrichtlinie. 34 Darin maß sie den USA auf der Grundlage ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften und ihrer internationalen Verpflichtungen ein angemessenes Schutzniveau bei. Die mit dieser Angemessenheitsfeststellung genehmigte Übermittlung personenbezogener Daten durch die irische Tochtergesellschaft von Facebook an Server in den USA wurde insbesondere aufgrund der Enthüllungen im Jahr 2013 über die massenhafte Überwachung durch US-amerikanische Nachrichtendienste vor einem irischen Gericht angefochten.

Wie der Gerichtshof darlegte, setzt eine Angemessenheitsentscheidung die Feststellung der Kommission voraus, dass personenbezogene Daten in dem betreffenden Drittland in einem Maße geschützt sind, das mit dem in der Union aufgrund der Richtlinie im Lichte der Grundrechtecharta garantierten Schutzniveau zwar nicht unbedingt identisch, aber „der Sache nach gleichwertig“ ist. Zu der Safe-Harbor-Entscheidung aus dem Jahr 2000 stellte der Gerichtshof fest, dass sie weder zur Begrenzung des Zugangs der US-Behörden zu auf der Grundlage dieser Entscheidung übermittelten Daten noch zum Bestehen eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes gegen derartige Eingriffe hinreichende Feststellungen der Kommission enthält. Nach Auffassung des Gerichtshofs verletzt eine Regelung, die es den Behörden gestattet, generell auf den Inhalt elektronischer Kommunikation zuzugreifen, den Wesensgehalt des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens. Die von der Kommission seit November 2013 verfolgte Politik, die Safe-Harbor-Regelung im Hinblick auf ein angemessenes Maß an Datenschutz gemäß den EU-Vorschriften zu überprüfen, wurde mit dem Urteil des Gerichtshofs bestätigt. Im November 2015 gab die Kommission Orientierungshilfen 35 zu den Möglichkeiten der Datenübermittlung im Lichte des Schrems-Urteils heraus, in denen sie bis zur Einführung eines neuen Rahmens 36 alternative Systeme für die Übermittlung personenbezogener Daten in die USA beschrieb.

2.5 Die Europäische Menschenrechtskonvention

Die Kommission wird ihre Bemühungen um den Beitritt der Union zur Konvention fortsetzen. Dies wird zu einer Stärkung der Grundwerte, zur Verbesserung der Wirksamkeit des Unionsrechts sowie zu einer Vereinheitlichung des Schutzes der Grundrechte in Europa führen. Das Gutachten des Gerichtshofs vom Dezember 2014, in dem der Gerichtshof den Entwurf der Übereinkunft über den Betritt für unvereinbar mit den Verträgen erklärte, warf komplexe rechtliche und politische Fragen auf. Nach einer Phase der Reflexion, in der die Kommission geprüft hat, wie am besten vorzugehen ist, stimmt sie sich nun in ihrer Funktion als Verhandlungsführerin der EU mit dem vom Rat benannten Sonderausschuss über konkrete Lösungen für die in dem Gutachten des Gerichtshofs angesprochenen Probleme ab.

3. Anwendung der Charta durch und auf die Union

Unter der Kontrolle des Gerichtshofs achtet die Kommission darauf, dass die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts die Charta einhalten. Im Falle eines Verstoßes kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Die nationalen Richter wenden die Charta ebenfalls an, um die Einhaltung der Grundrechte durch die Mitgliedstaaten sicherzustellen. Zweifelt ein nationales Gericht an der Anwendbarkeit der Charta oder an der korrekten Auslegung ihrer Bestimmungen, kann – und im Fall eines letztinstanzlichen nationalen Gerichts muss – es sich zur Vorabentscheidung an den Gerichtshof wenden. Dies unterstützt die Entwicklung einer mit der Charta verbundenen Rechtsprechung und stärkt die Rolle der nationalen Richter bei der Wahrung der Charta. Im Jahr 2015 stellten Richter aus den Mitgliedstaaten in 36 Fällen ein Ersuchen um Vorabentscheidung. 37

3.1 Vertragsverletzungsverfahren

Die Charta gilt für die Mitgliedstaaten nur, wenn sie Unionsrecht umsetzen. Aus diesem Grund können Vertragsverletzungsverfahren, die die Charta betreffen, nur eingeleitet werden, wenn ein hinreichender Bezug zum Unionsrecht, das die Anwendbarkeit der Charta auslöst, festgestellt wird.

Ein Beispiel für ein solches Vertragsverletzungsverfahren aus dem Jahr 2015 betrifft die Sicherstellung des Rechts auf ein faires Verfahren bei der Durchführung der Asylverfahrensrichtlinie.

Im Nachgang zu dem zweiten Maßnahmenpaket zur Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda hat die Kommission ihre Bemühungen um die Sicherstellung der vollständigen Anwendung der EU-Rechtsvorschriften im Bereich Migration und Asyl intensiviert. Zwischen September und Dezember 2015 erließ sie 49 Vertragsverletzungsentscheidungen gegen Mitgliedstaaten, die die Rechtsvorschriften zum gemeinsamen europäischen Asylsystem nicht angemessen umgesetzt haben. Dies umfasste ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn nach Änderungen der ungarischen Asylrechtsvorschriften. 38 Die Beanstandungen betrafen das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gemäß Artikel 46 der Asylverfahrensrichtlinie in Verbindung mit Artikel 47 der Charta und gründeten sich insbesondere auf den eingeschränkten Anwendungsbereich und die eingeschränkte Wirksamkeit von Rechtsbehelfsverfahren sowie auf mögliche Mängel in Bezug auf die juristische Unabhängigkeit. Ungarn wurde am 10. Dezember 2015 förmlich über die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens in Kenntnis gesetzt. Die Kommission hat zusätzliche Erläuterungen zu weiteren offenen Fragen verlangt und steht weiterhin in Kontakt mit den ungarischen Behörden.

Im September 2015 übermittelte die Kommission Griechenland ein zusätzliches förmliches Aufforderungsschreiben, in dem sie Bedenken hinsichtlich der Aufnahmekapazitäten und der Aufnahmebedingungen für Personen, die um internationalen Schutz ersuchen, sowie hinsichtlich der Behandlung unbegleiteter Minderjähriger äußerte.

Ein weiteres Verstoßverfahren wurde im April 2015 gegen einen Mitgliedstaat wegen der Diskriminierung von Roma-Kindern im Bereich der Bildung eingeleitet. Dies verstößt gegen die Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse 39 und gegen Artikel 21 der Charta, der Diskriminierungen aufgrund der Rasse und der ethnischen Herkunft verbietet.

3.2 Hinweise des EuGH für die Mitgliedstaaten

Im Rahmen des Systems der Vorabentscheidungsersuchen gab der Gerichtshof den Richtern in den Mitgliedstaaten auch im Jahr 2015 wieder Orientierungshilfen zur Anwendbarkeit und Auslegung der Charta an die Hand.

In seiner ersten Rechtssache zur Diskriminierung von Roma (Chez Razpredelenie) 40 stellte der Gerichtshof fest, dass die Anbringung von Stromzählern in unzugänglicher Höhe in einem Stadtteil, in dem viele Roma leben, eine Diskriminierung aufgrund der ethnischen Herkunft darstellen kann, da solche Stromzähler in anderen Stadtteilen auf normaler Höhe angebracht seien. Der Gerichtshof bekräftigte, dass der Geltungsbereich der Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse nicht eng ausgelegt werden dürfe, da diese Richtlinie dem Gleichheitsgrundsatz Ausdruck gebe, der einer der tragenden Grundsätze des Unionsrechts, wie in Artikel 21 der Charta niedergelegt, sei.

Der Gerichtshof verwies abermals auf Artikel 21, als er feststellte, dass das in der Richtlinie verankerte Verbot der Diskriminierung aufgrund der ethnischen Herkunft nicht nur für Personen gelte, die eine bestimmte ethnische Herkunft aufweisen, sondern auch für diejenigen, die, obschon sie selbst nicht der betreffenden ethnischen Gruppe angehören, zusammen mit dieser aufgrund einer diskriminierenden Maßnahme weniger günstig behandelt oder in besonderer Weise benachteiligt werden. Schließlich bezog sich der Gerichtshof auf Artikel 21, um den Begriff der unmittelbaren Diskriminierung aufgrund der Rasse oder der ethnischen Zugehörigkeit zu erläutern.

In der Rechtssache Leger 41 prüfte der Gerichtshof eine französische Verordnung, die Männer, die sexuelle Beziehungen zu Männern hatten, von der Blutspende ausschloss. Diese Bestimmung trug der starken Verbreitung der HIV-Infektion in dieser Gruppe möglicher Blutspender und dem damit verbundenen hohen Übertragungsrisiko für durch Blut übertragbare schwere Infektionskrankheiten Rechnung. Der Gerichtshof stellte fest, dass die betreffende Verordnung die Richtlinie 2004/33/EG hinsichtlich bestimmter Anforderungen für Blut und Blutbestandteile 42 umsetzt und die Charta somit anwendbar ist. Er stellte weiter fest, dass der Ausschluss von der Blutspende aufgrund der sexuellen Ausrichtung eine Einschränkung des Rechts auf Nichtdiskriminierung gemäß Artikel 21 Absatz 1 der Charta darstellt. Nach Artikel 52 Absatz 1 der Charta sind Einschränkungen zulässig, wenn sie einen von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zweck erfüllen. Dies kann das Ziel umfassen, das Risiko der Übertragung einer Infektionskrankheit auf die Empfänger von Bluttransfusionen zu minimieren. Der Gerichtshof wies jedoch darauf hin, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur gewahrt werde, wenn keine wirksamen Techniken zum Nachweis solcher Infektionskrankheiten oder – in Ermangelung solcher Techniken – keine weniger belastenden Methoden als der Ausschluss von der Blutspende zur Verfügung stehen, um ein hohes Gesundheitsschutzniveau der Empfänger zu gewährleisten.

3.3 Auf die Charta verweisende nationale Rechtsprechung

Den Richtern in den Mitgliedstaaten kommt eine maßgebende Rolle bei der Wahrung der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit zu. Wie die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte feststellte 43 , zogen die Gerichte der Mitgliedstaaten die Charta auch im Jahr 2015 zur Orientierung und Anregung heran, sogar in Fällen, die nicht unter das Unionsrecht fielen.

Im Dezember 2015 44 erklärte das deutsche Bundesverfassungsgericht, dass sich der Grundrechtsschutz im Einzelfall auch auf unionsrechtlich determinierte Hoheitsakte erstrecken kann, wenn dies zur Wahrung der durch Artikel 79 des deutschen Grundgesetzes verbürgten Verfassungsidentität unabdingbar geboten ist. Nach dem Schuldgrundsatz, der in der Menschenwürdegarantie des Artikels 1 des Grundgesetzes wurzelt, setzt jede strafrechtliche Sanktion den Nachweis von Tat und Schuld in einem prozessordnungsgemäßen Verfahren voraus. Das Bundesverfassungsgericht vertrat die Auffassung, dass einem Europäischen Haftbefehl nach unionsrechtlichen Maßstäben nicht Folge geleistet werden muss, wenn er den Anforderungen des Rahmenbeschlusses 45 nicht genügt oder die Auslieferung mit einer Verletzung der Grundrechte der Union einherginge. Das Verfassungsgericht kam zu dem Schluss, dass es in dem betreffenden Zusammenhang keiner Begrenzung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts unter Rückgriff auf die Maßstäbe des deutschen Rechts bedürfe, da der Rahmenbeschluss eine Auslegung gebietet, die den von Artikel 1 des Grundgesetzes geforderten Garantien von Beschuldigtenrechten bei einer Auslieferung Rechnung trägt.

3.4 Sensibilisierung für die Charta

4. Schwerpunktthema: Grundrechtekolloquium 2015 – Ergebnisse und nächste Schritte

Bei seinem Amtsantritt verpflichtete sich der Erste Vizepräsident Timmermanns, ein jährliches Kolloquium zur Lage der Grundrechte in der Union zu organisieren. Ziel ist es, die Zusammenarbeit und das politische Engagement für die Förderung und den Schutz der Grundrechte zu verbessern.

Das erste Kolloquium fand im Oktober 2015 in Brüssel statt und widmete sich dem Thema „Toleranz und Respekt: Verhütung und Bekämpfung von Antisemitismus und Muslimfeindlichkeit in Europa“. Es war das erste Treffen von Vertretern muslimischer und jüdischer Gemeinschaften auf EU-Ebene, um darüber zu diskutieren, wie Antisemitismus und Islamfeindlichkeit bekämpft werden können. Rund 300 Teilnehmer kamen zusammen: lokale, nationale und europäische Entscheidungsträger, internationale und zivilgesellschaftliche Organisationen, Vertreter religiöser und weltanschaulicher Gemeinschaften, Gleichbehandlungsstellen, Vertreter aus den Bereichen Bildung, Beschäftigung und Medien sowie Wissenschaftler und Philosophen aus der ganzen EU. Sie analysierten die Gründe für den Anstieg antisemitisch und antimuslimisch motivierter Vorfälle in Europa, ermittelten Wege, wie dieser Entwicklung begegnet werden kann, und vereinbarten, sich gemeinsam für eine Kultur der integrativen Toleranz und des Respekts einzusetzen.

Im Rahmen des Kolloquiums 47 wurden wichtige Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Antisemitismus und Muslimfeindlichkeit vorgeschlagen, unter anderem die Ernennung je eines Koordinators zur Bekämpfung von Antisemitismus und zur Bekämpfung von Islamfeindlichkeit, die die politischen Maßnahmen zur Bewältigung dieser Bedrohungen aufeinander abstimmen und stärken sollen. 48

Außerdem wurden wichtige Schritte unternommen, um Hassreden im Internet zu bekämpfen. Die Kommission leitete einen Dialog auf EU-Ebene mit großen IT-Unternehmen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein, um nach Wegen zu suchen, wie Intermediäre und andere Einrichtungen dazu beitragen können, gegen Hassreden im Internet, die zu Gewalt aufstacheln, vorzugehen.

Die Kommission hat auch 2015 die Umsetzung der EU-Vorschriften zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit 49  überwacht, um sicherzustellen, dass sie umfassend und korrekt angewendet werden. Vier Mitgliedstaaten haben ihre Strafrechtsbestimmungen geändert, um sie an das EU-Recht anzupassen. Die Kommission führt den Vorsitz in einer Expertengruppe der Mitgliedstaaten, aus der 2016 die Hochrangige Gruppe der Europäischen Union zu Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und sonstigen Formen der Intoleranz hervorgehen wird. Diese Plattform wird Leitlinien für bewährte Verfahren bereitstellen und die Zusammenarbeit stärken. Sie wird Vertretern der Zivilgesellschaft und der Gemeinschaften, der Agentur für Grundrechte sowie einschlägigen internationalen Organisationen offen stehen.

Im Jahr 2015 wurden im Rahmen des Programms „Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft“ 5,4 Millionen Euro für nationale Behörden und die Zivilgesellschaft zur Verfügung gestellt. Damit werden Schulungen und Kapazitätsaufbau, der Austausch bewährter Verfahren zur Verhütung und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, die Stärkung strafrechtlicher Maßnahmen gegen Hassverbrechen und Hassreden und die Stärkung und Unterstützung von Opfern finanziert.

Im Jahr 2015 stellte das Programm Erasmus+ Finanzmittel für die Durchführung der im Rahmen des Kolloquiums 50 ermittelten Maßnahmen sowie für Maßnahmen zur Stärkung all jener Akteure bereit, die sich auf lokaler Ebene dafür einsetzen, eine Kultur der Toleranz und des Respekts aufzubauen und Vorurteile zu überwinden.

Die Organe und Einrichtungen der EU können die Bemühungen vor Ort begleiten und unterstützen, jedoch ist die Verhütung und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in erster Linie ein lokales Unterfangen, das die uneingeschränkte Bereitschaft der betreffenden Gemeinschaften und der Gesellschaft insgesamt erfordert, Verantwortung zu übernehmen.

5. Schlussfolgerung

Die Kommission engagiert sich in hohem Maß für den Schutz der Grundrechte in der Union. Ihr Ziel ist es, sicherzustellen, dass alle Legislativvorschläge und Maßnahmen in vollem Umfang mit der Charta vereinbar sind.

Die Kommission beabsichtigt, die Zusammenarbeit mit den anderen Organen und Einrichtungen der EU, insbesondere der Agentur für Grundrechte, und mit dem Europarat zu verbessern, um sicherzustellen, dass den Grundrechten höchste Priorität eingeräumt wird.

Die Kommission beabsichtigt außerdem, das Bewusstsein für die gemeinsamen Werte der EU, und insbesondere die Charta, durch gezielte Bereitstellung von Finanzmitteln und Schulungen, durch den Dialog mit der Zivilgesellschaft sowie durch praktische Instrumente zur Förderung des Dialogs zwischen den Gerichten in den Mitgliedstaaten zu schärfen.