Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Vorschriften zur Erleichterung der Nutzung von Finanz- und sonstigen Informationen für die Verhütung, Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung bestimmter Straftaten und zur Aufhebung des Beschlusses 2000/642/JI des Rates

(COM(2018) 213 final — 2018/0105 (COD))

(2018/C 367/16)

Hauptberichterstatter:

Victor ALISTAR

Befassung	Europäisches Parlament, 28.5.2018
Rechtsgrundlage	Artikel 87 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Zuständige Fachgruppe	Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft
Beschluss des Präsidiums	22.5.2018
Verabschiedung auf der Plenartagung	12.7.2018
Plenartagung Nr.	536
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	176/0/1

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der EWSA stellt fest, dass die Union bestrebt ist, durch einen harmonisierten Ansatz, mit dem die innerstaatliche und grenzübergreifende Zusammenarbeit bei Finanzermittlungen zu schweren Straftaten und Terrorismus gestärkt wird, einen Mehrwert zu schaffen. Außerdem werden Maßnahmen auf Ebene der EU zur Harmonisierung von Vorschriften, u. a. im Bereich des Datenschutzes, und damit dazu beitragen, einen wirksamen Raum der Sicherheit und des Rechts zu gewährleisten.

1.2.

Um dieses Ziel zu erreichen, ist eine Vervollständigung des auf der Grundlage von Artikel 114 errichteten Rechtsrahmens für die zentralen Meldestellen (Financial Intelligence Unit — FIU) durch einen Rechtsakt auf der Rechtsgrundlage von Artikel 87 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erforderlich. Als Lösung wird eine Einbindung des Zugangs zu Finanzdaten gemäß der Fünften Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche (1) in die Mechanismen der justiziellen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten vorgeschlagen.

1.3.

Durch den Richtlinienvorschlag werden die Fähigkeiten zur Untersuchung und Ahndung von Straftaten auf dem Gebiet der Europäischen Union gestärkt, da die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einen direkteren Zugang zu Finanzdaten erhalten, um die Erträge aus Straftaten aufzuspüren und kriminelle Muster zu erkennen.

1.4.

Als Anwendungsbereich nennt die Kommission die Untersuchung und Ahndung von Straftaten durch Mechanismen der justiziellen Zusammenarbeit, wobei hinsichtlich der Definition von schweren Straftaten in Artikel 2 Buchstabe l des Vorschlags auf Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2016/794 über Europol (2) verwiesen wird. In dieser Hinsicht ist nach Auffassung des EWSA eine Eingrenzung des Anwendungsbereichs durch eine genauere Liste der Straftaten erforderlich, bei denen dieser Mechanismus eingesetzt werden darf.

1.5.

Der Richtlinienvorschlag sollte dahingehend verbessert werden, dass mehr Ausgewogenheit zwischen den (im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten) Grundrechten der Person und der Notwendigkeit einer wirksameren Anwendung des Rechts bei der Bekämpfung und Ahndung von Straftaten erzielt wird, um in der gesamten Union ein Klima der Sicherheit und Gerechtigkeit zu gewährleisten.

1.6.

Im Interesse der Ausgewogenheit zwischen dem Zugang zu den Finanzdaten der Bürgerinnen und Bürger Europas und dem Grundsatz „Kenntnis nur, wenn nötig“ sollten in der Richtlinie die Grundlagen für einen derartigen Zugang streng auf die Aufdeckung und Ahndung von Straftaten eingeschränkt und allzu allgemeine Präventionszwecke ausgeschlossen werden. Der EWSA empfiehlt somit die Verwendung des Grundsatzes des „begründeten Einzelfalls“.

1.7.

Die zentralen Bankkontenregister könnten auch durch Finanzdaten über Wertpapierdepots bei Verwaltern von Anlagen auf dem Kapitalmarkt ergänzt werden, da zu den modernen Formen der Geldwäsche und des Versteckens von Erträgen aus Straftaten bekanntlich auch Anlagen auf dem Kapitalmarkt zählen. Ferner ersucht der EWSA die Kommission zu prüfen, ob die Möglichkeit besteht, die Daten, die gemäß der Fünften Geldwäscherichtlinie (3), gemäß dem vorliegenden Richtlinienvorschlag und gemäß der Vierten Richtlinie über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung (4) erhoben werden, zusammenzuführen. In Bezug auf die zuletzt genannte Richtlinie sollte dies jedoch nur zur Dokumentation von schweren Straftaten und zum ausschließlichen Zweck des Abgleichs der während der Ermittlungen erhobenen Daten mit den verwalteten Informationen erfolgen.

1.8.

Hinsichtlich des Verhältnisses zu anderen Rechtsinstrumenten empfiehlt der EWSA, die in Artikel 17 enthaltenen Bestimmungen um verfahrenstechnische Bestimmungen zu ergänzen, mit denen auf andere europäische Rechtsvorschriften bezüglich der justiziellen Zusammenarbeit und des Austauschs von Finanzinformationen mit Drittstaaten verwiesen wird.

1.9.

Der EWSA fordert die Kommission auf, die Begriffsbestimmungen in Artikel 2 Buchstabe f „Strafverfolgungsinformationen“ und Buchstabe l „schwere Straftaten“ zu überarbeiten, um die Klarheit, Vorhersehbarkeit und Verhältnismäßigkeit der Rechtsvorschriften zur Einführung von Mechanismen für den Zugang zu Finanzdaten der Bürger der Union sicherzustellen.

1.10.

Ferner fordert der EWSA die Kommission auf, den Zweck des Zugangs zu den Daten in den zentralen Bankkontenregistern der Mitgliedstaaten zu regeln und auf die Verhütung von Straftaten, welche die kollektive und individuelle Sicherheit der Bürger Europas beeinträchtigen (Terrorismus, Menschenhandel und Drogenhandel) und in Bezug auf alle schweren Straftaten auf die Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung und die Einziehung von Erträgen aus Straftaten zu beschränken.

2.   Hintergrund der Stellungnahme

2.1.

Kriminelle Gruppen, u. a. Terroristen, operieren häufig in verschiedenen Mitgliedstaaten, und ihre Vermögenswerte, einschließlich Bankkonten, sind in der Regel auf mehrere Orte in der EU oder sogar außerhalb der EU verteilt. Sie nutzen modernste Technologien, mit denen sie ihr Geld binnen Stunden zwischen mehreren Bankkonten und in verschiedenen Währungen transferieren können.

2.2.

Der EWSA stellt fest, dass die Union bestrebt ist, durch einen harmonisierten Ansatz, mit dem die innerstaatliche und grenzübergreifende Zusammenarbeit bei Finanzermittlungen zu schweren Straftaten und Terrorismus gestärkt wird, einen Mehrwert zu schaffen. Außerdem werden Maßnahmen auf Ebene der EU zur Harmonisierung von Vorschriften, u. a. im Bereich des Datenschutzes, beitragen. Würden die Mitgliedstaaten ihre eigenen Vorschriften erlassen, wäre die Harmonisierung derartiger Schutzvorschriften sehr viel schwieriger.

2.3.

Mit der Fünften Geldwäscherichtlinie (5) werden in den Mitgliedstaaten zentrale Bankkontenregister eingeführt, welche die Kapazität zur Verarbeitung von Daten und die Wirksamkeit der zentralen Meldestellen (FIU) stärken. Um die Wirksamkeit von Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen zu erhöhen, müssen die zuständigen Justizbehörden schneller auf Finanzinformationen zugreifen können. Deshalb ist eine Vervollständigung des auf der Grundlage von Artikel 114 errichteten Rechtsrahmens für die FIU durch einen Rechtsakt nach Artikel 87 Absatz 2 AEUV erforderlich.

2.4.

So werden die zuständigen Justizbehörden direkten Zugang zu den zentralen Bankkontenregistern der Mitgliedstaaten haben, wodurch die Tätigkeit der Justizbehörden, der Steuerbehörden und der Korruptionsbekämpfungsbehörden erleichtert wird, die über Untersuchungsbefugnisse gemäß nationalem Recht verfügen. Ferner zählen dazu Vermögensabschöpfungsstellen, deren Aufgabe es ist, Erträge aus Straftaten zurückzuverfolgen und aufzuspüren, damit sie dann gegebenenfalls eingefroren und eingezogen und die Straftäter so um ihre Gewinne gebracht werden können.

2.5.

Als Anwendungsbereich nennt die Kommission die Untersuchung und Ahndung von Straftaten durch Mechanismen der justiziellen Zusammenarbeit, wobei hinsichtlich der Definition von schweren Straftaten in Artikel 2 Buchstabe l des Vorschlags auf Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2016/794 über Europol (6) verwiesen wird. In dieser Hinsicht ist nach Auffassung des EWSA eine Eingrenzung des Anwendungsbereichs durch eine genauere Liste der Straftaten erforderlich, bei denen dieser Mechanismus eingesetzt werden darf.

2.6.

Ferner erhalten gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EU) 2017/1939 (7) auch die Europäischen Staatsanwälte Zugang zu den zentralen Bankkontenregistern der Mitgliedstaaten, was dazu beitragen wird, ihre Kapazität zur Untersuchung von Betrugsfällen gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union zu stärken.

3.   Allgemeine Bemerkungen

3.1.

Der EWSA erkennt die Bedeutung der Mechanismen zur Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten an und begrüßt die Initiative der Kommission, noch schnellere und direktere Mechanismen für den Zugang der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu Finanzdaten zu schaffen, die auf dem Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten der Union verwahrt werden.

3.2.

Durch den Richtlinienvorschlag werden die Fähigkeiten zur Untersuchung und Ahndung von Straftaten auf dem Gebiet der Europäischen Union gestärkt, da die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einen direkteren Zugang zu Finanzdaten erhalten, um die Erträge aus Straftaten aufzuspüren und kriminelle Muster zu erkennen.

3.3.

Der Richtlinienvorschlag sollte dahingehend verbessert werden, dass mehr Ausgewogenheit zwischen den (im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten) Grundrechten der Person und der Notwendigkeit einer wirksameren Anwendung des Rechts bei der Bekämpfung und Ahndung von Straftaten erzielt wird.

3.4.

So darf das Recht auf Achtung und Schutz der Privatsphäre nur eingeschränkt werden, soweit diese Einschränkung in Bezug auf das öffentliche Interesse, in der gesamten Union ein Klima der Sicherheit und Gerechtigkeit zu gewährleisten, verhältnismäßig ist.

3.5.

Im Interesse der Ausgewogenheit zwischen dem Zugang zu Finanzdaten der Bürgerinnen und Bürger Europas und dem Grundsatz „Kenntnis nur, wenn nötig“ sollten in der Richtlinie die Grundlagen für einen derartigen Zugang streng auf die Aufdeckung und Ahndung von Straftaten eingeschränkt und allzu allgemeine Präventionszwecke ausgeschlossen werden. Der EWSA empfiehlt somit die Verwendung des Grundsatzes des „begründeten Einzelfalls“.

3.6.

Der Zugang zu Finanzdaten darf nur im begründeten Einzelfall und nur den Behörden, die über Befugnisse zur Untersuchung und Bestrafung von Rechtsverstößen verfügen, sowie den Vermögensabschöpfungsstellen gestattet werden, damit bei nationalen oder europäischen Stellen, die über keine eigenen Befugnisse zur Aufdeckung oder Untersuchung von Straftaten verfügen, keine Metadatenbestände entstehen.

3.7.

Die zentralen Bankkontenregister könnten auch durch Finanzdaten über Wertpapierdepots bei Verwaltern von Anlagen auf dem Kapitalmarkt ergänzt werden, da zu den modernen Formen der Geldwäsche und des Versteckens von Erträgen aus Straftaten bekanntlich auch Anlagen auf dem Kapitalmarkt zählen.

3.8.

Der Richtlinienvorschlag sollte auch um verfahrenstechnische Bestimmungen ergänzt werden, mit denen auf andere europäische Rechtsvorschriften bezüglich der justiziellen Zusammenarbeit und des Austauschs von Finanzinformationen mit Drittstaaten verwiesen wird, um zwei Notwendigkeiten Rechnung zu tragen: Zum einen müssen allgemeine Rechtsvorschriften für die Verfahren zur ordnungsgemäßen Beweiserhebung in Fällen festgelegt werden, in denen ergänzend auch andere Rechtsinstrumente anwendbar sind, und zum anderen gilt es, die in der Begründung des Richtlinienvorschlags und in der von der Kommission durchgeführten Ex-post-Bewertung genannten ordnungspolitische Ziele in stärkerem Maße umzusetzen.

3.9.

Der EWSA nimmt zur Kenntnis und begrüßt, dass im Richtlinienvorschlag der Kommission sehr deutliche Bestimmungen zum Schutz der Grundrechte enthalten sind, merkt jedoch an, dass sich diese Bestimmungen auf den Schutz personenbezogener Daten, die durch den eingerichteten Mechanismus gemeldet werden, und auf den Zugang zu den zentralen Bankkontenregistern beschränken, wohingegen spezifische Bestimmungen zur Gewährleistung der Grundrechte auf Schutz der Privatsphäre und der Verfahrensgarantien bei Einschränkungen dieser Grundrechte fehlen.

4.   Besondere Bemerkungen und Empfehlungen

4.1.

Um bei der Anwendung der mit dem vorliegenden Richtlinienvorschlag geschaffenen Instrumente für die Zusammenarbeit die gebotene Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit bei der Einschränkung des Grundrechts auf den Schutz der Privatsphäre sicherzustellen, ist es erforderlich, den präventiven Zweck aus den Begriffsbestimmungen in Artikel 2 Buchstabe e zu streichen, unbeschadet der entsprechenden Begriffsbestimmung in der Fünften Geldwäscherichtlinie (8), die gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a vom vorliegenden Richtlinienvorschlag unberührt bleibt. Auf diese Weise wird das Risiko einer Verletzung der im AEUV enthaltenen Bestimmungen bezüglich der Grundrechte ausgeschaltet.

4.2.

Aus der Analyse der in Artikel 2 Buchstabe l enthaltenen Begriffsbestimmung für schwere Straftaten, in der auf Anhang I der Verordnung (EU) 2016/794 über Europol (9) verwiesen wird, aus dem Tenor des Richtlinienvorschlags und unter Berücksichtigung der Vorschriften über den Zugang zu Finanzdaten zum Zweck der Verhütung von schweren Straftaten, ergibt sich, dass bei dem im Richtlinienvorschlag vorgesehenen Datenzugang die Verhältnismäßigkeit hinsichtlich der garantierten Grundrechte nicht gewahrt ist. So könnte nach dem Richtlinienvorschlag der Zugang zu Finanzdaten der Bürger beispielsweise gewährt werden, um Straftaten im Zusammenhang mit tödlichen Verkehrsunfällen oder rassistischen und fremdenfeindlichen Handlungen oder Erpressungen zu verhüten.

4.3.

Der EWSA empfiehlt, die Begriffsbestimmung in Artikel 2 Buchstabe l in den folgenden Wortlaut zu ändern: „schwere Straftaten“ Straftaten folgender Art: Terrorismus, organisierte Kriminalität, Drogenhandel, Menschenhandel, Korruption, Geldwäsche, Kriminalität im Zusammenhang mit nuklearen und radioaktiven Substanzen, Schleuserkriminalität, illegaler Handel mit Organen und menschlichem Gewebe, Entführung, Freiheitsberaubung und Geiselnahme, Raub und schwerer Diebstahl, illegaler Handel mit Kunstgegenständen, Antiquitäten und Kulturgütern, gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Tätigkeiten, Insider-Geschäfte und Finanzmarktmanipulation, Schutzgelderpressung, Produkt- und Markenpiraterie, Fälschung von Geld und sonstigen Zahlungsmitteln, unerlaubter Handel mit Waffen, Munition und Sprengstoff, Umweltstraftaten einschließlich Verklappung, sexueller Missbrauch, sexuelle Ausbeutung einschließlich Material, das den sexuellen Missbrauch von Minderjährigen zeigt, sowie einschließlich der Kontaktaufnahme zu Kindern für sexuelle Zwecke, Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen.

4.4.

Um den Zweck der Richtlinie zu verdeutlichen und die Übereinstimmung mit den erklärten ordnungspolitischen Zielen sicherzustellen, ist es ferner erforderlich, den Zugang zu den zentralen Bankkontenregistern der Mitgliedstaaten wie folgt einzuschränken: zum Zwecke der Verhütung von Straftaten — auf die Bereiche Terrorismus, Menschenhandel und Drogenhandel sowie zum Zwecke der Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung von Straftaten und Einziehung von Erträgen aus Straftaten sowohl auf Straftaten in den genannten Bereichen als auch auf alle anderen schweren Straftaten im Sinne der im Richtlinienvorschlag enthaltenen Begriffsbestimmung.

4.5.

Artikel 5 des Richtlinienvorschlags muss um einen neuen Absatz 3 ergänzt werden, um Garantien hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit und der Rechtmäßigkeit des Zugriffs von Strafverfolgungsbehörden auf Daten der Privatsphäre (einschließlich Finanzdaten) festzulegen. Deshalb muss in diesem neuen Absatz 3 die Verpflichtung festgelegt werden, jeden Antrag auf den Zugriff auf Daten einer Einzelfallprüfung — gemäß dem Grundsatz des „begründeten Einzelfalls“ — zu unterziehen, damit, wenn die Daten in der Folge als gerichtliche Beweismittel herangezogen werden, den Bedingungen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit bei der Erhebung und Würdigung von Beweismitteln sowie den Grundrechten und Grundfreiheiten, einschließlich des Grundrechts auf ein faires Gerichtsverfahren im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg, Rechnung getragen wird und die die Gerichte der Mitgliedstaaten die Beweismittel somit erfolgreich zur Ahndung von Straftaten verwenden können.

4.6.

In dieser Hinsicht sind die Bestimmungen der Artikel 7 und 8, dass der Zugang zu den Finanzdaten natürlicher Personen vorbehaltlich nationaler verfahrensrechtlicher Schutzvorschriften erfolgt, nicht ausreichend, da zu diesen Daten auch Stellen Zugang haben, die über keine eigenen Untersuchungsbefugnisse verfügen, wie Europol, das gemäß Artikel 10 Zugang zu den Finanzdaten erhalten soll.

4.7.

Artikel 7 Absatz 1 ist in Beziehung zu den in Ziffer 4.1 formulierten Bemerkungen zu Artikel 2 Buchstabe e des Richtlinienvorschlags zu setzen. Deshalb schlägt der EWSA vor, diese Bestimmung wie folgt zu ändern: „[…] wenn diese Informationen oder Analysen zur Verhütung von Straftaten in den Bereichen Terrorismus, Menschenhandel und Drogenhandel oder zur Aufdeckung, Untersuchung oder Verfolgung derartiger Straftaten oder anderer schwerer Straftaten erforderlich sind“. Im Interesse der Einheitlichkeit und der Symmetrie wird die gleiche Änderung auch für Artikel 7 Absatz 2 vorgeschlagen.

4.8.

Im Hinblick auf Artikel 9 Absatz 4 begrüßt der EWSA, dass im Richtlinienvorschlag vorgesehen ist, dass bei einem technischen Versagen des FIU.net die Übermittlung der Daten auf einem Weg erfolgen muss, der ein ebenso hohes Maß an Datensicherheit gewährleistet wie das FIU.net. Zudem muss ein solcher alternativer Mechanismus zur Übertragung von Finanzdaten die Möglichkeit bieten, wie beim FIU.net einen schriftlichen Beleg zum Nachweis der Authentizität der Daten zu erstellen.

4.9.

Im Hinblick auf Artikel 10, in dem vorgesehen ist, dass parallel zu dem gemäß Artikel 3 vorgesehenen Zugang der zuständigen Behörden auch Europol Zugang zu den Finanzdaten erhält, fordert der EWSA, dieses Zugangsrecht von den jeweiligen Untersuchungsbefugnissen von Europol abhängig zu machen und die erforderlichen Garantien hinsichtlich der Auswertung von Metadaten vorzusehen.

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(1)  Richtlinie (EU) 2018/843 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/849 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung und zur Änderung der Richtlinien 2009/138/EG und 2013/36/EU (ABl. L 156 vom 19.6.2018, S. 43).

(2)  Verordnung (EU) 2016/794 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) und zur Ersetzung und Aufhebung der Beschlüsse 2009/371/JI, 2009/934/JI, 2009/935/JI, 2009/936/JI und 2009/968/JI des Rates (ABl. L 135 vom 24.5.2016, S. 53).

(3)  Siehe Fußnote 1.

(4)  Richtlinie (EU) 2016/881 des Rates vom 25. Mai 2016 zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU bezüglich der Verpflichtung zum automatischen Austausch von Informationen im Bereich der Besteuerung (ABl. L 146 vom 3.6.2016, S. 8).

(5)  Siehe Fußnote 1.

(6)  Siehe Fußnote 2.

(7)  Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates vom 12. Oktober 2017 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) (ABl. L 283 vom 31.10.2017, S. 1).

(8)  Siehe Fußnote 1.

(9)  Siehe Fußnote 2.