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Document 52012AE2062

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Versicherungsvermittlung“ (Neufassung) COM(2012) 360 final — 2012/0175 (COD)

OJ C 44, 15.2.2013, p. 95–98 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

15.2.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 44/95


Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Versicherungsvermittlung“ (Neufassung)

COM(2012) 360 final — 2012/0175 (COD)

2013/C 44/16

Berichterstatterin: Ellen NYGREN

Das Europäische Parlament beschloss am 11. September 2012, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Versicherungsvermittlung“ (Neufassung)

COM(2012) 360 final — 2012/0175 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 4. Dezember 2012 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 485. Plenartagung am 12./13. Dezember 2012 (Sitzung vom 13. Dezember) einstimmig folgende Stellungnahme:

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1

Der EWSA begrüßt die Initiative der Kommission zur Überarbeitung der Versicherungsvermittlungsrichtlinie und bewertet den Vorschlag im Allgemeinen als positiv. Die dem Vorschlag zugrunde liegenden Ziele sind begründet und der Vorschlag ist im Wesentlichen angemessen.

1.2

Einige Aspekte des Vorschlags wurden jedoch unzureichend beleuchtet und bedürfen weiterer Überlegungen, bevor sie umgesetzt werden können. In einigen Fällen ist eine präzisere Begriffsbestimmung erforderlich, um die Vorschriften wirksam anwenden zu können.

1.3

Die im Vorschlag festgelegten Anforderungen in Bezug auf die Kundeninformationen sind im Allgemeinen angemessen und für den Verbraucher von Vorteil.

1.4

Gemäß dem Vorschlag sollen Versicherungsvermittler und -unternehmen alle geeigneten Vorkehrungen treffen, um Interessenkonflikte zu erkennen, die bei der Vermittlung von Versicherungsprodukten entstehen können, und den Kunden davon in Kenntnis setzen. Der EWSA hält dies für wichtig und befürwortet die Zielrichtung des Vorschlags, ist jedoch der Auffassung, dass einige Aspekte des Vorschlags wie nachstehend verbessert werden könnten.

1.5

Der EWSA begrüßt es, dass im Zusammenhang mit dem Kauf von Versicherungsanlageprodukten zusätzliche spezielle Anforderungen an den Kundenschutz gestellt werden. Häufig handelt es sich hierbei um Rentensparen, das für den Verbraucher von hoher finanzieller Bedeutung ist und einen langen Zeitraum betrifft. Solche Produkte sind oftmals komplex, und die unterschiedlichen Inhalte und Bedingungen sind im Voraus kaum zu überblicken und zu beurteilen. Deshalb kommt dem Schutz der Verbraucherinteressen bei dieser Versicherungsproduktkategorie eine viel größere Bedeutung zu als bei einfachen Versicherungsprodukten von geringerer wirtschaftlicher Tragweite.

2.   Wesentlicher Inhalt des Kommissionsdokuments

2.1

Die Richtlinie über Versicherungsvermittlung ist der einzige EU-Rechtsakt, der den Vertrieb von Versicherungsprodukten zum Schutz der Verbraucherrechte regelt. Die Richtlinie wurde 2002 erlassen und musste von den Mitgliedstaaten spätestens bis Januar 2005 in innerstaatliches Recht umgesetzt werden. Die Richtlinie zielt darauf ab, mithilfe gewisser übergeordneter Grundsätze eine Mindestharmonisierung zu gewährleisten, wobei die Umsetzung in den Mitgliedstaaten auf sehr unterschiedliche Art und Weise erfolgte. Die Notwendigkeit einer Überarbeitung wurde bereits bei der 2005-2008 von der Kommission vorgenommenen Prüfung der Durchführung der Richtlinie festgestellt.

2.2

Die Turbulenzen auf den Finanzmärkten haben zudem verdeutlicht, wie wichtig ein wirksamer Verbraucherschutz in allen Finanzbereichen ist. 2010 haben die G20 die OECD sowie andere einschlägige internationale Organisationen ersucht, gemeinsame Grundsätze für einen besseren Verbraucherschutz im Bereich der Finanzdienstleistungen festzulegen. Der vorliegende Vorschlag für eine Neufassung der Versicherungsvermittlungsrichtlinie ist auch vor diesem Hintergrund zu sehen.

2.3

Mit dem Vorschlag für die Überarbeitung der Richtlinie (IMD2) soll die Regulierung des Versicherungsmarktes verbessert werden, indem für alle am Vertrieb von Versicherungsprodukten Beteiligten gleiche Bedingungen gelten und der Schutz der Versicherungsnehmer verbessert wird.

2.3.1

Die übergeordneten Ziele sind ein unverzerrter Wettbewerb, der Schutz der Verbraucher und die Marktintegration. Interessenkonflikte sollen aufgedeckt, bewältigt und abgebaut werden. Die berufliche Qualifikation der Vertriebsmitarbeiter soll der Komplexität der vertriebenen Produkte entsprechen. Die Verfahren für grenzüberschreitende Aktivitäten sollen vereinfacht werden.

2.3.2

Mit dem Vorschlag wird der Anwendungsbereich der Richtlinie vom bloßen Vertrieb durch Versicherungsvermittler als Zwischenhändler auf weitgehend den gesamten Vertrieb von Versicherungsprodukten erweitert.

2.3.3

Die Kommission sieht in dem Vorschlag generell eine Mindestharmonisierungsrichtlinie, die den Mitgliedstaaten ausreichend Spielraum lässt, um mit Blick auf den Schutz der Verbraucher strengere Auflagen vorzusehen.

3.   Bemerkungen des EWSA zu dem Vorschlag für eine Richtlinie

3.1

Der EWSA begrüßt die Initiative der Kommission zur Überarbeitung der Versicherungsvermittlungsrichtlinie und bewertet den Vorschlag im Allgemeinen als positiv. Die dem Vorschlag zugrunde liegenden Ziele sind begründet und der Vorschlag ist im Wesentlichen angemessen. Der Ausschuss befürwortet den Vorschlag auch insofern, als darin vorgesehen ist, die Richtlinie fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten zu überprüfen. Einige Aspekte des Vorschlags wurden jedoch unzureichend beleuchtet und bedürfen weiterer Überlegungen, bevor sie umgesetzt werden können.

3.2   Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen

3.2.1

In Artikel 1 des Vorschlags wird der Anwendungsbereich gegenüber der geltenden Rechtslage erheblich ausgeweitet. Der Begriff „Versicherungsvermittlung“ wird im Vorschlag ausgedehnt und umfasst nunmehr nicht nur selbstständige Vermittler, sondern auch Angestellte von Versicherungsunternehmen. Dies kann durchaus positiv sein, da nun der gesamte Versicherungsmarkt unter dieselben Vorschriften fällt. Auch Banken fallen unter die Richtlinie, sofern deren Produktpalette ebenfalls Versicherungsprodukte umfasst.

3.2.2

Nach Auffassung des EWSA ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die Verkaufsbedingungen geregelt werden, unabhängig davon, welche Berufskategorie im Finanzsektor den Vertrieb durchführt. Deshalb erscheint es verwunderlich, dass im Vorschlag die professionelle Bearbeitung von Schadensfällen und die Schadensbegutachtung ausdrücklich aufgeführt werden.

3.3   Berufliche und organisatorische Anforderungen

3.3.1

Der EWSA begrüßt nachdrücklich, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen sollen, dass Versicherungsvermittler sowie mit Versicherungsvermittlungstätigkeiten befasste Mitarbeiter von Versicherungsunternehmen ihre einschlägigen Kenntnisse und Fertigkeiten fortlaufend auf den neuesten Stand bringen. In diesem Zusammenhang muss betont werden, dass es in der Verantwortung der Arbeitgeber liegt, dafür zu sorgen, dass ihre Beschäftigten Zugang zu Schulungsmaßnahmen haben, die für eine effiziente und zufriedenstellende Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind.

3.3.2

In diesem Zusammenhang unterstreicht der Ausschuss, dass es wünschenswert wäre, alle Versicherungsvermittler (sowohl die Angestellten als auch die Selbstständigen) rechtlich dazu zu verpflichten, Nachweise über ihre berufsbezogene Ausbildung vorzulegen.

3.3.3

Gemäß Artikel 8 Absatz 2 darf eine Person, die direkt mit Versicherungsvermittlungstätigkeiten befasst ist, nicht im Zusammenhang mit Straftaten in den Bereichen Eigentums- oder Finanzkriminalität im Strafregister eingetragen sein. Nach Auffassung des Ausschusses sollte die entsprechende Kontrolle von den offiziellen nationalen Behörden durchgeführt werden, um die Integrität zu gewährleisten und komplizierte und kostspielige Verfahren zu vermeiden. Ein Problem könnte in diesem Zusammenhang sein, dass die einzelstaatlichen Kriterien für einen Eintrag in ein Strafregister unterschiedlich sind, weshalb die Regelung in den verschiedenen Ländern unterschiedliche Auswirkungen haben kann.

3.4   Informationspflichten

3.4.1

Im Vorschlag wird festgelegt, dass alle Informationen einschließlich der Vermarktung eindeutig und nicht irreführend sein müssen. Es soll aus den vorgelegten Unterlagen hervorgehen, ob sie die Vermarktung oder andere Informationen betreffen. Der Versicherungsvermittler muss den Kunden auch darüber informieren, inwieweit es sich um eine Beratung in Bezug auf die angebotenen Versicherungsprodukte handelt. Es sollte Klarheit darüber herrschen, ob der Vermittler im Auftrag eines Versicherungsunternehmens oder selbstständig tätig ist, sowie darüber, von wem er seine Vergütung bezieht. Der Vorschlag ist nach Auffassung des EWSA im Allgemeinen angemessen und für den Verbraucher von Vorteil.

3.4.2

Es besteht möglicherweise die Gefahr, dass sich der Vermittler von seiner Beratungsverantwortung zu entbinden versucht, indem er dem Kunden mitteilt, dass keine Beratung erfolgt. Die vorgeschlagene Bestimmung kann somit zu einem Auslegungsproblem führen. Wenn die Bestimmung beibehalten werden soll, muss sie durch die Regel ergänzt werden, dass, wenn es sich letztendlich erweist, dass der Vermittler tatsächlich eine Beratung über die vermittelten Produkte erbracht hat, dies nicht die Möglichkeit des Kunden beeinträchtigt, für nachlässige Beratung entschädigt zu werden.

3.4.3

Viele einfache Versicherungsprodukte werden ohne Beratung vertrieben, beispielsweise über das Internet. Der Vertrieb ohne Beratung ist Gegenstand von Artikel 18. In Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b) wird festgelegt, dass der Vermittler dem Kunden die Gründe für jeden zu einem bestimmten Versicherungsprodukt erteilten Rat erläutert, obgleich der Artikel Situationen betrifft, in denen keine Beratung erfolgt. Die Formulierung ist widersprüchlich, so dass der Vorschlag an dieser Stelle präzisiert werden muss.

3.4.4

In Bezug auf die den Kunden zu erteilenden Auskünfte wird in Artikel 20 festgelegt, dass alle Informationen auf Papier übermittelt werden müssen. Die Anzahl der Ausnahmen macht deutlich, dass es sich kaum noch um eine Grundregel handelt. Stattdessen wäre es besser, auf Papier die wichtigsten Produktinformationen sowie Verweise auf weitere Informationsquellen bereitzustellen.

3.5   Interessenkonflikte und Transparenz

3.5.1

Gemäß dem Vorschlag sollen Versicherungsvermittler und -unternehmen alle geeigneten Vorkehrungen treffen, um Interessenkonflikte zu erkennen, die bei der Vermittlung von Versicherungsprodukten entstehen können, und den Kunden davon in Kenntnis setzen. Der EWSA hält dies für wichtig und befürwortet die Zielrichtung des Vorschlags, meint jedoch, dass der Vorschlag wie folgt verbessert werden könnte.

3.5.2

Artikel 17 Absatz 1 Buchstaben d) bis g) enthält Bestimmungen über die Informationen, die dem Kunden darüber zu erteilen sind, welche Art der Vergütung der Vermittler im Zusammenhang mit dem Versicherungsvertrag erhält. Der EWSA befürwortet, dass Informationen darüber erteilt werden, wie die Vergütung festgelegt wird, befürchtet jedoch, dass eine allzu genaue Angabe des Betrags, wie in Buchstabe f) vorgesehen, den Kunden bei der Entscheidungsfindung fehlleiten könnte. Es ist wichtig, dass der Kunde den Gesamtpreis in Verbindung mit dem Produkt, den an den Vermittler zu entrichteten Betrag sowie die Höhe der eventuellen Vergütung des Vermittlers durch das Versicherungsunternehmen genau kennt.

3.5.3

Artikel 17 Absatz 4 enthält eine Bestimmung über die Offenlegung von Informationen über die Vergütung des Vermittlers in Fällen, in denen im Rahmen des Versicherungsvertrags nach dessen Abschluss Zahlungen durch den Kunden erfolgen. Angesichts der automatisierten Zahlungsmöglichkeiten, die bei langen Versicherungsverträgen nunmehr üblich sind (z.B. Daueraufträge), erscheint der Vorschlag als Überregulierung. Es ist ausreichend, den Kunden einmal im Jahr über die Vergütung des Vermittlers zu informieren.

3.5.4

Der EWSA begrüßt Artikel 21 des Vorschlags, der sich mit Querverkäufen befasst. Darin wird festgelegt, dass der Versicherungsvermittler den Kunden darüber informiert, ob die verschiedenen Bestandteile eines angebotenen Pakets getrennt voneinander gekauft werden können.

3.5.5

Die Einführung des allgemeinen Grundsatzes gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Vertriebskanäle ist sehr wichtig, um ausgewogene Informationen und Transparenz zu gewährleisten und jedes Risiko von Wettbewerbsverzerrungen auszuräumen.

3.6   Zusätzliche Anforderungen an den Kundenschutz im Zusammenhang mit Versicherungsanlageprodukten

3.6.1

Der EWSA begrüßt es, dass im Zusammenhang mit dem Kauf von Versicherungsanlageprodukten zusätzliche spezielle Anforderungen an den Kundenschutz gestellt werden. Zwischen einfachen Versicherungsprodukten und solchen mit Anlagecharakter gibt es maßgebliche Unterschiede. Häufig handelt es sich hierbei um Rentensparen, das für den Verbraucher von hoher finanzieller Bedeutung ist und einen langen Zeitraum betrifft. Sowohl die Anspar- als auch die Auszahlungsphase können sich über viele Jahrzehnte erstrecken. Solche Produkte sind oftmals komplex, und der Verbraucher ist bisweilen kaum in der Lage, die unterschiedlichen Inhalte und Bedingungen im Voraus zu überblicken und zu beurteilen. Deshalb kommt dem Schutz der Verbraucherinteressen bei dieser Versicherungsproduktkategorie eine viel größere Bedeutung zu als bei einfachen Versicherungsprodukten von geringerer wirtschaftlicher Tragweite.

3.6.2

Der Ausschuss spricht sich für eine genauere Bestimmung der in Frage kommenden Produkte aus. Zur Definition wird in Artikel 2 Absatz 4 des Vorschlags auf die Verordnung zu Dokumenten mit Schlüsselinformationen für Anlageprodukte verwiesen. Diese Definition ist nach Auffassung des Ausschusses zu vage, da im Vorschlag in Bezug auf diese Vermittlungsfälle spezifischere Anforderungen an den Kundenschutz festgelegt werden und es vor diesem Hintergrund wichtig ist, den Anwendungsbereich für diese Bestimmungen präzise und sachgerecht abzustecken, damit der gewünschte Kundenschutz in der Praxis erreicht wird (1).

3.6.3

Teilt der Vermittler dem Kunden mit, dass die Beratung über die Versicherungsprodukte unabhängig erfolgt, so darf er gemäß Artikel 24 Absatz 5 Buchstabe b) keinerlei Gebühren, Provisionen oder andere Geldvorteile von Dritten annehmen. Der EWSA begrüßt diesen Vorschlag angesichts des besonderen Bedarfs an Verbraucherschutz in einer derartigen Situation.

3.7   Außergerichtliche Beilegung von Streitigkeiten

3.7.1

Gemäß Artikel 13 sorgen die Mitgliedstaaten für die Schaffung angemessener, wirksamer, unparteiischer und unabhängiger Verfahren für Kunden zur Beilegung von Streitigkeiten. In diesem Zusammenhang betont der EWSA, dass es wichtig ist, dass solche Institute echte Prüfungsmöglichkeiten erhalten und dass die Gelegenheit zur Prüfung von Beweisfragen bei einer mündlichen Verhandlung gegeben wird, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen. Darüber hinaus unterstreicht der Ausschuss, dass gleichzeitig auch die Möglichkeiten einer gerichtlichen Streitbeilegung gewährleistet werden muss, damit die Kunden nicht ausschließlich auf die alternative Form der Streitbeilegung verwiesen werden.

3.8   Sanktionen

3.8.1

Gemäß Artikel 26 tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass die für Verstöße auferlegten Verwaltungssanktionen und -maßnahmen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Der EWSA stimmt dieser Zielsetzung zu.

3.8.2

Gleichzeitig heißt es jedoch in Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe f), dass gegen eine natürliche Person eine Verwaltungsgeldstrafe von bis zu 5 000 000 EUR verhängt werden kann. Diesen Betrag hält der EWSA für übermäßig hoch, auch wenn es sich hierbei um den maximalen Betrag handelt, der in Form einer Verwaltungsgeldstrafe verhängt werden kann. Diese Bestimmung kann in Frage gestellt werden, insbesondere da es sich um eine Verwaltungssanktion und nicht um einen gerichtlich auferlegten Schadensersatz für den Geschädigten handelt.

3.9   Meldung von Verstößen

3.9.1

In Artikel 30 wird festgelegt, dass ein wirksames System für die Meldung von Verstößen zu gewährleisten ist. In diesem Zusammenhang unterstreicht der Ausschuss, dass es den Mitarbeitern möglich sein muss, ohne arbeitsrechtliche oder andere Konsequenzen der zuständigen Aufsichtsbehörde eventuelle Verstöße gegen die Vorschriften zu melden. Dies ist wichtig für die Rechtssicherheit, einen unverzerrten Wettbewerb und natürlich für den Verbraucherschutz. Die Meldemöglichkeiten müssten auch für den Verdacht eines Verstoßes gegen geltendes Recht gelten. Es reicht nicht aus, dass die Mitarbeiter von Versicherungs- und Vermittlungsunternehmen lediglich auf unternehmensinterne Verfahren zur Meldung von Unregelmäßigkeiten verwiesen werden.

4.   Besondere Bemerkungen

4.1

Es ist von wesentlicher Bedeutung zu definieren, was ein Versicherungsanlageprodukt ist, da für diese Produkte strengere Vorschriften als für andere Versicherungsprodukte gelten. Daher ist die Definition in dem einschlägigen Artikel – „ein […] Versicherungsvertrag, der auch als […] eingestuft werden könnte“ – unglücklich formuliert. Sie lässt nämlich unterschiedliche Auslegungen dessen zu, was ein Versicherungsanlageprodukt sein kann.

4.2

Die Definition der Beratung ist nach Auffassung des Ausschusses unklar. An mehreren Stellen des Vorschlags werden verschiedene Versuche einer Bestimmung des Begriffs „Beratung“ unternommen. In Artikel 2 Absatz 9 wird Beratung als eine persönliche Empfehlung an einen Kunden definiert. Dies ist eine sehr weit gefasste Definition von „Beratung“ und es ist unklar, ob eine Vermittlung von Versicherungsprodukten ohne Beratung überhaupt möglich ist.

4.2.1

Gleichzeitig enthält der Vorschlag an einer anderen Stelle einen weiteren Versuch zur Definition von „Beratung“. In Kapitel VI, Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe c) heißt es, dass dem Kunden mitgeteilt werden muss, ob sich der Rat auf eine ausgewogene Untersuchung stützt. In Artikel 18 Absatz 3 wird erläutert, wie eine Beratung aussieht, die sich auf eine ausgewogene Untersuchung stützt. Ein solcher Rat muss sich „auf eine Untersuchung einer hinreichenden Zahl von auf dem Markt angebotenen Versicherungsverträgen […] stützen, so dass [der Versicherungsvermittler] bzw. [das Versicherungsunternehmen] gemäß fachlichen Kriterien eine Empfehlung dahingehend abgeben kann, welcher Versicherungsvertrag geeignet wäre, die Bedürfnisse des Kunden zu erfüllen“.

4.2.2

Der Wortlaut in Artikel 24 Absatz 3 und 5 lautet anders. Da ist von einer „unabhängig erbrachten“ Beratung die Rede. Entsprechend dem Vorschlag kann sich diese unabhängig erbrachte Beratung auf eine „umfangreiche“ oder „eine restriktivere Marktanalyse“ stützen.

4.2.3

Zusammenfassend kann man sagen, dass im Vorschlag auf mehrere unterschiedliche Vermittlungssituationen Bezug genommen wird:

Vermittlung ohne Beratung, beispielsweise beim Vertrieb über das Internet,

Vermittlung mit Beratung, die als eine persönliche Empfehlung gegeben wird,

Vermittlung mit Beratung, die sich auf eine ausgewogene Untersuchung stützt, mit daraus folgenden Anforderungen an deren Ausgestaltung,

Vermittlung mit unabhängig erbrachter Beratung,

die sich wiederum auf eine umfangreiche Marktanalyse oder

auf eine restriktive Marktanalyse stützt.

4.2.4

Eine unabhängig erbrachte Beratung muss, wie oben dargelegt, auch entsprechenden Anforderungen an ihre Ausgestaltung genügen. Ob diese Anforderungen an die Form allerdings sowohl bei einer umfangreichen Marktanalyse als auch einer restriktiven Marktanalyse erfüllt werden müssen, ist unklar.

4.3   Artikel 17

4.3.1

Der Ausschuss stimmt zu, dass es für den Verbraucher wichtig ist, dass Interessenkonflikte offengelegt werden und dass es in Bezug auf die Vergütungsformen eine gewisse Transparenz geben muss. Der Schwerpunkt sollte allerdings nicht nur auf die Transparenz in Vergütungsfragen gelegt werden, sondern auch auf die „Performance-Management“-Systeme, die sowohl der variablen Vergütung als auch der Entwicklung des Festgehalts zugrunde liegen. Interessenkonflikte können auch ohne eine Form der variablen Vergütung entstehen, nämlich in Fällen, in denen der Vermittler operationellen Zielen gerecht werden muss. Oftmals kann es sich hierbei um Verkaufsziele für ein bestimmtes Produkt, aber auch um Ziele indirekter Art handeln. Solche Ziele können das Risiko von Interessenkonflikten zwischen den vom Versicherungsunternehmen festgelegten Zielen und dem Bedarf des Kunden an einem geeigneten Versicherungsprodukt bergen.

Brüssel, den 13. Dezember 2012

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Staffan NILSSON


(1)  EWSA-Stellungnahme CESE 1841/2012 vom 14. November 2012 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlament und des Rates über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht).


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