(1)

Gute Arbeitsbedingungen für die Fahrer und faire Geschäftsbedingungen für Verkehrsunternehmen sind von überragender Bedeutung für die Schaffung eines sicheren, effizienten und sozial verantwortlichen Straßenverkehrssektors, um Nichtdiskriminierung zu gewährleisten und qualifizierte Arbeitskräfte anzuziehen. Um diesen Prozess zu erleichtern, ist es wesentlich, dass die Sozialvorschriften der Union im Straßenverkehr klar, verhältnismäßig, zweckdienlich, und in wirksamer und kohärenter Weise in der gesamten Union leicht anzuwenden, durchzusetzen und umzusetzen sind.

(2)

Bei der Überprüfung von Wirksamkeit und Effizienz der Umsetzung des derzeitigen Regelwerks an Sozialvorschriften der Union im Straßenverkehr und insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) wurden einige Mängel bei der Anwendung dieses Rechtsrahmens festgestellt. Unklare Vorschriften zur wöchentlichen Ruhezeiten, zur Unterbringung während der Ruhezeiten und zu Fahrtunterbrechungen im Mehrfahrerbetrieb sowie fehlende Bestimmungen über die Rückkehr der Fahrer an ihren Wohnsitz haben zu unterschiedlichen Auslegungen und Durchsetzungspraktiken in den Mitgliedstaaten geführt. Durch die von einigen Mitgliedstaaten kürzlich verabschiedeten einseitigen Maßnahmen sind die Rechtsunsicherheit und die Ungleichbehandlung von Fahrern und Unternehmen weiter erhöht worden. Hingegen tragen die täglichen und wöchentlichen Höchstlenkzeiten wirksam zur Verbesserung der sozialen Bedingungen der Kraftfahrer sowie zur allgemeinen Straßenverkehrssicherheit bei. Es bedarf kontinuierlicher Anstrengungen, um deren Einhaltung sicherzustellen.

(3)

Zur Förderung der Sicherheit im Straßenverkehr ist es wichtig, die Verkehrsunternehmen dazu anzuhalten, eine Sicherheitskultur zu entwickeln, die auf allen Ebenen befolgt wird. Insbesondere sollte es zur Vermeidung von Verstößen gegen die Vorschriften über Lenk- und Ruhezeiten oder einer Gefährdung der Straßenverkehrssicherheit nicht erlaubt sein, eine leistungsabhängige Entlohnung mit der Zeit, die für die Beförderung von Fahrgästen zu ihren Bestimmungsorten oder für die Lieferung von Gütern erforderlich ist, zu verknüpfen.

(4)

Die Ex-post-Bewertung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 hat bestätigt, dass die uneinheitliche und ineffiziente Durchsetzung der Sozialvorschriften der Union vor allem auf unklare Vorschriften, auf eine ineffiziente und uneinheitliche Nutzung der Kontrollinstrumente und auf eine unzureichende Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.

(5)

Um Klarheit und Einheitlichkeit zu verbessern, sollte die nichtgewerbliche Nutzung von Fahrzeugen vom Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ausgenommen werden.

(6)

Klare, geeignete, verhältnismäßige und einheitlich durchgesetzte Vorschriften sind ebenfalls von entscheidender Bedeutung für die Verwirklichung der politischen Ziele, die Arbeitsbedingungen der Fahrer zu verbessern sowie insbesondere einen unverfälschten und fairen Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmern zu gewährleisten und einen Beitrag zur Sicherheit im Straßenverkehr für alle Straßenverkehrsteilnehmer zu leisten.

(7)

Die bisherigen Anforderungen an Fahrtunterbrechungen haben sich als ungeeignet und unpraktisch für Fahrer, die sich beim Fahren abwechseln, erwiesen. Daher ist es angebracht, die Verpflichtung zur Aufzeichnung von Fahrtunterbrechungen dem besonderen Charakter der Beförderungen anzupassen, die von Fahrern durchgeführt werden, die sich beim Fahren abwechseln, ohne die Sicherheit der Fahrer oder die Straßenverkehrssicherheit zu gefährden.

(8)

Im grenzüberschreitenden Güterfernverkehr tätige Fahrer sind über lange Zeiträume von ihrem Heimatort abwesend. Die derzeitigen Anforderungen an die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit können diese Zeiträume unnötig verlängern. Daher ist es wünschenswert, die Bestimmungen über die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit so anzupassen, dass es für die Fahrer einfacher ist, grenzüberschreitende Beförderungen in Übereinstimmung mit den Vorschriften durchzuführen und ihren Heimatort für eine regelmäßige wöchentliche Ruhezeit zu erreichen und für alle verkürzten wöchentlichen Ruhezeiten einen vollständigen Ausgleich zu erhalten. Angesichts der Unterschiede zwischen der Beförderung von Fahrgästen und von Gütern sollte diese Möglichkeit nicht für Fahrer gelten, wenn sie in der Personenbeförderung tätig sind.

(9)

Flexibilität bei der Planung der Ruhezeiten von Fahrern sollte für den Fahrer transparent und vorhersehbar sein und in keiner Weise die Sicherheit im Straßenverkehr dadurch gefährden, dass der Ermüdungsgrad der Fahrer erhöht wird, oder die Arbeitsbedingungen sich verschlechtern. Diese Flexibilität sollte daher die derzeitige Arbeitszeit des Fahrers oder die 14-tägige Höchstlenkzeit nicht ändern und sollte strengeren Vorschriften über den Ausgleich für reduzierte Ruhezeiten unterliegen.

(10)

Um zu gewährleisten, dass diese Flexibilität nicht missbraucht wird, ist es von wesentlicher Bedeutung, den zulässigen Umfang zu bestimmen und angemessene Kontrollen vorzusehen. Dieser Anwendungsbereich sollte daher auf diejenigen Fahrer beschränkt werden, die während des Bezugszeitraums ihre reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten außerhalb der Mitgliedstaaten des Unternehmens und außerhalb des Wohnsitzmitgliedstaates des Fahrers verbringen. Das kann überprüft werden, indem die Aufzeichnungen des Fahrtenschreibers auf der Straße und auf dem Betriebsgelände des Verkehrsunternehmens eingesehen werden, da sie den Ort des Beginns und des Endes der Ruhezeit sowie Angaben zu den einzelnen Fahrern enthalten.

(11)

Um eine wirksame Durchsetzung zu gewährleisten, ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die zuständigen Behörden bei Straßenkontrollen in der Lage sind, festzustellen, ob die Lenk- und Ruhezeiten des laufenden Tages und der vorausgehenden 56 Tage ordnungsgemäß eingehalten wurden.

(12)

Der rasche technologische Fortschritt führt derzeit zu einer schrittweisen Automatisierung der Fahrsysteme, sodass weniger oder keinerlei direkte Eingriffe durch den Fahrer erforderlich sind. Um diesen Veränderungen Rechnung zu tragen, müssen die geltenden Rechtsvorschriften, einschließlich der Vorschriften über Lenk- und Ruhezeiten, möglicherweise angepasst werden, um die Sicherheit des Straßenverkehrs und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, die Arbeitsbedingungen zu verbessern und gleichzeitig die Union in die Lage zu versetzen, eine Vorreiterrolle bei neuen innovativen Technologien und Verfahren zu übernehmen. Daher sollte die Kommission einen Bericht zur Bewertung des Einsatzes autonomer Fahrsysteme in den Mitgliedstaaten, einschließlich der Vorteile autonomer Fahrtechnologien, vorlegen. Diesem Bericht sollten gegebenenfalls Gesetzgebungsvorschläge beifügt werden.

(13)

Zur Förderung des sozialen Fortschritts sollte angegeben werden, wo die wöchentlichen Ruhezeiten eingelegt werden können, um zu gewährleisten, dass Fahrern angemessene Bedingungen für die Ruhezeit zur Verfügung stehen. Von besonderer Bedeutung ist die Qualität der Unterbringung während der regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeit, die der Fahrer nicht in der Kabine des Fahrzeugs, sondern in einer geeigneten Unterkunft auf Kosten des Verkehrsunternehmens als Arbeitgeber verbringen sollte. Damit für gute Arbeitsbedingungen und die Sicherheit der Fahrer gesorgt ist, sollte die Anforderung präzisiert werden, dass den Fahrern eine hochwertige und geschlechtergerechte Unterkunft bereitgestellt wird, wenn sie ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten nicht am Heimatort einlegen.

(14)

Es muss ferner vorgesehen werden, dass Verkehrsunternehmen die Arbeit der Fahrer so planen, dass Zeiträume der Abwesenheit vom Wohnsitz nicht übermäßig lang sind und die Fahrer lange Ruhezeiten als Ausgleich für reduzierte wöchentliche Ruhezeiten in Anspruch nehmen können. Die Rückkehr sollte so organisiert werden, dass es möglich ist, eine Betriebsstätte des Verkehrsunternehmens im Mitgliedstaat seiner Niederlassung oder den Wohnsitz des Fahrers zu erreichen; den Fahrern sollte es freigestellt sein zu wählen, wo sie ihre Ruhezeit verbringen. Für den Nachweis, dass das Verkehrsunternehmen seinen Verpflichtungen zur Organisation der regelmäßigen Rückkehr nachkommt, sollte das Verkehrsunternehmen auf Fahrtenschreiberaufzeichnungen, Dienstpläne der Fahrer oder andere Unterlagen zurückgreifen können. Diese Belege sollten in den Geschäftsräumen des Verkehrsunternehmens verfügbar sein, damit sie auf Verlangen der Kontrollbehörden vorgelegt werden können.

(15)

Regelmäßige wöchentliche Ruhezeiten und längere Ruhezeiten dürfen nicht im Fahrzeug oder auf einer Parkfläche verbracht werden, sondern nur in einer geeigneten Unterkunft, die an einen Parkplatz angrenzen kann; daher ist es von größter Bedeutung, dass es den Fahrern ermöglicht wird, sichere und gesicherte Parkflächen zu finden, die ein angemessenes Sicherheitsniveau und geeignete Einrichtungen bieten. Die Kommission hat bereits untersucht, wie die Entwicklung hochwertiger Parkflächen, einschließlich der erforderlichen Mindestanforderungen, gefördert werden kann. Die Kommission sollte daher Normen für sichere und gesicherte Parkflächen erarbeiten. Diese Normen sollten zur Förderung hochwertiger Parkflächen beitragen. Die Normen können überarbeitet werden, um für einen besseren Zugang zu alternativen Kraftstoffen zu sorgen, im Einklang mit den Strategien zur Entwicklung dieser Infrastrukturen. Wichtig ist auch, dass Parkflächen frei von Eis und Schnee gehalten werden.

(16)

Sichere und gesicherte Parkflächen sollten Auditverfahren für eine Zertifizierung nach Unionsstandards unterliegen. Diese Auditverfahren sollten auch sicherstellen, dass die Parkflächen diesen Standards dauerhaft entsprechen. Die Kommission sollte daher mit der Ausarbeitung eines Zertifizierungsverfahrens für den Bau sicherer und gesicherter Parkflächen in der Union beauftragt werden.

(17)

Im Interesse der Straßenverkehrssicherheit und der Durchsetzung sollten alle Fahrer umfassend über die Vorschriften zu Lenk- und Ruhezeiten und über die Gefahren von Übermüdung informiert sein. Leicht zugängliche Informationen über verfügbare Einrichtungen zur Verbringung der Ruhezeit sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Daher sollte die Kommission über eine benutzerfreundliche Internetseite Informationen über sichere und gesicherte Parkflächen bereitstellen. Diese Informationen sollten auf dem neuesten Stand gehalten werden.

(18)

Um zu gewährleisten, dass Parkflächen dauerhaft verkehrssicher und geschützt sind, sollte der Kommission die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Rechtsakte zur Erarbeitung von Normen für das Dienstniveau auf sicheren und gesicherten Parkflächen und von Verfahren zur Zertifizierung der Sicherheit und Sicherung von Parkflächen zu erlassen. Es ist von besonderer Bedeutung, dass die Kommission im Zuge ihrer Vorbereitungsarbeit angemessene Konsultationen, auch auf der Ebene von Sachverständigen, durchführt, und dass diese Durchführung mit den Grundsätzen in Einklang steht, die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung (5) niedergelegt wurden. Um insbesondere für eine gleichberechtigte Beteiligung an der Ausarbeitung delegierter Rechtsakte zu sorgen, erhalten das Europäische Parlament und der Rat alle Dokumente zur gleichen Zeit wie die Sachverständigen der Mitgliedstaaten, und ihre Sachverständigen haben systematisch Zugang zu den Sitzungen der Sachverständigengruppen der Kommission, die mit der Ausarbeitung der delegierten Rechtsakte befasst sind.

(19)

Nach den mit der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (6) erstellten überarbeiteten TEN-V-Leitlinien ist geplant, dass an Autobahnen etwa alle 100 km Parkflächen eingerichtet werden, um gewerblichen Straßennutzern Parkgelegenheiten mit geeignetem Sicherheits- und Sicherungsniveau zu bieten. Um den Bau angemessener Parkplatzinfrastrukturen zu beschleunigen und zu fördern, ist es wichtig, dass ausreichende Möglichkeiten für eine Kofinanzierung durch die Union gemäß den geltenden und künftigen Rechtsakten der Union über die Bedingungen für diese finanzielle Unterstützung zur Verfügung stehen.

(20)

Viele Beförderungen im Straßenverkehr innerhalb der Union enthalten Streckenabschnitte, die mit Fähren oder auf der Schiene zurückgelegt werden. Für solche Beförderungen sollten deshalb klare und sachgemäße Bestimmungen über die Ruhezeiten und Fahrtunterbrechungen festgelegt werden.

(21)

Die Fahrer werden gelegentlich mit unvorhersehbaren Umständen konfrontiert, die es unmöglich machen, einen gewünschten Bestimmungsort, an dem eine wöchentliche Ruhezeit eingelegt werden kann, ohne Verstoß gegen die Unionsvorschriften zu erreichen. Es ist wünschenswert, dass den Fahrern die Bewältigung dieser Umstände erleichtert und ermöglicht wird, ihren Bestimmungsort für eine wöchentliche Ruhezeit zu erreichen. Unter solchen außergewöhnlichen Umständen sind plötzliche, unvermeidbare und nicht vorhersehbare Umstände zu verstehen, unter denen es für eine kurze Zeit unerwartet unmöglich wird, alle Bestimmungen der Verordnung einzuhalten. Daher können solche Umstände nicht systematisch angeführt werden, um die Einhaltung dieser Verordnung zu umgehen. Für eine ordnungsgemäße Durchsetzung sollten die Fahrer die außergewöhnlichen Umstände dokumentieren, die zu einer Abweichung von diesen Bestimmungen führen. Zusätzlich sollte eine Sicherheitsbestimmung dafür sorgen, dass die Lenkzeit nicht übermäßig lang ist.

(22)

Um unterschiedliche Durchsetzungspraktiken abzubauen und zu vermeiden sowie Wirksamkeit und Effizienz der grenzüberschreitenden Durchsetzung weiter zu verbessern, müssen unbedingt klare Regeln für die regelmäßige Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten festgelegt werden.

(23)

Die Mitgliedstaaten sollten alle Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, damit einzelstaatliche Vorschriften über Sanktionen bei Verstößen gegen die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und die Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates (7) auf wirksame, angemessene und abschreckende Weise umgesetzt werden. Es ist wichtig sicherzustellen, dass Berufsangehörige leichten Zugang zu Informationen über die in jedem Mitgliedstaat geltenden Sanktionen haben. Die mit der Verordnung (EU) 2019/1149 des Europäischen Parlaments und des Rates (8) errichtete Europäische Arbeitsbehörde könnte diesen Zugang erleichtern, indem sie die Informationen über die zentrale unionsweite Internetseite zur Verfügung stellt, die als einheitliches Zugangstor zu Informationsquellen und Dienstleistungen auf Unionsebene und nationaler Ebene in allen Amtssprachen der Union gemäß der Verordnung (EU) 2018/1724 des Europäischen Parlaments und des Rates (9) dient.

(24)

Um einheitliche Voraussetzungen für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 zu gewährleisten, sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse zur Klarstellung der Bestimmungen der Verordnung und die Festlegung gemeinsamer Konzepte für deren Anwendung und Durchsetzung übertragen werden. Diese Befugnisse sollten nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (10) ausgeübt werden.

(25)

Zur Gewährleistung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 sollte der Kommission die Befugnis zum Erlass von Durchführungsrechtsakten zur Festlegung genauer Vorschriften für die einheitliche Anwendung der Verpflichtung zur Aufzeichnung und Speicherung der Daten zu sämtlichen Grenzüberschreitungen des Fahrzeugs und Tätigkeiten und mit genauen Vorschriften für die einheitliche Anwendung der Vorschriften über Datenanforderungen und -funktionen sowie zum Einbau von Fahrtenschreibern übertragen werden. Diese Befugnisse sollten nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates ausgeübt werden.

(26)

Um die Kostenwirksamkeit der Durchsetzung der Sozialvorschriften zu verbessern, sollten die derzeitigen intelligenten Fahrtenschreibersysteme in vollem Umfang genutzt werden und intelligente Fahrtenschreiber auch für leichte Nutzfahrzeuge über einem bestimmten Gewicht, die im internationalen gewerblichen Verkehr eingesetzt werden, verbindlich vorgeschrieben werden. Daher sollten die Funktionen des Fahrtenschreibers verbessert werden, um eine genauere Positionsbestimmung zu ermöglichen.

(27)

Die Kostenwirksamkeit der Durchsetzung der Sozialvorschriften, die rasche Entwicklung neuer Technologien, die Digitalisierung in der gesamten Wirtschaft der Union und die Notwendigkeit, für gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen im internationalen Straßenverkehr zu sorgen, erfordern es, den Übergangszeitraum für den Einbau intelligenter Fahrtenschreiber in zugelassene Fahrzeuge zu verkürzen. Intelligente Fahrtenschreiber werden zu vereinfachten Kontrollen beitragen und somit die Arbeit der nationalen Behörden erleichtern.

(28)

Damit Fahrer, Verkehrsunternehmen und Kontrollbehörden möglichst bald die Vorzüge intelligenter Fahrtenschreiber, einschließlich der automatischen Aufzeichnung von Grenzüberschreitungen, nutzen können, sollten bestehende Fahrzeugflotten innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach Inkrafttreten der detaillierten technischen Vorschriften mit solchen Geräten ausgerüstet werden. Ein solcher Zeitraum wird ausreichend Zeit zur Vorbereitung geben.

(29)

In Fahrzeugen, die nicht mit intelligenten Fahrtenschreibern ausgerüstet sind, sollte die Überschreitung der Grenzen eines Mitgliedstaats auf dem nächstmöglichen Halteplatz an oder nach der Grenze im Fahrtenschreiber eingetragen werden.

(30)

Die Aufzeichnung von Tätigkeiten im Fahrtenschreiber ist ein wichtiger Teil der Arbeit der Fahrer. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Fahrer angemessen darin geschult werden, wie die neuen Funktionen von Fahrtenschreibern, die auf den Markt gebracht werden, zu verwenden sind. Als Arbeitgeber sollten die Verkehrsunternehmen die Kosten dieser Schulungen tragen.

(31)

Die Vielfalt von verwendeten Fahrtenschreibern und sich rasch entwickelnde ausgefeilte Manipulationstechniken stellen für Kontrolleure, die die Einhaltung des einschlägigen Unionsrechts überwachen, eine Herausforderung dar. Das gilt insbesondere für durchgeführte Straßenkontrollen. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass Kontrolleure geeignete Schulungen erhalten, um sicherzustellen, dass sie mit den neuesten technologischen Entwicklungen und Manipulationstechniken vertraut sind.

(32)

Um den Aufwand für Verkehrsunternehmen und Kontrollbehörden zu verringern, sollte ein Kontrolleur, wenn er die Plombierung eines Fahrtenschreibers zu Kontrollzwecken entfernt hat, in bestimmten gut dokumentierten Fällen befugt sein, eine neue Plombierung anzubringen.

(33)

Unter Berücksichtigung der kontinuierlichen technologischen Entwicklungen prüft die Kommission die Möglichkeit, neue technische Lösungen zu entwickeln, die bei gleichen oder geringeren Kosten den gleichen Nutzen und die gleiche Sicherheit bieten wie die intelligenten Fahrtenschreiber.

(34)

Es ist wichtig, dass in Drittländern niedergelassene Verkehrsunternehmen bei Beförderungen im Straßenverkehr im Gebiet der Union Vorschriften unterliegen, die den Rechtsvorschriften der Union gleichwertig sind. Die Kommission sollte die Anwendung dieses Grundsatzes auf Unionsebene bewerten und angemessene Lösungen vorschlagen, die im Rahmen des Europäischen Übereinkommens über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals (Accord Européen sur les Transports Routiers, im Folgenden „AETR-Abkommen“) ausgehandelt werden sollten.

(35)

Die Güterbeförderung unterscheidet sich von der Personenbeförderung. Daher sollte die Kommission prüfen, ob geeignetere Vorschriften für die Personenbeförderung vorgeschlagen werden sollten, insbesondere für den Gelegenheitsverkehr im Sinne des Artikels 2 Nummer 4 der Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates (11).

(36)

Da die Ziele dieser Verordnung, nämlich die Sicherheit im Straßenverkehr und die Arbeitsbedingungen von Kraftfahrern in der Union durch die Harmonisierung der Regeln über Lenkzeiten, Pausen und Ruhezeiten im Straßentransport und durch die Harmonisierung der Regeln über die Verwendung und die Durchsetzung der Nutzung von Fahrtenschreibern zu verbessern, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen der Art der Ziele auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(37)

Die Verordnungen (EG) Nr. 561/2006 und (EU) Nr. 165/2014 sollten daher entsprechend geändert werden —