EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 5.5.2023

COM(2023) 235 final

BERICHT DER KOMMISSION

über die Durchführung amtlicher Kontrollen in den Mitgliedstaaten (2021) zur Gewährleistung der Anwendung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Vorschriften über Tiergesundheit, Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel

{SWD(2023) 131 final}

Inhalt

Zusammenfassung    

Einleitung    

Teil 1

Von den Mitgliedstaaten im Jahr 2021 durchgeführte amtliche Kontrollen    

1.1

Allgemeiner Überblick    

1.2

Jahresberichte der Mitgliedstaaten    

1.3

Organisation und Durchführung amtlicher Kontrollen    

1.4

Maßnahmen zur Sicherstellung der wirksamen Durchführung des MNKP    

1.4.1

Ergriffene Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften durch die Unternehmen    

1.4.2

Durchsetzung durch die nationalen Behörden    

1.4.3

Maßnahmen, die eine wirksame Durchführung der amtlichen Kontrollsysteme gewährleisten sollen    

Teil 2

Kontrolltätigkeiten der Kommission in den Mitgliedstaaten im Jahr 2021    

2.1

Audits und Kontrollen    

2.2

Empfehlungen    

2.3

Wichtige Punkte hinsichtlich der Kommissionskontrollen 2021    

2.4

Systematische Weiterverfolgung der Auditempfehlungen    

2. 4.1

Allgemeine nachfassende Audits    

2.4.2

Rechtsdurchsetzung    

Schlussfolgerungen    

Haftungsausschluss

Die Europäische Kommission legt diesen Bericht im Einklang mit Artikel 114 der Verordnung (EU) 2017/625 1 vor. Mit diesem Bericht soll der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die von den Mitgliedstaaten durchgeführten amtlichen Kontrollen und die damit verbundenen Kontrolltätigkeiten der Kommission in den Bereichen Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Tierschutz, ökologischer/biologischer Landbau und Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel verbessert werden.

Die Zuständigkeit für die Auslegung des Unionsrechts liegt ausschließlich beim Gerichtshof der Europäischen Union.

Wir sind bestrebt, die einschlägigen Informationen auf dem neuesten Stand zu halten und ihre Richtigkeit zu gewährleisten. Wenn wir Kenntnis von Irrtümern erhalten, werden wir versuchen, diese zu berichtigen.

Die für diesen Bericht herangezogenen Materialien:

●sind Informationen allgemeiner Art und beziehen sich nicht auf die spezifische Situation bestimmter natürlicher oder juristischer Personen;

●sind nicht unbedingt vollständig, ausführlich, genau oder aktuell;

●werden teilweise von den nationalen Behörden der Mitgliedstaaten bereitgestellt, auf die die Kommission keinen Einfluss hat und für die sie keine Verantwortung übernehmen kann.

Einige Daten oder Informationen in diesem Bericht können in Dateien oder Formaten erstellt oder strukturiert worden sein, die nicht fehlerfrei sind.

Zusammenfassung

In diesem Bericht wird das Gesamtergebnis der 2021 durchgeführten amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten und Kontrolltätigkeiten der Kommission dargestellt. Das Ziel dieser Kontrollen ist es, ein hohes Gesundheitsschutzniveau und ein hohes Maß an Vertrauen in die Lebensmittelkette, vom Erzeuger bis zum Verbraucher, zu gewährleisten. Sie sind wichtig, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften durch die Unternehmen zu überprüfen, damit die europäischen Verbraucherinnen und Verbraucher sich darauf verlassen können, dass die Lebensmittel, die sie zu sich nehmen, sicher sind. Sie sind auch von zentraler Bedeutung für den reibungslosen Ablauf im Handel mit Lebensmitteln, Tieren und Pflanzen sowohl innerhalb der EU als auch mit Drittländern.

Die nationalen Behörden sind für die Durchführung von amtlichen Kontrollen zuständig. Wenn Unternehmen entlang der Lebensmittelkette die einschlägigen Rechtsvorschriften nicht einhalten, sind die nationalen Behörden verpflichtet, die Anforderungen durchzusetzen und dafür zu sorgen, dass die Unternehmen ihre Pflichten erfüllen.

Im Jahr 2021 gab es 16,9 Millionen Unternehmen in der EU, die für amtliche Kontrollen infrage kamen. Die nationalen Behörden haben knapp 5 Millionen Kontrollen bei diesen Unternehmen durchgeführt. Im Rahmen dieser Kontrollen wurde etwa 1 Million Verstöße festgestellt, die zur Verhängung von fast 500 000 verwaltungsrechtlichen Sanktionen und zu beinahe 8 000 gerichtlichen Maßnahmen geführt haben.

Die Kommission überprüft die Durchführung amtlicher Kontrollen durch die Mitgliedstaaten und die damit verbundenen Durchsetzungsmaßnahmen. Die Berichte über diese Kontrollen der Kommission, die auf deren Website veröffentlicht werden, vermitteln ein klares Bild der Leistung der nationalen Behörden und sind ein wichtiger Teil des Überprüfungsprozesses, mit dem sichergestellt wird, dass die Rechtsetzung der EU ihren Zweck erfüllt.

Aus den Kontrollen der Kommission geht hervor, dass die nationalen Behörden insgesamt über die notwendigen Systeme verfügen, um zu überprüfen und zu gewährleisten, dass die Unternehmen die EU-Anforderungen umsetzen, und um Maßnahmen bei Verstößen zu ergreifen. Allerdings wurden im Rahmen dieser Kontrollen in bestimmten Mitgliedstaaten Mängel bei den amtlichen Kontrollsystemen festgestellt und Verbesserungspotenziale aufgezeigt. In solchen Fällen richtet die Kommission Empfehlungen an die nationalen Behörden.

Die Kommission verfolgt ihre abgegebenen Empfehlungen systematisch weiter und setzt gegebenenfalls andere Durchsetzungsinstrumente ein. Darüber hinaus unterstützt die Kommission die Mitgliedstaaten durch die Bereitstellung von technischer Hilfe und Schulungen im Rahmen der Initiative „Bessere Schulung für sicherere Lebensmittel“ und durch technische Sitzungen von Sachverständigennetzwerken.

Seit 2020 sind die nationalen Behörden verpflichtet, die Ergebnisse ihrer Kontrollen in einem einheitlichen elektronischen Format zu übermitteln. Es waren jedoch nicht alle Mitgliedstaaten in der Lage, alle Daten in dem erforderlichen Format zu übermitteln. Die Kommission wird weiterhin mit den nationalen Behörden zusammenarbeiten, um die Vollständigkeit der Daten für künftige Jahresberichte zu verbessern.

Auch im Jahr 2021 hinderte die COVID-19-Pandemie die nationalen Behörden und die Kommission daran, ihre Kontrollen und Audits wie geplant durchzuführen.

Einleitung

Ziel der EU ist die Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus und eines hohen Maßes an Vertrauen in den Bereichen Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Tierschutz, ökologischer/biologischer Landbau und Qualitätsregelungen (geschützte Ursprungsbezeichnungen, geschützte geografische Angaben und garantiert traditionelle Spezialitäten – g. U./g. g. A./g. t. S.). Die Bürgerinnen und Bürger der EU erwarten zu Recht hohe Standards in all diesen Bereichen.

Die EU verfügt über einen umfassenden Rechtsrahmen, mit dem kohärente Kontrollen in der gesamten Lebensmittel- und Futtermittelkette vom Erzeuger bis zum Verbraucher sowie eine angemessene Überwachung gewährleistet werden sollen, während gleichzeitig ein wirksamer Binnenmarkt und Handel mit Drittländern sichergestellt werden. Für die Zwecke dieses Berichts umfassen die Verweise auf Mitgliedstaaten und die statistischen Angaben auch das Vereinigte Königreich in Bezug auf Nordirland. 2

Eine der Säulen der integrierten europäischen Politik für Lebensmittelsicherheit vom Erzeuger bis zum Verbraucher ist, dass jeder Mitgliedstaat über ein wirksames System amtlicher Kontrollen auf der Grundlage der Verordnung über amtliche Kontrollen 3 verfügen muss, um die Einhaltung der EU-Standards durch die Unternehmen in der gesamten Lebensmittel- und Futtermittelkette zu überprüfen und gegebenenfalls durchzusetzen. Die Mitgliedstaaten müssen mehrjährige nationale Kontrollpläne (MNKP) erarbeiten, die alle unter das EU-Lebensmittelrecht fallenden Bereiche abdecken.

Die Kommission spielt für den Gesamtkontrollrahmen auf EU-Ebene eine wichtige Rolle 4 und führt Kontrollen, einschließlich Audits, in den Mitgliedstaaten durch, um zu überprüfen, ob die nationalen Behörden ihren Kontrollpflichten nachkommen.

Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission einen Jahresbericht 5 über die Durchführung ihrer amtlichen Kontrollen in Übereinstimmung mit ihrem MNKP vorlegen.

Die Kommission erstellt einen Bericht 6 über die amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten und berücksichtigt dabei folgende Punkte:

●die Jahresberichte der nationalen Behörden über ihre Kontrolltätigkeit;

●die Ergebnisse der in Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen der Kommission.

Der vorliegende Bericht bezieht sich auf das Jahr 2021. Er umfasst die Überprüfung

●der Jahresberichte der Mitgliedstaaten für das Jahr 2021;

●der Kontrolltätigkeiten der Kommission in den Mitgliedstaaten im Jahr 2021;

●der nachfassenden Maßnahmen der Kommission und der Durchsetzung sowie der Unterstützung für die nationalen Behörden.

Er enthält eine Zusammenstellung der von den nationalen Behörden für das Jahr 2021 bereitgestellten Daten. Anhand dieser Daten lassen sich im Laufe der Zeit Trends bei den Kontrollen und bei Verstößen gegen die Vorschriften erkennen.

Die Grafiken zu den amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten basieren auf deren aggregierten Daten für das Jahr 2021.

Nachdem die Berichtspflichten 2020 geändert wurden, waren noch nicht alle Mitgliedstaaten in der Lage, alle Daten für 2021 in der erforderlichen Detailtiefe bereitzustellen. Dies schränkt die Vergleichbarkeit der Grafiken ein, da von einzelnen Mitgliedstaaten mitunter kombinierte Daten vorgelegt wurden, die nicht in die erforderlichen Unterkategorien aufgeschlüsselt wurden.

Diesem Bericht ist eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 7 beigefügt, die Folgendes enthält:

●zusätzliche Hintergrundinformationen über den Rechtsrahmen;

●genauere Angaben über die von den nationalen Behörden und der Kommission durchgeführten Kontrollen bzw. Audits in den Bereichen der Lebensmittelkette, die Gegenstand der Verordnung über amtliche Kontrollen sind.

Teil 1

Von den Mitgliedstaaten im Jahr 2021 durchgeführte amtliche Kontrollen

1.1

Allgemeiner Überblick

Die Produktion und der Vertrieb von Lebensmitteln vom Erzeuger bis zum Verbraucher erfolgt in mehreren Stufen, die ein breites Spektrum von Bereichen und Tätigkeiten umfassen. 8  

Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Gesamtzahl der Unternehmen in der Lebensmittelkette, die durchgeführten amtlichen Kontrollen, die festgestellten Verstöße sowie die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und die gerichtlichen Maßnahmen in der gesamten Lebensmittelkette im Jahr 2021 auf EU-Ebene.

Tabelle 1: Amtliche Kontrollen 2021 – Allgemeine Zahlen

Abbildung 1 gibt einen Überblick über die von den Mitgliedstaaten im Jahr 2021 durchgeführten amtlichen Kontrollen entlang der gesamten Lebensmittelkette. 9 Sie zeigt die Zahl der Unternehmer, die durchgeführten amtlichen Kontrollen, die festgestellten Verstöße und die angewandten verwaltungsrechtlichen Sanktionen, aufgeschlüsselt nach den verschiedenen Tätigkeitsbereichen in der Lebensmittelkette. 10

Tabelle 2 zeigt die fünf wichtigsten Sektoren der Lebensmittelkette in Bezug auf die Zahl der Unternehmen, die durchgeführten amtlichen Kontrollen, die festgestellten Verstöße und die angewandten verwaltungsrechtlichen Sanktionen in absoluten Zahlen. Die diesem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält eine weitere Aufschlüsselung dieser Zahlen nach den verschiedenen Bereichen der Lebensmittelkette.

Abbildung 1: Von den Mitgliedstaaten im Jahr 2021 durchgeführte amtliche Kontrollen

Tabelle 2: Amtliche Kontrollen 2021 – Die fünf wichtigsten Sektoren

1.2

Jahresberichte der Mitgliedstaaten

Die Frist für die Vorlage der Jahresberichte für 2021 war der 31. August 2022. Neun Mitgliedstaaten legten ihren Bericht fristgerecht vor, 15 verpassten die Frist um bis zu zwei Wochen, und die letzten vier Berichte wurden mit 29, 42, 42 bzw. 92 Tagen Verspätung vorgelegt.

Die nationalen Behörden verwendeten das neue Berichtsformat erst zum zweiten Mal. Teilweise hatten sie deshalb noch Probleme, die Daten in dem erforderlichen Format zusammenzustellen. Aufgrund dessen sind Vergleiche zwischen den für 2020 und 2021 vorgelegten Daten nicht in allen Fällen zuverlässig. Die Umstellung auf das neue Format erschwert ferner den Vergleich von Daten aus den Jahren vor 2020 mit Daten ab 2020. Es ist daher noch zu früh für eine Datenbetrachtung auf EU-Ebene im Jahresvergleich.

Die Mitgliedstaaten können in ihren Berichten darlegen, welche Fortschritte sie bei der Erreichung ihrer strategischen Ziele gemacht haben und welchen Herausforderungen sie bei der Umsetzung ihres MNKP gegenüberstehen. Sie können auch eine Erklärung zum insgesamt erreichten Grad der Einhaltung der Vorschriften und eine allgemeine Selbsteinschätzung der Eignung und Wirksamkeit ihrer amtlichen Kontrollen abgeben. Das Berichtsformat enthält Textfelder zum Einfügen dieser Angaben. Allerdings lieferten die nationalen Behörden für das Jahr 2021 weniger Informationen als in den Leitlinien vorgesehen. 11

Was den Tierschutz in landwirtschaftlichen Betrieben und beim Tiertransport betrifft, müssen die Jahresberichte gemäß der Verordnung über amtliche Kontrollen eine Analyse der schwerwiegendsten festgestellten Verstöße enthalten. Diese Analyse sollte die Grundlage für einen nationalen Aktionsplan zur Vermeidung oder Reduzierung derartiger Verstöße in den Folgejahren bilden. 12 Im Allgemeinen haben die nationalen Behörden wie schon für das Berichtsjahr 2020 weder diese Analyse noch diese Aktionspläne vorgelegt. Daher ist es der Kommission nicht möglich, die vorgesehene diesbezügliche Zusammenfassung zu erstellen.

Auch zu den Kontrollen hinsichtlich der Feststellung betrügerischer oder irreführender Praktiken lieferten die nationalen Behörden nur sehr begrenzte Informationen.

1.3

Organisation und Durchführung amtlicher Kontrollen

Die Mitgliedstaaten haben amtliche Kontrollsysteme eingerichtet, um die Anwendung des Rechtsrahmens durch alle Unternehmen entlang der Lebensmittelkette zu überprüfen.

In den MNKP beschreiben die nationalen Behörden die eingerichteten Kontrollsysteme und legen ihre strategischen Ziele fest.

In den Kommissionsleitlinien für die Erstellung ihrer Jahresberichte werden die nationalen Behörden aufgefordert:

●etwaige Änderungen in der Organisation ihrer amtlichen Kontrollsysteme zu beschreiben;

●eine Tabelle mit den Ergebnissen der bei der Bewertung der strategischen Ziele angewandten Leistungsindikatoren aufzunehmen;

●eine Erklärung zum insgesamt erreichten Grad der Einhaltung sowie zur Wirksamkeit der amtlichen Kontrollsysteme aufzunehmen, basierend auf einer Analyse und Synthese der Ergebnisse der Kontrollsysteme, ihrer Ziele und ihrer Leistungsindikatoren.

Einige Mitgliedstaaten liefern in ihrem Jahresbericht eine Beschreibung ihrer Kontrollsysteme (und auch ihres MNKP). Nicht alle Berichte enthalten jedoch eine Übersicht über die Indikatoren und die Ergebnisse. Die Erklärung zum insgesamt erreichten Grad der Einhaltung sowie zur Wirksamkeit der amtlichen Kontrollsysteme fehlt sogar in den meisten Fällen.

Elf Mitgliedstaaten haben Informationen über ihre strategischen Ziele aufgenommen, davon in neun Fällen in Form eines Überblicks über die Ergebnisse ihrer Indikatoren. Diese Indikatoren beschränken sich teilweise auf die Anzahl der durchgeführten amtlichen Kontrollen und der entnommenen Proben. Die Berichte einiger Mitgliedstaaten enthalten nicht die Informationen von allen Behörden, die an den amtlichen Kontrollen entlang der Lebensmittelkette beteiligt sind.

Im Folgenden sind einige positive Beispiele aufgeführt.

-Belgiens Föderalagentur für die Sicherheit der Nahrungsmittelkette verwendet auf Indikatoren gestützte Barometer für Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Pflanzengesundheit, wobei die Barometerergebnisse einen Vergleich von Jahr zu Jahr ermöglichen.

-Die Niederlande verwenden zwei informationsbezogene Indikatoren und einen Leistungsindikator:

oden Durchsetzungsindikator zu ergriffenen Durchsetzungsmaßnahmen;

oden Indikator zur Intensität der Kontrollen, d. h. zur Anzahl der kontrollierten Unternehmen in einem bestimmten Bereich (Unternehmen oder Erzeugnisse);

oden Compliance-Indikator (Grad der Einhaltung der Vorschriften).

Alle Mitgliedstaaten hatten aufgrund der zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie eingeführten Beschränkungen auch in diesem Berichtsjahr Probleme bei der Durchführung der vollständigen Kontrollprogramme.

Weitere Faktoren, die nach Angaben der nationalen Behörden zu Beeinträchtigungen bei den Kontrollprogrammen führten, waren Ressourcenmangel (Personal, Finanzen und Ausrüstung), anhaltende Probleme im Bereich der Pflanzen- bzw. Tiergesundheit (Afrikanische Schweinepest und Aviäre Influenza) und der Brexit. Dänemark erklärte, dass erhebliche personelle Ressourcen für die flächendeckende Keulung von Nerzen in den Betrieben abgestellt werden mussten, um die Ausbreitung von COVID-19 auf den Menschen zu verhindern.

Da in allen Sektoren ein verstärkter Trend zum Fernabsatz zu verzeichnen ist, hat Finnland mehr Ressourcen für Kontrollen in diesem Bereich bereitgestellt.

1.4

Maßnahmen zur Sicherstellung der wirksamen Durchführung des MNKP

Mit dem MNKP soll sichergestellt werden, dass die amtlichen Kontrollen in allen Abschnitten der Lebensmittelkette im Einklang mit der Verordnung über amtliche Kontrollen risikobasiert und effizient durchgeführt werden.

Wenn bei amtlichen Kontrollen Verstöße festgestellt werden, müssen die nationalen Behörden Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass das betreffende Unternehmen den Verstoß beendet und dass es erneute Verstöße dieser Art verhindert. 13  

Die nationalen Behörden sind außerdem verpflichtet, die wirksame Durchführung des amtlichen Kontrollsystems zu überprüfen und die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um festgestellte Mängel in ihren Kontrollsystemen zu beheben. 14

1.4.1

Ergriffene Maßnahmen zur Sicherstellung der Einhaltung der Vorschriften durch die Unternehmen

Die Mitgliedstaaten führen öffentliche Informationskampagnen durch und stellen den Unternehmen Leitlinien und Schulungen zur Verfügung, um sie bei der Einhaltung der Vorschriften über die Lebensmittelsicherheit zu unterstützen.

Neun Mitgliedstaaten legten Beispiele für Maßnahmen der nationalen Behörden vor, die Unternehmen bei der Einhaltung der geltenden Vorschriften unterstützen.

●Die Veterinär- und Lebensmittelbehörde Dänemarks arbeitet an einer Reihe von Maßnahmen, die bei der Gründung eines Unternehmens für eine bessere Verständlichkeit der Mindestanforderungen an die Lebensmittelsicherheit sorgen sollen.

●Um Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften zu verhindern, setzt das staatliche Pflanzenschutzamt Litauens im Rahmen seiner Tätigkeit eher auf die Beratung von Unternehmen, die Bereitstellung von methodischer Unterstützung und die Durchführung weiterer Maßnahmen, als mit Sanktionen oder Strafen auf die Einhaltung der Vorschriften hinzuwirken.

●In Belgien gelten für Unternehmen, die nach den nationalen validierten Leitfäden zur Eigenkontrolle zertifiziert sind, niedrigere Gebührensätze und längere Intervalle bei den amtlichen Kontrollen. Auch für Sektoren, für die es keinen solchen validierten Leitfaden zur Eigenkontrolle gibt, stehen Instrumente zur Verfügung. Die Checklisten für die Kontrollen sind öffentlich zugänglich und enthalten Anleitungen. Außerdem sind kostenlose Schulungen und Unterlagen verfügbar.

1.4.2

Durchsetzung durch die nationalen Behörden

Die nationalen Behörden wenden eine Reihe von Durchsetzungsmaßnahmen an, die von mündlichen und schriftlichen Verwarnungen über die Beschlagnahme und Vernichtung von Waren bis hin zur (vorübergehenden) Aufhebung oder Einschränkung der Zulassung von Unternehmern reichen. Geldbußen werden als Abschreckungsmittel angewandt. Die formelle Einleitung gerichtlicher Schritte ist das letzte Mittel.

Die nationalen Behörden müssen über wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen verfügen. 15

Tabelle 3 veranschaulicht die Zahl der verwaltungsrechtlichen Sanktionen, die in den einzelnen Teilen der Lebensmittelkette verhängt wurden. Tabelle 4 gibt Aufschluss über die Verteilung dieser Sanktionen auf die einzelnen Bereiche, und Tabelle 5 zeigt die Zahl der in den einzelnen Bereichen ergriffenen gerichtlichen Maßnahmen.

Tabelle 3: Verwaltungsrechtliche Sanktionen nach Tätigkeiten – 2021