I – Einleitung

II – Rechtlicher Rahmen

III – Vorgeschichte des Rechtsstreits

IV – Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

V – Würdigung

A – Vorbringen der Parteien

B – Stand der relevanten Rechtsprechung und Festlegung der vorzunehmenden Prüfung

C – Entstehungsgeschichte, Inhalt und allgemeine Systematik des PKA

D – Entwicklungszusammenarbeit im Unionsrecht und Einstufung des PKA

E – Zur Hinzufügung der Rechtsgrundlagen hinsichtlich des Verkehrs

F – Zur Hinzufügung der Rechtsgrundlage hinsichtlich der Umwelt

G – Zur Hinzufügung der Rechtsgrundlage hinsichtlich der Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen

1. Inhalt des PKA

2. Migration und Politik der Entwicklungszusammenarbeit

3. Art. 26 des PKA im Licht der früheren Praxis

4. Gegenwärtige Praxis im Bereich der Abkommen über die Rückübernahme

H – Zur Aufrechterhaltung der früheren Wirkungen des angefochtenen Beschlusses

VI – Zu den Kosten

VII – Ergebnis

1.

Mit der vorliegenden Klage beantragt die Europäische Kommission beim Gerichtshof, den Beschluss 2012/272/EU des Rates vom 14. Mai 2012 über die Unterzeichnung eines Rahmenabkommens über Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik der Philippinen andererseits im Namen der Union ( 2 ) (im Folgenden: angefochtener Beschluss) für nichtig zu erklären, soweit der Rat der Europäischen Union die Rechtsgrundlagen hinsichtlich des Verkehrs, der Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen und der Umwelt hinzugefügt hat.

2.

Art. 26 des Rahmenabkommens über Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik der Philippinen andererseits (im Folgenden: PKA) ( 3 ) mit der Überschrift „Zusammenarbeit im Bereich Migration und Entwicklung“, der in Titel V (Zusammenarbeit im Bereich Migration und Arbeit auf See) enthalten ist, hat folgenden Wortlaut:

„(1)   Die Vertragsparteien bestätigen die Bedeutung der gemeinsamen Steuerung der Migrationsströme zwischen ihren Gebieten. Zur Vertiefung ihrer Zusammenarbeit richten die Parteien einen Mechanismus für einen umfassenden Dialog und Konsultationen zu allen migrationsrelevanten Fragen ein. Migrationsfragen werden auch in die einzelstaatlichen Strategien bzw. einzelstaatlichen Entwicklungsrahmen für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Herkunfts-, Transit- und Zielländer von Migranten einbezogen.

(2)   Die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien stützt sich auf eine durch beiderseitige Konsultationen und Vereinbarungen zwischen den Vertragsparteien vorgenommene Ermittlung des konkreten Bedarfs und wird nach den geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften der Vertragsparteien durchgeführt. Sie konzentriert sich insbesondere auf folgende Bereiche:

(3)   Unbeschadet der Notwendigkeit, die Opfer des Menschenhandels zu schützen, kommen die Vertragsparteien im Rahmen der Zusammenarbeit in diesem Bereich ferner in Folgendem überein:

Ist die betroffene Person nicht im Besitz eines geeigneten Ausweispapiers oder eines anderen Nachweises ihrer Staatsangehörigkeit, so wird die zuständige diplomatische oder konsularische Vertretung unmittelbar von den Philippinen oder dem Mitgliedstaat darum ersucht, die Staatsangehörigkeit dieser Person gegebenenfalls durch eine Befragung festzustellen; wird die Staatsangehörigkeit der Philippinen oder eines Mitgliedstaates festgestellt, so werden von den zuständigen Behörden der Philippinen oder des Mitgliedstaates geeignete Dokumente ausgestellt.

(4)   Die Vertragsparteien vereinbaren, möglichst bald ein Abkommen für die Aufnahme bzw. Rückübernahme ihrer Staatsangehörigen, einschließlich einer Bestimmung über die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, abzuschließen.“

3.

Art. 34 des PKA, der sich mit der Umwelt und den natürlichen Ressourcen befasst, bestimmt:

„(1)   Die Vertragsparteien sind sich darüber einig, dass die Zusammenarbeit in diesem Bereich die Erhaltung und die Verbesserung der Umwelt im Streben nach einer nachhaltigen Entwicklung fördert. Bei allen von den Vertragsparteien aufgrund dieses Abkommens getroffenen Maßnahmen wird der Umsetzung der Ergebnisse des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung und der einschlägigen multilateralen Umweltübereinkünfte, zu deren Vertragsparteien sie gehören, Rechnung getragen.

(2)   Die Vertragsparteien sind sich über die Notwendigkeit einig, die natürlichen Ressourcen und die biologische Vielfalt zum Nutzen aller Generationen unter Berücksichtigung ihres Entwicklungsbedarfs zu erhalten und nachhaltig zu bewirtschaften.

(3)   Die Vertragsparteien vereinbaren die Zusammenarbeit zur Intensivierung der gegenseitigen Unterstützung ihrer Handels- und Umweltpolitik und zur Einbindung umweltpolitischer Erwägungen in alle Bereiche der Zusammenarbeit.

(4)   Die Vertragsparteien bemühen sich, ihre Zusammenarbeit bei regionalen Umweltschutzprogrammen fortzusetzen und zu vertiefen, insbesondere mit Blick auf Folgendes:

(5)   Die Vertragsparteien fördern den gegenseitigen Zugang zu ihren Programmen in diesem Bereich im Einklang mit den besonderen Bedingungen dieser Programme.“

4.

Art. 38 des PKA, der den Verkehr regelt, hat folgenden Wortlaut:

„(1)   Die Vertragsparteien kommen überein, in relevanten Bereichen der Verkehrspolitik zusammenzuarbeiten, um Investitionsmöglichkeiten und den Personen- und Güterverkehr zu verbessern, die Sicherheit des See- und Luftverkehrs zu fördern, sich mit den Auswirkungen des Verkehrs auf die Umwelt zu befassen und die Effizienz ihrer Verkehrssysteme zu steigern.

(2)   Mit der Zusammenarbeit der Vertragsparteien in diesem Bereich soll Folgendes gefördert werden:

5.

Am 25. November 2004 erteilte der Rat der Kommission auf deren Empfehlung eine Ermächtigung zur Verhandlung über ein Rahmenabkommen über Partnerschaft zwischen der Europäischen Union, ihren Mitgliedstaaten und der Republik der Philippinen. Diese Verhandlungen wurden im Februar 2009 in Manila (Philippinen) begonnen und Anfang Juni 2010 abgeschlossen. Das Abkommen wurde am 25. Juni 2010 von der Kommission und der Republik der Philippinen endgültig paraphiert.

6.

Daraufhin nahm die Kommission am 6. September 2010 einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung eines Rahmenabkommens über Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Republik der Philippinen andererseits ( 4 ) an. Dieser Vorschlag erfolgte auf der Grundlage der Art. 207 AEUV und 209 AEUV in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 AEUV.

7.

In der Folge eines am 28. Januar 2011 auf der Ebene des Ausschusses der ständigen Vertreter (im Folgenden: AStV) erzielten Einvernehmens ( 5 ), das nach Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zustande gekommen war, nahm der Rat einstimmig den angefochtenen Beschluss an und stützte diesen nicht nur auf die Art. 207 AEUV und 209 AEUV über den Handel und die Entwicklung, sondern auch auf die Art. 91 AEUV und 100 AEUV über den Verkehr, Art. 79 Abs. 3 AEUV über die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen und Art. 191 Abs. 4 AEUV über die Umwelt, jeweils in Verbindung mit Art. 218 Abs. 5 AEUV ( 6 ).

8.

Aufgrund der Erwägung, dass das PKA keine Verpflichtungen enthalte, die über ein mit dem Handel und der Entwicklungszusammenarbeit zusammenhängendes Ziel hinausgingen, erachtete die Kommission die Hinzufügung der Art. 79 Abs. 1 AEUV, 91 AEUV, 100 AEUV und 191 Abs. 4 AEUV als Rechtsgrundlagen des angefochtenen Beschlusses für nicht notwendig und erhob am 6. August 2012 auf der Grundlage von Art. 263 AEUV die vorliegende Klage.

9.

Die Kommission beantragt,

10.

Der Rat beantragt,

11.

Mit Beschlüssen vom 29. November, 18. und 20. Dezember 2012 und 25. Januar 2013 hat der Präsident des Gerichtshofs zugelassen, dass Irland, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland, die Bundesrepublik Deutschland, die Tschechische Republik, die Hellenische Republik sowie die Republik Österreich zur Unterstützung der Anträge des Rates dem Verfahren beitreten.

12.

Die Europäische Kommission, der Rat, die Bundesrepublik Deutschland, Irland, die Hellenische Republik sowie das Vereinigte Königreich wurden in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof am 22. Oktober 2013 angehört.

13.

Zur Stützung ihrer Klage macht die Kommission einen einzigen Klagegrund geltend, wonach der Rat aufgrund der Hinzufügung der Rechtsgrundlagen hinsichtlich des Verkehrs, der Umwelt und der Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen gegen die Vorschriften der Verträge und die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der Rechtsgrundlage verstoßen habe.

14.

Nach der Ansicht der Kommission verfolgt das PKA, obwohl es auf ein breites Spektrum von Bereichen ausgerichtet ist, nur ein einziges Ziel, das in der Begründung einer Entwicklungszusammenarbeit im Sinne von Art. 209 AEUV besteht. Das PKA sei daher als ein Abkommen über die Entwicklungszusammenarbeit im Sinne des Urteils Portugal/Rat ( 7 ) einzustufen.

15.

Zur Stützung ihrer Ansicht macht die Kommission erstens geltend, dass die drei in Streit stehenden Aktionsbereiche zu den Bereichen gehörten, die sowohl vom Europäischen Konsens für die Entwicklungspolitik ( 8 ) als auch vom Finanzierungsinstitut für die Entwicklungszusammenarbeit ( 9 ) erfasst werden. Zweitens will die Kommission – Bereich für Bereich – zeigen, dass das PKA keine Verpflichtungen enthalte, die sich hinsichtlich ihres Inhalts von denen der Entwicklungszusammenarbeit unterschieden. Hinsichtlich des Verkehrs macht die Klägerin geltend, dass Art. 38 des PKA nur eine allgemeine Verpflichtung zur Zusammenarbeit darstelle. Dasselbe gelte für Art. 34 des PKA und für dessen Vorschriften zur Umwelt, weil es sich dabei nur um allgemeine Grundsätze, Leitlinien und andere Absichtserklärungen handle. Im Übrigen sei der Zusammenhang zwischen Entwicklungszusammenarbeit und nachhaltiger Entwicklung im Schlussdokument der Konferenz Rio+20 (Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung) bekräftigt worden. Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA nicht zur Folge habe, dass das PKA zu einem Rückübernahmeabkommen werde. Im Gegenteil werde die Rückübernahme im PKA als ein Aspekt der Entwicklungszusammenarbeit behandelt, wobei der Kampf gegen die illegale Einwanderung ein zu dieser Zusammenarbeit gehörendes Ziel sei. Jedenfalls sei Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA nicht mehr als eine Absichtserklärung, in der Zukunft ein Rückübernahmeabkommen abzuschließen, und beschränke sich darauf, elementare Grundsätze des allgemeinen Völkerrechts wiederzugeben, wohingegen die von der Union abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen ( 10 ) weit darüber hinausgingen, indem sie diese Grundsätze konkretisierten und die Verfahrensvorschriften der Rückübernahme hinsichtlich des Anwendungsbereichs, der Nachweisführung etc. genau in ihren Einzelheiten regelten. Schließlich sei Art. 26 eine Vorschrift, die eine Erweiterung der Zusammenarbeit in einer Weise erlaube, die mit jener in Art. 49 des PKA vergleichbar sei, ohne jedoch das Wesen des in Frage stehenden Abkommens zu ändern ( 11 ).

16.

Schließlich bringt die Kommission ihre Bedenken hinsichtlich der unerwünschten rechtlichen Folgen zum Ausdruck, die sich aus der rechtswidrigen Hinzufügung des Art. 79 Abs. 3 AEUV zu den Rechtsgrundlagen des angefochtenen Beschlusses ergäben. Die Einfügung dieses Artikels führe nämlich zu einer Anwendung der Protokolle Nrn. 21 und 22 und damit zu einer Unvereinbarkeit mit den Verfahren für den Erlass des Beschlusses. Damit sei diese Einfügung eine Quelle der Rechtsunsicherheit, sowohl intern – im Hinblick auf das Maß der Ausübung der Kompetenzen der Union selbst gemäß Art. 3 Abs. 2 AEUV und Art. 4 Abs. 2 AEUV, auf den Umfang der Befugnisse der jeweiligen Unionsorgane oder auch auf die verfahrensrechtlichen Folgen für den Erlass des in Rede stehenden Beschlusses – als auch im Verhältnis nach außen, wenn man die variable Geometrie bei der Anwendbarkeit des PKA in Betracht ziehe, die für den vertragschließenden Drittstaat wenig verständlich sei.

17.

Die Kommission will vom Gerichtshof eine Klärung dieser verschiedenen Fragen erhalten, damit sie daraus die Konsequenzen für die eigene laufende Vorgehensweise in diesem Bereich ziehen kann, beantragt vor dem Gerichtshof aber gleichwohl, die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses aufrechtzuerhalten, wenn er ihrer Klage stattgeben sollte.

18.

Wie im Wesentlichen alle ihn unterstützenden Streithelfer lehnt der Rat, obwohl er mit der Kommission über den gegenwärtigen Stand der Rechtsprechung zur Wahl der Rechtsgrundlage übereinstimmt, eine Einstufung des PKA als Abkommen über die Entwicklungszusammenarbeit im Sinne des Urteils Portugal/Rat ab. Die Außenbeziehungen zwischen der Union, ihren Mitgliedstaaten und den Drittstaaten hätten mittlerweile die Form einer Zusammenarbeit und einer umfassenden Partnerschaft und ließen sich nicht allein auf den Teilbereich „Entwicklungszusammenarbeit“ reduzieren. Diese Zusammenarbeit und Partnerschaft seien insoweit umfassend, als es bei den sie konkretisierenden Abkommen nicht möglich sei, einen Hauptbereich herauszuschälen, der gegenüber einem oder mehreren Nebenbereichen vorrangig wäre. Unter diesen Umständen sei nicht das Urteil Portugal/Rat anzuwenden, sondern vielmehr die Standardrechtsprechung des Gerichtshofs ( 12 ). Es müsse daher die Natur der eingegangenen Verpflichtungen geprüft werden. Allein eine konkrete oder substanzielle Verpflichtung erfordere die Hinzufügung einer entsprechenden Rechtsgrundlage.

19.

Im Hinblick auf das PKA zeigten sowohl dessen Präambel als auch sein Art. 2, dass die Entwicklungszusammenarbeit nur ein Aspekt von mehreren der von ihm begründeten umfassenden Zusammenarbeit sei. Das PKA stelle nämlich keinen besonderen Bereich in den Vordergrund. Im Übrigen enthalte Art. 38 des PKA besondere Verpflichtungen auf dem Gebiet des Verkehrs, die, da sie weit über eine bloße Verpflichtung zur Zusammenarbeit hinausgingen, inhaltlich nicht mit den Bestimmungen zum Verkehr in dem vom Urteil Portugal/Rat behandelten Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien über Partnerschaft und Entwicklung ( 13 ) vergleichbar seien und auch nicht ausschließlich mit dem Ziel der Entwicklung der Republik der Philippinen beschrieben werden könnten. Die Einfügung einer eigenen Rechtsgrundlage für den Verkehr sei daher gemäß den Vorgaben des Gerichtshofs erforderlich ( 14 ).

20.

Für den Bereich der Rückübernahme weist der Rat darauf hin, dass sich die Notwendigkeit, Art. 79 Abs. 3 AEUV hinzuzufügen, aus dem Umstand ergebe, dass Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA eindeutige rechtliche Verpflichtungen enthalte und dass, auch wenn es sich nur um eine Wiedergabe von allgemeinen Grundsätzen handeln sollte, die bereits fester Bestandteil des Völkerrechts seien, ihr Vorhandensein in einem bilateralen Abkommen notwendigerweise bedeutendere unmittelbare rechtliche Folgen habe. Daneben könne die in Art. 26 Abs. 4 des PKA enthaltene Bindung als eine Verpflichtung zum Tätigwerden eingestuft werden, die in tatsächlicher Hinsicht mit einer erheblichen Hebelwirkung ausgestattet sei, auf deren Grundlage die Union von Seiten der vertragschließenden Drittstaaten in dem betreffenden Bereich Ergebnisse erhalten könne. In gleicher Weise rechtfertige der Umstand, dass Art. 34 Abs. 5 des PKA den beiderseitigen Zugang der Vertragsparteien zu den von ihnen im Umweltbereich begründeten Programmen eröffne, die Hinzufügung von Art. 191 Abs. 4 AEUV zu den Rechtsgrundlagen des angefochtenen Beschlusses, weil diese Bestimmung gerade die Zusammenarbeit mit Drittstaaten in diesem Bereich vorsehe. Art. 34 Abs. 2 des PKA enthalte auch eine klare Verpflichtung, deren Beachtung auf rechtlichem Weg geltend gemacht werden könne. Im Gegensatz zu dem mit der Republik Indien abgeschlossenen Abkommen, das im Mittelpunkt des Urteils Portugal/Rat stehe, enthalte das PKA daher konkrete Verpflichtungen zur Durchführung von Maßnahmen zum Schutz der Umwelt.

21.

Der Rat stellt klar, dass er die Einfügung weiterer Rechtsgrundlagen nicht für zweckmäßig erachtet habe, weil er bei anderen Bestimmungen des PKAs keine Bereiche gesehen habe, die konkrete und substanzielle Verpflichtungen enthielten. Im Hinblick auf die angeblichen unerwünschten rechtlichen Folgen erinnert der Rat daran, dass nach einem allgemein anerkannten rechtlichen Grundsatz nicht die Verfahren für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts maßgebend seien, sondern die Rechtsgrundlage für die beim Erlass des Rechtsakts anzuwendenden Verfahren ( 15 ). Jedenfalls enthalte das PKA in seiner Präambel einen Hinweis auf die besondere Situation der Mitgliedstaaten, auf die die Protokolle Nrn. 21 und 22 anzuwenden seien, so dass es klar sei, dass dann, wenn diese Mitgliedstaaten nicht in dieser Eigenschaft die von Art. 79 Abs. 3 AEUV erfassten völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen wollten, sie dies stattdessen als Vertragspartner außerhalb des gemischten Abkommens tun könnten. Mit anderen Worten sei Art. 26 Abs. 3 des PKA nicht auf die Mitgliedstaaten anzuwenden, für die die Protokolle Nrn. 21 und 22 gälten, doch sei eine Anwendung auf diese Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihrer Ratifizierung des Abkommens als Vertragspartner möglich. Deshalb sei der Erlass von gesonderten Beschlüssen nicht notwendig. Schließlich erweise sich die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Vereinbarkeit von Rechtsgrundlagen zuletzt als eher flexibel ( 16 ). Abschließend schließt sich der Rat der Position der Kommission im Hinblick auf die Notwendigkeit an, die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses für den Fall seiner Nichtigerklärung aufrechtzuerhalten.

22.

In ihrer Erwiderung bekräftigt die Kommission, dass das Urteil Portugal/Rat auch auf die Abkommen über Partnerschaft und Zusammenarbeit anzuwenden sei, und stellt fest, dass die Bestimmungen und die Ziele des PKA und des Abkommens mit der Republik Indien vergleichbar seien. Zwar müssten die Abkommen über Entwicklungszusammenarbeit gemäß Art. 21 EUV die dort festgelegten Ziele verfolgen, doch sei gleichwohl davon auszugehen, dass das vorrangige Ziel dieser Abkommen die Entwicklungszusammenarbeit sei, wobei diese nicht allein auf die Gewährung von finanziellen Hilfen an Entwicklungsländer reduziert werden könne. Das PKA sei, wie insbesondere sein Titel VI zeige, sehr wohl ein Abkommen, dessen vorrangiges Ziel die Entwicklungszusammenarbeit sei. Das Ziel der Entwicklung sei auch in Art. 26 enthalten. Im Übrigen bestätige das auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1905/2006 angenommene Dokument über die mehrjährige Planung für die Philippinen ( 17 ) den mehrdimensionalen Charakter der Entwicklungszusammenarbeit mit diesem Staat. Die Kommission betont die Widersprüchlichkeit der Gedankenführung des Rates, wenn er die Einfügung anderer Rechtsgrundlagen als nicht zweckmäßig erachte. Sie weist anschließend daraufhin, dass sie nicht der Argumentation zustimme, wonach aufgrund des Umstands, dass die Mitgliedstaaten auch Vertragspartner des PKA seien, ihre einvernehmliche Entscheidung zum Erlass des angefochtenen Beschlusses nötig gewesen wäre, da dieser Beschluss mit qualifizierter Mehrheit beschlossen worden sei und das Verfahren eines Erlasses mit einvernehmlicher Entscheidung bei völkerrechtlichen Verträgen gänzlich ungewöhnlich sei. Schließlich bestreitet die Kommission die Relevanz des vom Rat angeführten Urteils Parlament/Rat vom 3. September 2009, das sich nach ihrer Auffassung nicht mit der Unvereinbarkeit von Verfahren befasste.

23.

In seiner Gegenerwiderung weist der Rat nachdrücklich auf die tief gehenden Veränderungen hin, die es bei der Vertragsnatur der heute von der Union mit Drittstaaten ausgehandelten Abkommen gebe, da diese nunmehr eine verstärkte Zusammenarbeit begründeten und eine effektive Behandlung verschiedenartiger Bereiche vorsähen. Da diese Abkommen seiner Überzeugung nach andersgeartet sind als jenes, das Gegenstand des Urteils Portugal/Rat gewesen sei, wünscht er sich vom Gerichtshof eine differenzierende Herangehensweise und trägt vor, dass jeder Bereich unabhängig vom Vorhandensein eines Programms zur Entwicklungshilfe betrachtet werden müsse. Die im PKA enthaltenen Verpflichtungen blieben auch dann noch erhalten, wenn die mit der Entwicklung zusammenhängenden Ziele erreicht seien. Eine Beendigung des Abkommens für den Fall, dass die Republik der Philippinen den im PKA vorgesehenen Regelungen und Vorschriften genüge, sei nicht vorgesehen. Derselben Argumentationslinie folgend trägt der Rat vor, dass die Erwägungsgründe und Bestimmungen hinsichtlich der Beachtung der Menschenrechte, der Grundsätze der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der möglichen Aussetzung des Abkommens für den Fall einer Nichtbeachtung dieser Rechte und Grundsätze ein neuerlicher Beweis seien, dass das PKA kein Rechtsakt sei, der auf die Politik der Entwicklungszusammenarbeit reduziert werden könne. Hinsichtlich der drei in Streit stehenden Bereiche ist der Rat der Ansicht, dass das Gewicht der im PKA enthaltenen Verpflichtungen die Hinzufügung der entsprechenden Rechtsgrundlagen erfordere, was bei den anderen vom Abkommen – am Rande – behandelten Bereichen nicht der Fall sei. Jedenfalls sei es nicht möglich, die Rechtsprechung zur Vor- und Nachrangigkeit auf die zu Titel V des AEUV gehörenden Bestimmungen anzuwenden, ohne dabei gegen die Protokolle Nrn. 21 und 22 zu verstoßen.

24.

Die Parteien haben eingehend die Frage erörtert, ob der vom Gerichtshof im Urteil Portugal/Rat formulierte Grundsatz anzuwenden sei, wenn es sich um ein Abkommen wie das PKA handle. Der Rat hat insbesondere die Meinung vertreten, dass diese Rechtsprechung nicht angewendet werden dürfe, weil das PKA kein Abkommen der Entwicklungszusammenarbeit sei.

25.

Zunächst möchte ich den Einwand des Rates hinsichtlich der Anwendbarkeit des Urteils Portugal/Rat zur Bestimmung der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses relativieren ( 18 ). Denn der vom Gerichtshof in diesem Urteil zum Ausdruck gebrachte Rechtsprechungsgrundsatz stellt nach meiner Meinung nur eine besondere Spielart, sozusagen die Rückseite ein und derselben Medaille, dar, wobei diese Medaille für die Regeln steht, die bei der Bestimmung der für den Erlass eines Rechtsakts der Union notwendigen Rechtsgrundlagen zu beachten sind.

26.

In den vom Rat angeführten Urteilen hat der Gerichtshof daran erinnert, dass a) die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein von der Überzeugung des Urhebers abhängt, sondern dass sie im Gegenteil auf objektiven, gerichtlich überprüfbaren Gesichtspunkten beruhen muss, wozu insbesondere Ziel und Inhalt des Rechtsakts gehören, und b) dass der Rechtsakt, wenn sich erweist, dass er ein zweifaches Ziel verfolgt oder dass er sich aus zwei Bestandteilen zusammensetzt und dabei die eine Alternative als hauptsächlich oder vorrangig und die andere nur als nebensächlich einzustufen ist, auf eine einzige Rechtsgrundlage – jene des vorrangigen Ziels – gestützt werden muss, es sei denn, es wird ausnahmsweise nachgewiesen, dass der Rechtsakt gleichzeitig mehrere untrennbar miteinander verbundene Ziele verfolgt, ohne dass dabei eines im Verhältnis zum anderen als nachrangig und mittelbar anzusehen wäre ( 19 ).

27.

Ich glaube nicht, dass der Gerichtshof etwas anderes zum Ausdruck bringen wollte, als er für den Fall eines Abkommens über Entwicklungszusammenarbeit entschied, dass das Vorhandensein von Bestimmungen über verschiedene besondere Bereiche in einem solchen Abkommen nicht die Einstufung des Abkommens verändern könne, die unter Zugrundelegung seines wesentlichen – hauptsächlichen oder vorrangigen, um die in der vom Rat angeführten Rechtsprechung verwendeten Begriffe zu übernehmen – Ziels und nicht auf der Grundlage besonderer Bestimmungen erfolgen muss, vorausgesetzt, diese Bestimmungen enthalten keine Verpflichtungen mit einer derartigen Tragweite im Rahmen dieser besonderen Bereiche, so dass diese Verpflichtungen in Wirklichkeit Ziele darstellen, die von denen der Entwicklungszusammenarbeit verschieden – also weder zweitrangig noch mittelbar – sind ( 20 ).

28.

Ich bin daher, anders als der Rat zu verstehen geben wollte, nicht der Auffassung, dass bei der Festlegung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts eine unterschiedliche Prüfung stattfinden muss, je nachdem, ob man sich im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit oder im Bereich einer anderen Politik befindet.

29.

Der einzige feine Unterschied – und ich werde Gelegenheit haben, darauf zurückzukommen – besteht darin, dass die Entwicklungszusammenarbeit auf Unionsebene eine derart weite Definition erhält, dass es vielleicht schwieriger ist, nachzuweisen, dass es neben der Vielzahl der von ihr erfassten Bereiche ein oder mehrere Ziele gibt, die verschieden sind von denen, die von der Entwicklungszusammenarbeit verfolgt werden, und gleichzeitig für den in Rede stehenden Rechtsakt untrennbar sind.

30.

Auf der Grundlage dieser Klarstellung und aufgrund des Umstands, dass der angefochtene Beschluss zum Ziel hat, zur Unterzeichnung des PKA zu ermächtigen, liegt es offensichtlich nahe, diesen Beschluss in Zusammenhang mit dem PKA zu prüfen. Es ist nunmehr die Frage zu erörtern, ob das PKA bei systematischer Betrachtung und im Hinblick auf das von ihm verfolgte Ziel und seinen Inhalt ein Abkommen darstellt, dessen vorrangiges Ziel die Entwicklungszusammenarbeit ist und das nur inzident – nachrangig – darauf ausgerichtet ist, Auswirkungen auf die Bereiche des Verkehrs, der Umwelt oder die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen zu haben, oder ob es sich bei dem PKA um ein Abkommen handelt, das untrennbar sowohl die Entwicklungszusammenarbeit als auch den Verkehr, die Umwelt und die Rückübernahme betrifft.

31.

Es fällt sofort auf, auch wenn das nicht entscheidungserheblich ist ( 21 ), dass, anders als das im Urteil Portugal/Rat ( 22 ) in Rede stehende völkerrechtliche Abkommen, das PKA in seiner Überschrift keinen Hinweis auf die Entwicklung enthält. Man denkt daher zunächst an eine Begründung einer tatsächlich umfassenden Zusammenarbeit, worauf der Rat abstellt, d. h. eine unbegrenzte Zusammenarbeit, da es sich um ein Rahmenabkommen über Zusammenarbeit und Partnerschaft handelt ( 23 ).

32.

Das PKA besteht aus 58 Artikeln und ist in acht Titel unterteilt, die folgende Inhalte haben: Art und Geltungsbereich, politischer Dialog und Zusammenarbeit, Handel und Investitionen, Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Sicherheit, Zusammenarbeit im Bereich Migration und Arbeit auf See, Wirtschafts- und Entwicklungszusammenarbeit sowie andere Sektoren, institutioneller Rahmen und Schlussbestimmungen.

33.

Bei der Prüfung der Präambel lassen sich zwei große Themenbereiche hervorheben, wobei jeder Bereich von dem Wunsch bestimmt wird, den umfassenden Charakter der beiderseitigen Beziehungen der Vertragspartner ( 24 ) beizubehalten und für die Wahrung der demokratischen Grundsätze und der Menschenrechte zu sorgen ( 25 ). Einerseits bringen die Parteien ihre Absicht zum Ausdruck, die gemeinsamen Vorteile des PKA ( 26 ) zu nutzen, indem sie auf die gemeinsamen Interessensbereiche und Werte hinweisen ( 27 ). Das kommt insbesondere in der Sorge um die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts ihrer Völker und die nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung, die Beseitigung der Armut und die Verwirklichung der Milleniumsentwicklungsziele ( 28 ), die Förderung der nachhaltigen Entwicklung und die Bekämpfung des Klimawandels, eine engere Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Sicherheit, die Zusammenarbeit bei der Förderung von Migration und Entwicklung und die Anwendung sozialer Mindeststandards und den Handel ( 29 ) zum Ausdruck. Andererseits folgt aus der Präambel, dass die Vertragsparteien ihr Augenmerk auch auf Bereiche gerichtet haben, deren Inhalt weniger eindeutig sozialer und wirtschaftlicher Natur ist, aber die sich auf eine gewisse Anzahl von Verpflichtungen zur Sicherung des Friedens und Sicherheit auf internationaler Ebene beziehen. So erscheinen die Bekämpfung des Terrorismus, des Drogenhandels, schwerer Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht, von Massenvernichtungswaffen und des illegalen Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen ( 30 ) als beständiges Anliegen der Parteien.

34.

Diese Kombination von Anliegen findet sich in den Art. 1 und 2 des PKA wieder, in denen allgemeine Grundsätze bzw. die Ziele der Zusammenarbeit festgehalten sind. Hinsichtlich der allgemeinen Grundsätze ist das Engagement für die Förderung der nachhaltigen Entwicklung, zur Bewältigung der Herausforderungen des Klimawandels und für die Leistung eines Beitrags zur Verwirklichung der Milleniumsentwicklungsziele kurz nach dem Verweis auf die Grundsätze der Demokratie und die Achtung der Menschenrechte als grundlegendes Element des PKA erwähnt ( 31 ). Art. 2 listet nicht weniger als elf Arten von Zielen auf, die im Rahmen der vom PKA begründeten Zusammenarbeit und Partnerschaft verfolgt werden, wobei diese Ziele Bezug zu „allen … Bereichen von beiderseitigem Interesse“ ( 32 ) haben, für die sich die Vertragsparteien zur Führung eines umfassenden Dialogs und einer weiter verstärkten Zusammenarbeit verpflichten. Der Begriff „Entwicklung“ findet sich lediglich in Buchst. h wieder, der eine Art von Auffangtatbestand darstellt, indem dort von „allen anderen Bereichen von beiderseitigem Interesse“ die Rede ist, die bis dahin in dem Text nicht erwähnt wurden. Buchst. h führt nicht weniger als 22 verschiedene Bereiche auf, die von der Entwicklungszusammenarbeit bis zur Statistik reichen und dabei auch die Informations- und Kommunikationstechnologie, den Dialog zwischen den Kulturen und Religionen sowie die Fischerei erfassen.

35.

Art. 29 des PKA in Titel VI, der sich mit der Wirtschaft, der Entwicklungszusammenarbeit und anderen Bereichen befasst, ist ausschließlich der Entwicklungszusammenarbeit gewidmet. Nach seinem Wortlaut ist vorrangiges Ziel dieser Zusammenarbeit „die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung, die zur Reduzierung der Armut und zur Verwirklichung der international vereinbarten Entwicklungsziele beiträgt“ ( 33 ). Die Vertragsparteien verpflichten sich, einen regelmäßigen Dialog über dieses Thema aufzunehmen, der insbesondere die Förderung der sozialen und menschlichen Entwicklung, ein nachhaltiges und breites Wirtschaftswachstum, die Förderung einer nachhaltigen Umweltpolitik, den Ausbau von Kapazitäten zur besseren Integration in die Weltwirtschaft und das internationale Handelssystem, die Förderung der Reform des öffentlichen Sektors oder auch das Ziel, Leistung und Wirksamkeit von Unterstützungen in Übereinstimmung mit den internationalen Grundsätzen zu bringen, betrifft ( 34 ).

36.

Neben dieser Bestimmung, die sich im Besonderen mit der Entwicklungszusammenarbeit befasst, verweisen einige Artikel isoliert auf den Begriff der Entwicklung, so dass der Text im Hinblick auf gewisse vom PKA behandelte Bereiche inzident einen Zusammenhang zwischen den angepeilten Fortschritten oder den Zielen, die mit der Partnerschaft erreicht werden sollen, und der Entwicklung herstellt ( 35 ).

37.

Das Ziel der Entwicklung des vertragschließenden Drittstaats wird daher im PKA nicht in voller Klarheit zum Ausdruck gebracht. Es genügt ein kurzer Vergleich mit dem mit der Republik Indien geschlossenen Abkommen, um darüber Gewissheit zu erlangen ( 36 ). Diese einfache Feststellung reicht jedoch nicht aus, um den Schluss ziehen zu können, dass die Entwicklungszusammenarbeit nur ein nachrangiges Anliegen des PKA ist. Vielmehr ist zu fragen, ob das PKA nicht möglicherweise ein Spiegel neuer Modalitäten ist, in denen nunmehr die Politik der Entwicklungszusammenarbeit der Union zum Ausdruck kommt.

38.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs, der noch keine Gelegenheit hatte, sich „nach Lissabon“ zur Entwicklungszusammenarbeit zu äußern, bezieht sich in diesem Bereich auf die Art. 177 EG bis 181 EG und deren frühere Fassung. Nach der Definition in diesen Artikeln bezog sich die Entwicklungszusammenarbeit „nicht nur auf die nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung dieser Länder, ihre schrittweise und harmonische Eingliederung in die Weltwirtschaft sowie die Bekämpfung der Armut, sondern auch auf die Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats sowie die Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei gleichzeitiger Beachtung der im Rahmen der Vereinten Nationen und anderer internationaler Organisationen gegebenen Zusagen“ ( 37 ). Der Gerichtshof hat im Übrigen von der Wendung Kenntnis genommen, die mit Beginn der 2000er Jahre ihren Anfang genommen hat und – angekündigt durch eine Mitteilung der Kommission ( 38 ) und danach bekräftigt durch den Europäischen Konsens von 2006 und die Verordnung Nr. 1905/2006 – den multidimensionalen Charakter der Politik der Entwicklungszusammenarbeit bestärkt hat ( 39 ). Dementsprechend hat der Gerichtshof festgestellt: „Zwar sind die Ziele der gegenwärtigen Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit nicht auf die Maßnahmen zu beschränken, die unmittelbar auf die Bekämpfung der Armut abzielen, doch muss eine Maßnahme, damit sie unter diese Politik fällt, zur Verfolgung der damit verbundenen Ziele der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beitragen.“ ( 40 ) Des Weiteren hat der Gerichtshof [bezogen auf die Gemeinschaft] ausgeführt: „Damit … eine konkrete Maßnahme … von der Gemeinschaft im Rahmen ihrer Politik auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit erlassen werden kann, muss sie sowohl ihrer Zielsetzung als auch ihrem Inhalt nach in den Bereich der Zuständigkeiten fallen, die der EG-Vertrag der Gemeinschaft auf diesem Gebiet zuweist. Dies ist nicht der Fall, wenn der Hauptzweck einer solchen Maßnahme, selbst wenn sie zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern beiträgt, in der Umsetzung [einer anderen Politik] besteht.“ ( 41 )

39.

Art. 208 AEUV bestimmt: „Die Politik der Union auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit wird im Rahmen der Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union durchgeführt.“ Das hauptsächliche Ziel ist nach seinem Wortlaut „die Bekämpfung und auf längere Sicht die Beseitigung der Armut“. Dabei müsse die Union „[b]ei der Durchführung politischer Maßnahmen, die sich auf die Entwicklungsländer auswirken können, … den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit Rechnung [tragen]“. Aufgrund des Verweises auf die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union ist Art. 208 AEUV im Zusammenhang mit Art. 21 EUV zu lesen. Nach meiner Beurteilung – und die Parteien haben dagegen keine Einwände vorgebracht – ist die Rechtsprechung zu diesen Bestimmungen im Hinblick auf die Auslegung von Art. 208 AEUV daher nach wie vor relevant, auch wenn dieser Artikel allein die Bekämpfung oder Beseitigung der Armut erwähnt.

40.

Ich räume gerne ein, dass, wie die Kommission ausführt, die Entwicklungszusammenarbeit nach der gegenwärtigen unionsrechtlichen Definition eine multidimensionale Politik darstellt. Im Sinne des Europäischen Konsenses über die Entwicklungspolitik ( 42 ) ist das wesentliche Ziel der Entwicklungszusammenarbeit die Beseitigung der Armut im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung ( 43 ), wobei diese Entwicklung „eine verantwortungsvolle Staatsführung, die Achtung der Menschenrechte sowie politische, wirtschaftliche, soziale und ökologische Aspekte“ ( 44 ) einschließt. Der Standpunkt des Rates hierzu ist ein wenig überraschend, wenn er die Ansicht vertritt, dass die Aufnahme von Erwägungen, die Menschenrechte und Grundsätze der Demokratie sowie des Rechtsstaats betreffen, ein zusätzlicher Beweis sei, dass das PKA nicht auf ein Abkommen über die Entwicklungszusammenarbeit reduziert werden könne. Denn der Rat hat selbst im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik, den er zumindest mitverfasst hat ( 45 ), auf den Zusammenhang zwischen der nachhaltigen Entwicklung und diesen Rechten und Grundsätzen hingewiesen, obwohl dieser Konsens zum Inhalt hatte, „zum ersten Mal eine gemeinsame Vision für das Handeln der EU im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit sowohl auf der Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Gemeinschaftsebene“ ( 46 ) vorzulegen.

41.

Ebenfalls im Zusammenhang mit diesem Konsens sagte die Union zu, „für Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung einzutreten, indem [sie] gewährleisten [wollte], dass [sie] die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit berücksichtigt … und dass ihre jeweilige Politik die Entwicklungsziele fördert“ ( 47 ). Herausgestellt wird der ausgeprägt multidimensionale Charakter, da es gemäß dem Europäischen Konsens für die Beseitigung der Armut erforderlich ist, dass „viele Tätigkeiten im Entwicklungsbereich in der Spannbreite von demokratischer Staatsführung, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Reformen, Konfliktverhütung, sozialer Gerechtigkeit, Förderung der Menschenrechte und eines gerechten Zugangs zu öffentlichen Dienstleistungen, Bildung, Kultur, Gesundheit …, Umwelt und nachhaltiger Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, Wachstum im Dienste der Armen, Handel und Entwicklung, Migration und Entwicklung, Ernährungssicherheit bis hin zu Rechten des Kindes, Geschlechtergleichstellung und Förderung des sozialen Zusammenhalts sowie menschenwürdiger Arbeit“ ( 48 ) durchgeführt werden.

42.

Daher scheint mir das PKA im Licht der oben erwähnten Rechtsprechung sowie der im Europäischen Konsens zur Entwicklung enthaltenen Gesichtspunkte trotz des sehr weitreichenden Charakters der begründeten Zusammenarbeit und des Fehlens einer genaueren Darstellung der Entwicklungsziele des vertragschließenden Drittstaats doch deutlich von einem Zusammenhang zur Politik der Entwicklungszusammenarbeit der Union geprägt zu sein. Der Umstand, dass das PKA keine Bestimmung enthält, wonach es erlöscht, sobald die Republik der Philippinen den im PKA vorgesehenen Regelungen und Normen genügt, ist in dieser Hinsicht ohne Bedeutung ( 49 ).

43.

Gemäß dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik sind die Aktionsbereiche der Union derart weit gefasst, dass ein Zusammenhang mit der Entwicklung in jedem Fall und unabhängig von dem jeweiligen Sachbereich hergestellt werden könnte ( 50 ). Wie der Rat zutreffend ausgeführt hat, hat sich die Praxis der Union in ihren Außenbeziehungen zu Staaten mit weniger fortgeschrittenem Entwicklungsstand tatsächlich in erheblichem Maß weiterentwickelt, und es wurde ein Wechsel von einem einfachen System des Beistands zur Begründung umfassender und hochentwickelter Abkommen vollzogen, bei denen es sich mehr als nur um diplomatische Formeln handelt, wenn von gegenseitigen Vorteilen die Rede ist, und in denen die Beziehungen weitaus weniger asymmetrisch und damit ausgewogener erscheinen. Wenn ich also durchaus den multidimensionalen Charakter der Entwicklungszusammenarbeit erkennen kann, so fällt es mir gerade deshalb schwer, festzustellen, dass eine einzige Rechtsgrundlage hinsichtlich der Entwicklungszusammenarbeit genügt, wenn derart zahlreiche und verschiedenartige Sachbereiche in ein und demselben Abkommen berücksichtigt sind. Ich rufe in dieser Hinsicht zu einer gewissen Wachsamkeit auf, gerade weil die Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage für die Union eine „verfassungsrechtliche Bedeutung hat“ ( 51 ).

44.

Gleichwohl kann ein Abkommen von der Art des PKA sehr wohl eine Vielzahl von verschiedenen Bereichen berühren und sich dabei dennoch in dem Rahmen halten, der allein von den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit vorgegeben wird, soweit sich die Bestimmungen, die die jeweiligen besonderen Bereiche betreffen, damit begnügen, den Rahmen der Zusammenarbeit abzustecken, und sich darauf beschränken, die Bereiche festzulegen, die Gegenstand der Zusammenarbeit sind, und dafür bestimmte Maßnahmen oder bestimmte Aspekte zu bezeichnen, ohne dass diese Bestimmungen eine Regelung von konkreten Modalitäten der Begründung einer Zusammenarbeit in einem dieser besonderen Bereiche enthalten ( 52 ).

45.

Im Licht dieser Ausführungen ist nun zu prüfen, ob inmitten der zahlreichen und verschiedenartigen Bereiche, die vom PKA behandelt werden, die Bestimmungen über den Verkehr, die Umwelt und die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs „zu den Zielen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung“ der Politik der Entwicklungszusammenarbeit beitragen und es deren vorrangiges Ziel ist, diese Politik durchzuführen, oder ob sie im Gegenteil eine Regelung der konkreten Modalitäten der Durchführung der Zusammenarbeit in diesen besonderen Bereichen enthalten, so dass sie in Wirklichkeit gesonderte Ziele darstellen, die im Hinblick auf die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit weder zweitrangig sind noch mittelbaren Charakter haben.

46.

Gemäß Art. 2 Buchst. h des PKA zählt auch der Verkehr zu den dort angeführten Bereichen von gemeinsamen Interesse. Art. 38 Abs. 1 des PKA bekräftigt den Willen der Vertragsparteien, in den Bereichen zusammenzuarbeiten, die mit der Verkehrspolitik zusammenhängen, „um Investitionsmöglichkeiten und den Personen- und Güterverkehr zu verbessern, die Sicherheit des See- und Luftverkehrs zu fördern, sich mit den Auswirkungen des Verkehrs auf die Umwelt zu befassen und die Effizienz ihrer Verkehrssysteme zu steigern“. Die Bereiche, die im Rahmen der Zusammenarbeit gefördert werden, betreffen den Informationsaustausch über die Vorschriften hinsichtlich aller Verkehrswege, den Meinungsaustausch über die europäischen Satellitennavigationssysteme, den Dialog im Bereich des Luftverkehrs und die Fortsetzung des Dialogs zur Unterstützung der Annäherung der Vorschriften, den Dialog im Bereich des Seeverkehrs (durch den Informationsaustausch bei den Vorschriften und die Förderung des ungehinderten Zugangs zum internationalen Seeverkehrsmarkt, die wirksame Verwaltung der Häfen und die Förderung der Zusammenarbeit in Bereichen gemeinsamen Interesses) und schließlich einen Dialog über die wirksame Umsetzung der Sicherheits- und Umweltschutznormen.

47.

Wie der Rat bereits ausgeführt hat, ist das PKA in diesem Punkt sicherlich im Vergleich zu dem Abkommen mit der Republik Indien, um das es in der Rechtssache Portugal/Rat ging, weiter entwickelt ( 53 ). Jedoch darf man aus diesem Umstand ohne eine Prüfung des Inhalts von Art. 38 des PKA keine rechtlichen Schlüsse ziehen.

48.

Erstens ist festzustellen, dass der Bereich des Verkehrs zu den Feldern der Politik der Entwicklungszusammenarbeit zählt, wie sie vom Europäischen Konsens definiert wird ( 54 ) und dass die in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen ihr uneingeschränkt zugerechnet werden können. Art. 38 des PKA ist so abgefasst, dass mit Leichtigkeit ein Zusammenhang mit den von der Entwicklungszusammenarbeit verfolgten Zielen hergestellt werden kann. Die Zusammenarbeit, die er begründet, hat eine zweifache Dimension, nämlich eine sicherheits- und eine umweltbezogene. Es lässt sich ohne Weiteres feststellen, dass die Sicherung des Verkehrs durch den vertragschließenden Drittstaat aufgrund der Übernahme der internationalen Mindeststandards sowohl zur Stabilisierung und zum nachhaltigen Aufbau seines Verkehrsnetzes als auch zur harmonischen und stufenweisen Eingliederung dieses Staates in die Weltwirtschaft in diesem Sektor beiträgt.

49.

Zweitens bin ich nach der Lektüre von Art. 38 des PKA im Gegensatz zu den Ausführungen des Rates weder der Ansicht, dass er konkrete Modalitäten der Durchführung der Zusammenarbeit in diesem Bereich regelt, noch, dass sich ihm positive konkrete Verpflichtungen der Vertragsparteien entnehmen lassen, die über eine schlichte allgemeine Verpflichtung zur Zusammenarbeit im Bereich des Verkehrs hinausgingen. Ich kann keine Besonderheit in diesen Verpflichtungen erkennen, wenn ich sie mit jenen des übrigen Teils des Abkommens vergleiche – abgesehen von den Bereichen Umwelt und der Rückübernahme Drittstaatsangehöriger, da ich mich mit diesen Bereichen später befassen werde. Art. 38 des PKA, der bei Weitem nicht so detailliert gefasst ist wie Art. 91 AEUV, sieht z. B. nur einen Austausch von Informationen oder Meinungen und Dialoge vor. Nach meiner Ansicht ist Art. 38 des PKA auch nicht mit den Bestimmungen vergleichbar, die im Gutachten Nr. 1/08 in Rede standen, auf das sich der Rat beruft und bei denen es der Gerichtshof für notwendig erachtete, die Rechtsgrundlage hinsichtlich des Verkehrs hinzufügen ( 55 ).

50.

Daher stehen die Anliegen, die in diesem Artikel enthalten sind und weder besondere rechtliche Verpflichtungen enthalten noch ein gesondertes Ziel darstellen, im Einklang mit den Zielen der Politik der Entwicklungszusammenarbeit und sind ihr in vollem Umfang zuzurechnen ( 56 ). Es ist daher zu diesem Punkt in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Kommission als Ergebnis festzuhalten, dass der Rat zu Unrecht die Art. 91 AEUV und 100 AEUV als Rechtsgrundlagen zu dem angefochtenen Beschluss hinzugefügt hat.

51.

Art. 34 des PKA ist der Umwelt und den natürlichen Ressourcen gewidmet. Dieser Bereich der Zusammenarbeit wird als Bereich beiderseitigen Interesses gemäß Art. 2 Buchst. h des PKA eingestuft. Es ist darauf hinzuweisen, dass andere Bestimmungen des Abkommens sich mit Themen befassen, die mit der Umwelt zusammenhängen ( 57 ).

52.

Nach Art. 34 Abs. 1 des PKA soll die Zusammenarbeit die Erhaltung und die Verbesserung der Umwelt im Streben nach einer nachhaltigen Entwicklung fördern. Abs. 2 stellt die Notwendigkeit fest, die natürlichen Ressourcen und die biologische Vielfalt zu erhalten und nachhaltig zu bewirtschaften. Nach Abs. 3 vereinbaren die Vertragsparteien, dass die Anliegen des Umweltschutzes in alle Bereiche der Zusammenarbeit eingebunden werden müssen. Schließlich enthält Abs. 4 eine Aufzählung von Sachbereichen, bei denen die Zusammenarbeit bei regionalen Umweltschutzprogrammen fortzusetzen, wenn nicht sogar zu vertiefen ist. Dies betrifft die Stärkung des Umweltbewusstseins und der Teilhabe indigener Bevölkerungsgruppen an den Bemühungen um nachhaltige Entwicklung, den Ausbau der Kapazitäten für die Anpassung an den Klimawandel, den Ausbau der Kapazitäten für die Teilhabe an multilateralen Übereinkünften und deren Durchführung, die Förderung umweltfreundlicher Technologien, Produkte und Dienstleistungen, die bessere Nutzung der natürlichen Ressourcen, der Verwaltung der Nationalparks und Schutzgebiete, die Verhinderung der illegalen grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen, den Schutz der Küsten- und Meeresumwelt und der Böden, die Förderung des Kapazitätsausbaus im Bereich des Katastrophenmanagements und schließlich die Förderung eines nachhaltigen Verbrauchs und der nachhaltigen Produktion. Ferner ist vorgesehen, dass die Vertragsparteien den gegenseitigen Zugang zu ihren Programmen sicherstellen ( 58 ).

53.

Nach der Ansicht des Rates ist Art. 34 des PKA eine detailliert abgefasste Vorschrift, für die es in dem in der Rechtssache Portugal/Rat in Rede stehenden Abkommen mit der Republik Indien keine Entsprechung gebe. Dieser Artikel sehe zumindest in seinem zweiten Absatz eine eindeutige Verpflichtung vor, deren Beachtung auf rechtlichem Weg durchgesetzt werden könne. Der Zugang zu Programmen und Aktionen der Union sei Bestandteil der mit den Drittländern stattfindenden und in Art. 191 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Zusammenarbeit im Umweltbereich.

54.

Wie die Kommission finde ich diesen Standpunkt nicht überzeugend. Zum einen ist Art. 34 des PKA ausdrücklich als eine übergreifende Vorschrift konzipiert, da den Umweltanliegen „bei allen von den Vertragsparteien aufgrund dieses Abkommens getroffenen Maßnahmen“ ( 59 ) Rechnung getragen werden muss. Zum anderen sind wie im Bereich des Verkehrs die Sachbereiche der Zusammenarbeit lediglich aufgelistet. Anders als der Rat bin ich nicht der Auffassung, dass in Art. 34 Abs. 2 des PKA eine eindeutige Verpflichtung verankert ist. Der Rat meint, dass diese Bestimmung justiziabel sei und rechtfertigt mit diesem bloßen Umstand die Einfügung der entsprechenden Rechtsgrundlage.

55.

Ich beschränke mich darauf, daran zu erinnern, dass die Bestimmungen, die in einem völkerrechtlichen Abkommen enthalten sind, unbestreitbar rechtsverbindlich sind, und dass die Beachtung internationaler Verpflichtungen selbstverständlich durch die Ingangsetzung der dafür vorgesehenen Mechanismen erreicht werden kann. Das Kriterium der internationalen Justiziabilität erscheint mir jedenfalls im Hinblick auf die Entscheidung über die Rechtsgrundlagen eines Rechtsakts der Union weder relevant noch ausreichend. Des Weiteren werden in diesem zweiten Absatz Begriffe verwendet, die äußerst allgemein gehalten sind, was grundsätzlich das Merkmal bloßer Absichtserklärungen ist. In dieser Hinsicht bin ich nicht der Meinung, dass der Inhalt von Art. 34 des PKA in keiner Weise mit dem in der Rechtssache Portugal/Rat ( 60 ) in Rede stehenden Art. 17 des Abkommens über Zusammenarbeit mit der Republik Indien vergleichbar ist. Wie die Kommission sehe ich einen – im Übrigen von Art. 34 Abs. 1 des PKA erwähnten – natürlichen Zusammenhang zwischen der Förderung und der Erhaltung der Umwelt einerseits und der nachhaltigen Entwicklung andererseits ( 61 ). Die Abschaffung der Armut als Hauptziel der Entwicklungszusammenarbeit im Sinne von Art. 208 AEUV weist ebenfalls „umweltbezogene Aspekte“ auf ( 62 ). Schließlich enthält auch Art. 34 Abs. 5, wonach die Vertragsparteien „den gegenseitigen Zugang zu ihren Programmen [fördern]“, keine rechtliche Verpflichtung, die eindeutig als von der Entwicklungszusammenarbeit abtrennbar angesehen werden könnte.

56.

Als Ergebnis ist zu diesem Punkt festzuhalten, dass der Rat zu Unrecht Art. 191 Abs. 4 AEUV über die Umwelt als Rechtsgrundlage des im Streit stehenden Beschlusses eingefügt hat, da Art. 34 des PKA nicht zur Folge hat, die Umwelt zu einem weiteren wesentlichen Bestandteil des in Rede stehenden Abkommens zu machen.

57.

Zunächst ist festzustellen, dass die von der Kommission vorgetragenen rechtlichen Probleme insbesondere verfahrensrechtlicher Art – gleich ob tatsächlich vorhanden oder nur unterstellt – jedenfalls nicht geeignet sind, die Entscheidung des Gerichtshofs über die Festlegung der Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses zu beeinflussen. Nach ständiger Rechtsprechung sind nämlich nicht die Verfahren für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts maßgebend, sondern die Rechtsgrundlage ist maßgebend für die beim Erlass des Rechtsakts anzuwendenden Verfahren ( 63 ).

58.

Bei der Prüfung, ob die Einfügung einer Bestimmung, die zu Titel V des AEUV gehört und daher zu einer Anwendung der Protokolle Nrn. 21 und 22 führt, notwendig ist ( 64 ), ist zunächst auf den genauen Inhalt des Abkommens abzustellen, was das Thema der Migration und der Rückübernahme betrifft. Zum zweiten werde ich mein Augenmerk auf die Beziehungen dieser Themenbereiche zur Entwicklungszusammenarbeit richten, um so zu prüfen, ob ein Zusammenhang hergestellt werden kann zwischen den von der Entwicklungszusammenarbeit verfolgten Zielen einerseits und Art. 26 des PKA andererseits. Danach werde ich zeigen, dass die Einfügung von Bestimmungen über die Rückübernahme zu einer schon seit langem geübten, im Wesentlichen den Interessen der Union dienenden Praxis gehört, und werde auf die wesentlichen Unterschiede zwischen den Regelungen von Art. 26 des PKA und den in jüngster Zeit von der Union geschlossenen Rückübernahmeabkommen hinweisen. Am Ende werde ich kurz auf die Frage des effet utile der Protokolle Nrn. 21 und 22 eingehen.

59.

Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass nach der Präambel des PKA die Bestimmungen des Abkommens „die in den Geltungsbereich von Titel V des Dritten Teils [des AEUV] fallen, das Vereinigte Königreich und Irland im Einklang mit dem Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und der Rechts, im Anhang des Vertrages über die Europäische Union und des [AEUV] als eigene Vertragsparteien oder alternativ als Teil der Europäischen Union binden und dass dies im Einklang mit dem diesen Verträgen beigefügten Protokoll über die Position Dänemarks auch für Dänemark gilt“.

60.

Andererseits ist Art. 26 des PKA in Titel V eingefügt, der die Zusammenarbeit im Bereich der Migration und der Arbeit auf See regelt, und trägt die Überschrift „Zusammenarbeit im Bereich der Migration und der Entwicklung“. Art. 26 Abs. 1 des PKA bekräftigt die Bedeutung der Steuerung der Migrationsströme und den Willen der Parteien, einen Mechanismus für Dialog und Konsultationen zu allen migrationsrelevanten Fragen einzurichten, wobei diese Fragen insbesondere in die einzelstaatlichen Entwicklungsstrategien einbezogen werden müssen. Nach Art. 26 Abs. 2 des PKA konzentriert sich die Zusammenarbeit in diesem Bereich auf Push- und Pull-Faktoren (Druck- und Sogfaktoren) der Migration, die Ausarbeitung und die Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften und einer einzelstaatlichen Praxis in Bezug auf den Schutz und die Rechte von Migranten, die Ausarbeitung und die Anwendung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften und einer einzelstaatlichen Praxis in Bezug auf den internationalen Schutz, die Zulassungsregelung sowie Rechte und Status der zugelassenen Personen, die Festlegung einer Politik zur Verhinderung und Behandlung der Anwesenheit von Staatsbürgern der anderen Vertragspartei in ihrem Gebiet, die nicht oder nicht länger die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen im Gebiet der betroffenen Vertragspartei erfüllen, den Kampf gegen die Schleuserkriminalität und den Menschenhandel, die Rückführung unter humanen und würdigen Bedingungen, Fragen beiderseitigen Interesses im Bereich Visa, Sicherheit von Reisedokumenten und Grenzkontrollen und schließlich Migrations- und Entwicklungsfragen.

61.

Art. 26 Abs. 3 des PKA begründet die Verpflichtung jeder Vertragspartei zur Rückübernahme ihrer eigenen Staatsangehörigen, die nicht die Einreise- oder Aufenthaltsbedingungen im Gebiet einer der anderen Vertragsparteien erfüllen. Diese Rückübernahme hat auf Ersuchen der Vertragspartei zu erfolgen, und zwar „ohne unnötige Verzögerung …, sobald die Staatsangehörigkeit festgestellt und das erforderliche Verfahren abgeschlossen ist“. Des Weiteren ist die Ausstellung geeigneter Ausweispapiere und die Kommunikation zwischen den zuständigen Behörden des ersuchenden und des ersuchten Staates geregelt. Auch für den Fall, dass eine Person nicht im Besitz eines Ausweispapiers ist, ist eine Regelung vorgesehen.

62.

Schließlich enthält Art. 26 Abs. 4 des PKA die Vereinbarung der Vertragsparteien, möglichst bald ein Abkommen für die Rückübernahme zu schließen, das zumindest eine Bestimmung über die Rückübernahme von Angehörigen anderer Staaten als jener, die vom PKA betroffen sind, sowie über Staatenlose enthält.

63.

Nach dem Europäischen Konsens für die Entwicklung erfordert es die Verwirklichung der Ziele der Milleniumserklärung, dass „viele Tätigkeiten im Entwicklungsbereich … [und bei der] Migration und der Entwicklung“ ( 65 ) in die Wege geleitet werden und der vertiefte politische Dialog „auf die Bekämpfung von … illegaler Einwanderung“ ( 66 ) gerichtet wird. Insbesondere geht es darum, „aus der Migration einen positiven Entwicklungsfaktor zu machen“ ( 67 ), der „die effizienteste langfristige Antwort auf erzwungene und illegale Migration“ ( 68 ) darstellen muss. Insbesondere ist die Kommission dazu aufgerufen, Migrations- und Flüchtlingsfragen in die länder- und regionenbezogenen Programme und Partnerschaften mit den betroffenen Ländern einzubeziehen ( 69 ).

64.

Die allein auf Art. 179 Abs. 1 EG gestützte Verordnung Nr. 1905/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates sieht vor, dass die eingeleiteten thematischen Programme die Migration einschließen. Der 16. Erwägungsgrund weist auf die vom Europäischen Rat von Brüssel genannten Ziele hin und dabei insbesondere auf das Ziel, die finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft in dem Bereich, der die Probleme der Migration betrifft, mit Blick auf ihre Beziehung zu Drittländern zu verstärken. Dieses Ziel ist in Art. 5 Abs. 2 Buchst. i der Verordnung Nr. 1905/2006 festgehalten, der Folgendes vorsieht: Die „Förderung der Zusammenarbeit mit den Partnerländern und politischer Reformen im Bereich von Migration und Asyl und Förderung von Initiativen zum Aufbau von Kapazitäten, um sicherzustellen, dass eine entwicklungsfreundliche Migrationspolitik konzipiert und umgesetzt wird, die sich mit den Ursachen der Migration auseinandersetzt“ ( 70 ).

65.

Es erscheint also zunächst denkbar, das eine Maßnahme, die auf die Bekämpfung der illegalen Einwanderung gerichtet ist, ebenfalls zur Verwirklichung der Ziele der Politik der Entwicklungszusammenarbeit beiträgt. Es ist jedoch noch zu prüfen, ob ein derartiger Zusammenhang auch bei den sogenannten Rückübernahmebestimmungen besteht.

66.

Die Einfügung von Bestimmungen, die die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen und den späteren Abschluss eines Rückübernahmeabkommens vorsehen, ist keine neue, sondern vielmehr eine alte Praxis. Ein Dokument des Rates von 1999 über die Folgen des Inkrafttretens des Vertrags von Amsterdam ( 71 ) weist auf den seit 1995 bestehenden Willen des Rates hin, einen Zusammenhang zwischen der Rückführung von Personen, die sich illegal im Gebiet eines Mitgliedstaats aufhalten, und dem Abschluss von europäischen Assoziations- und Zusammenarbeitsabkommen sowie eines Abkommens über die in solche Abkommen einzubeziehenden Rückübernahmebestimmungen herzustellen. In diesem Dokument wird vorgeschlagen, die „Rückübernahmeklauseln“ an den damaligen neuen rechtlichen Rahmen anzupassen, und darauf hingewiesen, dass „die Rückführung von Personen, die sich illegal in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten, eines der Ziele der Einwanderungspolitik ist“. Es ist interessant, dass zu der damaligen Zeit Rückübernahmeklauseln nicht als Klauseln beschrieben wurden, die einem Ziel der Politik der Entwicklungszusammenarbeit dienen ( 72 ).

67.

Es ist zutreffend, dass Art. 26 des PKA, der eindeutig eine derartige Rückübernahmeklausel darstellt, eine bemerkenswerte Änderung im Begriffsfeld dieses Abkommens vornimmt. Die Verwendung des Indikativ Präsens lässt nämlich daran denken, dass Art. 26 des PKA eindeutig Verpflichtungen der Vertragsparteien vorsieht, die konkreten rechtlichen Bindungen entsprechen. Dieser Artikel ist im Vergleich zu den Bestimmungen über den Verkehr und die Umwelt – um nur diese anzuführen – detaillierter abgefasst. Bei Art. 26 des PKA sind, wie ich meine, die Abs. 1 und 2 – die eher in Zusammenhang mit dem übrigen Teil des PKA stehen, d. h. die Absichtserklärungen oder Verpflichtungen zur Zusammenarbeit bei bestimmten Themenbereichen enthalten, aber ohne dass die Mittel dieser Zusammenarbeit oder die zu erreichenden Ziele wirklich präzisiert würden – von den Abs. 3 und 4 eindeutig zu unterscheiden. Die zuletzt genannten Absätze stellen nämlich einen deutlichen Kontrast dar, insoweit sie eine klare und zweifelsfreie Verpflichtung enthalten ( 73 ) und vorab konkret den Inhalt der zu erzielenden Ergebnisse („die Philippinen nehmen … wieder auf“, „jeder Mitgliedstaat … nimmt wieder auf“) und das Instrument festlegen, das später anzuwenden ist ( 74 ), wenn es darum geht, ein klar definiertes rechtliches Ziel zu erreichen, das darin besteht, die Verpflichtung zur Rückübernahme auf Staatsangehörige anderer Drittstaaten und Staatenlose zu erweitern.

68.

Daher können die Regelungen in Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA entgegen der Ansicht der Kommission nicht als bloße Absichtserklärungen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit angesehen werden. Es kommt nicht darauf an, ob diese Grundsätze der Rückübernahme nur eine Übernahme von Grundsätzen des Völkergewohnheitsrechts in geltendes Recht sind, da sie Bestandteil eines multilateralen Abkommens sind und daher eindeutig eigene Rechtswirkungen erzeugen. Darüber hinaus ergibt sich die Ausweitung der Rückübernahme auf Drittstaatsangehörige oder Staatenlose nicht aus Völkergewohnheitsrecht. Indem Art. 26 Abs. 4 des PKA das Ziel dieser Ausweitung mittels eines völkerrechtlichen Abkommens festlegt, geht er über das hinaus, was gegenwärtig in diesem Zusammenhang üblich ist.

69.

Diese Asymmetrie, dieser Umbruch im Rahmen von Art. 26 des PKA lässt sich erklären, wenn man gerade die von mir erwähnte frühere Praxis berücksichtigt. Denn es ist allgemein bekannt, dass eine größere Migration von den Philippinen nach der Union erfolgt, als dass Unionsbürger nach den Philippinen auswandern. Deshalb ist die Ausrichtung der Zusammenarbeit im Bereich der Migration in einer Weise formuliert, die diese Asymmetrie widerspiegelt und sich mehr auf den Schutz der Migranten konzentriert und auf die Frage, welche Überlegungen in Hinblick auf eine angemessene Behandlung und eine Integration von legal im Land befindlichen Ausländern oder auch im Hinblick auf die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung aus familiären oder humanitären Gründen anzustellen sind. Diese Leitlinien sind Regelungsgegenstand von Art. 26 Abs. 1 und 2 des PKA.

70.

Dagegen stellen die Abs. 3 und 4 von Art. 26 des PKA das Gleichgewicht wieder her und enthalten Bestimmungen, die sich von den ursprünglichen Anliegen des PKA – die harmonische Entwicklung der Philippinen – entfernen und der Verwirklichung eines Ziels der Union und der Erfüllung ihrer Interessen dienen: die Verpflichtung des vertragschließenden Drittstaats, die Verantwortung für seine Staatsangehörigen zu übernehmen, die sich illegal auf dem Gebiet der Union aufhalten. Der Rat räumt selbst ein, dass diese in verschiedenen Arten von Partnerschaftsabkommen der Union eingefügten Rückübernahmeklauseln ein wichtiger Hebel, d. h. ein Mittel für die Union sind, um von ihren Vertragspartnern eine Gegenleistung zu erhalten, die anders schwer zu bekommen wäre, d. h. außerhalb des Rahmens der von der Union versprochenen Zusammenarbeit, im vorliegenden Fall zur Entwicklung.

71.

Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA bringt daher eher eine defensive Vision zum Ausdruck und fördert eher die Interessen der Union. Es geht darum, die Union und ihre Mitgliedstaaten davor zu schützen, dass der vertragschließende Drittstaat seinen Verpflichtungen in Bezug auf die Behandlung von Migrationsströmen nicht nachkommt.

72.

Gewiss erscheint der Zusammenhang mit den von der Entwicklungszusammenarbeit verfolgten Zielen unter diesem Gesichtspunkt schwächer. Gleichwohl ist nachdrücklich darauf hinzuweisen, dass es eine solche Verpflichtung ohne die durch das PKA begründete umfassende – auf die Entwicklung des vertragschließenden Drittstaats ausgerichtete – Zusammenarbeit nicht gäbe. In Anwendung der in der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze, auf die ich in Nr. 26 der vorliegenden Schlussanträge hingewiesen habe, wie auch aus den von mir gerade dargelegten Gründen ist festzustellen, dass die in Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA enthaltene Rückübernahmeklausel, auch wenn sie rechtliche Verpflichtungen beinhaltet, nicht zur Folge hat, dass die Rückübernahme als ein Ziel anzusehen ist, das von dem vom PKA verfolgten Ziel verschieden ist. Vielmehr stellt es im besonderen Kontext des Aushandelns von Abkommen über die Entwicklungszusammenarbeit ein Ziel dar, das keinen eigenständigen und daher nur zweitrangigen oder mittelbaren Charakter hat und nicht der Einfügung einer eigenen Rechtsgrundlage bedarf.

73.

Der Rat hat daher auch unrechtmäßig gehandelt, als er Art. 79 Abs. 3 AEUV zu den Rechtsgrundlagen hinzugefügt hat.

74.

Der Rat und die als Streithelfer zu seiner Unterstützung beigetretenen Regierungen haben ihren Standpunkt, wonach es einer Einfügung von Art. 79 Abs. 3 AEUV bedürfe, insbesondere mit der Notwendigkeit begründet, den effet utile der Protokolle Nrn. 21 und 22 zu erhalten. Ich will daher jetzt darlegen, dass dieser effet utile auch dann erhalten bleibt, wenn Art. 79 Abs. 3 AEUV nicht Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses ist, und dass die Mitgliedstaaten, für die die Protokolle Nrn. 21 und 22 zur Anwendung kommen, zum gegebenen Zeitpunkt ihre Rechte geltend machen könnten.

75.

Es erscheint in diesem Zusammenhang zweckmäßig, einen allgemeinen Überblick über die gegenwärtige Praxis im Bereich der Rückübernahmeabkommen zu gewinnen, insbesondere um sich klar zu machen, welchen Inhalt ein Abkommen in der Zukunft haben könnte. Zwei Rückübernahmeabkommen wurden in jüngster Zeit geschlossen: Es handelt sich um das von der Kommission erwähnte Abkommen mit Georgien ( 75 ) und das Abkommen mit Pakistan ( 76 ). Der Abschluss dieser beiden Abkommen erfolgte auf der Rechtsgrundlage von Art. 79 Abs. 3 AEUV. Beide haben einen ähnlichen Aufbau und Inhalt.

76.

In beiden Abkommen liegt der Schwerpunkt auf dem Kampf gegen die illegale Einwanderung sowie auf der Notwendigkeit, schnelle und effiziente Verfahren auf der Grundlage der Gegenseitigkeit einzurichten. Die Rückübernahme betrifft sowohl die eigenen Staatsangehörigen der Vertragsstaaten als auch Drittstaatsangehörige und Staatenlose. Beide Abkommen regeln auch klar und detailliert das einzuhaltende Verfahren, insbesondere den Inhalt des Antrags, die Voraussetzungen für dessen Übermittlung, die Beweismittel für den Nachweis der Staatsangehörigkeit sowie in Bezug auf Staatenlose und Drittstaatsangehörige, die Fristen für die Entscheidung über den Antrag, die Bedingungen der Überstellung und der Beförderung der rückübernommenen Personen, die Grundsätze und Verfahren der Durchbeförderung, die Festsetzung der Kostentragung, sowie die Grundsätze im Bereich des Datenschutzes, und enthalten eine Unberührtheitsklausel in Bezug auf das allgemeine Völkerrecht. Diese Abkommen sind unbestreitbar umfassender als die alleinstehende Bestimmung des Art. 26 Abs. 3 und 4 des PKA, die, wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, für sich allein nicht als ein Rückübernahmeabkommen angesehen werden kann.

77.

Wenn, was nach meiner Ansicht der Fall ist, Art. 79 Abs. 3 AEUV zu Unrecht als Rechtsgrundlage des PKA eingefügt wurde, ist auch entschieden und unzweideutig festzustellen, dass das in Art. 26 Abs. 4 des PKA vorgesehene künftige völkerrechtliche Abkommen nicht auf der Grundlage der Entwicklungszusammenarbeit, sondern notwendigerweise auf der Grundlage dieses Art. 79 AEUV geschlossen werden muss. Genau im Zeitpunkt des Abschlusses dieses Abkommens, also dann, wenn die Union sich anschickt, einen Rechtsakt abzuschließen, der auf einer zum Titel V des AEUV gehörenden Bestimmung beruht, werde der effet utile der Protokolle Nrn. 21 und 22 und damit auch die Rechte der betroffenen Mitgliedstaaten in vollem Umfang gewahrt sein.

78.

Um dem Wunsch der Parteien zu entsprechen und um das Inkrafttreten des PKA nicht noch weiter zu verzögern, sollte der Gerichtshof dem Antrag der Parteien stattgeben, und von der ihm nach Art. 264 Abs. 2 AEUV offenstehenden Möglichkeit Gebrauch machen, die Wirkungen des angefochtenen Beschlusses bis zum Erlass eines neuen Beschlusses aufrechtzuerhalten.

79.

Nach Art. 138 § 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind dem Rat die Kosten aufzuerlegen. Im Übrigen tragen die Parteien, die als Streithelfer dem vorliegenden Streit beigetreten sind, nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.

80.

Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: