52012DC0122

INHALT

1..... Hintergrund. 1

2..... Die Lebensmittelkette in der EU.. 2

3..... Überblick über die Lebensmittelsicherheitskontrollen der EU.. 3

3.1.    Prüfung der Jahresberichte der Mitgliedstaaten. 3

3.2.    Ergebnisse der Kontrollen der Kommission in den Mitgliedstaaten. 12

3.3.    Weitere Quellen für Informationen über die Kontrollen in den Mitgliedstaaten. 24

3.4.    Nachfassende Maßnahmen der Kommission und Durchsetzung. 25

4..... Schlussfolgerungen. 27

1. Hintergrund

Nach Artikel 44 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004[1] (Lebens- und Futtermittelkontrollverordnung) übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich einen Bericht über die Durchführung ihrer nach Artikel 41 der genannten Verordnung aufgestellten mehrjährigen nationalen Kontrollpläne. Die Berichte enthalten:

(a) Angaben zu Anpassungen der mehrjährigen nationalen Kontrollpläne zur Berücksichtigung verschiedener Faktoren, u. a. neue Rechtsvorschriften, neue Krankheiten oder Risikofaktoren, neue wissenschaftliche Erkenntnisse, Ergebnisse früherer Kontrollen und entscheidende organisatorische Änderungen;

(b) die Ergebnisse der im abgelaufenen Jahr nach Maßgabe des nationalen Kontrollplans durchgeführten Kontrollen und Audits;

(c) Art und Zahl der bei den Kontrollen festgestellten Verstöße;

(d) Maßnahmen zur Sicherstellung der wirksamen Durchführung des nationalen Kontrollplans, einschließlich Durchsetzungsmaßnahmen und deren Ergebnisse.

Nach Artikel 44 Absätze 4 und 6 erstellt die Kommission jährlich einen Gesamtbericht über die Kontrollen in den Mitgliedstaaten, den sie an das Europäische Parlament und an den Rat übermittelt und der folgende Quellen berücksichtigt:

(a) die von den nationalen Behörden vorgelegten Jahresberichte,

(b) Audits[2] der EU in den Mitgliedstaaten und

(c) sonstige sachdienliche Informationen.

Die Kommission legte dem Europäischen Parlament und dem Rat im August 2010 ihren ersten Bericht vor.[3] Dieser Bericht sollte vor allem eine erste Auswertung der in den ersten Jahresberichten der Mitgliedstaaten enthaltenen Daten und Informationen über amtliche Kontrollen bieten. Außerdem wurden die Ergebnisse der Audits der EU zusammengefasst. Der Bericht wurde von den Mitgliedstaaten im September 2010 im Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit besprochen. Der Ausschuss für Umweltfragen und der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments befassten sich im Oktober 2010 damit.

Die Kommission hat begonnen, die im ersten Bericht behandelten Fragen mit den Mitgliedstaaten zu diskutieren und insbesondere zu erörtern, wie Sammlung und Bearbeitung von Daten über amtliche Kontrollen rationalisiert und vereinheitlicht werden können.

Im zweiten Bericht wird ein etwas anderer Ansatz verfolgt als im ersten. Angestrebt ist ein Überblick über die Lebensmittelsicherheitskontrollen, der nicht auf das letzte Jahr begrenzt ist, für das von allen Mitgliedstaaten ein Jahresbericht vorliegt, sondern die neuesten Informationen aus allen drei genannten Quellen nutzt, um eine möglichst aktuelle Beschreibung des EU-Kontrollsystems geben zu können.

Für den Bericht wurden vor allem folgende Quellen genutzt: a) die Jahresberichte der Mitgliedstaaten für 2008 und 2009, b) die Ergebnisse der Kontrollen der Kommission im Zeitraum 2008-2010 und c) sonstige relevante Informationen über Kontrollen, unter anderem

·   aktuelle Berichte der Mitgliedstaaten über Kontrollen in bestimmten Sektoren;

·   Meldungen aus den Schnellwarnsystemen der EU (Schnellwarnsystem für Lebens- und Futtermittel RASFF, Tierseuchenmeldesystem ADNS und System zur Meldung von Pflanzenschädlingen EUROPHYT);

·   Diskussionen und Beschlüsse zu Kontrollen im Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit und im Ständigen Ausschuss für Pflanzenschutz;

·   Vertragsverletzungsverfahren wegen Mängeln in den Kontrollverfahren von Mitgliedstaaten.

2. Die Lebensmittelkette in der EU

Um zu verstehen, wie das System der amtlichen Kontrollen entlang der Lebensmittelkette (und zur Gewährleistung der Gesundheit von Tieren und Pflanzen und des Tierschutzes) in der EU funktioniert, muss man sich zunächst ein Bild von der Größe und der Komplexität dieser Lebensmittelkette machen. Nach den aktuellsten Eurostat-Daten werden in der Lebensmittelkette in der EU insgesamt etwa 750 Milliarden EUR umgesetzt. Alles in allem bietet der Sektor von der Primärproduktion bis zu Einzelhandel und Gastronomie mehr als 48 Millionen Menschen Arbeit. Von der Lebensmittelherstellung bis zu Einzelhandel und Gastronomie sind entlang der Lebensmittelkette in der EU etwa 14 Millionen landwirtschaftliche Primärerzeuger und 3 Millionen Lebensmittelunternehmer tätig. Diese Zahlen vermitteln eine Vorstellung von der Größe der Lebensmittelindustrie. Sie ist riesig, gleichzeitig aber auch sehr facettenreich und komplex.

So reicht beispielsweise die durchschnittliche Größe landwirtschaftlicher Betriebe von 90 ha in der Tschechischen Republik über etwa 50 ha in Ländern wie dem Vereinigten Königreich, Frankreich und Deutschland bis zu weniger als 8 ha u. a. in Polen, Bulgarien und Rumänien.

Auch die landwirtschaftlichen Verfahren weisen in der EU erhebliche Unterschiede auf; Dies lässt sich vor allem mit den agro-klimatischen Bedingungen, aber auch mit langjährigen landwirtschaftlichen Traditionen erklären.

In der EU gibt es etwa 300 000 Lebensmittelverarbeitungsunternehmen. Bei vielen Produkten, wie etwa Wein, Olivenöl, Eiern und Käse, erfolgt die Verarbeitung eher in den landwirtschaftlichen Betrieben als in Verarbeitungsunternehmen. Der Verarbeitungssektor allein gibt jedoch noch keine Vorstellung von der Gesamtgröße und Komplexität der Agrar- und Ernährungswirtschaft in der EU. Im Verarbeitungssektor speziell wird ein sehr großer Teil des Umsatzes von wenigen weltweit tätigen Unternehmen erzielt. Im Sektor Milch beispielsweise machen 1 % der Unternehmen etwa 60 % des Gesamtumsatzes in der EU. Neben der Primärproduktion findet sich die größte Zahl an Lebensmittelunternehmern am Ende der Lebensmittelkette in den Bereichen Einzelhandel und Gastronomie. In der EU gibt es über eine Million Einzelhandelsunternehmen, viele davon kleine Familienbetriebe, aber den größten Anteil am Gesamtumsatz in der Branche haben einige wenige große Supermarktketten. In der Gastronomie werden fast 1,4 Millionen Gaststätten und Cateringbetriebe gezählt.

3. Überblick über die Lebensmittelsicherheitskontrollen der EU 3.1. Prüfung der Jahresberichte der Mitgliedstaaten

Die EU hat ein umfassendes und ins Einzelne gehendes Regelwerk aufgebaut, damit die Verbraucher über dieses weitreichende und komplexe System der Lebensmittelproduktion nur sichere und gesunde Lebensmittel bekommen. Die Grundsätze des Lebensmittel- und Futtermittelrechts der EU sind in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002[4] festgelegt. Nach dieser Verordnung sind für die Sicherheit der Lebensmittel in erster Linie die Lebensmittelunternehmen von der Primärproduktion bis zum Verkauf an den Endverbraucher verantwortlich. Die Mitgliedstaaten müssen durch Überwachung und Kontrollen dafür sorgen, dass die Lebensmittelunternehmer das EU-Recht über die Sicherheit von Lebens- und Futtermitteln (einschließlich Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit) befolgen. Zu diesem Zweck sind sie gehalten, ein Kontrollsystem zu betreiben.

In der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ist geregelt, wie diese Kontrollen organisiert und durchgeführt werden sollten. Im Mittelpunkt stehen allgemeine Regeln für die Durchführung amtlicher Kontrollen zur Verifizierung der Einhaltung der EU-Vorschriften über die Sicherheit der Lebensmittelkette. Insbesondere macht die Verordnung den Mitgliedstaaten Vorschriften, wenn sie prüfen,

· ob die Unternehmer die Rechtsvorschriften in ihrem Sektor einhalten oder

· ob die in der EU in Verkehr gebrachten (in der EU produzierten oder aus Drittländern eingeführten) Waren den Anforderungen der Rechtsvorschriften für den jeweiligen Sektor genügen.

Darüber hinaus übernehmen die Behörden der Mitgliedstaaten weitere amtliche Aufgaben gemäß der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, etwa zur Bekämpfung oder Tilgung von Tierseuchenerregern (z. B. Untersuchung von Tieren auf bestimmte Tierseuchen im Rahmen von Programmen, epidemiologische Nachforschungen bei Seuchenausbrüchen, Impfung gegen Tierseuchen oder Tötung infizierter Tiere).

Die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 enthält auch genaue Regeln für die Kontrollen, mit denen die Kommissionsstellen bei den Mitgliedstaaten verifizieren, dass sie ihren Verpflichtungen nach den Rechtsvorschriften für die einzelnen Sektoren und der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 nachkommen. Zur Durchführung der Verordnung müssen die Mitgliedstaaten mehrjährige nationale Kontrollpläne aufstellen und umsetzen. Diese Pläne gelten in der Regel für einen Zeitraum zwischen drei und fünf Jahren und wurden erstmals Anfang 2007 aufgelegt. Die Mitgliedstaaten sind gehalten, der Kommission einen Jahresbericht über die Durchführung ihrer mehrjährigen Kontrollpläne vorzulegen. Bisher sind Jahresberichte für 2007, 2008 und 2009 eingegangen.

Die Ergebnisse der ersten Analyse dieser Berichte wurden von der Kommission in ihrem letztjährigen Überblickbericht (KOM(2010) 441) zusammengefasst. Es fiel schwer, in diesem Bericht allgemeine Schlussfolgerungen für die EU zu ziehen, da sich die Berichte der Mitgliedstaaten in Aufbau und Inhalt stark unterschieden und die Kontrolldaten nicht vereinheitlicht waren. Auch in dem Bericht für 2008 und 2009 war dies noch so, was zum Teil auf die beträchtlichen Unterschiede in den Agrarstrukturen, der Verwaltungskultur und der Größe der Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. Dennoch hat sich die Vergleichbarkeit der Berichte deutlich verbessert, was ein Ergebnis ist a) der größeren Erfahrung der Mitgliedstaaten mit ihrer Erstellung und b) der anhaltenden und aktiven Bemühungen der Kommission, im Dialog mit den Mitgliedstaaten die Berichte inhaltlich zu verbessern und ihre Vergleichbarkeit zu erhöhen. Da inzwischen die meisten Mitgliedstaaten drei Jahre in Folge Informationen übermittelt haben, lassen sich einige interessante Tendenzen und Entwicklungen ausmachen. Diese werden nachstehend zusammengefasst.

Datenerhebung und -analyse

Den meisten Berichten gemeinsam ist das zugrundeliegende zunehmende Bestreben, die Zusammenstellung und Erhebung von Daten über Zahl und Art der durchgeführten Kontrollen und deren Ergebnisse zu verbessern. Im Bemühen um Effizienz und Wirksamkeit sind solide aktuelle Daten wesentlich für die Bewertung der Leistung und die Festlegung von Schwerpunkten für künftige Kontrollen. In den Jahresberichten werden zwar viele neue und noch laufende Initiativen in dieser Richtung erwähnt, in oder unter den Mitgliedstaaten werden Know-how und Erfahrungen aber nur begrenzt geteilt. In ihrem letzten Jahresbericht erklärte die Kommission ihre Absicht, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu untersuchen, wie das Potenzial der elektronischen Übermittlung und Analyse von Daten ausgeschöpft werden kann, um auf EU-Ebene eine Vereinfachung und Vereinheitlichung zu erreichen. Inzwischen hat sie damit begonnen, und die Ergebnisse könnten wiederum den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung ihrer eigenen Informationsmanagementsysteme helfen.

Allgemeine Erklärung über die Leistung

Nach den Leitlinien der Kommission für Struktur und Inhalt der Berichte ist jede nationale Behörde gehalten, jährlich eine allgemeine Erklärung über die Leistung ihres Kontrollsystems abzugeben. Diese Erklärungen sind unterschiedlich in ihrer Qualität. In den meisten Berichten beschränken sie sich auf die zusammenfassende Feststellung, dass in Übereinstimmung mit den geplanten Vorkehrungen Kontrollen durchgeführt wurden, dass das Niveau von Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit zufriedenstellend war und dass festgestellte Mängel in der Regel geringfügig waren. In einigen Berichten ist die Bewertung jedoch umfassender und substantieller und stützt sich auf bestimmte Leistungsindikatoren. Diese Indikatoren geben in einigen Fällen lediglich an, wie viele und welche Kontrollen durchgeführt wurden und ob sie den ursprünglichen Plänen entsprechen. In manchen Ländern (Frankreich, Finnland, Schweden und Slowakische Republik) gehen sie weiter und messen die Leistung am Auftreten einzelner Tierseuchen oder durch Lebensmittel übertragener Krankheiten. In Frankreich wird auch versucht, die Kosten der Kontrollen in einigen spezifischen Bereichen nachzuverfolgen.

Fortschritte bei der Durchführung der mehrjährigen nationalen Kontrollpläne

Die Forderung, dass die Mitgliedstaaten integrierte mehrjährige Kontrollpläne für alle Kontrolltätigkeiten in der gesamten Agrar- und Ernährungswirtschaft einführen, war eine große Herausforderung. In den meisten Ländern sind die Kontrollsysteme extrem komplex, und oft sind mehrere Organisationen an den einzelnen Aspekten der Kontrolltätigkeit bei Lebens- und Futtermitteln, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit beteiligt. In den meisten Mitgliedstaaten hatten diese Organisationen bis dahin wenig Erfahrung in der gemeinsamen Ausarbeitung integrierter Kontrollpläne. Die Zuständigkeit für die Durchführung der Kontrollen ist in den meisten Mitgliedstaaten zudem auf regionale und lokale Behörden übertragen. Damit ihre Tätigkeiten in den nationalen Plänen konsequent und zusammenhängend integriert werden können, mussten die nationalen Behörden die Mechanismen für die Konsultation und Kommunikation mit den nachgeordneten Ebenen verstärken. Aus den Jahresberichten über die Durchführung der Pläne geht hervor, dass beim Aufbau von Strukturen und Verfahren für die Eingliederung der Kontrollpläne aller Beteiligten auf allen Ebenen beträchtliche Fortschritte erzielt wurden. Jetzt stehen die meisten Behörden vor der Herausforderung, Informations- und Kommunikationssysteme zu entwickeln, die exakte Daten über die durchgeführten Kontrollen und deren Ergebnisse liefern können, damit die Durchführung der mehrjährigen Kontrollpläne im Laufe der Zeit genau bewertet und die Kontrollziele nach risikobasierten Schwerpunkten neu ausgerichtet werden können.

Registrierung der Lebensmittelunternehmer

Die wirksame Verfolgbarkeit von Lebensmitteln von ihrem Ursprung bis zur endgültigen Bestimmung ist ein zentraler Grundsatz der Lebensmittelsicherheitskontrolle in der EU. Entscheidend dafür sind die lückenlose Registrierung aller Unternehmer, ein wirksames System der Tierkennzeichnung und die Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermitteln. Bei der Registrierung von Lebensmittelunternehmern hat es deutliche Fortschritte gegeben. Im Bereich Futtermittel gibt es jedoch nach wie vor Lücken bei der Registrierung kleinerer Futtermittelbetriebe. Bei der Rückverfolgbarkeit von Tieren sind Mängel bei der Kennzeichnung von Rindern und Schweinen und insbesondere in den Systemen für die Kennzeichnung von Schafen, Ziegen und Pferden zu erkennen.

Risikobewertung und Festlegung von Schwerpunkten

Nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sind die nationalen Behörden ausdrücklich gehalten, die Risikobewertung und die Festlegung von Schwerpunkten für die Kontrollen systematisch anzugehen. Angesichts des sich abzeichnenden Ressourcenmangels in den kommenden Jahren muss dieser Aspekt in den mehrjährigen nationalen Kontrollplänen und den entsprechenden Jahresberichten stärker beachtet werden. In den Berichten einiger Mitgliedstaaten wird anschaulich beschrieben, wie die Lebensmittelunternehmen in Risikokategorien eingeteilt und nach dieser Einteilung kontrolliert werden. Die Niederlande, Finnland und Slowenien sind in diesem Bereich geradezu vorbildlich. In anderen Mitgliedstaaten sehen die nationalen Behörden die zweckmäßigere Einteilung der Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen in Risikokategorien als einen Punkt, der unbedingt verbessert werden muss. Das Lebensmittel- und Veterinäramt der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher hat in den letzten Jahren bei seinen Audits besonderen Wert darauf gelegt, dass die Mitgliedstaaten in allen Sektoren für regelmäßige, risikobasierte amtliche Kontrollen mit angemessener Häufigkeit sorgen.

Intensität und Umfang der Kontrollen

Den Berichten ist zu entnehmen, dass es in der EU insgesamt eine hohe Intensität der Kontrollen gibt. Je nach Art der Unternehmen sind die Unterschiede in der Kontrollhäufigkeit jedoch groß. In Hochrisikosektoren wie etwa Fleisch und Milch sind sie beispielsweise sehr viel häufiger.

Die Kontrollen bei Futtermitteln und tierischen Nebenprodukten sind weniger intensiv als bei Lebensmitteln. In den letzten 10 Jahren wurden im EU-Recht für Futtermittel und tierische Nebenprodukte (TNP) entscheidende Änderungen eingeführt, vor allem die Registrierungspflicht für alle Futtermittel- und TNP-Betriebe, die für Unternehmen und Kontrollbehörden eine erhebliche Mehrbelastung bedeuteten. In den meisten Berichten wird eingeräumt, dass es in diesen Sektoren Raum für Verbesserungen und die Intensivierung der Kontrollen durch die Berücksichtigung des Risikopotenzials gibt.

Die Tierschutzkontrollen konzentrieren sich darauf, zu prüfen, ob die Anforderungen an die Tierkennzeichnung und die Untersuchung auf Tierseuchen wie Brucellose, Tuberkulose, klassische Schweinepest und BSE erfüllt werden. Zudem müssen die Mitgliedstaaten über Notfallpläne verfügen, um auf ernste Bedrohungen der Futtermittel- und Lebensmittelsicherheit und den Ausbruch von Tierseuchen reagieren zu können.

Koordinierung inzwischen nationalen, regionalen und lokalen Behörden

In vielen Mitgliedstaaten sind für die praktische Durchführung der amtlichen, Kontrollen in erster Linie regionale und lokale Behörden zuständig. Hier sind vor allem Mitgliedstaaten mit verschiedenen Zuständigkeitsebenen zu nennen, beispielsweise Deutschland, Spanien, Italien, Griechenland, das Vereinigte Königreich, Schweden und Finnland, wo die regionalen und lokalen Behörden ein hohes Maß an Autonomie besitzen. Für diese Länder besteht die Herausforderung darin, für eine verlässliche Rechenschaftspflicht zu sorgen, damit die regionalen und lokalen Behörden ihren nationalen Behörden – und über diese der EU – vorschriftsmäßig und in einheitlicher Form über ihre Kontrolltätigkeiten Bericht erstatten können.

Damit zusammen hängt das Problem sich überschneidender Zuständigkeiten und Kontrollen verschiedener Behörden. Diese Frage beschäftigt mehrere Mitgliedstaaten schon lange. So nennen die interne Audits durchführenden Behörden in Griechenland, Portugal und Rumänien sich überschneidende Zuständigkeiten und Tätigkeiten als großes Problem. Diese Länder gehören auch zu denen, die unzureichende Ressourcen als einen der Gründe nennen, warum die geplante Zahl der Kontrollen nicht erreicht werden kann. Im Großen und Ganzen sind die Kontrollen in Mitgliedstaaten mit klar festgelegten Zuständigkeiten und Managementstrukturen, in denen auf allen Ebenen eine Rechenschaftspflicht gegeben ist, am wirksamsten.

Auditsysteme in den Mitgliedstaaten

Nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 führen die Mitgliedstaaten interne Überprüfungen (Audits) durch oder veranlassen externe Audits, um zu gewährleisten, dass ihre Kontrollsysteme die Ziele der Verordnung erreichen. Diese Audits müssen einer unabhängigen Prüfung unterzogen werden und unter transparenten Bedingungen erfolgen.

Fast alle Mitgliedstaaten haben ein System von Audits aufgebaut, aber in den meisten Fällen decken diese im Gesamtsystem nur einige spezifische Kontrollbereiche ab. Die Auditergebnisse sind in den Jahresberichten wiedergegeben, aber häufig nur in einer knappen Zusammenfassung. Im Allgemeinen werden die bei den internen Audits festgestellten größeren Mängel und die Maßnahmen zu deren Behebung nicht ausführlich beschrieben. Es gibt jedoch auch einige bemerkenswerte Ausnahmen. So berichten beispielsweise Finnland und die Tschechische Republik durchaus über die Ergebnisse ihrer Audits und die ausgemachten Schwachstellen.

Die Jahresberichte enthalten auch wenige Informationen über die Vorkehrungen, mit denen dafür gesorgt wird, dass die Auditberichte einer unabhängigen Prüfung unterzogen werden.

Die Frage, ob die Auditsysteme der Mitgliedstaaten gegebenenfalls verlässlich für eine Verbesserung der Kontrollen sorgen können, wird als Risikokriterium bei der Planung künftiger Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes zunehmend Berücksichtigung finden.

Ressourcen

Nach den Daten der nationalen Behörden sind auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene schätzungsweise über 100 000 Beschäftigte direkt oder indirekt an der Durchführung der Kontrollen von Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit beteiligt. Das ist eine ansehnliche Zahl, aber einige nationale Behörden machten unter anderem den Personalmangel dafür verantwortlich, dass die gesetzten Ziele in der Praxis nicht erreicht werden. Einige Mitgliedstaaten, wie etwa die Niederlande, sagen deutlich, dass sie ihre Kontrollsysteme und Kontrolltätigkeiten im Hinblick auf die Personalkürzungen und Einsparungen in den letzten Jahren anpassen. Bei diesen Anpassungen spielen die Risikobewertung und die Festlegung von Kontrollschwerpunkten eine wesentliche Rolle.

Ausbildung und Schulung

In den Länderberichten sind die jedes Jahr für Kontrollpersonal und Lebensmittelunternehmer organisierten Schulungsprogramme ausführlich beschrieben. Im Großen und Ganzen wird sehr viel für die Schulung getan. Im Mittelpunkt stehen drei Schwerpunkte. Zum einen gewannen die gute Hygienepraxis und die Anwendung der HACCP[5]-Grundsätze durch alle Lebensmittelunternehmer mit den 2006 eingeführten Verordnungen des Hygienepakets zunehmend an Bedeutung. In den letzten Jahren wurden beträchtliche Anstrengungen unternommen, die Lebensmittelunternehmer und das Kontrollpersonal auf allen Ebenen mit den Anforderungen der neuen Verordnungen vertraut zu machen. Zum anderen verlangen wissenschaftliche und technologische Entwicklungen, vor allem in relativ neuen Bereichen der Produktion von Lebens- und Futtermitteln (neuartige Lebensmittel, GVO, Lebensmittelkontaktmaterialien, Lebensmittel- und Futtermittelzusatzstoffe), von den Beteiligten eine ständige Anpassung ihrer Kenntnisse. Drittens mussten Unternehmen und Kontrollpersonal durch die zunehmende Bedeutung der Kontrollen bei Futtermitteln und tierischen Nebenprodukten speziell für die neuen Anforderungen des EU-Rechts in diesen Sektoren geschult werden.

Die Schulungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten werden unterstützt und ergänzt durch Maßnahmen der Kommission im Rahmen des Programms „Better Training for Safer Food“, das gemäß Artikel 51 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 im Jahr 2006 aufgelegt wurde. Dieses fachlich breit angelegte Programm hat zum Ziel, die Wirksamkeit der amtlichen Kontrollen dadurch zu erhöhen, dass die Beteiligten auf allen Ebenen die EU-Vorschriften zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze berücksichtigen. Dies sorgt wiederum für sicherere Lebens- und Futtermittel, gesündere Tiere und Pflanzen und einen besseren Verbraucher- und Tierschutz.

Bei ihren Kontrollen, beispielsweise zum allgemeinen Hygienerecht (siehe Abschnitt 3.2 dieses Berichts) stellte die Kommission fest, dass in einigen Bereichen weiterer Schulungsbedarf besteht.

Laboratorien

Alle Mitgliedstaaten müssen Laboratorien für die Untersuchung der bei den amtlichen Kontrollen genommenen Proben benennen. Diese Laboratorien müssen nach festgelegten EU-Normen oder internationalen Normen arbeiten und sich danach bewerten und akkreditieren lassen, um einheitliche und hohe Standards zu gewährleisten. In der EU gibt es ein ausgedehntes Netz amtlicher Laboratorien. Viele arbeiten auf nationaler Ebene, aber regionale und lokale Behörden können auch ihre eigenen amtlichen Laboratorien benennen, vor allem in Mitgliedstaaten mit autonomen Regionen oder lokalen Behörden. Dadurch kann sich die Zahl der amtlichen Laboratorien beträchtlich erhöhen. Das Akkreditierungsverfahren ist komplex und oft relativ kostspielig, vor allem für kleinere regionale oder lokale Laboratorien. Deswegen berichten einige Mitgliedstaaten immer noch über Verzögerungen bei der vollen Akkreditierung aller amtlichen Laboratorien, die an den Untersuchungen im Rahmen amtlicher Kontrollen beteiligt sind. 2010 nahm die Kommission Gespräche mit den Mitgliedstaaten über die Anforderungen an die Akkreditierung auf.

Die Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes bestätigen, dass die Laboratorien verschiedener Sektoren die EU-Vorschriften in unterschiedlichem Maß einhalten. So scheinen die Laboratorien, die Untersuchungen im Rahmen von amtlichen Kontrollen bei Fisch und Fischereiprodukten durchführen, gut ausgerüstet und in der Lage zu sein, die erforderlichen Untersuchungen durchzuführen; die meisten von ihnen sind akkreditiert. Anders sieht es aus beispielsweise bei Laboratorien, die im Rahmen nationaler Salmonellenbekämpfungsprogramme tätig sind. Bei den Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes werden in einigen Mitgliedstaaten auch mangelhafte Laborleistungen im Zusammenhang mit Pestizidkontrollen festgestellt.

Ergebnisse der amtlichen Kontrolle und Überwachung

a) Bereiche, in denen am häufigsten Verstöße vorkommen

Bei der Lebensmittelproduktion sind es zwei Bereiche, in denen die Mitgliedstaaten in ihren Berichten immer wieder Verstöße melden: Hygienekontrollen in Betrieben und Kennzeichnung. Die Verordnungen des Hygienepakets traten 2006 in Kraft. In den Länderberichten 2007 über die Kontrollen wurden durchgehend Mängel bei der Durchführung dieser Verordnungen beschrieben, die zum Teil vermutlich darauf zurückzuführen waren, dass deren Bestimmungen erst seit dem Vorjahr galten. Für 2008 und 2009 werden stetige Verbesserungen in diesem Bereich festgestellt, in den meisten Berichten wird aber darauf verwiesen, dass kleine Unternehmer im Einzelhandels- und Gastronomiebereich der Lebensmittelkette nach wie vor Probleme haben. Schwachstellen waren u. a.: veraltete Gebäude und Ausrüstungen; fehlende oder schwache Eigenkontrollen der Unternehmen; mangelhafte Anwendung der HACCP-Grundsätze und Mängel bei schriftlichen Aufzeichnungen. Einige Behörden verweisen auf Probleme in Einzelhandel und Gastronomie, die durch eine starke Fluktuation des Personals, vor allem von Saisonarbeitnehmern bedingt sind, wodurch eine solide Ausbildung in guter Hygienepraxis erschwert wird. Bei der Kennzeichnung scheint die Komplexität der Anforderungen die größte Schwierigkeit zu sein, die sich aus den Vorschriften in verschiedenen Bereichen (z. B. Zusatzstoffe, Nährwert, Ursprung usw.) ergeben.

Bei den Futtermitteln kommen am häufigsten Verstöße vor im Zusammenhang mit: zu langen Wartezeiten bei der Registrierung der Lebensmittelunternehmer; der mangelhaften Anwendung der HACCP-Grundsätze; der Hygiene bei Futtermittelherstellern und den Regeln über Zusatzstoffe in Futtermitteln.

Bei der Tiergesundheit betreffen die größten gemeldeten Mängel die Tierkennzeichnung und die Verbringungskontrollen.

Beim Tierschutz in landwirtschaftlichen Betrieben wurden die meisten festgestellten Schwächen auf mangelndes Wissen der Landwirte, vor allem in kleineren Betrieben, zurückgeführt. Einige Mitgliedstaaten verzeichneten einen Rückgang der Verstöße in den Betrieben, nachdem die Landwirte geschult worden waren und Informationen erhalten hatten.

Ergebnisse der amtlichen Kontrolle und Überwachung

b) Allgemeine Tendenz bei durch Lebensmittel übertragenen Krankheiten

Die Hauptauslöser für durch Lebensmittel übertragene Krankheiten in der EU sind Salmonella und Campylobacter. Die EFSA hat die Zoonoseberichte der Mitgliedstaaten ausgewertet und bestätigt gefunden, dass Salmonellenerkrankungen beim Menschen in der Europäischen Union rückläufig sind. Für 2009 wurden insgesamt 108 614 bestätigte Fälle gemeldet (Daten 2011 veröffentlicht); insbesondere gab es deutlich weniger Erkrankungen bei Menschen durch S. enteritidis. Im Bericht der EFSA wird die Durchführung von Salmonellenbekämpfungsprogrammen in den Mitgliedstaaten als Ursache für diesen Rückgang genannt.

Aus den Jahresberichten der Mitgliedstaaten über die Kontrollen geht hervor, dass die Entnahme von Proben für diese Mikroorganismen und deren Untersuchung großen Anteil an den Lebensmittelkontrollen in den Mitgliedstaaten hat.   

Durchsetzungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten

Nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sorgen die zuständigen Behörden dafür, dass die Unternehmer bei festgestellten Verstößen tätig werden. Die Mitgliedstaaten müssen auch klar festgelegte Regeln für die Sanktionen haben, die bei Verstößen gegen EU-Recht Anwendung finden. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Nahezu alle Berichte enthalten eine kurze Zusammenfassung der bei Verstößen ergriffenen Maßnahmen. Am häufigsten sind Verwarnungen, Geldbußen, zeitweilige oder – in schweren Fällen – endgültige Betriebsstilllegungen und in seltenen Fällen auch Strafverfahren bei Betrug und schweren Verstößen gegen geltendes Recht. Im Großen und Ganzen wird das System der Sanktionen und seine Anwendung nur wenig beschrieben, und die Ausführlichkeit der Angaben unterscheidet sich zwischen den Mitgliedstaaten. Da in den Jahresberichten spezifischere und vergleichbare Daten fehlen, ist es nicht möglich zu beurteilen, wie konsequent die Durchsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten ist. In einigen Mitgliedstaaten wie der Tschechischen Republik geht bei weniger ernsten Verstößen die Tendenz von Gerichtsverfahren zu weniger schwerfälligen und wirksameren Verwaltungsverfahren. 

Amtliche Kontrollen nach Gesundheitsbedrohungen (Lebensmittel, Tiere und Pflanzen)

In den letzten Jahren hatten die meisten Gesundheitsgefahren in der EU im Bereich Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit ihren Ursprung bei der Herstellung von Futtermitteln. 2008 wurde in Schweinefleisch aus Irland eine starke Kontamination mit Dioxin festgestellt. Als Ursache wurde festgestellt, dass in der Futtermittelherstellung beim Betrieb der Trocknungsanlage stark kontaminiertes Industrieöl eingesetzt wurde. 2010 wurde bei Produkten aus Deutschland eine Kontamination mit Dioxin entdeckt. Hier waren bei der Futtermittelherstellung Industriefette untergemischt worden. Die Kommission arbeitet an Maßnahmen, mit denen dieses spezielle Risiko ausgeschlossen werden soll.

Im Bereich Tiergesundheit mussten die Mitgliedstaaten ihre Kontrollen vor allem im Hinblick auf die Blauzungenkrankheit und die aviäre Influenza verstärken. Der plötzliche Ausbruch der Maul- und Klauenseuche in Bulgarien macht deutlich, dass die Wachsamkeit nicht nachlassen darf, dass aber auch die Kontrollmaßnahmen der EU bei korrekter Anwendung die Ausbreitung der Seuche verhindern können.

Im Bereich Pflanzengesundheit hatten die Eindämmung des Befalls mit dem Kiefernfadenwurm in Portugal und die Durchführung von Maßnahmen zur Tilgung des Schädlings in Spanien absoluten Vorrang. Verstärkte Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung und Eindämmung des sich rasch ausbreitenden Palmen-Rüsselkäfers im Mittelmeerraum und wiederholter Ausbrüche des asiatischen Laubholzbockkäfers und des Citrusbockkäfers waren ebenfalls erforderlich. Die Maßnahmen auf EU-Ebene und die Bekämpfungsmaßnahmen der betroffenen Mitgliedstaaten werden in Abschnitt 3.2 dieses Berichts beschrieben.

Interessante Entwicklungen als Beispiele für gute Praxis

Klassifizierung der Betriebe und Veröffentlichung der Ergebnisse (Dänemark, Tschechische Republik, Vereinigtes Königreich und Belgien): Die Registrierungspflicht für alle Lebensmittelunternehmer, zusammen mit der Veröffentlichung der Ergebnisse der Kontrolle dieser Unternehmen durch die Behörden macht es einfacher, den Verbrauchern nützliche Hinweise über die Vorschriftsmäßigkeit von Restaurants und Geschäften zu geben. Dafür gibt es bereits einige erfolgreiche Beispiele, am längsten hat sich das „Smiley“-System in Dänemark bewährt (http://www.findsmiley.dk/en-US/Forside.htm). Ähnliche Ideen gibt es im Vereinigten Königreich und in Belgien.

 Freiwillige Berichte der Lebensmittelunternehmer über Abhilfemaßnahmen (Niederlande): Um die Wirksamkeit der Kontrolldienste zu verstärken und weniger Kontrollen bei Lebensmittelunternehmern durchführen zu müssen, wurde in den Niederlanden ein elektronisches System eingeführt, das die Lebensmittelunternehmer für Berichte nutzen können. Mit Hilfe eines webgestützten Tools für die Berichterstattung kann ein Lebensmittelunternehmer den Kontrollbehörden Maßnahmen mitteilen, die als Reaktion auf bei Kontrollbesuchen erteilte Empfehlungen ergriffen wurden. Bei weniger relevanten Verstößen werden die Berichte im Allgemeinen ohne nachfassende Besuche der Behörden akzeptiert, gelegentlich werden auch stichprobenartige Kontrollen durchgeführt.

Qualitätsmanagementsysteme (Belgien, Tschechische Republik, Deutschland, Litauen und Slowenien): Mehrere Mitgliedstaaten haben Qualitätsmanagementsysteme (QMS) in ihren Kontrolldiensten eingeführt und haben diese nach internationalen Normen akkreditieren lassen. In der Tschechischen Republik etwa werden die QMS der meisten Kontrollstellen von externen Einrichtungen nach der ISO-Norm 9001 auditiert. Für diese Länder sind die Systeme wichtige Instrumente für die Verbesserung von Effizienz und Wirksamkeit der Kontrollen insgesamt, und laufende unabhängige Leistungsprüfungen erhöhen den Anreiz, immer wieder nachzubessern. In Deutschland hat eine Länderarbeitsgruppe zum Thema Qualitätsmanagement einen Rahmen für die Einführung von QMS in den 16 Bundesländern ausgearbeitet.

3.2. Ergebnisse der Kontrollen der Kommission in den Mitgliedstaaten

Nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 verifiziert die Kommission durch Überprüfungen in den Mitgliedstaaten, dass in Übereinstimmung mit den jeweiligen mehrjährigen nationalen Kontrollplänen und mit dem EU-Recht amtliche Kontrollen stattfinden.

Um dieser Verpflichtung der Kommission nachzukommen, führt das Lebensmittel- und Veterinäramt jedes Jahr ein Auditprogramm durch, um die Einhaltung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Rechtsvorschriften für Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit zu überprüfen und sich zu vergewissern, dass die amtlichen Kontrollen in diesen Bereichen den EU-Vorschriften entsprechen. Das Programm wird jeweils zu Beginn des Jahres auf der Website der Kommission veröffentlicht.

Über die Ergebnisse der Audits wird jeweils ein Bericht für die betroffene nationale Behörde erstellt, zusammen mit Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Behebung der festgestellten Mängel. Im Abschnitt 3.4 dieses Berichts ist beschrieben, wie die Empfehlungen behandelt werden.

Aufgrund der Ergebnisse dieser Audits kann die Kommission (in Form von Kommissionsbeschlüssen) Sofort- oder Schutzmaßnahmen ergreifen, wenn die Lebensmittelsicherheit oder die Tier- bzw. Pflanzengesundheit ernsthaft bedroht sind oder wenn die Gefahr nicht durch die betroffenen Mitgliedstaaten allein eingedämmt werden kann. Mit diesen Rechtsinstrumenten können je nach Sachlage zusätzliche Kontrollen, aber auch Maßnahmen verfügt werden, um den Handel mit oder die Einfuhr von Lebens- und Futtermitteln, Tieren und Pflanzen oder deren Erzeugnissen zu unterbinden.

Die Ergebnisse der Audits des Amtes können bei Vertragsverletzungsverfahren (siehe Abschnitt 3.4) gegebenenfalls auch als Beweis für Verstöße gegen EU-Recht dienen.

Durch die Veröffentlichung der Auditberichte und der Maßnahmenpläne der Mitgliedstaaten sowie der regelmäßig aktualisierten Länderprofile informiert die Kommission außerdem Betroffene und Bürger darüber, wie die Kontrollbehörden der einzelnen Mitgliedstaaten ihrer Pflicht nachkommen, die korrekte Durchführung des EU-Rechts zu gewährleisten.

In den letzten Jahren hat das Lebensmittel- und Veterinäramt jährlich etwa 250 Audits durchgeführt, die die gesamte Lebensmittelkette sowie Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit betrafen.

Audits im Bereich Lebensmittelsicherheit machten den Hauptteil des Auditprogramms aus. Im fraglichen Zeitraum waren dies mindestens 70 % aller Audits, und einige davon betrafen auch damit zusammenhängende Aspekte der Tiergesundheit. Etwa 12 % der Audits betrafen ausschließlich die Tiergesundheit. Der Rest, nämlich jedes Jahr jeweils etwa 8 % der Audits, entfiel auf die Bereiche Tierschutz und Pflanzengesundheit.

Die Auditberichte liefern nützliche Daten darüber, wie wirksam die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten im fraglichen Zeitraum in den auditierten Bereichen waren. In den folgenden Abschnitten werden die interessanten Themen aufgeführt, die in den vergangenen drei Jahren in den Mitgliedstaaten in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit von dem Programm erfasst wurden. Die wichtigsten Feststellungen und Schlussfolgerungen aus den verschiedenen Auditreihen werden kurz zusammengefasst.

Die Berichte über die Audits des Amtes mit den Stellungnahmen der zuständigen Behörden zu den Empfehlungen aus den Berichten finden sich hier: http://ec.europa.eu/food/fvo/index_en.cfm

Lebensmittelsicherheit

Amtliche Kontrollen der Milch- und Fleischproduktion

Im Berichtszeitraum führte das Lebensmittel- und Veterinäramt eine Reihe von Audits der Hygienekontrollen bei der Produktion von rotem Fleisch und Milch in fast allen Mitgliedstaaten durch. Dabei fand sich bestätigt, dass alle Mitgliedstaaten solide Kontrollsysteme gemäß der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 eingeführt haben und dass die im Rahmen des Beitritts erforderliche Anpassung der Fleisch/Milch produzierenden und verarbeitenden Betriebe an die EU-Normen in den zehn EU-Beitrittsländern von 2004 weitgehend erfolgreich abgeschlossen worden ist. Die Lebensmittelunternehmer haben sich inzwischen auf die Anforderungen der Verordnungen des Hygienepakets eingestellt. Wenn Mängel festgestellt wurden, so konnten diese in der Regel auf Fehler des Personals zurückgeführt werden, was gewöhnlich auf Lücken in der Überwachung hindeutet. Ein weiterer Hauptgrund für immer wieder auftretende Mängel steht im Zusammenhang mit einer schlechten Durchsetzung der Rechtsvorschriften durch die Kontrollbehörden.

Bei den Audits wurde auch eine Tendenz deutlich, vor allem in einigen der „alten“ Mitgliedstaaten, sich nicht streng an die geltenden Anforderungen an die Fleischkontrolle zu halten, beispielsweise im Hinblick auf: a) den Einsatz von technischem Personal anstelle von amtlichen Tierärzten bei Schlachttieruntersuchungen und b) die Abwesenheit amtlicher Tierärzte bei der Schlachtung, vor allem in kleinen Schlachtbetrieben, und die erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgende Fleischuntersuchung.

Amtliche Kontrollen bei Säuglingsnahrung

In 11 Mitgliedstaaten und in der Schweiz fanden Audits zur Bewertung der Kontrollen bei der Produktion von Säuglingsnahrung statt. Bei den Lebensmittelunternehmen in diesem Sektor wurden keine größeren Mängel bei der Hygienekontrolle und der Rückverfolgbarkeit festgestellt. In den HACCP-Programmen dieser Unternehmen wurden die besonderen Risiken im Zusammenhang mit Säuglingsnahrung im Allgemeinen aber nicht berücksichtigt. Mängel gab es auch bei der Zusammensetzung und den Kennzeichnungsanforderungen, sowie bei den Eigenkontrollen auf Rückstände von Pestiziden und Kontaminanten.

Die amtlichen Kontrollen bei Säuglingsanfangsnahrung und Beikost für Säuglinge waren nicht immer zufriedenstellend im Hinblick auf Inhaltsstoffe, Kriterien für die Zusammensetzung, Nährstoffe, Kennzeichnung und Pestizidrückstände. Diese Mängel bei den amtlichen Kontrollen hingen oft zusammen mit der oberflächlichen Schulung des amtlichen Kontrollpersonals über die besonderen Anforderungen der Rechtsvorschriften, mit nicht angemessenen Programmen für Probenahme und Untersuchungen und mit unzureichenden Kapazitäten für Rückstandsanalysen. Wie in anderen Sektoren wird bei festgestellten Mängeln systematisch nachgefasst.

Übergangsregelungen für die Befolgung der Verordnungen des „Hygienepakets“

Mit den seit 2006 geltenden Hygieneverordnungen erhielten Lebensmittelunternehmen, deren Zulassung zu diesem Zeitpunkt auf die Tätigkeit auf ihrem einheimischen Markt beschränkt war, eine Übergangsfrist bis Ende 2009, um allen Anforderungen der Verordnungen gerecht zu werden. Es handelte sich dabei vor allem um Kleinbetriebe, die geringe Mengen von Lebensmitteln tierischen Ursprungs verarbeiteten. Bis zum Ende des Übergangszeitraums mussten diese Betriebe entweder ihren Tätigkeitsumfang anpassen oder die Hygieneanforderungen erfüllen, wobei die Verordnungen in einigen Bestimmungen flexibel gehalten sind.

Vor kurzem wurden sechs Mitgliedstaaten besucht, um die Fortschritte in diesem Bereich zu prüfen. Dabei wurde festgestellt, dass vielen kleinen Lebensmittelunternehmern damit geholfen war, vor allem in den Sektoren rotes Fleisch und Milch, wenn die nationalen Behörden flexible Vorkehrungen gemäß den EU-Verordnungen eingeführt hatten. In Mitgliedstaaten mit weniger flexiblen Vorkehrungen gab es deutlich mehr Verstöße. Da sich aber die Mitgliedstaaten nicht unbedingt daran halten, der Kommission alle nationalen Flexibilitätsvorkehrungen mitzuteilen, ist es nicht möglich, auf EU-Ebene die Einhaltung dieser Vorkehrungen vollständig zu überprüfen.

Rückverfolgbarkeit von Rindfleisch und Rindfleischprodukten

Eine Reihe von Audits zur Rückverfolgbarkeit von Rindfleisch und Rindfleischprodukten sollte bis Ende 2011 abgeschlossen sein. Gegenüber dem Jahr 2002, als die letzte Überprüfung stattfand, haben sich die Kontrollen der Rückverfolgbarkeit von Rindfleisch und Rindfleischprodukten und der Kennzeichnungspflicht in den besuchten Mitgliedstaaten verbessert. Bei der Rückverfolgbarkeit von lebenden Tieren gab es einige Mängel, vor allem im Zusammenhang mit der Verwaltung der Datenbanken, den Kontrollen in den Haltungsbetrieben und der Meldung von Tierverbringungen durch Viehmärkte oder –händler.

Amtliche Kontrollen bei Fisch und Fischereiprodukten

Audits zur Bewertung der Einhaltung der EU-Vorschriften für Fisch fanden in neun Mitgliedstaaten statt. Es wurde festgestellt, dass in allen besuchten Ländern umfassende amtliche Kontrollsysteme für Fischereiprodukte vorhanden waren, auch für die Registrierung und Zulassung von Betrieben und Fischereifahrzeugen. In einigen Ländern fielen beträchtliche Unterschiede in der Durchführung der amtlichen Kontrollen zwischen den einzelnen Regionen auf. Im Großen und Ganzen waren die Laboratorien für amtliche Untersuchungen gut ausgestattet und in der Lage, die erforderlichen Untersuchungen durchzuführen. Die meisten Laboratorien waren akkreditiert.

Insgesamt waren die Systeme gut durchdacht und verwaltet; in drei Bereichen wurden jedoch Schwachstellen ermittelt: a) bei den Kontrollen der Produktionsorte der ersten Stufe wie Fischereifahrzeuge und Fischzuchtbetriebe; b) bei den Kontrollen auf einigen Fabrik- und Gefrierschiffen; und c) bei den Kontrollen spezifischer Parameter von Fischereiprodukten, etwa organoleptischen Prüfungen, Frischeindikatoren, Histaminen, Parasiten und mikrobiologischen Prüfungen.

Amtliche Kontrollen bei Geflügel

Insgesamt gab es in den Mitgliedstaaten 12 Audits der Kontrollsysteme für Geflügelfleisch und Geflügelfleischprodukte. Insgesamt wurden die Vorschriften gut eingehalten. Die gesamte Produktionskette für Geflügel war erfasst, in einigen Fällen fanden jedoch zu wenige Kontrollen in den Haltungsbetrieben statt. Verbesserungen waren vor allem erforderlich in Bezug auf die Anwendung spezifischer Hygieneanforderungen, wie etwa die Probenahmehäufigkeit bei Tierkörpern und die Durchführung von HACCP-Plänen in Betrieben, sowie die Pflicht, nationale Rechtsvorschriften über flexible Vorkehrungen für Schlachtbetriebe mit geringem Durchsatz bei der Kommission zu melden. Der letzte Punkt war auch schon bei den Flexibilitätsvorkehrungen in den Sektoren rotes Fleisch und Milch aufgefallen (siehe weiter oben in diesem Bericht).

Salmonellenbekämpfungsprogramme

Sieben Audits nationaler Salmonellenbekämpfungsprogramme im Geflügelsektor wurden durchgeführt. In allen besuchten Mitgliedstaaten waren solche Programme eingeführt worden, aber in einigen Fällen hatte sich die Durchführung in bestimmten Kategorien verzögert. In allen Mitgliedstaaten stimmten die Pläne für die Überwachung von Salmonellen und die amtliche Probenahme in den verschiedenen Geflügelkategorien nicht vollständig mit den EU-Vorschriften überein, vor allem wegen Mängeln bei der Probenahme, den Folgemaßnahmen nach positiven Testergebnissen und in den Laboratorien.

Einfuhrkontrollen bei Lebensmitteln nicht tierischen Ursprungs

Die amtlichen Kontrollen betreffend die Durchführung der Kommissionsentscheidungen über Mycotoxine und die Verfälschung durch Sudanfarbstoffe haben sich deutlich verbessert, vor allem bei der Probenahme, der Vorbereitung der Proben und dem Umgang mit beanstandeten Sendungen. Schwachstellen gab es jedoch bei Waren, wo die Kontrollhäufigkeit durch eine Risikobewertung der Mitgliedstaaten festgelegt wird, bei Meldungen des Schnellwarnsystems, bei Laboratorien und bei der Berichterstattung über die Untersuchungsergebnisse.

Bei den letzten Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes wurde vor allem die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 669/2009 über die amtlichen Kontrollen bei der Einfuhr von Futtermitteln und Lebensmitteln nichttierischen Ursprungs[6] geprüft. Die ersten Ergebnisse weisen darauf hin, dass die Mitgliedstaaten im Großen und Ganzen die wichtigsten Anforderungen der Verordnung umgesetzt haben, vor allem durch die Einrichtung benannter Eingangsorte für Dokumenten-, Nämlichkeits- und Warenkontrollen. Weiterer Verbesserungen bedarf es bei der Vernetzung der zuständigen Behörden und der Weiterbeförderung von Sendungen zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten bei noch ausstehenden Ergebnissen der Warenkontrollen.

Pestizidrückstände

Das Lebensmittel- und Veterinäramt führte insgesamt 10 Audits der Überwachung von Pestizidrückständen in den Mitgliedstaaten durch. Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass die Aufgaben der zuständigen Behörden klar festgelegt sind und dass die Programme zur Überwachung der Pestizidrückstände insgesamt zufriedenstellend durchgeführt wurden und risikobasiert waren.

In mehreren Mitgliedstaaten sind die amtlichen Kontrollen jedoch dadurch beeinträchtigt, dass die Laborausrüstung nicht angemessen ist, um wirksame Untersuchungen im gesamten vom EU-Recht vorgeschriebenen Untersuchungsbereich durchführen zu können. Diese Mitgliedstaaten erhielten Empfehlungen für Maßnahmen zur Behebung der Mängel, die derzeit umgesetzt werden.

Bei den Audits wurde festgestellt, dass Lebensmittelunternehmer, vor allem große Einzelhandelsketten, neben den im EU-Lebensmittelrecht allgemein vorgeschriebenen Eigenkontrollen besonders umfassende freiwillige Kontrollen von Pestizidrückständen eingeführt haben. Es wurde auch festgestellt, dass diese parallel zu den amtlichen Kontrollen laufenden Systeme von den zuständigen Behörden nicht bewertet worden waren. Das Lebensmittel- und Veterinäramt empfahl daher, dass die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 die Verlässlichkeit dieser Eigenkontrollsysteme bewerten und sich bei der Festlegung der Häufigkeit der amtlichen Kontrollen nach den Ergebnissen richten (in der Verordnung wird ausdrücklich verlangt, dass bei den amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten die Verlässlichkeit der Eigenkontrollen der Lebensmittelunternehmer berücksichtigt wird). 

Amtliche Kontrollen der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 („Lebensmittelhygiene“)

In den Mitgliedstaaten wurden 22 Audits durchgeführt, um die amtlichen Kontrollsysteme zu bewerten, mit denen die Einhaltung der Lebensmittelhygienevorschriften der Verordnung (EG) Nr. 852/2004, der Bestimmungen über Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung und der Vorschriften für das Inverkehrbringen von Tafelwasser überprüft wird. In allen besuchten Mitgliedstaaten gab es entsprechende amtliche Kontrollen, und das Lebensmittel- und Veterinäramt konnte bei den beobachteten Kontrollen feststellen, dass die Kontrolleure mit der Bewertung von Hygieneanforderungen vertraut waren. Bei der Bewertung der HACCP-Grundsätze durch die zuständigen Behörden gab es jedoch in den meisten Mitgliedstaaten Mängel, und die Grundsätze wurden durch die Lebensmittelunternehmer dementsprechend selten angewendet. Festgestellt wurde auch ein unzureichendes Schulungsangebot.

Amtliche Kontrollen bei Lebensmittelzusatzstoffen

In den Mitgliedstaaten wurden 16 Audits zur Bewertung der amtlichen Kontrollsysteme für Lebensmittelzusatzstoffe durchgeführt. Die Ergebnisse zeigten, dass in allen besuchten Mitgliedstaaten die amtlichen Kontrollen gut geregelt und organisiert waren; dies galt auch für die Labornetze. Das Kontrollpersonal ist zahlenmäßig generell ausreichend, allerdings ließe sich das Niveau der Qualifikationen und der Ausbildung verbessern. Die Kontrollverfahren sind im Allgemeinen gut dokumentiert, die Kontrollen erfolgen im Großen und Ganzen auf Risikobasis und bei Verstößen werden Maßnahmen ergriffen. Bei den Kontrollen der Reinheit und der Kennzeichnung von Lebensmittelzusatzstoffen wurden allerdings einige Mängel festgestellt. An den Einfuhrorten werden in der Regel keine Kontrollen vorgenommen, außer zur Feststellung der ausdrücklich nach EU-Recht verbotenen Farbstoffe. In mehreren Mitgliedstaaten waren die EU-Vorschriften zur Überwachung des Verbrauchs und der Verwendung von Lebensmittelzusatzstoffen nicht durchgeführt worden. Im Zuge der nachfassenden Maßnahmen wird aktiv an der Abstellung dieses Mangels gearbeitet.

Amtliche Kontrollen bei Lebensmittelkontaktmaterialien

In einer Reihe von 16 Audits wurden die amtlichen Kontrollen bei Lebensmittelkontaktmaterialien (LKM) bewertet. Der Rechtsrahmen für die amtlichen Kontrollen bei LKM steht zwar, aber in mehreren Mitgliedstaaten wurde erst vor kurzem mit dessen Durchführung begonnen, und die Kontrollsysteme müssen noch weiterentwickelt werden, u. a. durch gezielte Leitfäden für die Kontrollen, Anpassung der Laborkapazität und Schulungen in diesem Bereich. Die Benennung von zuständigen Behörden für amtliche Kontrollen ist häufig nicht eindeutig, weshalb Kontrollen ausbleiben oder sich überschneiden. Das EU-Recht schreibt keine Registrierung der LKM-Unternehmen vor, weshalb es keine Gewähr dafür gibt, dass diese von den amtlichen Kontrollen erfasst werden. Bei der Herstellung von LKM fanden in der Regel routinemäßig Kontrollen auf Risikobasis statt, aber auf der Ebene der Verwendung, etwa bei lebensmittelverarbeitenden Betrieben, besteht noch Bedarf. Häufig war das Personal der zuständigen Behörden nicht ausreichend für Fragen im Zusammenhang mit LKM geschult, beispielsweise in Bezug auf Rückverfolgungssysteme, gute Herstellungspraxis und Bewertung der Übereinstimmungserklärung.

Amtliche Kontrollen bei genetisch veränderten Organismen (GVO)

Im Mittelpunkt der Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes standen die amtlichen Kontrollen zur Verifizierung der Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung beim Inverkehrbringen von GV-Lebensmitteln, ‑Futtermitteln und ‑Saatgut und zu den spezifischen Kontrollen, die bei Entscheidungen über Sofortmaßnahmen erforderlich sind, um die Einfuhr verbotener GVO zu verhindern. Im allgemeinen genügen die Kontrollen den EU-Anforderungen, einige Mängel wurden jedoch bei den Einfuhrkontrollen von Reis aus China, der Akkreditierung von Labors und der Ziehung von Proben für Laboruntersuchungen festgestellt.

Tiergesundheit

Tierseuchentilgungsprogramme: Tätigkeiten der Taskforce

In Ergänzung der Tätigkeiten des Lebensmittel- und Veterinäramtes im Bereich der Seuchentilgung (siehe unten) wurde im Jahr 2000 eine Taskforce zur Überwachung der von der EU kofinanzierten Seuchentilgungsprogramme eingesetzt, um die Wirksamkeit dieser Programme zu verbessern. Für einige Seuchen wie Rindertuberkulose, Brucellose, Tollwut und klassische Schweinepest wurden Untergruppen geschaffen, die die Mitgliedstaaten fachlich unterstützen und die Durchführung überwachen sollen.

Tilgung von Rindertuberkulose und Brucellose

Die Tilgung der Rindertuberkulose und der Brucellose bei Rindern, Schafen und Ziegen ist ein wichtiges Anliegen in Mitgliedstaaten, die nicht amtlich anerkannt frei von diesen Seuchen sind. Das Lebensmittel- und Veterinäramt führte 10 Audits von Tilgungsprogrammen für Tuberkulose und/oder Brucellose durch. Im Großen und Ganzen wurden die von der EU genehmigten und kofinanzierten Programme planmäßig durchgeführt. In einigen der besuchten Mitgliedstaaten wurden jedoch Mängel festgestellt (in einigen Fällen schwerwiegende) im Hinblick auf Verbringungsbeschränkungen, Untersuchungs- und Probenahmehäufigkeit und/oder Durchführung der epidemiologischen Ermittlungen. 

Aufbauend auf die Arbeit des Lebensmittel- und Veterinäramtes und der Taskforce strebt die Kommission an, die Mängel in diesen Mitgliedstaaten durch eine bessere Ausarbeitung, Durchführung und Überwachung der Tilgungsprogramme abzustellen.

Tollwut

Bei den Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes in den baltischen Mitgliedstaaten wurde über erhebliche Fortschritte bei der Tollwuttilgung aufgrund der Durchführung EU-finanzierter Tilgungsprogramme berichtet. In einigen Mitgliedstaaten wies die Durchführung der Impfprogramme jedoch Mängel auf. Die Audits haben ergeben, dass die Inzidenz der Tollwut in Nutztier- und Wildpopulationen noch immer Besorgnis erregend ist.

Klassische Schweinepest

Dank verstärkter Hygienemaßnahmen und wirksamerer Impfkampagnen bei Schwarzwild im Rahmen eines von der EU finanzierten Tilgungsprogramms trat die klassische Schweinepest (KSP) bei Hausschweinen in den letzten Jahren in der EU nur noch sporadisch auf. Diese Ausbrüche wurden von den Mitgliedstaaten mit Hilfe der Durchsetzung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften und der Durchführung von Notfallplänen (siehe unten) wirksam eingedämmt. Trotz dieser Fortschritte ist die KSP in einigen Regionen einiger weniger Mitgliedstaaten in Mittel- und Südosteuropa noch vorhanden, wodurch die Gefahr einer Wiedereinschleppung des Virus in die Hausschweinpopulation besteht. Das Lebensmittel- und Veterinäramt beobachtet die Seuchenlage, und die Behörden werden u. a. durch die Taskforce bei der Bekämpfung der Seuche unter Berücksichtigung der Verhältnisse im jeweiligen Land unterstützt, vor allem in Bulgarien und Rumänien.

Notfallpläne

Die Mitgliedstaaten sind gesetzlich zur Aufstellung von Notfallplänen verpflichtet, um auf einen möglichen Ausbruch schwerer Tierseuchen wie Maul- und Klauenseuche und klassische Schweinepest in ihrem Hoheitsgebiet vorbereitet zu sein. Das Lebensmittel- und Veterinäramt hat diese Notfallpläne in acht Mitgliedstaaten auditiert. Dabei kam es zu dem Schluss, dass die zuständigen Behörden generell nachweislich in der Lage waren, sofort auf die Meldung von Verdachtsfällen zu reagieren und die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Es wurden Empfehlungen erteilt, um einige Aspekte weiter zu verbessern, beispielsweise die Vorbereitung der Labors auf den Seuchenfall, die lokalen Vorkehrungen und die regelmäßige Überprüfung und Aktualisierung der Pläne.

Amtliche Kontrollen der Laboratorien für Maul- und Klauenseuche

Die Kommission ist gesetzlich verpflichtet, die EU-Laboratorien zu überprüfen, die mit MKS-Lebendviren umgehen, weil ein Entweichen des Virus aus einer kontrollierten Umgebung die Tiergesundheit bedrohen kann. Insgesamt gibt es 16 staatliche Untersuchungseinrichtungen und drei Laboratorien, die zur Impfstoffherstellung mit dem Virus arbeiten dürfen. In den letzten Jahren wurden acht Laboratorien überprüft, mit unterschiedlichem Ergebnis. In drei Laboratorien wurden schwerwiegende Mängel festgestellt, die zu einem Entweichen des Virus hätten führen können. In zwei davon wurden die Mängel, u. a. bei der Abfallbeseitigung, rasch abgestellt, aber im dritten war das Niveau der Bio-Sicherheit nicht angemessen, und die Zulassung für den Umgang mit MKS-Lebendviren wurde entzogen. In Anbetracht der fraglichen Risiken und des beträchtlichen Ressourcenbedarfs für die Überwachung der Laboratorien auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU bestätigen diese Feststellungen, dass MKS-Labors nur in Mitgliedstaaten zugelassen werden sollten, die die Einhaltung von Artikel 65 der Richtlinie 2003/85/EG garantieren und die erforderlichen Ressourcen bereitstellen können.

BSE

Die Inzidenz der BSE ist drastisch zurückgegangen, weshalb das Alter für die Untersuchung der Tiere deutlich angehoben werden konnte. Die Häufigkeit der Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes in diesem Bereich wurde entsprechend verringert.

Blauzungenkrankheit

Nachdem Impfstoffe gegen den Serotyp 8 verfügbar wurden, hat das Lebensmittel- und Veterinäramt in vier Mitgliedstaaten Audits durchgeführt, um die Durchführung der kofinanzierten Notimpfungen gegen die Blauzungenkrankheit zu bewerten. Es wurden zwar einige Mängel festgestellt, vor allem was den Ausschluss spezifischer Subpopulationen (z. B. Mastrinder und Lämmer zur Bestandsergänzung) von der Impfung betraf, aber insgesamt wurden die Impfkampagnen entsprechend den genehmigten Programme durchgeführt.

Tierschutz

Das Lebensmittel- und Veterinäramt führte 39 Audits von Tierschutzkontrollen durch, die den Tierschutz in landwirtschaftlichen Betrieben, beim Transport und bei der Schlachtung betrafen. Dieses intensive Programm, das alle Mitgliedstaaten abdeckte, förderte wichtige Feststellungen in drei Hauptbereichen zutage.

Das Amt hat bei seinen Audits die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der schrittweisen Abschaffung nicht ausgestalteter Käfige für Legehennen bis zum 1. Januar 2012 verfolgt. Dem Anschein nach werden zahlreiche Produzenten in mehreren Mitgliedstaaten diese Frist nicht einhalten. Die Kommission arbeitet mit Experten in den Mitgliedstaaten daran, die Abschaffung zu beschleunigen und das Ziel noch 2011 zu erreichen.

Beim Tierschutz in der Schweinehaltung sind die Mitgliedstaaten bei der vorgeschriebenen Gruppenhaltung von trächtigen Sauen bis zum 1. Januar 2013 unterschiedlich weit fortgeschritten. Nach den Beobachtungen des Lebensmittel- und Veterinäramtes werden in den meisten Mitgliedstaaten noch erhebliche Anstrengungen unternommen werden müssen, um diese Frist einzuhalten. Versäumnisse gibt es auch bei anderen langfristigen Anforderungen: auf der Suche nach anderen Praktiken für die Unterbringung oder Haltung von Schweinen haben bisher nur Schweden und Finnland das Kupieren von Schwänzen bei Ferkeln verboten.

Bei den Tiertransporten gab es in den letzten Jahren beständige Fortschritte bei der Einhaltung der Vorschriften, obwohl noch 2007 nur wenige Mitgliedstaaten die Anforderungen an die Zulassung der Transportmittel erfüllen konnten. So ist die neue Vorschrift zum Einbau von Geräten zur Temperaturüberwachung und eines Alarms im Großen und Ganzen erfolgreich durchgeführt worden. In den meisten Mitgliedstaaten jedoch sind im Zulassungsverfahren für Fahrzeuge einige Vorschriften für Tränken und satellitengestützte Navigationssysteme noch nicht angemessen berücksichtigt worden.

Pflanzengesundheit

Einfuhrkontrollen bei regulierten Produkten

Als Teil einer Auditreihe vor dem Hintergrund der seit 2005 geltenden neuen EU- Einfuhrregelung für Pflanzen wurden 11 Audits von Einfuhrkontrollsystemen im Bereich Pflanzengesundheit durchgeführt. Dabei wurden wesentliche Verbesserungen der Kontrollsysteme festgestellt. Es gibt aber immer noch einige vernachlässigte Punkte, beispielsweise im Hinblick auf Kontrollen an anderen als Eingangsorten. Probleme wurden auch festgestellt in Bezug auf durchgeführte regulierten Waren: Nicht alle solche Waren konnten am ersten Eingangsort identifiziert werden. Einige Waren entgingen deshalb den vorgeschriebenen Pflanzengesundheitskontrollen. In einigen Mitgliedstaaten kann dieses Problem auf die Ressourcenzuteilung und Mängel in der Infrastruktur zurückgeführt werden.

Auftreten von Schadorganismen

Bei insgesamt 23 Audits wurden mehrere Schadorganismen abgedeckt. Einer der größten Schädlinge, der Kiefernfadenwurm (Bursaphelenchus xylophilus), tritt in Portugal auf; ein Ausbruch wurde auch in Spanien verzeichnet. Mehrere Anpassungen der Rechtsvorschriften und Durchsetzungsinitiativen der Kommission zur Verstärkung der Kontrollen, wozu auch mehrere Audits des Lebensmittel- und Veterinäramt zählten, haben dazu beigetragen, die Ausbreitung des Schädlings auf das übrige Gebiet der EU zu verhindern. Was den Palmen-Rüsselkäfer (Rhynchophorus ferrugineus) betrifft, konnte das Amt bei seinen Audits feststellen, dass die Mitgliedstaaten sich schwer getan haben, diesen Schädling zu bekämpfen. Aufgrund seiner Biologie kann er sich der Entdeckung und Bekämpfung leicht entziehen und es gab erhebliche Probleme, die vorgeschriebenen Tilgungsmaßnahmen in Privatgärten und Städten durchzuführen, wo die Wirtspflanzen (Palmen) typischerweise stehen. Der Palmen-Rüsselkäfer ist inzwischen in vielen Regionen der EU, in denen Palmen wachsen, weit verbreitet.

Die asiatischen Bockkäferarten (Anoplophora spp.) sind weit verbreitete Schädlinge von Gehölzen. Die Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes haben ergeben, dass die Mitgliedstaaten in der Praxis nicht systematisch die Maßnahmen anwenden, die für die frühzeitige Tilgung erforderlich wären. Mit Ausnahme eines großen Ausbruchs in Norditalien ist es aber gelungen, das Auftreten auf kleine Gebiete zu begrenzen oder den Schädling gar zu tilgen.

Interne Pflanzengesundheitskontrollen

16 Audits wurden durchgeführt, um interne Pflanzengesundheitskontrollen zu bewerten, beispielsweise Unterhaltung von Schutzzonen, Einführung des Pflanzenpasssystems und Kontrollen im Sektor Kartoffeln. Die meisten Audits bestätigten, dass in den Schutzzonen vorschriftsmäßig kontrolliert wurde, in einigen Fällen wurden die Mitgliedstaaten aber auch aufgefordert, ihre Kontrollen wesentlich zu verbessern, um anerkannte Schutzzonen nicht zu verlieren. Bei den Audits des Systems der Pflanzenpässe waren die Ergebnisse gemischt. Es zeigte sich, dass zahlreiche, bei der vorangegangenen Auditreihe festgestellte Verstöße nicht weiterverfolgt worden waren. Die Ergebnisse zeigten auch, dass mit der Festlegung angemessener Schwerpunkte und der Zuteilung von Ressourcen ein vorschriftsmäßiges Kontrollsystem aufgebaut werden kann. Bei den meisten Audits im Sektor Kartoffeln wurden Fortschritte festgestellt.

Futtermittel und tierische Nebenprodukte (TNP)

Das Lebensmittel- und Veterinäramt hat in diesem Bereich 39 Audits durchgeführt. Nachstehend sind die wichtigsten Schlussfolgerungen zusammengefasst.

In allen Mitgliedstaaten ist der Zulassungsprozess der zulassungspflichtigen größeren Futtermittelbetriebe abgeschlossen, aber bei der Registrierung kleinerer Betriebe gibt es nach wie vor große Lücken. Das EU-Recht verlangt die Registrierung aller Unternehmer, die an der Produktion, Verarbeitung, Lagerung, Beförderung oder dem Vertrieb von Futtermitteln beteiligt sind.

Häufig gab es Schwächen bei der Ausarbeitung und Durchführung HACCP-gestützter Verfahren; hinzu kam noch, dass in den zuständigen Behörden das Fachwissen dafür fehlte, wie diese zu bewerten waren.

Bei den Einfuhrkontrollen fehlte in vielen Fällen ein risikobasierter Ansatz, und bei einigen Waren wurden zu wenige Warenkontrollen vorgenommen. 

Es besteht die Gefahr, dass in organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln enthaltenes tierisches Eiweiß in Futtermittel gelangt. Die Audits des Amtes haben deutlich gemacht, dass die amtlichen Kontrollen bei organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln verstärkt werden müssen; in Produktionsbetrieben waren diese im Großen und Ganzen zufriedenstellend, bei der Vermarktung und Verwendung aber eher schwach. Bei der nächsten Auditreihe werden die Kontrollen in diesem Teil der Futtermittelkette im Mittelpunkt stehen.

Erhebliche Verbesserungen gab es bei der Verwendung der Handelspapiere von TNP sowie bei deren Genauigkeit und Verlässlichkeit. Dasselbe gilt auch für die Sammlung, Beförderung, Kennzeichnung und Beseitigung von TNP; außer im Einzelhandel werden hier die einschlägigen Vorschriften weitgehend befolgt.

Einfuhrkontrollen bei Lebensmitteln tierischen Ursprungs und bei Tieren

Es gab 30 Audits von Einfuhr- und Durchfuhrkontrollen. Alle Mitgliedstaaten verfügen über umfassende Systeme für Einfuhrkontrollen, die im Großen und Ganzen gut funktionieren.

Insbesondere hat die Entwicklung und Einführung eines gemeinsamen computergestützten Systems für Einfuhren (TRACES) viele Verfahren für Grenzkontrollstellen vereinfacht und die Kommunikation über Einfuhren und Durchfuhren zwischen den Mitgliedstaaten verbessert. Das System ermöglichte auch einen Überblick über die Struktur der Einfuhren in die EU. Allerdings bleibt es eine Schwäche von TRACES, dass einige der größten Einfuhrländer das System noch nicht voll nutzen.

Bei den Audits stellte sich eine Reihe von Problembereichen heraus:

Die geltenden Regeln für die Kontrolle von Sendungen, die aus einem Drittland stammen und in ein anderes Drittland durchgeführt werden sollen, sind komplex und schwer durchzusetzen, insbesondere was die Ankündigung an den betroffenen Grenzkontrollstellen sowie die Weiterverfolgung und Überprüfung ihres fristgerechten Ausgangs betrifft. Diese Schwierigkeiten treffen auf alle Häfen zu, aber am häufigsten treten sie in den größeren Häfen auf, in denen die meisten Durchfuhren stattfinden. In Erwartung einer Neubewertung der gegenwärtigen Regeln wurden einige Änderungen an den geltenden Fristen vorgenommen, und es wurden Leitlinien ausgearbeitet, um die Wirksamkeit und Durchsetzbarkeit der Regeln zu verbessern.

Die Überwachungspläne der Mitgliedstaaten für eingeführte Sendungen weisen große Unterschiede auf. In puncto Überwachungsstrategie, Zahl der Proben und Bandbreite der Produkte und Ursprungsländer weichen sie stark voneinander ab.

Die zuständigen Behörden wenden nicht systematisch Durchsetzungsmaßnahmen und Sanktionen an, um beispielsweise bei der Ankündigung der Sendungen vor ihrer tatsächlichen Ankunft und dem korrekten Ausfüllen der amtlichen Dokumente die Einhaltung der Vorschriften zu verbessern.

Rückstände von Tierarzneimitteln und Kontaminanten

Das Lebensmittel- und Veterinäramt hat in den Mitgliedstaaten 20 Audits betreffend Tierarzneimittel und Kontaminanten durchgeführt. Die wichtigsten Schlussfolgerungen daraus sind hier zusammengefasst.

In den meisten Mitgliedstaaten sind die Untersuchungseinrichtungen inzwischen nach ISO 17025:2005 akkreditiert, die Zahl der im Umfang der Akkreditierung enthaltenen Methoden zum Nachweis von Rückständen ist jedoch sehr unterschiedlich. Bedingungen und Verfahren für die Akkreditierung der Methoden hängen von den Richtlinien der nationalen Akkreditierungsstellen ab. Wenn sie nach Erfüllung der eigentlichen Akkreditierungskriterien einen „flexiblen Umfang“ akzeptieren, steht es den Laboratorien frei, eine bereits akkreditierte Methode mit Kombinationen von Stoffen/Matrizes/Arten zu erweitern, ohne jedes Mal bei der Akkreditierungsstelle die Genehmigung zu beantragen. Verlangen die Akkreditierungsstellen, dass jede weitere Methode einzeln genehmigt wird, was gewöhnlich in Verbindung mit den jährlichen Audits geschieht, ist das Verfahren wesentlich langsamer und für die Laboratorien häufig kostspieliger.

Die Entscheidung 2002/657/EG der Kommission gibt den Laboratorien für amtliche Rückstandskontrollen verbindliche Anweisungen für die Validierung der Rückstandsmethoden. Das Verfahren ist zwar zeitaufwändig und recht kompliziert, es ist damit aber gelungen, den Validierungsansatz in den Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen, die Verlässlichkeit der Ergebnisse zu erhöhen und Laboratorien für die Untersuchung auf Rückstände in Drittländern eine Anleitung zu bieten.

Mit bestimmten Arzneimitteln behandelte Pferde müssen für sechs Monate (in einigen Fällen) oder den Rest ihres Lebens verlässlich aus der Lebensmittelkette ausgeschlossen werden. Dafür dient Abschnitt IX des Equidenpasses, den jedes Pferd in der EU ab einem Alter von etwa sechs Monaten haben sollte. Die Frist, bis zu der alle Pferde registriert sein müssen, ist abgelaufen, aber in mehreren Mitgliedstaaten ist die Durchführung noch nicht abgeschlossen. In den meisten Mitgliedstaaten werden vor der Schlachtung die Equidenpässe verlangt und kontrolliert; wenn überhaupt, haben jedoch nur wenige Mitgliedstaaten kontrolliert, ob bestimmte Behandlungen auch in Abschnitt IX des Passes eingetragen sind.

Informationen zur Lebensmittelkette zum Zeitpunkt der Schlachtung liegen in den meisten Mitgliedstaaten für alle Tierarten vor. Bei der Auslegung der Rechtsvorschriften gibt es allerdings beträchtliche Unterschiede. In einigen Mitgliedstaaten sind die Eigentümer/Halter verpflichtet, bei diesen Informationen alle Behandlungen eines Tieres anzugeben. Andere verlangen lediglich eine Erklärung, dass die Tiere nicht vor Ablauf einer Wartezeit wegen der Behandlung mit einem Arzneimittel geschlachtet werden.

3.3. Weitere Quellen für Informationen über die Kontrollen in den Mitgliedstaaten

Sektorspezifische Berichterstattung

Nach den Bestimmungen des EU-Rechts über verschiedene Aspekte von Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit müssen die Mitgliedstaaten regelmäßig über bestimmte Anforderungen Bericht erstatten. Auf der Grundlage dieser nationalen Berichte erstellt die Kommission eine Reihe sektorspezifischer Berichte, die den Stand der Durchführung bestimmter Aspekte des EU-Lebensmittelrechts wiedergeben und in einigen Fällen auch Daten über amtliche Kontrollen und deren Ergebnisse in den betreffenden Bereichen enthalten.

Besonders relevant sind die folgenden Berichte: Überwachung und Untersuchung von Wiederkäuern auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE); Entwicklungstendenzen und Quellen von Zoonosen; Zoonoseerreger und lebensmittelbedingte Krankheitsausbrüche in der Europäischen Union (Bericht der EFSA); anzeigepflichtige Seuchen bei Rindern und Schweinen (im Zusammenhang mit dem Handel innerhalb der EU); Jahresbericht Überwachung von Pestizidrückständen in der EU und Berichte über die Sitzungen der Taskforce Tierseuchenbekämpfung.

Im Anhang dieses Berichts findet sich ein Verzeichnis der wichtigsten, im vergangenen Jahr veröffentlichten Kommissionsberichte mit ihrer Internet-Adresse.

Schnellwarnsysteme und andere Berichtsinstrumente

Die verschiedenen Schnellwarnsysteme für Lebens- und Futtermittel (RASFF), Tierseuchen (ADNS) und Pflanzenkrankheiten (EUROPPHYT) sind von großer Bedeutung für das Management von Sofortmaßnahmen bei Notfällen und neuen Risiken und eine Quelle von Informationen über das Entwicklungsmuster von Gefahren und Krankheiten entlang der Lebensmittelkette. Die Daten dieser Systeme können ein wichtiger Indikator für Sicherheitsmängel sein. Ausführliche Ergebnisse dieser Warnsysteme in den Bereichen Lebensmittelsicherheit und Tierseuchen werden jedes Jahr in den Berichten über RASFF und ADNS zusammengefasst und auf der Website der Kommission veröffentlicht:

http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/index_en.htm http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/adns/index_en.htm .

Für das System für die Meldung von Sendungen, die wegen eines Verstoßes gegen Pflanzenschutzbestimmungen beanstandet werden (EUROPHYT), ist die Kommission derzeit dabei, eine Website einzurichten, auf der monatlich Berichte über beanstandete Sendungen veröffentlicht werden sollen.

Das System TRACES für den Informationsaustausch zwischen Kommission und Mitgliedstaaten über Kontrollen bei Tieren und tierischen Erzeugnissen (innergemeinschaftliche/heimische Produktion und Einfuhren aus Drittländern) ist eine weitere bedeutende Quelle von Daten, nicht nur über das Volumen der betreffenden Warenströme, sondern auch über die durchgeführten amtlichen Veterinärkontrollen: http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/traces/index_en.htm.

Berichterstattung auf Sitzungen des Ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit

Über die Durchführung der Kontrollen berichten die Mitgliedstaaten auch regelmäßig auf den Sitzungen des Ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit. Zum einen können dies Routineberichte über Auftreten und Bekämpfung von lebensmittelbedingten Krankheiten, von Tierseuchen oder Pflanzenkrankheiten sein, zum anderen Berichte über aktuelle Ausbrüche und entsprechende Sofortmaßnahmen. Für die Kommission sind sie eine weitere wichtige Quelle von Informationen, um bewerten zu können, wie die Kontrollen in den Mitgliedstaaten funktionieren. In den letzten Jahren ist die Kommission dazu übergegangen, diese Darstellungen zusammen mit den entsprechenden Sitzungsberichten auf ihrer Website zu veröffentlichen.

In einigen Bereichen kompiliert die Kommission auch die von den Mitgliedstaaten erhaltenen Berichte und stellt sie über den Ständigen Ausschuss zur Verfügung (zu finden unter folgender Adresse:

http://ec.europa.eu/food/committees/regulatory/index_en.htm).

3.4. Nachfassende Maßnahmen der Kommission und Durchsetzung

Die kontinuierliche Überwachung und Koordinierung der Durchsetzungsmaßnahmen behält den Vorrang in allen von diesem Bericht abgedeckten Bereichen. Die Empfehlungen in den Auditberichten des Lebensmittel- und Veterinäramtes leisten hier einen wichtigen Beitrag. Ihre Befolgung wird mit unterschiedlichen Maßnahmen nachfassend geprüft.

Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten müssen einen „Maßnahmenplan“ vorlegen, in dem sie erläutern, inwieweit sie die Empfehlungen befolgt haben oder befolgen werden. Die Kommission bewertet diesen Maßnahmenplan und verfolgt systematisch dessen Durchführung, u. a. mittels: a) allgemeinen nachfassenden Auditbesuchen, bei denen das Lebensmittel- und Veterinäramt und die Behörden des Mitgliedstaats die Fortschritte bei der Behandlung aller Empfehlungen für diesen Mitgliedstaat prüfen, b) nachfassenden Audits vor Ort oder Aufforderung zur Vorlage schriftlicher Berichte bei bestimmten Themen, und c) bilateralen Treffen auf hoher Ebene bei übergreifenden oder anhaltenden Problemen.

Eine weitere Quelle von Informationen, die Hinweise auf Verstöße oder Probleme bei der Durchführung sein können, sind Beschwerden von Privatpersonen oder NRO; die Kommission bemüht sich, diese bei den betroffenen Mitgliedstaaten vorzubringen und ein positives Ergebnis zu erreichen.

Ein weiteres Instrument ist das von der Kommission ins Leben gerufene Projekt „EU-Pilot“, an dem seit April 2008 15 Mitgliedstaaten freiwillig teilnehmen und das 2009/2010 erste Ergebnisse geliefert hat; es dient dazu, schneller und umfassender Antwort auf Fragen geben zu können, die sich aus der Anwendung des EU-Rechts ergeben, und hat sich als nützliches Instrument erwiesen, da es die Kommunikation zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten intensiviert und zur Lösung von Durchsetzungsproblemen beigetragen hat, ohne dass der Weg über ein formales Vertragsverletzungsverfahren beschritten werden musste.

Wenn aber zuständige Behörden anhaltende Mängel nicht zufriedenstellend beheben und die oben beschriebenen Mechanismen keine befriedigende Lösung oder nur unzureichende Fortschritte bieten, kann die Kommission Vertragsverletzungsverfahren einleiten, um die Einhaltung von Vorschriften durch einen Mitgliedstaat zu erzwingen. 

Dies hat sie in drei Fällen bei Griechenland getan, weil mehrere wichtige Bestandteile des EU-Lebensmittelrechts trotz wiederholter Aufforderung nicht berücksichtigt wurden. Der Gerichtshof verurteilte Griechenland in diesen drei Fällen wegen der Nichtanwendung von EU-Recht. Im Einzelnen:

- Bei den Audits des Lebensmittel- und Veterinäramtes wurden anhaltende, grundlegende und systematische Mängel bei den amtlichen Kontrollen in Griechenland festgestellt, die hauptsächlich auf fehlendes Personal in den Veterinärdiensten zurückzuführen waren. Sowohl die zentrale behördliche Ebene als auch die nachgeordneten Behörden konnten die amtlichen Kontrollen deshalb nicht wirksam und erschöpfend durchführen. Der Gerichtshof urteilte, dass die Ergebnisse der Anstrengungen der griechischen Behörden zur Lösung dieser Probleme nicht zufriedenstellend waren[7].

- Der Gerichtshof urteilte zudem, dass Griechenland wichtige Bestimmungen des EU-Rechts über nicht genusstaugliche tierische Nebenprodukte[8] und über den Schutz von Tieren beim Transport und bei der Schlachtung nicht korrekt angewendet hatte[9].

Die Kommission übermittelte 2010 außerdem mit Gründen versehene Stellungnahmen an Italien und Spanien.

- In Italien hatte das Lebensmittel- und Veterinäramt bei seinen Audits festgestellt, dass die italienischen Behörden aufgrund von Personalmangel ihren Verpflichtungen nach den EU-Pflanzenschutzvorschriften nicht nachkommen konnten. In vielen Fällen wurde deshalb die Meldepflicht nicht befolgt. Außerdem waren die italienischen Behörden aufgrund des vom Amt festgestellten Problems dauerhaft nicht in der Lage, für eine enge, rasche, unmittelbare und wirksame Zusammenarbeit mit der Kommission zu sorgen.

- In Spanien hatte das Lebensmittel- und Veterinäramt bei seinen Audits festgestellt, dass folgende Aspekte der EU-Tierschutzvorschriften nicht korrekt angewendet wurden: Genehmigungen für Transportunternehmen; Zulassung von Transportfahrzeugen; Kontrolle der Fahrtenbücher; Prüfung der Eignung der Tiere für den Transport; Inspektionen und Sanktionen.

Weitere Angaben über Verstöße finden sich in den Jahresberichten über die Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts auf der entsprechenden Website der Kommission: http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_annual_report_de.htm

4. Schlussfolgerungen

Im Großen und Ganzen sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass in der gesamten Lebensmittelkette amtliche Kontrollen durchgeführt und Themen der Lebensmittelsicherheit, der Pflanzen- und Tiergesundheit und des Tierschutzes berücksichtigt werden. Es gibt zwar Verbesserungsmöglichkeiten, aber es sind Fortschritte beim effizienten Einsatz von Kontrollinstrumenten und -ressourcen und bei der Planung, Durchführung und Koordinierung der Kontrollen in allen Sektoren festzustellen. 

Die amtlichen Kontrollen und die Rechtsinstrumente zur Optimierung ihrer Wirksamkeit sind Schlüsselelemente der Lebensmittelkette in der EU. Sie erlauben den zuständigen Behörden, die Kontrollen risikobasiert durchzuführen und Mängel auszumachen sowie frühzeitig Maßnahmen zu deren Behebung zu ergreifen. Sie verschaffen den zuständigen Behörden auch einen nützlichen Überblick über den Stand der Lebensmittelsicherheit und der Gesundheit.

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht deutlich hervor, dass die nationalen zuständigen Behörden ihre Aufgabe mit Sorgfalt und zunehmender Kompetenz wahrnehmen; dies wird durch die Berichte über die Audits der Kommissionsexperten bestätigt.

Mit den spezifischen Überprüfungen der Kommission vor Ort und den allgemeinen nachfassenden Audits in allen Sektoren können zudem noch zu behebende Mängel festgestellt und Korrekturmaßnahmen veranlasst werden.

Diese die Kontrolltätigkeit der Mitgliedstaaten ergänzenden Auditberichte der Kommission sind ein verlässliches Instrument, um die Wirksamkeit der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zu bewerten.

Im Bedarfsfall sorgt die Kommission nachdrücklich für die Befolgung des EU-Rechts, indem sie geeignete Maßnahmen ergreift, um Verbesserungen in den Systemen der amtlichen Kontrollen und Audits der Mitgliedstaaten zu bewirken.

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ANHANG

Liste der veröffentlichten Sektorspezifischen Kommissionsberichte über die Durchführung des EU-Rechts in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit

Bericht || Rechtsgrundlage || Fundstelle

Jahresbericht zur Über-wachung und Untersuchung von Wiederkäuern auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) in der EU || Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien || http://ec.europa.eu/food/food/biosafety/tse_bse/monitoring_annual_reports_en.htm

Kurzbericht der EU über Entwicklungstendenzen und Quellen von Zoonosen, Zoonoseerregern und lebensmittelbedingten Krankheitsausbrüchen in der Europäischen Union || Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie 2003/99/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 zur Überwachung von Zoonosen und Zoonoseerregern und zur Änderung der Entscheidung 90/424/EWG des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 92/117/EWG des Rates (Aufgabe der EFSA, Bericht erstellt in Zusammenarbeit mit dem ECDC) || http://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/doc/2090.pdf

Jahresbericht des Schnellwarnsystems für Lebensmittel und Futtermittel (RASFF) || Artikel 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit || http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/rasff_publications_en.htm

Bericht || Rechtsgrundlage || Fundstelle

Jahresbericht zur Überwachung von Pestizidrückständen in der EU || Artikel 32 der Verordnung (EG) Nr. 396/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Februar 2005 über Höchstgehalte an Pestizidrückständen in oder auf Lebens- und Futtermitteln pflanzlichen und tierischen Ursprungs und zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates; (Aufgabe der EFSA) || http://ec.europa.eu/food/fvo/specialreports/pesticides_index_en.htm http://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/1646.htm

Jahresbericht der Kommission über die Bestrahlung von Lebensmitteln || Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 1999/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Februar 1999 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über mit ionisierenden Strahlen behandelte Lebensmittel und Lebensmittelbestandteile || http://ec.europa.eu/food/food/biosafety/irradiation/index_de.htm

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen über die Durchführung der nationalen Rückstands-überwachungspläne in den Mitgliedstaaten || Artikel 8 der Richtlinie 96/23/EG des Rates vom 29. April 1996 über Kontrollmaßnahmen hinsichtlich bestimmter Stoffe und ihrer Rückstände in lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinien 85/358/EWG und 86/469/EWG und der Entscheidungen 89/187/EWG und 91/664/EWG || http://ec.europa.eu/food/food/chemicalsafety/residues/control_en.htm

Bericht || Rechtsgrundlage || Fundstelle

Jahresbericht der Kommission zur Überwachung von Geflügel und Wildvögeln auf die aviäre Influenza || Artikel 19 Absatz 1 der Entscheidung 2006/875/EG der Kommission und Artikel 9 Absatz 1 der Entscheidung 2006/876/EG der Kommission vom 30. November 2006 zur Genehmigung der von den Mitgliedstaaten bzw. von Bulgarien und Rumänien für das Jahr 2007 vorgelegten Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen und bestimmten TSE sowie zur Verhütung von Zoonosen || http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/controlmeasures/avian/eu_resp_surveillance_en.htm

Sitzungsberichte der Experten-Untergruppen (Rinder-Brucellose, Brucellose der Schafe und Ziegen, Rindertuberkulose und Tollwut) der Taskforce zur Überwachung der Seuchentilgung in den Mitgliedstaaten || Die Einsetzung der Taskforce im Jahr 2000 war eine der im Kommissionsweißbuch zur Lebensmittelsicherheit vorgesehenen Maßnahmen || http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/eradication/taskforce_en.htm

Bericht || Rechtsgrundlage || Fundstelle

Jährliche Zusammenfassung der Berichte der Mitgliedstaaten über die Einfuhr von Erzeugnissen tierischen Ursprungs für den persönlichen Verbrauch, mit den zur Information der Öffentlichkeit und zur Durchsetzung der Vorschriften dieser Verordnung getroffenen Maßnahmen und deren Ergebnissen || Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 206/2009/EG der Kommission (Aufhebung von Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 754/2004 der Kommission mit Einfuhrvorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs zum persönlichen Verbrauch) || http://ec.europa.eu/food/animal/animalproducts/personal_imports/sum_personal_imports_2005_2007_final.pdf

Tierschutz: Verbringungsverordnung || Artikel 27 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 || http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transpor t/inspections_reports_reg_1_2005_de.htm

[1]       Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl. L 165 vom 30.4.2004, S. 1).

[2]       Seit Ende 2010 wird der Begriff “Audit” anstelle von “Inspektion” verwendet, um das breitere Spektrum der Tätigkeit des Lebensmittel- und Veterinäramts deutlich zu machen. Der Einfachheit halber wird in diesem Bericht nur „Audit“ verwendet.

[3]       KOM(2010) 441 endg. vom 25.8.2010.

[4]     Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit.

[5]       Hazard Analysis and Critical Control Points (Gefahrenanalyse und Bestimmung kritischer Kontrollpunkte).

[6]       Verordnung (EG) Nr. 669/2009 der Kommission vom 24. Juli 2009 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf verstärkte amtliche Kontrollen bei der Einfuhr bestimmter Futtermittel und Lebensmittel nichttierischen Ursprungs und zur Änderung der Entscheidung 2006/504/EG.

[7]       Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 23.4.2009 in der Rechtssache C-331/07.

[8]       Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17.12.2009 in der Rechtssache C-248/08.

[9]       Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10.9.2009 in der Rechtssache C-416/07.