32000Y0419(01)

Sonderbericht Nr. 4/2000

über Rehabilitationsmaßnahmen für AKP-Länder als Instrument zur Vorbereitung der klassischen Entwicklungshilfe, zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz EG)

(2000/C 113/01)

INHALT

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Zusammenfassung

Im Jahre 1993 wurde ein Konzept zur Rehabilitation von Ländern im Anschluß an kriegsähnliche Zustände oder Naturkatastrophen entwickelt. Dabei wurde Rehabilitation verstanden als Brückenschlag zwischen humanitärer Hilfe und klassischer langfristiger Entwicklungshilfe. Dieses ursprünglich zeitlich befristete Instrument ist praktisch zu einer ständigen Einrichtung geworden, da die Maßnahmen mehr Zeit als vorgesehen in Anspruch nehmen. Ende 1998 beliefen sich die Beschlüsse sämtlicher aus dem Europäischen Entwicklungsfonds und dem Gesamthaushalt finanzierter Programme auf 1065 Mio ECU. Die Zahlungen lagen bei lediglich 486 Mio ECU, was auf eine schleppende Durchführung hindeutet.

Obwohl die Rehabilitationsmaßnahmen zu bestimmten konkreten Ergebnissen führten, sind Gesamtwirkung und Wirkung auf der Ebene der Empfängerländer nicht bekannt, was entweder darauf zurückzuführen ist, daß keine umfassenden Informationen über die erzielten Ergebnisse verfügbar waren, oder aber darauf, daß die Zielsetzungen der Maßnahmen in vielen Fällen nicht eindeutig definiert worden sind.

Im allgemeinen stützten sich die Programmplanung und auch die sonstige Planungsarbeit nicht auf eine eingehende Bedarfsanalyse und Untersuchung der Möglichkeiten von Rehabilitationsmaßnahmen. In zahlreichen Ländern waren Rehabilitationsmaßnahmen eingeleitet worden, obwohl die Bedingung der verhältnismäßigen Stabilität noch nicht erfuellt war. Infolgedessen war die Nachhaltigkeit der Maßnahmen nicht gewährleistet. Oftmals waren die Maßnahmen eine Fortsetzung bereits bestehender humanitärer Hilfsmaßnahmen. Auch wenn diese Maßnahmen durchaus nützlich waren, stand nicht immer eindeutig fest, inwiefern sich die Rehabilitationsmaßnahmen von der humanitären Hilfe unterschieden.

Die Koordinierung der Rehabilitationsprogramme und -maßnahmen mit anderen Geldgebern (Mitgliedstaaten, Vereinten Nationen) beschränkte sich hauptsächlich auf den Informationsaustausch. Auch wenn sich die Ausgestaltung einer derartigen Koordinierung zu einem gewissen Grad der Kontrolle der Kommission entzieht, hätte die Kommission unter ihren eigenen Dienststellen auf eine engere Koordinierung dringen müssen.

Überwachung und Berichterstattung waren nicht angemessen. Im Verlauf der Durchführung einer Maßnahme war es fast nicht möglich, anhand der Berichte über die Tätigkeiten und die Ausgaben den jeweiligen Fortschrittsstand zu verfolgen. Es war damit ausgesprochen schwierig für die Delegationen, aktiv in den Ablauf einzugreifen. Dies wurde noch durch den Umstand erschwert, daß die Delegationen personell nicht ausreichend ausgestattet waren, um der mit den Rehabilitationsmaßnahmen verbundenen zusätzlichen Arbeitsbelastung Herr zu werden.

Trotz der nur beschränkt verfügbaren Informationen sollte die Kommission eine gründliche Bewertung der bisher gewonnenen Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Rehabilitationsinstrument vornehmen, um zu entscheiden, ob und in welcher Form Rehabilitationsprogramme fortgesetzt werden sollen.

Einleitung

Hintergrund

1. Im Jahre 1993 wurde im Gefolge der Konflikte in Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Angola und Somalia ein besonderes Instrument zur Unterstützung der Rehabilitation dieser Länder geschaffen. Später wurden noch weitere Länder in das Programm einbezogen (siehe Ziffer 16).

2. Im Zusammenhang mit Entwicklungshilfe wurde Rehabilitation definiert als Zwischenstadium zwischen einer Katastrophensituation oder Notlage und einer stabilen Lage, wo die auf üblichem Weg geplanten langfristigen Entwicklungshilfemaßnahmen greifen können. Laut Kommission ist ein Rehabilitationsprogramm gedacht als "Übergang zwischen einer Phase humanitärer Hilfe und der Wiederaufnahme langfristiger Entwicklungshilfeprogramme in Entwicklungsländern, die unter Krisen- bzw. Kriegsfolgen leiden, oder deren Volkswirtschaften aufgrund anderer Faktoren schwer beeinträchtigt sind"(1).

3. Zwar führte die Europäische Union Rehabilitationsprogramme bereits schon vor 1993 im Rahmen des Lomé-Abkommens durch, doch der eigentliche Rahmen für das Konzept der Rehabilitation wurde erst 1993 abgesteckt; 1994 wurden auch im Gesamthaushaltsplan spezifische Mittel hierfür vorgesehen. Das neue Konzept wurde unter der Bezeichnung "Sonderprogramm für Afrika" (SIA) bekannt(2).

4. Das Programm lief am 25. Mai 1993 zum Zeitpunkt der Schlußfolgerungen des Rates an und wird noch immer fortgesetzt. In einer Entschließung vom 4. November 1993(3) gab das Europäische Parlament der Kommissionsmitteilung allgemein seine Zustimmung. Ende Dezember 1998 machten die Beschlüsse, die im Rahmen der SIA-Programme getroffen wurden (sowohl Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) als auch Gesamthaushaltsplan), zusammengenommen einen Betrag von 1065 Mio ECU aus. Die bis zu diesem Zeitpunkt erfolgten Zahlungen beschränkten sich auf lediglich 486 Mio ECU, was verglichen mit der vorgezogenen raschen Durchführung auf ein sehr langsames Fortschreiten hindeutet. Die Finanzlage ist in den Tabellen I und II zusammengefaßt.

Tabelle I

Beschlüsse und Zahlungen für den EEF und Haushaltsplan nach Ländern

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Tabelle II

Beschlüsse und Zahlungen für den EEF und Haushaltsplan im Zeitraum 1993 - 1998

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Prüfung des Hofes

5. Ziel der Prüfung des Hofes war die Untersuchung, Überprüfung und Beurteilung folgender Fragen:

a) Wird eine klare Politik verfolgt, die eine logische Verbindung zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe bildet, und werden die verschiedenen Finanzierungsinstrumente der Europäischen Union auch kohärent eingesetzt?

b) Ist die Ermittlung der förderwürdigen Länder und Maßnahmen begründet und mit anderen Geldgebern, insbesondere mit den EU-Mitgliedstaaten, abgestimmt?

c) Sind die von der Kommission zur Gewährleistung einer systematischen und ständigen Überwachung eingerichteten Verfahren und Systeme effizient und transparent?

d) Wurden die Maßnahmen während eines begrenzten Zeitraumes durchgeführt, und wurde in klarer Form Rechenschaft über sie abgelegt?

e) Sind die Ergebnisse dauerhaft, und führen sie zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen auf lokaler Ebene? Tragen sie ferner dazu bei, die politische und gesellschaftliche Stabilität herzustellen, und schaffen sie damit die Grundlage für Entwicklungshilfe im klassischen Sinne?

6. Die Prüfung wurde auf der Ebene der zentralen Dienststellen in Brüssel und in einer Reihe von Ländern (Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Madagaskar, Zaire und Haiti) durchgeführt. Der Hof hatte ursprünglich den Schwerpunkt auf die aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds finanzierten Maßnahmen gelegt. Als in bezug auf eine Reihe von AKP-Ländern endgültig feststand, daß ein bedeutender Teil der Rehabilitationsmaßnahmen aus dem Gesamthaushaltsplan finanziert würde, sind diese Maßnahmen im Zusammenhang mit dieser Prüfung ebenfalls untersucht worden.

Rahmen

Konzept

7. Das in der Kommissionsmitteilung niedergelegte Konzept der Rehabilitation wurde vom Europäischen Parlament in einer Entschließung vom 4. November 1993 weiter ausgeführt. Der Rat bestätigte in seinen Schlußfolgerungen vom 2. Dezember 1993 die Fortführung des Rehabilitationsprogramms. Die Kommission hat jedoch noch keine Synthese mit dem Ziel vorgenommen, einen eindeutigen konzeptionellen Rahmen für die Rehabilitation festzulegen.

8. Nach mehrjährigen Erfahrungen mit dem Rehabilitationsprogramm erstellte die Kommission ein Dokument über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) als Eckpfeiler des SIA-Konzepts(4). In diesem in den Schlußfolgerungen des Rates vom 28. Mai 1996 gebilligten Dokument legte die Kommission Vorschläge und Empfehlungen dazu vor, wie die Verbindungen verstärkt werden könnten. Es wurde eine Pilotmaßnahme gemeinsam mit interessierten Mitgliedstaaten empfohlen, um globale politische Rahmenvorgaben für eine Reihe von Ländern und Regionen zu entwickeln, die besonders anfällig für politische oder wirtschaftliche Risiken und Spannungen oder Naturkatastrophen sind. Es sollten für die Länder bzw. Regionen, die für die Pilotphase ausgewählt wurden, Task Forces sowohl auf zentraler Ebene in den Dienststellen der Kommission als auch vor Ort in den betreffenden Ländern eingerichtet werden. Für diesen Zweck wurden Angola, Liberia, Haiti, Somalia und die Region der großen Seen ermittelt.

9. Bisher ist es schwierig gewesen, sich ein Bild über das tatsächliche Ergebnis dieser Bemühungen zu machen. Insbesondere sollte selbstverständlich die Verbindung zwischen den bereits vom Europäischen Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) unternommenen Nothilfemaßnahmen und den Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA hergestellt worden sein. Im Rahmen der Prüfung sind jedoch nur drei Vorhaben in Somalia und einige in Haiti ermittelt worden, die, von ECHO begonnen, vom SIA-Programm übernommen wurden. Obwohl feststeht, daß einige Task Forces einsatzfähig waren, hat die Kommission noch keinerlei umfassende Beschreibung oder Dokumentation über die Ergebnisse vorgelegt.

Rechtlicher Rahmen

10. Wie bereits im Sonderbericht des Hofes über die humanitären Hilfen(5) im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 vom 20. Juni 1996 über humanitäre Hilfe(6) festgestellt, ist bisher keine für alle Hilfsmaßnahmen - sei es humanitäre Hilfe oder Rehabilitation - geltende allgemeine Verordnung erlassen worden. Beschlüsse und Verfahren sind abhängig von der Herkunft der Finanzmittel und der internen Organisation der Kommission, nicht aber von der Art der Maßnahmen.

11. Auf der Grundlage der beiden von Kommission und Rat im Mai 1993 ausgearbeiteten Dokumente (siehe Ziffer 3) wurden im Rahmen des Lomé-Abkommens verwaltete Maßnahmen aus Mitteln des EEF finanziert, obwohl keine spezifischen Leitlinien zur Rehabilitation vorlagen. Die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans finanzierten Maßnahmen waren anfänglich durch bestehende Verordnungen gedeckt, welche die Frage der Rehabilitation nicht ausdrücklich behandelten. Viel später wurde für Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen zugunsten von Entwicklungsländern zu Lasten des Gesamthaushaltsplans die Verordnung (EG) Nr. 2258/96 des Rates vom 22. November 1996(7) erlassen. Infolgedessen bedeuteten diese verschiedenen Finanzierungsquellen mit jeweils eigenen spezifischen Regeln für die Verwaltung und Durchführung, daß innerhalb des Haushaltsplans sowie zwischen Gesamthaushaltsplan und EEF kein kohärenter Ansatz erzielt werden konnte (siehe Ziffern 42 - 46).

Finanzmittel

12. Aus der Festlegung der Finanzausstattung durch den Rat in seinen Schlußfolgerungen vom 25. Mai 1993 ergab sich, daß unverzüglich mindestens 100 Mio ECU aus bestehenden EEF-Mitteln bereitzustellen waren. Dieser Betrag in Höhe von 100 Mio ECU wurde in der Folge während einer anfänglichen Planungsphase mit europäischen Nichtregierungsorganisationen (NRO) als innerhalb des EEF verfügbar erklärt (siehe Ziffer 31). Die daraufhin von den NRO eingereichten Vorschläge lagen weit über dem Betrag von 100 Mio ECU. Allerdings wurden die meisten Vorhaben, die in diesem ersten Teil nicht enthalten sein konnten, in einem späteren Stadium aus bestehenden Finanzquellen finanziert (EEF oder Gesamthaushaltsplan). Die gesamten Mittelbindungen (EEF und Gesamthaushaltsplan) beliefen sich nach fünf Jahren auf etwas mehr als 1000 Mio ECU.

13. Obgleich ursprünglich geplant war, daß die Mitgliedstaaten dem Programm spezifische Mittel zur Verfügung stellen sollten, ist dies niemals in die Tat umgesetzt worden. In bestimmten Ländern des SIA-Programms haben Mitgliedstaaten ihre eigenen bilateralen Rehabilitationsprogramme durchgeführt. Diese Lage bringt weitere Schwierigkeiten bei der Sicherstellung einer kohärenten Gesamtkoordinierung, -planung und -durchführung der Programme mit sich.

14. In Verbindung mit seinem Beschluß von 1993 über die ursprünglich bereitzustellenden 100 Mio ECU kam der Rat ebenfalls zu der Schlußfolgerung, daß die Kommission den Mittelbedarf dringend bewerten müßte. Eine derartige Bewertung fand jedoch nicht statt. Dennoch wurden zusätzliche Mittel für Beträge zur Verfügung gestellt, die nicht zügig absorbiert werden konnten. Insbesondere in Angola und Mosambik sind zahlreiche Programme und Projekte beschlossen und in Auftrag gegeben geworden, die über eine weit höhere als für die geplanten Maßnahmen erforderliche Mittelausstattung verfügten. Dies war entweder auf Probleme der tatsächlichen Umsetzung einiger Maßnahmen oder auf mangelhafte Kostenvorausschätzungen zurückzuführen. Bei den für die Durchführung zuständigen Partnern herrschte die starke Tendenz, Verlängerungen vorzuschlagen, und in einigen Fällen sind neue Tätigkeiten aus den Restmitteln finanziert worden, anstatt die Programme und Projekte abzuschließen.

15. In bezug auf die meisten Länder bestand bereits ein verhältnismäßig großes verfügbares Mittelvolumen innerhalb des EEF, das zugunsten von Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA-Programms zu verwenden war. Dennoch fügte die Kommission fortlaufend Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan hinzu, ohne vorher zu analysieren, ob die EEF-Mittel verwendet werden können (siehe Tabelle III). Im Zusammenhang mit dem Nationalen Richtprogramm (NRP) für Eritrea waren beispielsweise 20 % oder 7 Mio ECU der EEF-Finanzmittel für Rehabilitationszwecke zugewiesen worden. In der Praxis wurden diese Mittel aber keineswegs für diesen Zweck verwendet, wohl aber waren zusätzlich 12 Mio ECU aus dem Gesamthaushaltsplan zugewiesen worden.

Tabelle III

Zuweisung zusätzlicher Mittel aus dem Haushaltsplan trotz Verfügbarkeit von NRP-Mitteln

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Gesamtprogrammplanung

Förderwürdigkeit

16. In einem Anhang zum Kommissionsvorschlag(8) wurden zehn Länder (Somalia, Äthiopien, Eritrea, Mosambik, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Haiti und der Sudan) aufgelistet, die im Mai 1993 oder danach für eine Förderung im Sinne des Programms in Betracht kamen. Die ersten fünf Länder wurden in den ersten Teil des Programms eingebunden, während die vier folgenden später beteiligt wurden. Der Sudan ist bisher noch nicht in den Genuß des Programms gekommen. Zusätzlich wurde 1994 Madagaskar nach schweren Schäden infolge eines Wirbelsturms aufgenommen, während Uganda, Burundi, Malawi, Tansania (Flüchtlinge der Region der großen Seen), Sierra Leone und Namibia nach und nach in das Programm aufgenommen wurden.

17. Für jedes der zehn im Anhang aufgeführten Länder wurden Hintergrundinformationen gegeben, mit denen die Kommission wichtige Basisdaten vorlegte, die im Zusammenhang mit den Entscheidungen über die Förderwürdigkeit der Länder in Erwägung zu ziehen sind.

Kriterien

18. Die Kommission stellte folgende Bedingungen auf, die ein Land erfuellen muß, um für eine Förderung im Rahmen des SIA-Programms in Frage zu kommen:

a) Es ist ein Antrag von seiten der Behörden vorzulegen.

b) Es muß ein wirtschaftlicher Notstand oder eine schwerwiegende Verschlechterung der Basisinfrastrukturen vorliegen.

c) Die Feindseligkeiten oder Unruhen müssen zum Ende gekommen sein.

d) Es muß die Bereitschaft der Behörden gegeben sein, unter Wahrung der Demokratie, der Grundfreiheiten und der Menschenrechte einen wirtschaftlichen und sozialen Übergangsprozeß einzuleiten und ein Strukturreformprogramm durchzuführen.

Darüber hinaus kommen gemäß dem Vorschlag Länder, die bereits Strukturanpassungshilfe erhalten, für eine Beteiligung an diesem Programm nicht in Betracht, weil davon auszugehen ist, daß sie als Empfänger einer derartigen finanziellen Unterstützung die Rehabilitationsphase bereits erfolgreich hinter sich gelassen haben.

19. Wenn auch alle Länder dem Kriterium des "wirtschaftlichen Notstands" genügten, so konnten viele aber eines oder mehrere der anderen Kriterien nicht erfuellen. Eine Reihe von Ländern befand sich noch immer im Ausnahmezustand. Unter derartigen Bedingungen birgt die Durchführung von Rehabilitationsmaßnahmen das Risiko erheblicher Verzögerungen, ja selbst des Scheiterns der Maßnahmen.

Somalia

20. In bezug auf Somalia sollte die im März 1993 zwischen den wichtigsten Konfliktparteien erzielte Einigung von Addis Abeba den Weg für eine politische Lösung bahnen. Das Rehabilitationsprogramm wurde umgehend umgesetzt und ist seit 1993 im Gange, obwohl sich nach sechs Jahren noch immer keine politische Lösung abzeichnet. Die Sicherheitslage hat jedoch die Maßnahmen erschwert, und in der Region von Mogadischu war es nicht möglich, die Tätigkeiten (mit Ausnahme von Soforthilfemaßnahmen) aufzunehmen. Das Fehlen anerkannter Regierungen in einigen der von Clans kontrollierten Gebiete lassen Transparenz und Rechenschaftspflicht problematisch erscheinen, und es bestehen Zweifel im Hinblick auf die Nachhaltigkeit der unternommenen Maßnahmen. Die Mittelbindungen im Rahmen des SIA-Programms für Somalia betragen Ende 199895 Mio ECU.

21. Im November 1997 wurde aufgrund einer Reihe von Zwischenfällen in der Region Middle Shebell in Somalia die Entscheidung getroffen, daß die Region nicht länger für Rehabilitationstätigkeiten in Frage kommt. Die ausländischen Staatsangehörigen verließen das Gebiet, und sämtliche Investitionen in Infrastrukturen und Lieferungen (für die bereits 440000 ECU gezahlt worden waren) wurden gestoppt. Während des Zeitraums von Juni 1994 bis März 1998 kam es zur vorübergehenden Einstellung von fünf Vorhaben im Gesundheitssektor. Eines der Vorhaben war abgebrochen worden, und die NRO zog sich endgültig vom Vorhaben zurück, da das regionale "Ministerium" nicht wie geplant kooperierte (bei Auszahlungen in Höhe von 322000 ECU). In den anderen vier Fällen war die vorübergehende Einstellung als Taktik bei den Verhandlungen mit Somalia und zur Stärkung der Verhandlungsposition der externen Agenturen(9) eingesetzt worden.

Angola

22. Obwohl im Jahre 1993 die Hoffnung bestand, daß neue Verhandlungen den Frieden herbeibringen könnten, ist das Umfeld für Rehabilitationsmaßnahmen in Angola seither ununterbrochen problematisch und weit davon entfernt, zufriedenstellend zu sein. Sämtliche Programme, sowohl die alten als auch die neuen Programme im Rahmen des SIA (mit einem Betrag von etwa 150 Mio ECU) litten unter schwerwiegenden Verzögerungen und Unterbrechungen. Anstatt das SIA-Programm einzuführen, hätte die humanitäre Hilfe fortgesetzt werden sollen.

Demokratische Republik Kongo (ehemals Zaire)

23. In bezug auf die Demokratische Republik Kongo wird im Kommissionsvorschlag angeführt, daß die Verwaltung seit 1990 lahmgelegt ist und das Land sich in einem völlig desolaten Zustand befindet. Die Kurzinformation(10) endet mit den Worten: "Rehabilitationsmaßnahmen sind jedoch von mehreren Voraussetzungen abhängig. Dazu gehört insbesondere eine politische Einigung zwischen dem Präsidenten und der Opposition, um die Fortsetzung des Demokratisierungsprozesses und die Einleitung eines Sofortprogramms zur Wiederbelebung der Wirtschaft zu ermöglichen."

24. Ungeachtet dessen beschloß die Kommission, die Maßnahmen für Kongo einzuleiten, die Mittelbindungen von mehr als 200 Mio ECU umfassen. Die Rahmenbedingungen, wie sie vom Hof während seines Prüfbesuchs im Oktober 1996 bestätigt werden konnten, waren zu diesem Zeitpunkt ganz entschieden ungünstig für das SIA-Programm. Ende 1996 mußten aus Sicherheitsgründen sämtliche Tätigkeiten im Osten von Kongo eingestellt werden. Auch ein 1996 begonnenes großangelegtes Programm mußte Ende 1996 aufgegeben werden, als das gesamte Budget in Höhe von 9 Mio ECU für die technische Hilfe aufgebraucht war, ohne daß die Vorbereitung abgeschlossen war.

25. Nach der Machtübernahme von Präsident Kabila nahm die Kommission unter Umständen, die völlig offen ließen, ob Kriterien wie Nachhaltigkeit oder Kosteneffektivität erfuellt werden konnten, unverzüglich die bestehenden Programme wieder auf.

26. Ein neues Programm über 30 Mio ECU diente der Unterstützung der bevorstehenden Wahlen in Kongo nach dem Machtwechsel. Als der Vorschlag im März 1997 dem EEF-Ausschuß vorgelegt wurde, brachten mehrere Vertreter der Mitgliedstaaten Zweifel an und stellten die Lage im Hinblick auf die Demokratisierung in Frage. Die Kommission machte gleichzeitig geltend, daß es notwendig sei, diese Mittel zur Verfügung zu haben, damit sie bei Bedarf sofort eingesetzt werden können. Da immer noch Krieg im Lande herrscht, ist es unwahrscheinlich, daß in absehbarer Zeit Wahlen stattfinden. Die Bedeutung des vorgeschlagenen Programms und seine Dringlichkeit zum Zeitpunkt der Sitzung des EEF-Ausschusses müssen in Frage gestellt werden. Dies ist zu einem späteren Zeitpunkt von der Kommission erkannt worden, die das Programm im August 1999 einstellte.

Ruanda/Liberia

27. Im Hinblick auf Ruanda, für das ein Betrag in Höhe von 153 Mio ECU beschlossen worden war, waren die Bedingungen für eine Rehabilitationshilfe nicht erfuellt, d. h., es war kein Mindestmaß an Sicherheit gewährleistet und es gab keine staatlichen Behörden, die imstande waren, die Maßnahmen durchzuführen.

28. Trotz der schwierigen Lage in Liberia sind die von der Kommission seit 1994 unternommenen Maßnahmen recht erfolgreich gewesen. Dies ist weitgehend das Ergebnis der speziell auf das Land zugeschnittenen organisatorischen Vorkehrungen, die zwecks Vorbereitung und Umsetzung der Maßnahmen auf der Ebene der zentralen Dienststellen der Kommission und in Liberia getroffen wurden. Die Schaffung eines Operationszentrums in Brüssel und eines weiteren in Liberia ermöglichten es, in jeder Phase des Friedensprozesses rasch zu handeln. Die Erfahrung in Liberia wird von der Kommission zu Recht als Modellfall für Rehabilitationsprogramme betrachtet.

Äthiopien

29. In Äthiopien war seit 1991 im Rahmen der Soforthilfe ein umfassendes Wiederaufbauprogramm im Gange gewesen, das von allen in Frage kommenden Geldgebern unterstützt wurde. Die Kommission zog in ihrem Vorschlag den Schluß, daß der Bedarf Äthiopiens an Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen daher bereits durch dieses Programm gedeckt sei. Darüber hinaus kam Äthiopien 1992 für die Strukturanpassungshilfe in Frage. Trotz der obengenannten Faktoren erhielt Äthiopien im Rahmen des SIA-Programms eine Unterstützung in Höhe von etwa 25 Mio ECU.

Mosambik/Haiti

30. Auch Mosambik hätte für das SIA-Programm (über 170 Mio ECU) nicht in Betracht kommen dürfen, da es weiterhin Strukturanpassungshilfe erhalten hat. Wenn Haiti auch anfänglich keine Strukturanpassungshilfe gewährt wurde, so war dies wohl aber ab 1995 der Fall. Trotzdem erhielt Haiti seither weiterhin Unterstützung im Rahmen des SIA-Programms.

Überlegungen zur Programmplanung

31. Unmittelbar nach Genehmigung des SIA-Programms durch den Rat (Mitte Juni 1993) veranstaltete die Kommission eine Zusammenkunft mit Vertretern der europäischen NRO, um diese von der Initiative in Kenntnis zu setzen und sie zu Ideen und konkreten Vorschlägen zu den einzelnen Ländern anzuregen. Im Anschluß daran wurden in der ersten Julihälfte Einzelsitzungen zu den ursprünglich ausgewählten fünf Ländern (Angola, Mosambik, Somalia, Äthiopien und Eritrea) abgehalten. An diesen Sitzungen war eine begrenzte Anzahl an NRO (die vom NRO-Verbindungsausschuß ausgewählt wurden) beteiligt. Ziel dieser Sitzungen waren die Ermittlung von Schwerpunktbereichen, eine Beschreibung der Gesamtsituation im Land wie auch die Festlegung einer letzten Frist für die Vorlage von Projektvorschlägen. Darüber hinaus ist eine Mitteilung bezüglich des Verfahrens ausgearbeitet worden. Diese Mitteilung hatte den Charakter einer "Verordnung" und enthielt Leitlinien für die Ermittlung und anfängliche Planung von Programmen in fünf Ländern. In dieser Mitteilung wurde der Aspekt der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten nicht behandelt, obwohl die Bedeutung einer derartigen Koordinierung in den Schlußfolgerungen des Rates von Mai 1993 unterstrichen worden war.

32. Nach Ausarbeitung der Projektakten durch die NRO und ihrer Übermittlung an die Kommission sollte die Gemeinschaft der NRO ein oder zwei NRO in jedem Land bestimmen, die für die EG-Delegationen, die Regierungen und die anderen NRO als zentraler Ansprechpartner fungieren. Zu einer derartigen Koordinierung ist es konkret zu keiner Zeit gekommen. In Mosambik beschränkten sich die Aufgaben der sogenannten zentralen NRO darauf, Vorschläge für ein Programm zu sammeln. Abgesehen davon kam der NRO keine weitere Bedeutung zu. In bezug auf die anderen vom Hof überprüften Länder gab es keine Hinweise auf Koordinierungstätigkeiten von seiten einer NRO oder Dokumente, aus denen die Rolle der Koordinierung der NRO hervorging.

33. In Eritrea beschwerten sich die NRO, daß ihnen angesichts des Auszahlungsdrucks von seiten der Kommission nicht genügend Zeit zur Verfügung stuende, um ihre Projekte auszuarbeiten. Ende 1993 waren sie von der Delegation aufgefordert worden, Projektvorschläge in weniger als einer Woche einzureichen.

34. Es wäre zweckdienlich gewesen, wenn die Kommission dem EEF-Ausschuß ein Dokument vorgelegt hätte, aus dem für jedes Land das gesamte Rehabilitationsprogramm ersichtlich ist. Derartige Gesamtprogramme sind niemals ausgearbeitet worden. Statt dessen wurden die Programme oder Projekte auf normalem Weg, d. h. in Form einzelner Finanzierungsvorschläge oder - bei Projekten mit Kosten bis zu 2 Mio ECU - in Form von Informationsmitteilungen, vorgelegt.

35. Nach der oben beschriebenen Anfangsphase wurden bei den anfänglichen fünf Ländern wie auch bei den neuen Ländern die Programme und Projekte mehr von Fall zu Fall festgelegt. In einigen Fällen übernahm die Europäische Union einen Anteil an einem von einer UN-Organisation oder der Weltbank ausgearbeiteten Programm. In anderen Fällen haben keine derartigen koordinierten Aktionen stattgefunden. In einem Fall hatte das Land selbst den Geldgebern ein landesweites Programm für seine Rehabilitation vorgelegt (Eritrea). Es war ursprünglich geplant, daß die Europäische Union an dem Programm beteiligt sein sollte, doch wurde dieser Plan fallengelassen. In Haiti fand die abschließende Ermittlung der Maßnahmen fünf Monate nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung statt.

36. In Mosambik wurden zwei Verträge mit dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlingsfragen (UNHCR) zu einem Zeitpunkt unterzeichnet, als das SIA-Programm eigentlich schon hätte abgeschlossen sein müssen. Die Maßnahmen waren zu einem erheblichen Grad bereits vereinbart und hatten sogar aufgrund von Verträgen mit dem UNHCR und einer Reihe von NRO sowie lokalen Behörden Mosambiks schon begonnen. Diese Unterverträge sind der Delegation nicht mitgeteilt worden, wodurch die Kommission Maßnahmen ohne ordentliche Überprüfung billigte. Die Maßnahmen hatten alle Dringlichkeitscharakter und kamen als solche für eine Förderung im Rahmen des SIA-Programms nicht in Frage. Auf dasselbe Problem der mit Unterauftragnehmern geschlossenen Vereinbarungen im Rahmen von UNHCR-Verträgen wurde im Sonderbericht des Hofes über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien(11) hingewiesen.

Koordinierung

Koordinierung der Geldgeber

37. Die Koordinierung der von Geldgebern finanzierten Maßnahmen ist von entscheidender Bedeutung. Die Notwendigkeit einer engen Koordinierung der Geldgeber wurde sowohl im ursprünglichen Kommissionsvorschlag als auch in den Schlußfolgerungen des Rates betont. Es ist dort darauf hingewiesen worden, daß die Koordinierung die lokalen Behörden des Landes, sämtliche Geldgeber (Mitgliedstaaten, UN-Organisationen und sonstige Stellen) sowie alle an der Durchführung beteiligten Partner (besondere Erwähnung der NRO) einbeziehen muß. Obwohl die Kommissionsdienststellen in bezug auf alle von der Prüfung erfaßten Länder angaben, die Koordinierung sei systematisch und sorgfältig beachtet worden, ist dies nach Ansicht des Hofes nur schwer überprüfbar. Dies ist auf die fehlende Dokumentation und die unsystematische Überwachung und Berichterstattung in bezug auf die meisten Aspekte des Programms zurückzuführen (siehe auch Ziffern 102 - 107 zur Frage der Überwachung).

38. In Somalia wurde 1994 in Nairobi eine für die Koordinierung der Hilfsmaßnahmen zuständige Stelle (Somalia Aid Coordination Body (SACB)) ins Leben gerufen. Die Kommission hatte lange Zeit ihren Vorsitz übernommen. Seither hat das Interesse der Geldgeber jedoch abgenommen. Der Grund liegt darin, daß alle Geldgeber über für die Durchführung zuständige Einrichtungen agieren, die ihre eigenen spezifischen Arbeitsmethoden anwenden.

39. Selbst bei den sogenannten Pilotländern für die EU-Koordinierung(12), wo der Kommission die Zuständigkeit für die Koordinierung ihrer eigenen und der mitgliedstaatlichen Tätigkeiten übertragen wurde, fehlen entsprechende Unterlagen. In einem jener Länder (Mosambik) beklagten sich die Mitgliedstaaten sogar darüber, daß die Koordinierung weit davon entfernt war, wirksam zu funktionieren. Der Hof hat bereits zu einem früheren Zeitpunkt in seinem Sonderbericht Nr. 2/97 über die humanitären Hilfen Bemerkungen zur mangelnden Koordinierung mit den Mitgliedstaaten vorgelegt.

40. Die Koordinierungsbemühungen liefen im wesentlichen auf einen Informationsaustausch hinaus. Wirkliche Koordinierung in Form von gemeinsamen Maßnahmen und Verfahren, Evaluierungen, Kontrollen und Überwachung findet zu keinem Zeitpunkt statt. Unter diesen Umständen war es nicht möglich einzuschätzen, welche Wirkung die von der Gebergemeinschaft insgesamt unterstützten Aktionen in den einzelnen SIA-Ländern hatten.

41. In einigen der im Rahmen des SIA-Programms geförderten Länder spielte der UNHCR in der Soforthilfephase eine führende Rolle und übte auch weiterhin während einer gewissen Zeit maßgeblichen Einfluß aus, indem er Mittel für Rehabilitationszwecke beschaffte und koordinierte. Zu dieser Koordinierungsaufgabe gehörte auch die Einrichtung von Trustfonds, zu denen andere Geldgeber ihren Beitrag leisteten, wobei die Ausführung sowie Berichterstattung dem UNHCR übertragen war. Die Kommission hat es sich aber zur Regel gemacht, finanzielle Zuständigkeiten nicht an Dritte abzugeben. Aus diesem Grund beteiligt sich die Gemeinschaft niemals an irgendeinem Trustfonds. Diese fehlenden Koordinierungsbemühungen sind durch nichts zu rechtfertigen.

Koordinierung innerhalb der Kommission

42. In der Praxis war es in bezug auf die meisten Länder und Programme innerhalb der zentralen Dienststellen zu einer Trennung der Zuständigkeiten für die Planung, Durchführung und Überwachung gekommen, je nachdem, ob die Tätigkeiten aus dem Gesamthaushaltsplan oder aus Mitteln des EEF finanziert wurden. Hinsichtlich der einzelnen Haushaltslinien innerhalb des Gesamthaushaltsplans (z. B. Kofinanzierung und Rehabilitation) wurden die Zuständigkeiten ferner so aufgeteilt, daß sie innerhalb der Organisation die Zuständigkeit für die verschiedenen Haushaltslinien widerspiegeln. Obwohl es zu einem Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Dienststellen gekommen ist, wäre eine engere Koordinierung begründet gewesen. Selbst die Delegationen verfügen bisweilen nicht über entsprechende Informationen zu den z. B. im Rahmen der Kofinanzierung geförderten Tätigkeiten, da ihnen die zentralen Dienststellen keine Verwaltungsbefugnisse übertragen haben.

43. In Haiti war für EEF-Projekte eine technische Verwaltungseinheit eingerichtet worden. Es gab 1995 und 1996 keine technischen Berater für die Haushaltslinie (die Mittelbindungen für diese Jahre beliefen sich auf 12,8 Mio ECU). Da die Vorortkontrolle in bezug auf diese Projekte nur schwach ausgebaut war, versuchte der Leiter der Einheit einige dieser Projekte so weit wie möglich zu überwachen. Im Jahre 1997 wurde eine technische Einheit eingerichtet, welche auch die Ausgaben zu Lasten des Gesamthaushaltsplans abdeckt.

44. Wie in der Evaluierung der Kommission zu Angola(13) angeführt, verhalten sich die GD VIII und ECHO eher als getrennte Geldgeber und weniger als komplementäre Einheiten innerhalb derselben Organisation.

45. Das Problem der internen Koordinierung oder mangelnden Kohärenz wird in einer von der Kommission finanzierten Evaluierung der Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen von Artikel 255 des Lomé-Abkommens (Hilfe für Flüchtlinge) beschrieben(14). In diesem Bericht wird ausgeführt, es gäbe keinen Grund dafür, daß die Rehabilitation von verschiedenen Dienststellen der EG getrennt behandelt wird. Die gegenwärtige Situation sei dadurch bedingt, daß sich die Ziele der Strategie zur Ernährungssicherheit, einiger ECHO-Projekte, der Haushaltslinien der Gemeinschaft und des Artikels 255 überschneiden. Die Grundsatzdiskussionen zu Entscheidungen gemäß Artikel 255 glichen den Diskussionen im Zusammenhang mit anderen Finanzierungsinstrumenten, was teilweise darauf zurückzuführen sei, daß es sich um dieselben Partner handelt.

46. Aus der nachstehenden Tabelle sind die im Zeitraum ab 1993 für SIA-Tätigkeiten eingesetzten Finanzinstrumente ersichtlich. Ferner läßt sich daraus das Problem der Koordinierung der Zuständigkeiten für die unterschiedlichen Abteilungen/Dienststellen der Kommission ableiten.

Die mangelnde Koordinierung innerhalb der Kommissionsdienststellen im allgemeinen ist bereits zu einem früheren Zeitpunkt und im besonderen in bezug auf Angola im Sonderbericht des Hofes über die humanitären Hilfen beanstandet worden(15). Ende 1998 waren die Zuständigkeiten innerhalb des neu eingerichteten Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen (SCR) noch nicht geklärt.

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Personelle Mittel

47. In seiner Entschließung vom 4. November 1993 erhob das Europäische Parlament Zweifel daran, daß die Kommission in der Lage sei, derartig weitgefaßte Programme in so vielen Ländern ohne zusätzliches Personal und mit sehr engen Fristen zu verwalten. Es unterstrich daher die Notwendigkeit, zusätzliches Personal und Fachwissen einzusetzen, um zu ermöglichen, daß die Maßnahmen angemessen koordiniert werden, und deren Nachhaltigkeit zu gewährleisten. Tatsächlich wurde kein zusätzliches ständiges Personal eingesetzt, auch ist ein entsprechender Antrag durch die Kommissionsdienststellen nicht erfolgt. Der Bedarf an zusätzlichen personellen Mitteln für das SIA-Programm wurde auf dem Wege der Einrichtung von technischen Unterstützungsstellen (Technical Support Units (TSU)) mit technischen Beratern gedeckt. Sie haben häufig gute Arbeit geleistet, doch hätten Ausdehnung und Komplexität des Programms es gerechtfertigt, innerhalb der Kommissionsdienststellen (selbst zeitweise) spezifische Ressourcen bereitzustellen, um die Kohärenz und Koordinierung hinsichtlich Planung, Überwachung, Evaluierung und Berichterstattung sicherzustellen. Auf die Personalknappheit, insbesondere vor Ort, hat der Hof bereits früher, z. B. in seinem Jahresbericht für 1997(16), hingewiesen.

48. In der Delegation von Mosambik war die Lage wegen der unbesetzten Stellen und eines allgemeinen Mangels an Ressourcen besonders gravierend, was es unmöglich machte, die umfangreichen Mittel und Projekte zu meistern. Darüber hinaus wies die Verwaltung dieser Delegation allgemein Mängel auf. Die Zuständigkeiten waren nicht eindeutig festgelegt und wurden häufig in einer Weise umverteilt, die irgendeiner Ordnung und Kontinuität abträglich war. Es war infolgedessen praktisch unmöglich, Unterlagen aufzufinden und ordnungsgemäß Rechenschaft über die durchgeführten Maßnahmen abzulegen.

Rückkopplung an die Haushaltsbehörde

49. Angaben dazu, wie der Rat über den Stand der Fortschritte unterrichtet wurde, sind sowohl bei Maßnahmen zu Lasten von EEF-Mitteln als auch zu Lasten des Haushaltsplans spärlich gewesen. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 2258/96 wird für die aus dem Haushaltsplan finanzierten Maßnahmen die Vorlage von Jahresberichten verlangt. Im Jahre 1997 wurde lediglich ein Bericht vorgelegt.

50. Allerdings ist dieser Bericht nicht bewertender Natur, wie in Artikel 9 dieser Verordnung vorgeschrieben. Er hat lediglich beschreibenden Charakter und enthält für jedes Land eine Auflistung der im Vorjahr unternommenen Maßnahmen einschließlich einer kurzen Aufführung der vorgeschlagenen Maßnahmen für das folgende Jahr. Der Bericht umfaßt keine Aussagen zu den erworbenen Erfahrungen, zu einem eventuellen Lernprozeß oder auftretenden Problemen, sei es als Ergebnis der wenigen Evaluierungen, die im Hinblick auf Einzelprojekte erfolgt sind, oder sei es als Ergebnis der Überwachungstätigkeit der Kommission. Außer diesem Bericht hat die Kommission ein Verzeichnis sämtlicher Beschlüsse und Zahlungen im Rahmen des EEF und der spezifischen Haushaltslinien für die Rehabilitation erstellt. Dieses Verzeichnis deckt jedoch nicht alle Rehabilitationstätigkeiten des SIA-Programms ab. Auf der anderen Seite umfaßt es sehr wohl Maßnahmen, die ausschließlich der Nahrungsmittelhilfe zuzurechnen sind. Der praktische Sinn jener Verzeichnisse ist unklar.

51. In seiner Entschließung vom November 1993 forderte das Parlament die Kommission auf, ihm Bericht über die Durchführung zu erstatten einschließlich einer Beurteilung der Ergebnisse für jedes Land, das Rehabilitationshilfe erhält. Dies ist nicht auf systematische Art und Weise geschehen. Der verlangte Bericht hätte vor Ausweitung des Programms vorgelegt werden sollen.

52. Die geforderte Beurteilung der Ergebnisse konnte unmöglich ohne die sich aus einer sorgfältigen Überwachung ergebenden Informationen vorgenommen werden. Die Überwachung ist jedoch fast ausschließlich durch technische Berater oder die für die Durchführung zuständigen Stellen selbst wahrgenommen worden.

53. Die Kommission sollte die Kontrolle über den Überwachungsprozeß behalten und dokumentieren, welche Maßnahmen auf der Ebene der Delegation erfolgten; ferner sind die zentralen Dienststellen auf dem laufenden zu halten. Insbesondere vor dem Hintergrund der Schwachstellen und der häufig mangelhaften Qualität der "Überwachung der ersten Ebene", die von den für die Durchführung zuständigen Stellen vor Ort wahrgenommen wird (wie in Fortschritts- und Finanzberichten dokumentiert), kommt der Überwachung von seiten der Kommission grundlegende Bedeutung zu. Dennoch waren in bezug auf die meisten überprüften Länder keine Unterlagen über die vom Kommissionspersonal wahrgenommene Überwachung erhältlich, und viele Projekte sind überhaupt nicht von Kommissionsbediensteten besucht worden. Leider waren sogar keine Aufzeichnungen über Überprüfungen oder Untersuchungen der von ihnen erstellten Überwachungsberichte verfügbar. Dies bedeutet, daß es innerhalb der Kommissionsdienststellen keinen regelmäßigen Informationsrückfluß in bezug auf die laufenden SIA-Programme gab. Gewiß waren in einigen Fällen, wie in Somalia, Angola und Kongo, Berichte oft deshalb nicht verfügbar, weil die Sicherheitslage Besuche an Ort und Stelle erschwerte und oftmals sogar unmöglich machte.

Durchführung der Massnahmen

Einleitung

54. Laut Kommissionsmitteilung vom Mai 1993 sollten die Programme zügig ausgeführt werden und höchstens zwei Jahre für ihre vollständige Abwicklung in Anspruch nehmen. Sie sollten es in erster Linie ermöglichen, in kurzer Zeit ohne neue Investitionen gewisse Basisinfrastrukturen wiederherzustellen. In Wirklichkeit war eine Durchführung innerhalb von zwei Jahren lediglich die Ausnahme, oftmals nahm sie vier oder sogar mehr Jahre in Anspruch. Ein Grund für die niedrige Durchführungsrate liegt darin, daß die Planung der Programme und Projekte (zumindest in der Anfangszeit) nicht ordnungsgemäß erfolgt war (siehe Ziffern 55 - 63).

Planung und Mittelzuweisung

55. Die Mehrzahl der SIA-Projekte ist von den NRO, die daran interessiert waren, an den Rehabilitationsprogrammen in den verschiedenen Ländern teilzunehmen, erstellt und vorgeschlagen worden. Die verhältnismäßig umfangreichen zur Verfügung stehenden Mittel und die Anpreisung des neuen Konzepts führten bereits schon in der Anfangszeit zu Hunderten von Vorschlägen in bezug auf die damals für das Programm in Frage kommenden fünf Länder.

56. Die Projektvorschläge wurden von der Kommission, insbesondere von den Delegationen in den betroffenen Ländern, überprüft. Die Delegationen erörterten die von den NRO vorgeschlagenen Tätigkeiten, deren Standorte und die damit verbundenen Finanzmittel mit den lokalen Behörden. Jedoch waren die meisten Delegationen und Regierungen in Anbetracht der unzureichenden personellen Mittel nicht in der Lage, dieser gewaltigen Aufgabe in adäquater Weise gerecht zu werden. Auch nahm es gewöhnlich viel Zeit in Anspruch, um das mit der Prüfung und Überwachung der Programme betraute technische Hilfspersonal einzustellen und einzuweisen.

57. Unterdessen wurde starker politischer Druck ausgeübt, mit den Programmen zu beginnen, so daß zahlreiche Projektvorschläge mehr oder weniger in der von den NRO ausgearbeiteten Form akzeptiert wurden, ohne sie hinlänglich kritisch überprüft zu haben. Die technischen und finanziellen Spezifikationen für derartige Projekte stützten sich häufig nicht genügend auf die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort. Dies machte in vielen Fällen eine Änderung der Art der Maßnahmen, ihrer Standorte, der Zielgruppen und Mittelausstattung erforderlich. Es gab auch Beispiele dafür, daß Projekte von Zeit zu Zeit unterbrochen oder sogar vollständig eingestellt wurden. Einige Projekte liefen sogar überhaupt nicht an, obwohl sie bereits Gegenstand von Aufträgen gewesen waren.

58. Ein Projekt in Eritrea betreffend die Eindämmung der Malaria umfaßte eine Mittelausstattung für Arzneimittel in Höhe von 125000 ECU. Nach Anlaufen des Projekts wurde festgestellt, daß die Weltgesundheitsorganisation (WHO) genug Arzneimittel in ihrem eigenen Programm vorgesehen hatte. Obwohl in den Akten keine Forderung dahin gehend enthalten war, die 125000 ECU für andere Zwecke zu verwenden, ist dies tatsächlich bei 80000 ECU der Fall gewesen. Ziel eines anderen ebenfalls in Eritrea laufenden Projekts war die Umsiedlung von Flüchtlingen. Nach Unterzeichnung des Vertrages in Höhe von 1,7 Mio ECU erwies es sich, daß das für die Umsiedlung ermittelte Land bereits von anderen Flüchtlingen in Anspruch genommen worden war. Bis zu diesem Zeitpunkt waren bereits ausländisches Personal eingestellt und einige Fahrzeuge sowie sonstige Ausrüstungen angeschafft worden. Das Projekt mußte abgebrochen werden, nachdem ein Betrag von 287000 ECU ausgegeben worden war. Es liegt immer noch eine ausstehende Forderung von der NRO vor, die beglichen werden muß. In Kongo umfaßte ein soziales Infrastrukturprojekt eine bedeutende Komponente für ländliche Maßnahmen. Da man im weiteren Verlauf zu der Ansicht gelangte, daß den Chemikalien für die Wasseraufbereitung in Kinshasa Priorität zukommt, blieben keine Mittel mehr für ländliche Maßnahmen übrig.

59. In Angola sind hohe Beträge NRO-Projekten zugewiesen worden, die sich an keinen klaren Zielsetzungen orientierten. Dies gab den NRO erhebliche Autonomie, und in der Folge wurden Änderungen vorgenommen, ohne daß die Delegation dies von der Sache her begründete und Änderungen in der Mittelausstattung erfolgt sind. Ein Projekt wurde wegen Sicherheitsproblemen von zwei auf lediglich eine Gemeinde gekürzt, womit sich die Zahl der Begünstigten von 23000 auf 8000 Familien verringerte. Obwohl diese Änderung der Delegation mitgeteilt wurde, erfuhr die Mittelausstattung in Höhe von 810000 ECU keine Änderung.

60. In Mosambik ist im August 1994 ein Betrag in Höhe von 1,95 Mio ECU für die "Wiedereingliederung Jugendlicher in drei Provinzen" bewilligt worden. Das Finanzierungsabkommen war im Juni 1995 unterzeichnet worden. Ziel des Projekts war es, Arbeitsplätze für arbeitslose Jugendliche zu finden. Bis heute ist es zu keinen Mittelbindungen gekommen. Nach Auffassung der Regierung ist das Projekt nicht länger von Bedeutung, doch wurden keine Vorschläge zu seiner Umgestaltung vorgelegt. Die Mittelbindung sollte annulliert werden.

61. Auch wenn zahlreiche NRO zufriedenstellende Leistungen erbrachten, so verfügte ein bedeutender Teil über nicht genügend Mittel oder Erfahrung in den Sektoren, in denen sie tätig werden sollten, um fundierte Projektvorschläge zu erstellen und das erforderliche Personal, seien es ausländische oder lokale Experten, ohne weiteres einzustellen. Ferner waren sie häufig auf die Soforthilfe eingestellt mit wenig Erfahrung auf dem Gebiet der Entwicklung. Infolgedessen wurden Projekte minderer Qualität durchgeführt, die auf falschen Annahmen im Hinblick auf die Beteiligung der Bevölkerungsbasis und die Befähigung der lokalen Behörden zur Übernahme der Maßnahmen basierten. Bei derartigen Projekten ist es unwahrscheinlich, daß sie sich als nachhaltig erweisen.

62. In anderen Fällen waren Planung und Prüfung von angemessener Qualität. Hierbei handelte es sich häufig um weniger ausgeklügelte Projekte, wie Wasserstellen mit Handpumpen, die sich als Fortsetzungen oder Erweiterungen von Projekten anschlossen, die schon vor dem SIA-Programm im Rahmen bereits bestehender Rehabilitationsprogramme und Kofinanzierungsmaßnahmen begonnen oder durchgeführt worden waren. In der Zwischenbewertung für Haiti war die Auswahl der Maßnahmen als "beispielhaft" beschrieben worden.

63. Infolge der Beteiligung zahlreicher NRO, des Vorhandenseins mehrerer Geldgeber und des Mangels an ordentlicher Koordinierung in sämtlichen Ländern war das System der Planung und Standortbestimmung der Projekte eher bruchstückhaft und wenig zusammenhängend. Dies führte dazu, daß auf nationaler Ebene parallele Durchführungsstrukturen, Beschaffungs- und Berichterstattungssysteme entstanden. Darüber hinaus waren die Projekte häufig zu weit verstreut, um eine landesweite Wirkung haben zu können.

Beteiligung der Begünstigten

64. Die lokale (Basis-) Beteiligung der Begünstigten am Entscheidungsfindungsprozeß und an der Durchführung ist eine Voraussetzung für die meisten Hilfsprogramme. Eine derartige Beteiligung braucht Zeit, um Aussicht auf Erfolg und Nachhaltigkeit zu haben, und sollte diese auch erhalten. Leider ist der von Geldgebern, Mitgliedstaaten und dem Empfängerland ausgeübte Druck, die Gelder auszugeben und rasche Ergebnisse zu erzielen, so stark gewesen, daß diese Aspekte häufig übersehen oder vernachlässigt wurden. In Äthiopien und Eritrea waren die Regierungen und die lokalen Behörden sowohl am Durchführungs- als auch Überwachungsprozeß beteiligt. Die Regierungsbeteiligung ist bisweilen von den Delegationen als zu zeitraubend erachtet worden.

65. Die allgemein anerkannte Rolle der in den Entwicklungsländern tätigen NRO besteht darin, daß diese dazu beitragen sollen, die Durchführung der Projekte zu erleichtern. Die Durchführung selbst sollte weitestgehend Aufgabe der Begünstigten bleiben, die hierbei erforderlichenfalls durch lokale Experten unterstützt werden. Statt dessen übernahmen zahlreiche NRO selbst die Durchführungsrolle, indem sie in hohem Maße Gebrauch von ausländischem Personal machten. Dies steht dem erfolgreichen Transfer von Know-how und der Nachhaltigkeit der Maßnahmen im Wege. Dieser Umstand führte ferner zu Spannungen mit den lokalen Behörden, die normalerweise ausländisches Personal so wenig wie möglich heranziehen möchten. Das Problem verdeutlicht das Spannungsfeld zwischen "rascher Durchführung" und "Nachhaltigkeit der Maßnahmen".

66. In Haiti wurden Begünstigte einiger Landwirtschaftsprojekte gebeten, sich an Projekten zu beteiligen, deren endgültige Ziele, Sollergebnisse, Verwaltungsmodalitäten und finanzielle Regelungen sie nicht kannten. Die Beteiligung der Bevölkerung am Entscheidungsfindungsprozeß und an der Aufnahme/Evaluierung der Ergebnisse ist nicht festgelegt worden, und die Projektvorschläge der NRO blieben in dieser Frage häufig zu vage(17).

67. Welche Gründe auch immer hierfür vorlagen, so können eine ordentliche Überwachung und Kenntnis, denen ausreichende Unterstützungs- oder Abhilfemaßnahmen folgen, normalerweise ein Ausgleich für derartige Mängel sein und sollten als Teil der Bemühungen begrüßt werden, das Land zu rehabilitieren. Daher sollte nahezu jede lokale Beteiligung als positiver Faktor betrachtet werden unter der Voraussetzung, daß diese transparent und nachweisbar ist.

Nachhaltigkeit

68. Die Beteiligung der lokalen Behörden sollte bereits ab Beginn des Projekts die Vereinbarung umfassen, daß diese die Strukturen übernehmen sowie die Verantwortung dafür tragen, die Betriebsfähigkeit von Schulen, Kliniken usw. sicherzustellen. Diese Verantwortung sollte, wo dies zutrifft, Bestandteil sämtlicher Finanzierungsvereinbarungen und Aufträge sein. Zu oft waren keine Übernahmebescheinigungen ausgestellt worden, und zum Zeitpunkt des Projektabschlusses war die weitere Finanzierung der Infrastrukturen noch nicht geklärt. In Mosambik beispielsweise billigte das Gesundheitsministerium die Strukturen nicht und übernahm auch nicht die Verantwortung für ihren Betrieb, da es an der Planung nicht beteiligt worden war. Es wurde festgestellt, daß die Gebäude nicht den üblichen Anforderungen der Regierung genügten und/oder daß ihr Standort nicht den Vorstellungen des Ministeriums entsprach. Zwei Evaluierungsberichten(18) zufolge führte dies dazu, daß mehrere Kliniken und Krankenstationen geschlossen wurden oder aber, im Falle ihrer Fortführung, unter dem üblichen Standard arbeiteten.

69. Es ist insbesondere dann schwierig, die Nachhaltigkeit von Projekten sicherzustellen, wenn diese innovativen Charakter haben oder in Gebieten durchgeführt werden, wo die NRO und andere Beteiligte über keine oder wenig Erfahrungen verfügen. So bestand beispielsweise die Tendenz, Kreditregelungen und Umlauffonds im Rahmen der sogenannten einkommensbildenden Projekte einzurichten, etwa auf dem Gebiet der Landwirtschaft, Viehhaltung, des Kleingewerbes und sonstiger Fertigungen und damit in Bereichen, wo die Zielgruppen auf keine früheren Erfahrungen zurückgreifen konnten. Kostenteilungsregelungen für Arzneimittel, Schulausstattung und Lehrergehälter sowie Wassergebühren zur Finanzierung von Wartungsmaßnahmen sind andere Beispiele, in denen die Begünstigten häufig nicht daran gewöhnt sind zu zahlen und auch über wenig Mittel hierzu verfügen. Diese Projekte sind oft mehr oder weniger gescheitert, oder aber ihre erfolgreiche Durchführung muß in Frage gestellt werden. Projekte, in welche die Begünstigten bereits in den Anfangsstadien zu jeder Zeit einbezogen waren, haben größere Aussicht auf Erfolg, wie dies bei einem Kleinstprojekt im Bereich der Wasserwirtschaft in Madagaskar der Fall war. An diesem Projekt waren auch lokale Unternehmen erfolgreich beteiligt.

70. Nach der Übernahme vollendeter Projekte wie Schulen und Kliniken wird das Personal üblicherweise entsprechend den im jeweiligen Land geltenden Regelungen für öffentliche Bedienstete vergütet. Die NRO und sonstigen mit der Durchführung betrauten Partner zahlen dem lokalen Personal stets Gehälter, die über den Vergütungen liegen, die von den Regierungsbehörden angeboten werden können. Dies erschwert es, das Personal nach der Übernahme durch die lokalen Behörden beizubehalten. Entweder gelingt es dem Personal, eine neue Beschäftigung zu finden, z. B. bei einer internationalen Einrichtung oder im Privatsektor, oder aber sie bleiben und verlieren ihre Motivation.

71. In Angola belief sich das Monatsgehalt einer von einer NRO angestellten Sekretärin auf 1000 USD und eines Fahrers auf 300 USD. Zur gleichen Zeit erhält ein im Gesundheitsministerium beschäftigter Arzt 10 - 20 USD. Die im Rahmen der vom SIA-Programm finanzierten Verträge angebotenen Gehälter waren völlig unvereinbar mit den lokalen Bedingungen und nicht tragbar, als die Regierung die Projekte übernehmen sollte.

72. Derartige Umstände sind zum Teil auf mangelnde oder knappe personelle Mittel zurückzuführen. Dies hatte nicht nur zur Folge, daß die Einstellung von Experten durch die NRO ein langwieriges Verfahren war, sondern es mußten wegen der unter den NRO herrschenden Konkurrenzsituation hohe Gehälter angeboten werden (mehr oder weniger dieselben Gehälter, wie sie die "handelsübliche" technische Hilfe erhält). Selbst dann waren aber nicht immer Personen mit genügend Erfahrung und ausreichender Qualifikation für die Aufgaben verfügbar. Bisweilen verließen Beschäftigte das Land vor Vertragsablauf oder verlängerten ihre Verträge wegen der mit den Arbeitsbedingungen verbundenen Schwierigkeiten nicht.

73. In Haiti verfügen weder der Staat noch die Eltern über die für die Instandhaltung der Schulen erforderlichen Mittel. Ebenso fehlt ein System, das die Zahlung von Trinkwassergebühren gewährleistet)(19). Unter derartigen Umständen hängt die Nachhaltigkeit der Investition vollständig von der Kontinuität der externen Finanzmittel ab.

Durchführung und Ergebnisse der Programme

74. Der Hof äußerst sich anerkennend zu den im Rahmen der Programme in den verschiedenen Ländern erzielten Errungenschaften in Form der Bereitstellung/Wiederherrichtung von Schulen, Gesundheitseinrichtungen, Wasserstellen, Bewässerungssystemen usw., die alle einsatzfähig waren und von den Zielgruppen gut in Anspruch genommen wurden. Beispiele für erfolgreiche Maßnahmen sind auch in den verschiedenen Evaluierungsberichten aufgeführt.

75. Infolge der mangelhaften Berichterstattung aber (siehe Ziffern 88 - 99) sind nur unzureichende Informationen zu den Gesamtergebnissen sowie zu dem Ausmaß, in dem die Zielsetzungen erreicht wurden, verfügbar. Dennoch wurde in einigen Fällen festgestellt, daß Projekte mangelhaft durchgeführt wurden und manche überhaupt nicht kosteneffektiv waren.

76. Wie im Kommissionsvorschlag und in den Schlußfolgerungen des Rates festgehalten, bestanden die unmittelbaren Ziele des SIA-Programms darin, die sozialen Sektoren zu rehabilitieren sowie die Nahrungsmittelversorgung und die einkommensbildenden Tätigkeiten so rasch wie möglich (wieder) zu aktivieren und damit gleichzeitig den Weg für eine nachhaltige langfristige Entwicklung zu ebnen.

77. Das Anlaufen vieler Projekte verzögerte sich in hohem Maße, da die Auszahlung der ursprünglichen Mittel lange Zeit in Anspruch nahm. Durch die langwierigen Verfahren innerhalb der Kommissionsdienststellen, um die Mittel den mit der Durchführung betrauten Stellen zuzuleiten, waren diese gezwungen, nach Vertragsunterzeichnung die Durchführung monatelang hinauszuschieben. Häufig erfolgten auch die Nachfolgezahlungen verspätet. In einigen Fällen legten die NRO ihre eigenen Mittel vor, um die Maßnahmen zu beginnen oder fortzusetzen.

78. Erhebliche Verzögerungen traten auch deshalb ein, weil die lokalen Behörden bei den NRO und anderen Beteiligten die Zustimmung zu den Finanzberichten einholen mußten, wobei diese Berichte oft unklar und von mangelnder Qualität waren.

79. In Somalia waren die Kosten der technischen Hilfe im Rahmen des ersten Rehabilitationsprogramms ausgesprochen hoch. Rund 9 Mio ECU von insgesamt 38 Mio ECU sind für die technische Hilfe und Beratungsfirmen (Studien) aufgewendet worden. Rechnet man zu der technischen Hilfe noch die Transportkosten (Flugkosten in Höhe von 1,1 Mio), Verwaltungskosten und sonstigen allgemeinen Verwaltungskosten in sämtlichen Projekten hinzu, so wurde nicht weniger als die Hälfte der Gesamtmittelzuweisung für Dienstleistungen oder Arbeiten aufgewandt, die den Begünstigten direkt zukamen.

80. Verwaltungskosten konnten - wenn begründet - einbezogen werden, nicht jedoch auf einer Pauschalbasis, was von der Kommission in vielen Fällen aber akzeptiert wurde. In Mosambik war es eher die Regel als die Ausnahme, daß pauschal 6 % an Verwaltungskosten zu allen Haushaltsposten hinzukamen. Obwohl die Behandlung von Verwaltungskosten in den Leitlinien eindeutig festgelegt worden ist (siehe Ziffer 31), war dies von der Delegation in Mosambik völlig übersehen worden.

81. Anfänglich lautete die Vorschrift, daß lediglich bestehende Strukturen rehabilitiert und keine neuen Investitionen getätigt werden sollten. In der Überzeugung, daß diese Einschränkung, die auferlegt wurde, um eine rasche Durchführung zu bewirken, kontraproduktiv sei, fanden Investitionen in Form von neuen Wasserversorgungseinrichtungen, Schulen und Krankenstationen in den meisten Ländern dennoch statt. Das Verbot von Neuinvestitionen fand daher (mit Ausnahme des Ankaufs von Gebäuden) keinen Eingang in die Verordnung (EG) Nr. 2258/96.

82. Der Qualitätsstandard der Ausrüstungen und Gebäude sollte nicht über dem landesüblichen Standard liegen, um höhere Bau- und Instandhaltungskosten zu vermeiden. In Mosambik beschwerte sich die Regierung über übermäßig hohe Baukosten für Kliniken und Wasserpumpen in einem von unabhängigen Beratern evaluierten Projekt. Es wurde angeführt, daß die Einrichtungen so hohe Kosten verursachen, daß es schwierig sein wird, diese instand zu halten und bei Bedarf zu ersetzen. Demgegenüber waren in Haiti für alle Straßenbauaufträge lokale Firmen ausgewählt worden, welche die Arbeiten angemessen ausführten.

83. In Somalia sind neue einkommensbildende Strukturen (z. B. Einfuhrzölle) unterstützt worden, wobei die wichtigste Struktur der Hafen von Berbera ist. Obwohl die Kommission die Einführung von Finanzkontrollsystemen förderte, bestehen noch immer Zweifel im Hinblick auf die Transparenz und Rechenschaftspflicht. Die Kommission hätte mehr Vorsicht walten lassen müssen, bevor sie sich unter den gegenwärtigen Bedingungen verbindlich an einkommensbildenden Projekten beteiligt, da Somaliland, wo der Hafen liegt, international nicht als unabhängiger Staat anerkannt wurde.

Vereinfachte Verfahren

84. Zwecks Durchführung der Programme mußten für die Auftragsvergabe vereinfachte Verfahren ähnlich denen benutzt werden, welche die Kommission im Zusammenhang mit der Soforthilfe einsetzt. Infolgedessen wurde oft auf die direkte Auftragsvergabe zurückgegriffen, obwohl diese nicht ausreichte, um die geforderte rasche Durchführung sicherzustellen. Statt dessen beklagten sich sowohl die für die Durchführung zuständigen Stellen als auch die lokalen Behörden häufig über die ihrer Meinung nach über Gebühr langwierigen und bürokratischen Kommissionsverfahren. Dies bezog sich insbesondere auf die Ausschreibungs- und Beschaffungsverfahren, bei denen es lange Zeit in Anspruch nahm, die Genehmigung aus Brüssel zu erhalten.

85. Ein Projekt in Mosambik diente dem Wiederaufbau von Straßen in Höhe von 30 Mio ECU und war Teil eines von verschiedenen Geldgebern finanzierten großangelegten Straßeninstandsetzungsprogramms. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs im Oktober 1996 waren seit Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung fast drei Jahre vergangen, und die meisten von anderen Geldgebern finanzierten Straßen waren bereits fertiggestellt. Zu diesem Zeitpunkt hatten die Auftragnehmer des fraglichen Projekts mit ihren Arbeiten gerade erst begonnen. Es sind verschiedene Gründe für diese erhebliche Verzögerung angeführt worden, wie die geringe Zahl an Expertisen und die unzureichende Kenntnis der EEF-Verfahren sowohl auf seiten des entsprechenden Beraters wie auch auf seiten des zuständigen Ministeriums. Diese Probleme führten zum Ausschluß von Angeboten aus verwaltungstechnischen Gründen. Schließlich fand in Brüssel eine Angebotsbewertung statt, die nicht dazu beitrug, den Ablauf zu beschleunigen. Auch nach Projektbeginn ergaben sich weiterhin Probleme, und Ende Dezember 1998, fünf Jahre nach Beschluß des Projekts, ist es noch immer nicht abgeschlossen worden (lediglich 20,4 Mio ECU der im Rahmen von Aufträgen vergebenen 25,7 Mio ECU sind ausgezahlt worden). Unterdessen sind dringende Reparaturen derselben Straßen angefallen.

86. Im März 1995 wurde in Angola ein Auftrag über technische Hilfe für die Überwachung eines bereits 1993 beschlossenen Rehabilitationsprogramms im Gesundheitssektor in Höhe von 15 Mio ECU vergeben. Bis Juni 1995 haben keine wirklichen Tätigkeiten stattgefunden. Das Programm war in seiner Durchführung ausgesprochen langsam (Ende 1998 waren 50 % der Mittelzuweisung gebunden, und nach etwa vier Jahren waren 25 % ausgezahlt). Die Kommission machte das Büro des nationalen Anweisungsbefugten u. a. für das schleppende Voranschreiten verantwortlich, sprich die lange Zeit, welche die Bearbeitung der Projektvorschläge und die Erlangung der Genehmigung der Berichte/Zahlungen im Zusammenhang mit den NRO in Anspruch nahmen. Gleichzeitig stellte der Hof fest, daß im Rahmen eines gesonderten Programms Ausgaben in Höhe von etwa 1 Mio ECU für technische Hilfe zugunsten des nationalen Anweisungsbefugten angefallen sind. Dies bedeutet, daß das Ergebnis dieser Bemühungen gering war und nicht auf einer sachgerechten Beurteilung der Durchführbarkeit der Unterstützung beruhte.

Gesonderte Bankkonten

87. Die Verträge verlangten in der Regel, daß für die von der Kommission bereitgestellten Mittel gesonderte Bankkonten einzurichten sind und über die Zinsen getrennt Buch zu führen ist. Ferner enthielten die Verträge die Forderung, daß die NRO vereinbaren, wie die Zinsen zu verwenden sind, wobei diese entweder demselben Projekt zufließen sollen oder der Kommission zurückzuzahlen sind. Diese Bestimmungen sind in den meisten Fällen nicht beachtet worden, und es ist nicht bekannt, wie hoch die erwirtschafteten Zinsen sind, da die Kommission diesen Aspekt nicht genauestens überwachte, obwohl möglicherweise erhebliche Beträge aufgelaufen sind. So wurden beispielsweise im Rahmen eines Projekts über 12 Mio ECU in Mosambik etwa 20 Verträge mit NRO unterzeichnet. In keinem der damit verbundenen Finanzberichte wurden die Zinsen getrennt ausgewiesen, was der Delegation völlig entgangen ist.

Berichterstattung

Forderungen

88. Im allgemeinen wurden die Berichterstattungsforderungen für die mit der Durchführung betrauten Stellen vor oder bei Anlaufen der Initiative nicht genau erläutert und niedergeschrieben, obwohl die Notwendigkeit der Berichterstattung auf allen Ebenen in den Kommissionsvorschlägen und den Schlußfolgerungen des Rates vom Mai 1993 besonders betont worden war.

89. Dieses Versäumnis war im weiteren Verlauf Ursache zahlreicher Probleme. In den Fällen, wo man schrittweise technische Unterstützungsstellen (TSU) einrichtete, wurden schließlich Verfahren für die Berichterstattung durch die mit der Durchführung betrauten Partner eingeführt. Doch nicht in allen Ländern und für alle SIA-Programme in einem bestimmten Land wurden TSU eingerichtet. In den meisten Fällen mußten die Delegationen im allgemeinen mit oder ohne Hilfe der zentralen Dienststellen eine eigene Form der Berichterstattung wählen.

90. Die Forderungen für die Berichterstattung bei Projekten, die im Rahmen des EEF, der Nahrungsmittelhilfe, der Kofinanzierung und aus anderen Haushaltslinien finanziert werden, fielen in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Referate der Kommission, was zur Folge hatte, daß sich die Berichterstattung sowohl im Hinblick auf den Inhalt als auch die Frequenz unterschied. Dies kann zum Teil eine Erklärung dafür sein, warum es bis heute keine Gesamtberichterstattung über die Überwachung für das SIA-Programm gibt - weder für die verschiedenen SIA-Maßnahmen noch für ein einzelnes Land.

91. Mangels genauer Forderungen benutzten die NRO entweder ihre eigene eingeführte Form, die auch für frühere Soforthilfeprojekte im Rahmen des EEF und/oder des Gesamthaushaltsplans akzeptiert worden wäre, oder sie versuchten, die im Vorschlagsverfahren benutzte Form einzuhalten. Da unterschiedliche Berichterstattungsforderungen für die verschiedenen Finanzinstrumente gegeben waren (SIA, Nahrungsmittelhilfe, sonstige NRO-Maßnahmen) mußten einige NRO mehr als eine Form einhalten. Dies erschwerte ferner die Aufgabe des nationalen Anweisungsbefugten, der die Berichte für die vom EEF finanzierten Projekte genehmigen mußte, bevor weitere Zahlungen erfolgen konnten.

92. In bestimmten Fällen forderte die Kommission, daß die Originalrechnungen und sonstigen Belege den Berichten mal als Original, mal in Kopie beizufügen sind. In anderen Fällen war es nicht erforderlich, Belege beizubringen. Bisweilen sogar änderten sich die Forderungen während der Vertragsdauer. Die unterschiedlichen Forderungen haben sowohl innerhalb der Kommission als auch auf seiten der mit der Durchführung betrauten Partner Verwirrung gestiftet und unnötigen Verwaltungsaufwand verursacht.

Widersprüchliche Regeln

93. In Mosambik gaben der UNHCR und einige NRO an, ihre eigenen internen Vorschriften zur Rechnungsprüfung und Aufbewahrung der Originalrechnungen und sonstigen Belege stuenden einer Einhaltung der von der Kommission aufgestellten Forderungen im Wege. Versuche zur Lösung dieser Probleme wurden nicht konsequent zu Ende gebracht.

94. Für den UNHCR in Mosambik ist dieselbe Auftragsform wie für die direkte Auftragsvergabe mit den NRO verwendet worden. Der UNHCR erstattete der Delegation nicht, wie in den Auftragsbestimmungen vorgesehen, Bericht, da deren eigene mit Unterauftragnehmern abgeschlossenen Aufträge nicht entsprechend ausgelegt und die vom UNHCR benutzten Buchführungsverfahren mit den Auftragsforderungen nicht vereinbar waren. Die Berichte des UNHCR ergaben große Diskrepanzen unter den Mittelausstattungen (insgesamt 3 Mio ECU) sowie zwischen den vom UNHCR und der Kommission vereinbarten und tatsächlich ausgeführten Maßnahmen. Dennoch ersuchten weder der UNHCR noch die mit der Durchführung betrauten Stellen jemals um eine Genehmigung der Kommission. Das Problem lag zum Teil darin, daß einige NRO die von der Union gewährten Mittel mit UNHCR-Mitteln und Mitteln anderer Geldgeber und/oder eigenen Mitteln im selben Projekt zusammenlegten. Mitte 1998 zum Zeitpunkt der Abschlußzahlung war eine Reihe von Fragen noch immer nicht geklärt. Unter den gegebenen Umständen ist ein Mangel an Transparenz im Hinblick auf die Finanz- und Verwaltungsverfahren im Zusammenhang mit diesen Aufträgen festzustellen; es handelt sich im einzelnen um

a) die finanzielle und leistungsbezogene Überwachung, sowohl durch den UNHCR als auch die Delegation;

b) die Berichterstattung an die Delegation und den nationalen Anweisungsbefugten;

c) die endgültige Genehmigung und die vom nationalen Anweisungsbefugten und der Delegation gebilligte Zahlung.

Im Sonderbericht des Hofes über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien(20) ist auf dieselben Probleme mit dem UNHCR, was Auftragsvergabe, Unterauftragsvergabe, Berichterstattung und Überwachung angeht, hingewiesen worden.

95. Die Genehmigungsverfahren für Aufträge und Zahlungen unterscheiden sich auch deshalb, weil sowohl Finanzmittel aus dem EEF als auch aus dem Haushaltsplan eingesetzt werden. Dies hatte negative Auswirkungen auf die Transparenz für das Empfängerland, da die Beteiligung des nationalen Anweisungsbefugten an jenen Verfahren für aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierte Maßnahmen nicht obligatorisch ist. Manchmal, jedoch nicht immer, sind dem nationalen Anweisungsbefugten jedenfalls alle Informationen zugegangen.

Rechtzeitigkeit der Berichterstattung

96. Die Berichte sind selten zum vorgeschriebenen Zeitpunkt eingegangen und mußten häufig angemahnt werden. Allerdings war die Berichterstattung im Falle der im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe und der Kofinanzierungsregelungen finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen sowohl im Hinblick auf die Finanz- als auch auf die Fortschrittsberichte sogar noch schlechter. Die vom Hof in bezug auf diese Instrumente für einige Länder untersuchten Akten enthielten keine derartigen Berichte, und oftmals fand sich selbst kein Hinweis darauf, daß diese angemahnt worden waren.

97. In Angola war eine Maßnahme im März 1996 fertigzustellen. Erst im Oktober 1996 legte die NRO einen Abschlußbericht vor, der jedoch nicht akzeptiert wurde. Die berichtigte Fassung des Berichts ist erst im März 1997, sechs Monate später, erneut vorgelegt worden. Die endgültige Zahlung erfolgte dann in der zweiten Hälfte von 1997.

98. Im Juli 1994 beschloß die Kommission die Finanzierung eines Wasserversorgungsprojekts (750000 ECU). Der erste Bericht wurde im Dezember 1995 vorgelegt, nachdem er bereits Gegenstand einer Fristverlängerung war. Eine weitere Verlängerung um sechs Monate wurde im April 1996 beantragt und auch gewährt. Der zweite Bericht war im Juli 1996 und der Abschlußbericht im März 1997 vorgelegt worden. Der Finanzbericht wurde abgelehnt und zurückgesandt. Ein Jahr später (d. h. März 1998) lag der überarbeitete Bericht noch immer nicht vor.

99. In bestimmten Ländern waren die nationalen und lokalen Behörden entweder in eigener Regie oder in Zusammenarbeit mit den NRO direkt an der Durchführung beteiligt. Dementsprechend sind Mittel an sie gegangen oder über sie geleitet worden. Es ist selbstverständlich gleichermaßen wichtig, daß in diesen Fällen Transparenz und Rechenschaftspflicht zum Tragen kommen. In jenen Ländern hat es häufig längere Zeit in Anspruch genommen und größere Bemühungen auf seiten der Delegationen erfordert, um Berichte, wenn überhaupt, zu erhalten.

Prüfungen

100. In einigen Fällen, in denen Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten vorlagen, fanden Prüfungen durch externe Prüfer statt; diese Fälle sind 1996 an die UCLAF weitergeleitet worden und waren Ende 1998 noch immer nicht erledigt. Ein Fall betraf eine NRO, die 1994 einen Vertrag mit der Kommission unterzeichnete. Nachdem die erste Teilzahlung in Höhe von 183000 ECU ausgezahlt worden war, verschwand der "Eigentümer", bevor irgendwelche Tätigkeiten angelaufen waren. Der Vertrag steht in der Buchführung noch immer offen, doch sind dem Hof keine Maßnahmen aus jüngster Zeit bekannt, um den Betrag, der in Rechnung gestellt und ausgezahlt wurde, wiederzuerlangen. Sonst sind sehr wenige Prüfungen durchgeführt worden, obwohl die regelmäßige Vornahme von Prüfungen vom Beginn des SIA-Programms an als wichtig erachtet worden war und in die Verordnung (EG) Nr. 2258/96 eine diesbezügliche Bestimmung aufgenommen wurde. Es waren bei der Kommission keinerlei Gesamtaufzeichnungen oder Kenntnisse über die Anzahl ihrer eigenen Prüfungen innerhalb der SIA-Programme vorhanden. Noch weniger Kenntnis gibt es über die Prüfungen von seiten der NRO und anderer mit der Durchführung betrauter Stellen. In einem Fall erwähnte die mit der Durchführung betraute NRO in einem Bericht, sie selbst habe eine Prüfung veranlaßt. Die fragliche Delegation hatte keinen Bericht angefordert und konnte auf Anfrage des Hofes keine Kopie beibringen. Es hätte in jedem Fall den üblichen Verfahren der wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprochen, wenn Prüfungen bei jedem oder den meisten Programmen Standard wären.

101. Es sind auch einige Beispiele in Eritrea und Somalia vorgefunden worden, wo eine zusammenarbeitende NRO oder die Delegation vermerkt hatten, daß Mittel nicht für die beabsichtigten Zwecke verwendet worden waren. Auch wenn man dem Umstand Rechnung tragen muß, daß eine Weiterverfolgung schwierig war, sollte versucht werden, diese Fälle auf der Grundlage sachdienlicher Belege zu klären.

Überwachung

102. Die Hauptverantwortung für die Überwachung der Programme liegt nach wie vor bei der Kommission, in der Regel bei den Delegationen.

103. Die Delegationen waren anfänglich nicht gut vorbereitet oder ausgestattet, um SIA-Maßnahmen zu überwachen. Die Überwachungsverfahren wurden in den SIA-Ländern erst nach Anlaufen der Programme schrittweise entwickelt. Da genügend Kommissionspersonal fehlte, wurde die Überwachung von technischen Beratern - in den meisten Fällen in gesonderten TSU, aber bisweilen auch als Bestandteil der Delegation - wahrgenommen. In Angola beklagten sich die NRO, daß sie 18 Monate nach Beginn der Tätigkeiten noch keine Besuche von der Delegation erhalten haben.

104. Die Kommission hat in den seltensten Fällen eine nachträgliche Überwachung von Projekten als Standardverfahren vorgesehen. Ausnahme hiervon ist Eritrea, wo alle Verträge mit den NRO die Vorschrift enthalten, daß die NRO der Kommission innerhalb von einem oder zwei Jahren einen "Arbeitsbericht" vorzulegen hat.

105. In bezug auf Somalia war die Überwachung Aufgabe der technischen Berater in der für Somalia zuständigen Stelle innerhalb der Delegation in Nairobi. Deren Berichte können kaum als ordentliche Überwachungsberichte betrachtet werden. Es fehlt jeder Hinweis auf die konkreten Ziele der Projekte. Die im Verlauf von Prüfbesuchen besprochenen oder gelösten Probleme finden nur kurze Erwähnung.

106. In Mosambik beabsichtigte die Kommission, eine Sonderstelle zur Koordinierung und Überwachung sämtlicher von der Kommission finanzierter Rehabilitationsmaßnahmen einzurichten. Dies war im Kommissionsvorschlag an den Rat und das Parlament im Mai 1993 zur Sprache gekommen. Diese Stelle ist niemals geschaffen worden. Statt dessen wurden Verträge mit mehreren technischen Beratern abgeschlossen, um die Überwachung des gewaltigen SIA-Programms sicherzustellen, das sich Ende 1998 auf 180 Mio ECU belief. Die Überwachungstätigkeit dieser Berater wurde niemals dokumentiert, und zum Zeitpunkt des Hofbesuchs im September 1996 waren verschiedene Projekte noch nie besucht worden. Die ständigen Mitarbeiter der Delegation waren an der Überwachung überhaupt nicht beteiligt, mit Ausnahme des lokalen mit der Buchführung betrauten Personals, das die Finanzberichte überprüfte. Die Kommission bemerkte, es bestehe kein Bedarf an einer Dokumentation der Überwachungstätigkeit, da die technische Hilfe innerhalb der Delegation selbst eingerichtet sei. In bezug auf Mosambik hat die Kommission die Fortschritte der aus EEF-Mitteln finanzierten Projekte überhaupt nicht mitverfolgt, sondern sich lediglich auf die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans finanzierten Projekte konzentriert.

107. In Eritrea legte die Delegation der Kommission selbst Aufzeichnungen über ihre regelmäßigen und verhältnismäßig häufigen Überwachungstätigkeiten einschließlich der Besuche bei den meisten Projektstandorten an. Gleichzeitig wurden in regelmäßigen Abständen Überwachungsberichte der technischen Hilfe, die speziell für das Programm eingestellt worden war, abgefaßt. Die von der Delegation erstellten Überwachungsberichte sind jedoch nicht an die zentralen Dienststellen weitergeleitet worden.

Evaluierungen

108. Die Evaluierung der Wirkung einer Entwicklungshilfemaßnahme ist ein wesentlicher Faktor bei der Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung und insbesondere bei der Definition zukünftiger Programme. Wenn die durchgeführten Programme von ihrem Konzept her neu oder innovativ sind wie im Falle des SIA-Programms, ist es von noch größerer Bedeutung, daß die Evaluierungen baldmöglichst beginnen und daß Entscheidungen getroffen werden, um sämtliche im Verlauf der Evaluierung festgestellten Mängel oder Probleme zu beheben. Diese Bedeutung ist bereits zu Beginn von Rat und Kommission eingeräumt worden.

109. Das Fehlen meßbarer Ziele in zahlreichen Programmunterlagen ist ein Faktor, der Evaluierungen erschwert. Anfangs enthielten die meisten Projektvorschläge und damit verbundenen Finanzierungsvereinbarungen keine eindeutigen logischen Rahmenvorgaben über Ziele, beabsichtigte Ergebnisse und die zur Erreichung dieser Ziele vorgesehenen Tätigkeiten. Die Situation hat sich im Verlauf der späteren Jahre verbessert.

110. Es sind einige Evaluierungen vorgenommen worden, doch wurden verschiedene Evaluierungen von Einzelprojekten von den mit der Durchführung betrauten Stellen selbst oder von lokalen Beratern erstellt, die lediglich aus den Fortschrittsberichten, die keinen zusätzlichen Wert hatten, zitierten. Umfassende Gesamtevaluierungen der von der Kommission unternommenen Rehabilitationsmaßnahmen sind lediglich für Liberia und Mosambik erstellt worden. Laut Kommission ist die Mittelzuweisung für Evaluierungen nicht umfangreich genug, um solche Evaluierungen zu gestatten. Die Kommission sollte derartigen Evaluierungen Priorität einräumen und die dafür benötigten Mittel aufbringen.

111. Evaluierungen oder Zwischenbewertungen sind mitunter, aber längst nicht in allen Fällen, Bestandteil der Finanzierungsvereinbarungen. Aber auch wenn sie gefordert werden, werden sie häufig nicht durchgeführt. Überdies decken die vorgenommenen Evaluierungen in der Regel nicht ein Programm insgesamt ab, sondern lediglich ein Projekt oder einige wenige Projekte oder Einzelkomponenten eines Programms, z. B. einzelne Aufträge, und nicht das gesamte Programm, wie es in der Finanzierungsvereinbarung dargelegt ist. In diesen Fällen ist es äußerst schwierig, zu Schlußfolgerungen im Hinblick darauf zu gelangen, ob die Zielsetzungen erreicht wurden, da die Leistungsindikatoren und Ziele normalerweise für das Gesamtprogramm festgelegt sind.

112. So sollten beispielsweise in Angola im Frühjahr 1998 in bezug auf drei EEF-Programme Evaluierungen vorgenommen werden. Bisher sind keine Evaluierungen vorgelegt worden. Zwei für Programme in Äthiopien vorgeschriebene Evaluierungen werden nach Aussage der Delegation nicht stattfinden. In Mosambik ist, abgesehen von der Gesamtevaluierung (siehe Ziffer 110), keine besondere Evaluierung eines der Projekte des Programms in Höhe von 180 Mio ECU durchgeführt worden.

113. Eine ordentliche Evaluierung muß von einer unabhängigen Stelle und nicht von der mit der Durchführung betrauten Stelle oder der Kommission vorgenommen werden. Auf ihre Bitte um Evaluierungsberichte hin erhielten die Prüfer des Hofes bei einigen Projekten Berichte, die von der mit der Durchführung betrauten Stelle selbst erstellt worden waren. Diese waren im allgemeinen von minderer Qualität und keineswegs problemorientiert.

114. Bisweilen sind Evaluierungen an lokale Beraterfirmen vergeben worden. Idealerweise sollten lokale Beraterfirmen - vorausgesetzt sie verfügen über die ausreichende Befähigung - so oft wie möglich eingesetzt werden, da sie weniger kostspielig sind und vermutlich über bessere Kenntnisse der lokalen Gegebenheiten verfügen. In Äthiopien ist eine lokale Beraterfirma für die Evaluierung einer Reihe von Projekten im Rahmen eines Programms herangezogen worden. Diese Evaluierungen waren jedoch lediglich eine Wiederholung der Schlußfolgerungen, welche die mit der Durchführung betraute Stelle in ihren abschließenden Durchführungsberichten zog. Daher leisteten sie keinen Beitrag zu irgendwelchen zukünftigen Verbesserungen der Leistung ähnlicher Projekte oder der mit der Durchführung betrauten Stelle, die Gegenstand der Evaluierung war.

Schlussfolgerung

Konzept

115. Rehabilitationsmaßnahmen im Rahmen des SIA-Konzepts sollen zuallererst ein starkes Verbindungsglied in der Kette zwischen Soforthilfemaßnahmen und langfristigen Entwicklungshilfemaßnahmen bilden. Es sind jedoch keine eindeutigen Kriterien aufgestellt worden, um zu definieren, was unter "Rehabilitationshilfe" im Unterschied zur Soforthilfe zu verstehen ist. Ferner ist keine für diese Hilfskategorie geeignete Verwaltungsstruktur eingerichtet worden (siehe Ziffern 1 - 4).

116. In der Praxis unterschieden sich zahlreiche Rehabilitationsmaßnahmen nicht von der humanitären Hilfe, und in vielen Fällen wurden Soforthilfemaßnahmen unter der Bezeichnung von Rehabilitationsmaßnahmen weitergeführt. In Anbetracht des Umstands, daß innerhalb der Kommission andere Dienststellen die Zuständigkeit für die Rehabilitationsmaßnahmen erhielten, wäre eine umfassende Dokumentation über vorangehende Maßnahmen nützlich gewesen. Jedoch war eine derartige Dokumentation für keines der Länder erhältlich (siehe Ziffer 9).

117. Die Finanzierungsstruktur sollte auf die Bedürfnisse des Programms zugeschnitten sein. Zwischen den verschiedenen Finanzierungsquellen, z. B. Gesamthaushaltsplan und EEF-Mittel, fehlt der logische Zusammenhang. Es gelten unterschiedliche grundlegende Rechtsvorschriften und Finanzregelungen, und die Befugnisse der Begünstigten spielen im Zusammenhang mit EEF-Mitteln eine größere Rolle als beim Gesamthaushaltsplan. Die Vorschriften für die Auftragsvergabe und andere Verfahren wie die Berichterstattung weichen stark voneinander ab, und die Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission unterscheiden sich voneinander. Unter derartigen Umständen ist eine Zusammenlegung von Haushaltsmitteln und EEF-Mitteln nicht effektiv (siehe Ziffern 10 - 11).

Projektfindung und Koordinierung

118. Die Kommission betrachtete Länder als förderwürdig im Rahmen der Rehabilitationshilfe (z. B. Angola, Kongo und Somalia), obwohl diese nicht die Kriterien eines Mindestmaßes an Stabilität, Sicherheit sowie einer legitimierten Regierung im Land erfuellten. Unter diesen Umständen war die Grundlage für Rehabilitationsmaßnahmen nicht gegeben (siehe Ziffern 16 - 30).

119. Der politische Druck, die Projekte zu beginnen und die Auszahlungen rasch abzuwickeln, verringerte die Effektivität des Planungsstadiums derart, daß es sich im Hinblick auf das Ziel der raschen Durchführung sogar als kontraproduktiv erwies. Die Kommission hätte die Soforthilfemaßnahmen so lange beibehalten müssen, bis die Rahmenbedingungen günstiger waren (siehe Ziffern 31 - 36).

120. Die Koordinierung zwischen Kommission und anderen Geldgebern beschränkte sich auf einen Austausch von Informationen (siehe Ziffern 37 - 41). Wenn sich dieses Problem auch bis zu einem gewissen Grad der Kontrolle der Kommission entzieht, so hätte die Kommission sehr wohl zwischen ihren eigenen Dienststellen auf eine enge Koordinierung dringen müssen. In der Praxis war jede an einer Rehabilitationsmaßnahme beteiligte Kommissionsdienststelle lediglich auf die Maßnahmen konzentriert, für die sie direkt zuständig war (siehe Ziffern 42 - 46).

Planung und Überwachung

121. Die anfängliche Gesamtplanung der Kommission war nicht transparent und stützte sich nicht auf eine eingehende Bedarfsanalyse. Die mit den bestehenden Partnern geschlossenen Verträge wurden oftmals verlängert, ohne daß eine ordentliche Beurteilung der Finanzlage und der Notwendigkeit der Verlängerung der Aktivitäten vorgenommen worden wäre (siehe Ziffern 12 - 15).

122. Insbesondere bei den in der Anfangszeit angenommenen Projekten ist es nicht möglich nachzuprüfen, ob diese Programme auf Bewertungen des tatsächlichen Rehabilitationsbedarfs beruhten. Viele Projekte stützten sich oftmals auf bestehende Tätigkeiten, z. B. NRO, die auf einem bestimmten Sektor in einer Region bereits aktiv sind. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, daß die Ergebnisse verstreut und unzusammenhängend sind (siehe Ziffern 55 - 63).

123. Der zeitliche Druck zur Vorlage der Projektvorschläge verhinderte praktisch eine Beteiligung der lokalen Behörden und Empfänger. Dies führte zu Investitionen, bei denen die Nachhaltigkeit gefährdet war (siehe Ziffern 56 - 73).

124. Überwachung und Berichterstattung waren nicht angemessen. Insbesondere wurde dem Europäischen Parlament und dem Rat nicht regelmäßig umfassend Bericht von der Kommission erstattet, wobei sowohl die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans als auch aus dem EEF finanzierte Hilfe einbezogen werden sollte. Im allgemeinen fehlten Informationen zur Durchführung der Maßnahmen, was eine adäquate Überwachung nur in einem begrenzten Ausmaß möglich machte (siehe Ziffern 90 - 95). Darüber hinaus waren die Delegationen personell nicht angemessen genug ausgestattet, um die Tätigkeiten zu überwachen (siehe Ziffern 102 - 107).

125. Die fehlenden Anweisungen zur Berichterstattung und die mangelnde Überwachung der Kommission schufen Raum dafür, daß eine Reihe von NRO Maßnahmenvorschläge ohne eindeutige Zielsetzungen und ohne klare Zielgruppenbestimmung einreichten (siehe Ziffern 59 - 61). Die Berichterstattung durch die NRO erfolgte allgemein spät und war oft minderer Qualität, so daß es ausgesprochen schwierig war herauszufinden, was zu welchen Kosten erreicht worden ist (siehe Ziffern 96 - 98).

Durchführung und Rechenschaftspflicht

126. Das Rehabilitationsprogamm war als vorübergehendes Instrument gedacht, und die Maßnahmen sollten rasch ausgeführt werden. In der Praxis ist das Programm quasi zu einer ständigen Einrichtung geworden, und die Maßnahmen nahmen mehr Zeit als erwartet in Anspruch. Häufig war es nicht möglich, die Programme von den klassischen Entwicklungshilfeprogrammen zu unterscheiden.

127. Einige Maßnahmen verzögerten sich wegen der Schwierigkeit, geeignetes lokales Personal einzustellen (siehe Ziffern 72). Die Ausführung der Maßnahmen war langsam, was teilweise durch langwierige Auszahlungsverfahren und den zeitraubenden Entscheidungsfindungsprozeß über die Kommission in Brüssel bedingt war (siehe Ziffern 77 - 78, 84).

128. Die Finanzberichterstattung war mangelhaft, und es fand keine fortlaufende finanzielle Überwachung statt. Die Kommission konnte keinen Gesamtüberblick über die Finanzlage der aus dem EEF und dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen vorlegen (siehe Ziffern 12 - 15).

Ergebnisse

129. Eine Reihe von Rehabilitationsmaßnahmen zeitigten Ergebnisse wie Bau/Instandsetzung von Straßen, Schulen, Krankenstellen und Wasserstellen. Es sind allerdings keine Informationen über die Gesamtergebnisse der Rehabilitationsmaßnahmen - weder auf der Ebene des Programms noch auf nationaler Ebene - erhältlich, und oftmals konnte nicht festgestellt werden, inwieweit die Ziele einzelner Maßnahmen erreicht worden sind (siehe Ziffern 74 - 75).

130. Auf Empfängerseite besteht die Mindestforderung für die Nachhaltigkeit im Vorhandensein eines wirksamen institutionellen Rahmens. Der Aufbau der Institutionen und der Verwaltungskapazität sollte im Zusammenhang mit Rehabilitationsmaßnahmen eine höhere Priorität erhalten, als dies bisher der Fall war.

131. Die Kommission sollte das Rehabilitationsprogramm auf der Grundlage der mit ihm gemachten Erfahrungen eingehend beurteilen. Eine derartige Beurteilung müßte alle Phasen des Programms, d. h. Planung, Durchführung, Überwachung und Evaluierung wie auch Koordinierung der Maßnahmen, unter Berücksichtigung der positiven Erfahrungen des Programms in Liberia umfassen. Es wäre sinnvoll, das Konzept der Rehabilitation als Programm neu zu überdenken und es durch umfassende einzelne Länderprogramme auf der Grundlage eingehender Analysen der spezifischen Lage jedes Landes nach einer Krisensituation zu ersetzen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 26. und 27. Januar 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Quelle: KOM(93) 204 endg..

(2) Das SIA wurde vom Rat in seinen Schlußfolgerungen vom 25.5.1993 aufgrund eines Vorschlags der Kommission in ihrer Mitteilung vom 12.5.1993 eingeführt, KOM(93) 204.

(3) PE 205.689 endg.

(4) KOM(96) 153 vom 30.4.1996.

(5) Sonderbericht Nr. 2/97, Ziffer 2.4, ABl. C 143 vom 12.5.1997.

(6) ABl. L 163 vom 2.7.1996.

(7) ABl. L 306 vom 28.11.1996.

(8) KOM(93) 204.

(9) Antwort der Kommission (13.5.1998) auf die Aktenprüfung des Hofes FD 3009 vom 16.3.1998.

(10) KOM(93) 204.

(11) Sonderbericht Nr. 5/98, Ziffer 3.55, ABl. C 241 vom 31.7.1998.

(12) Entschließung des Rates vom 3.12.1993, aufgrund deren im Mai 1994 vom Rat sechs Länder ausgewählt wurden (Elfenbeinküste, Mosambik, Äthiopien, Peru, Costa Rica und Bangladesch).

(13) COWI-Bericht, Fallstudie Angola, Juli 1997.

(14) Entschließung des Rates vom 3.12.1993, aufgrund deren im Mai 1994 vom Rat sechs Länder ausgewählt wurden (Elfenbeinküste, Mosambik, Äthiopien, Peru, Costa Rica und Bangladesch).

(15) Sonderbericht Nr. 2/97, Ziffer 3.8 - 3.12, ABl. C 143 vom 12.5.1997.

(16) ABl. C 349 vom 17.11.1998, Ziffer 5.28 - 5.31.

(17) Evaluierungsbericht zu Haiti, DRN, September 1997.

(18) Evaluierung Artikel 255 Mosambik, COWI, Juli 1997; Länderbericht Phase II Mosambik, APT Consult, September 1998.

(19) ABl. C 349 vom 17.11.1998, Ziffer 5.28 - 5.31.

(20) Sonderbericht Nr. 5/98, Ziffern 3.55 und 5.7, ABl. C 241 vom 31.7.1998.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

Die Kommission sieht in der Mitteilung von 1993 (KOM(93) 204 endg.) einen wichtigen Beitrag zur Gewinnung einschlägiger politischer und praktischer Erfahrungen, bei dem Flexibilität und Realismus im Vordergrund stehen. Sie hat keineswegs eine "Fazilität" über einen bestimmten Betrag eingerichtet und ebensowenig eine Liste der förderwürdigen Länder aufgestellt (es handelt sich hierbei lediglich um einige Beispiele).

Nach fünfjährigem Einsatz der Maßnahme scheint die Auszahlungsquote nur auf den ersten Blick gering. Dieser Wert müßte angesichts der außergewöhnlich schwierigen Voraussetzungen relativiert werden, unter denen die Maßnahmen in den Rehabilitationsländern durchgeführt werden, die anhaltende schwere Krisen hinter sich haben. Ferner sollten in diesem Zusammenhang das Tempo der Mittelbindungen - und die Konzentration auf bestimmte "Risikoländer" - mit berücksichtigt werden sowie die Tendenz zur Beschleunigung der Auszahlungsquoten und die für alle Instrumente der Entwicklungshilfe zusammen erreichten Auszahlungsquoten.

Es ist zwar richtig, daß "Maßnahmen eingeleitet (wurden), als die Voraussetzung der relativen Stabilität noch nicht erfuellt war, " aber dies ist durchaus üblich. In der Mitteilung von 1995 über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE) wie auch in den einschlägigen Evaluierungsberichten der Kommission und anderer Geldgeber wurde darauf hingewiesen, daß hier kein Kontinuum vorliegt, sondern vielmehr ein Kontiguum. In ein und demselben Land können sich verschiedene Regionen in unterschiedlichen Phasen dieser Entwicklung befinden, und die politische und militärische Stabilität dieser Regionen kann Veränderungen unterworfen sein. Rehabilitationsmittel sind dazu da, den Frieden zu konsolidieren, aber es gibt keine Gewähr dafür, daß der einmal erreichte Frieden auch von Dauer ist - es kann auch wieder Krieg ausbrechen. Die Kommission ist nicht der Ansicht, daß anstelle der Rehabilitationshilfe eher Soforthilfe hätte gewährt werden sollen - insbesondere in Anbetracht der Tatsache, daß die Soforthilfe eine relativ teure Form der Hilfe ist.

Die für Rehabilitationsmaßnahmen zugunsten der AKP-Länder bereitgestellten Haushaltsmittel von durchschnittlich 40 Mio. EUR pro Jahr reichten allem Anschein nach nicht aus, um allen Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerungsgruppen gerecht zu werden. Im Anschluß an die Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993 ist die Programmplanung der Haushaltsmittel zu Beginn des Jahres mit Wirkung ab Januar 1995 darauf ausgerichtet, in einer bestimmten Zahl von Ländern den Bedürfnissen in den als vorrangig eingestuften Bereichen auch unter Berücksichtigung anderer verfügbarer Finanzierungsquellen (nationale Richtprogramme, Artikel 255 des Vierten Abkommens von Lomé) gerecht zu werden. Nach der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 des Rates vom 22. November 1996(1) wurde die zuvor bereits übliche Vorgehensweise formalisiert: Nach Artikel 8 dieser Verordnung wird den Mitgliedstaaten im Rahmen eines gemeinsamen Ausschusses ein Bericht über die allgemeinen Leitlinien für die während des betreffenden Haushaltsjahres zu finanzierenden Maßnahmen vorgelegt, in dem vor allem die allgemeinen Grundsätze der Rehabilitation, die förderwürdigen Länder und die vorrangigen Einsatzbereiche untersucht werden. In diesem Rahmen wurde in Einklang mit den dazu formulierten Auflagen der spezifischen Funktion der Rehabilitation Rechnung getragen: schrittweise Ablösung der humanitären Hilfe, wobei soweit wie möglich zu berücksichtigen ist, inwieweit ein Mindestmaß an Sicherheit besteht. Daher fand durchaus regelmäßig eine Programmplanung, Koordinierung und Festlegung des Geltungsbereichs der Rehabilitationshilfe aus Haushaltsmitteln statt(2).

Bei der Kommission in Brüssel wurde eine enge Koordinierung der praktischen Umsetzung des Übergangs zur Rehabilitationshilfe von einem Referat gewährleistet, das seit Oktober 1995 unter anderem für die Programmplanung und Vorbereitung der Finanzierungsbeschlüsse zuständig ist, die auf der Grundlage der von den geographischen Dienststellen und den Delegationen übermittelten Vorschläge der Partner der Zusammenarbeit gefaßt wurden. Die zentrale Rolle, die die geographischen Dienststellen der Kommission in Brüssel und der Delegationen bei der Programmplanung und Übermittlung der Projekte und Programme spielen, verdeutlicht, daß zwischen den verschiedenen verfügbaren Finanzierungsquellen durchaus eine Koordinierung erfolgt. Eine enge Koordinierung findet auch mit ECHO (dem Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft) statt.

Fast alle aus dem Gesamthaushalt bestrittenen Rehabilitationsmaßnahmen wurden von NRO (Nichtregierungsorganisationen) durchgeführt, deren Projekte einen detaillierten Haushaltsplan und genaue Zielvorgaben umfassen. Die über diese Projekte abgeschlossenen Verträge enthielten genaue Vorgaben zu den Modalitäten der Berichterstattung, insbesondere bei der Einreichung der Anträge auf Auszahlung der einzelnen Tranchen oder des Restbetrags. Im übrigen wurde mehreren Ländern, die in den Genuß von Rehabilitationsmitteln kamen, spezifische technische Hilfe gewährt, um vor Ort mit Hilfe einer regelmäßigen Berichterstattung ein stichhaltiges Follow-up der Projekte und Programme zu gewährleisten. Allerdings nimmt die Kommission die Meinung des Rechnungshofes, daß der Personalmangel, insbesondere bei den Delegationen, das Follow-up der Maßnahmen erschwert hat, zur Kenntnis und teilt diese Ansicht.

Die Kommission hat eine Task Force mir der Aufgabe eingesetzt, die seit 1996 bereits erzielten Ergebnisse im Bereich der Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu prüfen, um daraufhin die Modalitäten für ein gestärktes integriertes Konzept zur Bewältigung von Krisensituationen und deren unmittelbaren Folgen aufstellen zu können.

Einleitung

Hintergrund

4. Die Kapazitäten der Entwicklungsländer zur Absorption der Hilfe sind ein generelles und allgemein bekanntes Problem, das sich in den in einem Rehabilitationsprozeß befindlichen Ländern durch die vorhandenen Zerstörungen und aufgelösten Strukturen noch zusätzlich verschärft. Die Voraussetzungen für Eingriffe in diesen Ländern sind daher besonders schwierig: Es besteht ein beträchtlicher und bisweilen dringlicher Bedarf, und die Aufbringung der Mittel für die Deckung dieses Bedarfs ist nur schwer zu bewerkstelligen. Diese praktischen Umstände, die sich, wie die Partner der Kommission feststellen mußten, in Form von längeren Durchführungszeiträumen niederschlagen, beeinträchtigen zwangsläufig die Finanzindikatoren. Gemessen an der Auszahlungsquote der Gemeinschaftshilfe insgesamt kann sich die spezifische finanzielle Performance der Rehabilitationsmaßnahmen alles in allem durchaus sehen lassen. Dem wäre noch hinzuzufügen, daß sich die einschlägige Auszahlungsperformance über den Berichtszeitraum hinweg stetig verbessert hat und daß die von den Nichtregierungsorganisationen durchgeführten Rehabilitationsmaßnahmen, die auf die vorrangigen Grundbedürfnisse der betroffenen Bevölkerungsgruppen abstellen (Gesundheitswesen, Wasserversorgung, Bildung), einen immer zügigeren Rhythmus erreicht haben. Dies ist das Ergebnis beträchtlicher spezifischer Anstrengungen bei der Umsetzung dieser Form der Hilfe.

Rahmen

Konzept

7. Die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament(3), die vom Rechnungshof erwähnte Entschließung des Parlaments und die Schlußfolgerungen des Ministerrates vom 2. Dezember 1993 über die Rehabilitation bilden eine solide konzeptionelle Grundlage für die Durchführung dieser Form der Hilfe.

9. Dank der in bestimmten Ländern und/oder Bereichen eingesetzten Task Forces war es möglich, die komplexe und sich ständig ändernde Lage in den betreffenden Ländern gemeinsam zu untersuchen und auf diese Weise eine genau abgestimmte Programmplanung und Koordinierung im Rahmen eines globalen Ansatzes zu gewährleisten. Die Einstellung und Wiederaufnahme mehrerer Projekte und Programme zwischen ECHO und der Generaldirektion Entwicklung ist lediglich ein Teilaspekt der Zusammenarbeit zwischen den beiden Dienststellen.

Rechtlicher Rahmen

10. Die Tatsache, daß für humanitäre Hilfe und Rehabilitation unterschiedliche Verordnungen gelten, stellt keine Beeinträchtigung der effizienten Durchführung der Hilfe dar, solange eine enge Koordinierung stattfindet. Zudem fallen unter der neuen Kommission beide Bereiche in die Zuständigkeit ein und desselben Kommissars.

11. Die Kommission möchte in diesem Zusammenhang näher auf den fortlaufenden Prozeß eingehen, der auf ihre Initiative während des Zeitraums von Mai 1993 bis November 1996 eingeleitet wurde und dazu führte, daß sich die verschiedenen Dienststellen der Gemeinschaft näher mit dem Konzept der Rehabilitation auseinandergesetzt und Durchführungsmodalitäten dafür aufgestellt haben, wobei den verschiedenen Finanzierungsquellen, die die Kommission gleichzeitig steuern muß, voll und ganz Rechnung getragen wurde.

Im Vierten Abkommen von Lomé (1990 - 1995) ist in Abschnitt 6 (Soforthilfe) in Artikel 257 die Möglichkeit vorgesehen, Rehabilitationsmaßnahmen zugunsten der AKP-Staaten (Afrika, Karibischer Raum und Pazifischer Ozean) aus verschiedenen Finanzierungsquellen des Ersten Finanzprotokolls durchzuführen, wobei für die Projekte und Programme die Grundsätze und Regeln des EEF (Europäischer Entwicklungsfonds) gelten.

Um dem zunehmenden Rehabilitationsbedarf, der auch außerhalb des AKP-Gebiets besteht, in kohärenter Weise gerecht werden zu können, hat die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament im Mai 1993 eine einschlägige Mitteilung vorgelegt.

Im Anschluß an die Entschließung des Europäischen Parlaments dienen die Schlußfolgerungen des Rates vom Dezember 1993 als Rahmen für die Durchführung der ersten Rehabilitationsmaßnahmen, die aus der Haushaltslinie B7 - 5076 des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaft für 1994 finanziert werden und eine Ergänzung der bereits aus Mitteln des EEF finanzierten Maßnahmen darstellen.

Mitte 1995 hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung (EG) über Rehabilitations- und Wiederaufbauaktionen in den Entwicklungsländern(4) vorgelegt, zu dem das Europäische Parlament am 15. Dezember 1995 eine erste Stellungnahme und am 29 Januar 1996 einen Gemeinsamen Standpunkt abgibt. Nach einer zweiten Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 21. Mai 1996 wird die Verordnung schließlich am 22. November 1996 verabschiedet.

Indessen hat die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament eine Mitteilung über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE)(5) im Hinblick auf die Förderung eines globalen Ansatzes vorgelegt, der vor allem die Grundlage für die Schlußfolgerungen des Rates vom 28. Mai 1996 und für die Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 21. Februar 1997 bildet. Die Einsetzung der "Task Forces" ist vor allem hierauf zurückzuführen.

Vor diesem Hintergrund ist es schwer vorstellbar, daß es diesem Rehabilitationskonzept sowohl in bezug auf die Mittel des EEF als auch auf die Haushaltsmittel an Kohärenz mangelt, obschon auf deren ergänzenden Charakter mehrfach hingewiesen worden ist. Richtig ist jedoch, daß seit der Einleitung der Sonderinitiative für Afrika die Rehabilitation nicht mehr als ein einziges neues Instrument angesehen wird, sondern vielmehr als flexibler und koordinierter Einsatz verschiedener bereits verfügbarer Instrumente, deren zur Kohärenz beitragenden Elemente, wie vorstehend bereits erwähnt, nach und nach zum Ausdruck kamen.

Finanzmittel

14. Zu diesem Punkt ist doch anzumerken, daß die Notwendigkeit äußerst rascher Eingriffe ausdrücklich anerkannt worden ist - vgl. Ziffer 7 der Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993. Ferner gilt es hier, außer dem Umfang des Bedarfs zu berücksichtigen, daß die Durchführung der Programme vor Ort aufgrund von Verzögerungen und unvorhersehbaren Ereignissen mit beträchtlichen Schwierigkeiten verbunden ist und daß bisweilen durch einen plötzlichen Umschwung der Lage eine Anpassung der Maßnahmen erforderlich wird.

15. Die in der Rehabilitationsphase befindlichen AKP-Länder konnten in den Genuß spezifischer Finanzierungsquellen kommen, deren Nutzung durch die Bedürfnisse der besonders stark in Mitleidenschaft gezogenen Bevölkerungsgruppen gerechtfertigt war, wie beispielsweise Flüchtlinge, Vertriebene oder Rückkehrer im Fall des Artikels 255 des Vierten Abkommens von Lomé. Ihnen kamen ferner zusätzliche Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft zugute, der von der Haushaltsbehörde in Übereinstimmung mit dem Wortlaut der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. November 1993(6) festgestellt wurde. In dieser Entschließung wird auf den Umfang des Bedarfs an Rehabilitationsmaßnahmen hingewiesen und die Schaffung eines eigenen und ausreichenden Finanzrahmens für die Deckung dieses Bedarfs befürwortet.

Der Einsatz der Mittel der nationalen Richtprogramme erfolgt nicht nach den gleichen Kriterien und Modalitäten wie bei den Haushaltsmitteln, die eigenständiger verwaltet werden. Unter dem Aspekt der Programmierung der Mittel spielen die geplanten Maßnahmen eine wichtige Rolle. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Haushaltsmittel im wesentlichen über die Nichtregierungsorganisationen für Sofortmaßnahmen in den vorrangigen Basisbereichen zugunsten der betroffenen Bevölkerungsgruppen zum Einsatz kamen, so daß möglicherweise noch verfügbare Mittel aus den nationalen Richtprogrammen anderen Arten von Projekten und Programmen insbesondere auf dem Gebiet der Neubelebung der Entwicklung zugeführt werden konnten, sofern dies insbesondere aus politischer Sicht möglich war.

Gesamtprogrammplanung

Kriterien

19. Die Kommission ist der Ansicht, daß die Kriterien für die Förderwürdigkeit der Länder, die für eine Finanzierung von Rehabilitationsmaßnahmen in Betracht kommen können, in zwei wichtigen Unterlagen festgelegt worden sind: in den Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993, Ziffer 6, und in der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 des Rates vom 22. November 1996. In beiden Texten wird das Kriterium "ein Mindestmaß an Sicherheit" genannt, doch wird diese Forderung mit Formulierungen wie "flexibel gestaltet" und "soweit wie möglich" in Verbindung gesetzt. Auf diese Weise läßt sich die Notwendigkeit rascher Aktionen zur Weiterführung der humanitären Maßnahmen mit der triftigen Feststellung vereinbaren, daß die komplexen Prozesse der Bewältigung einer Krise, der Rehabilitation und der Neubelebung der Entwicklung weder zeitlich linear noch räumlich gleichförmig verlaufen. Bestimmte Zeitabschnitte oder Regionen sind stabil, andere unruhig, bisweilen treffen beide Zustände wechselweise zu. Daher verlangt der Wortlaut der beiden Texte Flexibilität, denn schließlich geht es hier unter anderem darum, die vorrangigen Bedürfnisse der betroffenen Bevölkerungsgruppen zu erfuellen.

Im übrigen sind die Förderwürdigkeit der im Wiederaufbau befindlichen Länder und die zu finanzierenden Maßnahmen über den gemeinsamen Ausschuß, den EEF-Ausschuß und die Vorabunterrichtung in enger Absprache mit dem Rat festgestellt worden.

Was die aus dem Haushalt finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen im besonderen angeht, so gestattete deren Durchführung durch die Nichtregierungsorganisationen unter extrem schwierigen und bisweilen gefährlichen Bedingungen die Aufrechterhaltung einer Unterstützung der besonders stark in Mitleidenschaft gezogenen Bevölkerungsgruppen. In der Praxis führte dies zur Aussetzung oder Unterbrechung bestimmter - insgesamt allerdings nur weniger - Projekte, doch ist dies eben das Risiko, das mit einem Einsatz in Notsituationen verbunden ist, in denen ein Abwarten nicht möglich ist.

Somalia

20. Auf die Einigung von Addis Abeba, die im März 1993 zwischen den somalischen Fraktionsführern erzielt wurde, folgte die Erklärung von Addis Abeba vom 1. Dezember 1993, die von der gesamten internationalen Gebergemeinschaft (Regierungen, UN-Organisationen und internationale Nichtregierungsorganisationen) sowie Vertretern der verschiedenen Regionen von Somalia befürwortet wurde. Diese Erklärung enthielt eine Strategie für die Wiederaufbau- und Rehabilitationsmaßnahmen in Somalia auf der Grundlage der seinerzeit bestehenden Lage, d. h. ohne Zentralregierung. Diese Strategie wurde später als "Friedensdividendenkonzept" bekannt. Die Kommission richtet sich seit Mitte 1994, als das erste Rehabilitationsprogramm eingeleitet wurde, nach diesem Konzept. Die internationale Gebergemeinschaft ist davon überzeugt, daß es gegenwärtig keine Alternative zu diesem Konzept gibt, wenn Somalia nicht fallengelassen werden soll.

21. Die von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen in der Region Middle Shebell waren beträchtlich ausgebaut worden, als die für die Koordinierung der Hilfe zuständige Stelle (Somalia Aid Coordination Body, SACB) die Region für rehabilitationsfähig erklärte. Die spätere Verschlechterung der Lage in der Region aufgrund von Konflikten innerhalb der Clans war nicht vorhersehbar. Unabhängig von den Problemen, die zur Einstellung mehrerer Infrastrukturprojekte führten, können die bereits erfolgten Investitionen als grundsätzlich nützlich angesehen werden. Die Aussetzung von 5 Projekten im Gesundheitssektor während des Zeitraums 1994 - 1998 war als Reaktion auf die veränderte Sicherheitslage notwendig. Wie im Bericht des Hofes erwähnt, ist lediglich ein Projekt vorzeitig eingestellt worden, während in allen anderen Fällen die Aussetzung aufgehoben wurde, als eine Besserung der Lage eingetreten war.

Angola

22. Trotz der Schwierigkeiten bei der Umsetzung des im November 1994 unterzeichneten Protokolls von Lusaka hat Angola bis 1998 eine Phase durchlebt, die sich weder als Kriegszustand noch als Frieden bezeichnen läßt. Während dieser Phase hat die internationale Gemeinschaft das Land im Hinblick auf die Erlangung des Friedens und die nationale Aussöhnung unterstützt. Die Kommission hat Angola zu dieser Zeit weiterhin Soforthilfe gewährt. Gleichzeitig jedoch hat die internationale Gemeinschaft anläßlich des Runden Tischs von Brüssel (1995) zugesagt, die Wiederaufbauanstrengungen des Landes zu unterstützen. In diesem Zusammenhang sind die von der Kommission finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen zu sehen.

Demokratische Republik Kongo (ehemals Zaire)

23 - 24. Die Kommission kann die Bemerkung des Hofes betreffend die Zweckmäßigkeit der Einleitung von Rehabilitationsprogrammen in der Demokratischen Republik Kongo nicht teilen. Es ist richtig, daß sich die Kommission in ihrem Dokument KOM(93) 204 für einen politischen Kompromiß und die Wiederbelebung des Übergangsprozesses aussprach. Diese Unterlage bestätigt die Analyse, die die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten im Januar 1992 zur Aussetzung ihrer Kooperationsprogramme mit Ausnahme der humanitären Hilfe veranlaßt hatte. In ihrer Erklärung vom 27. Juli 1994 nahm die Europäische Union die Wende zur Kenntnis, die durch die Einsetzung der Regierung Kengo und der neuen parlamentarischen Versammlung eingeleitet wurde.

In Erwartung der Wiederherstellung der Bedingungen für die Wiederaufnahme der klassischen Entwicklungszusammenarbeit hat die Kommission verschiedene Programme finanziert, die auf die Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung ausgerichtet waren. Diese Abfolge, die im Rahmen des Konzepts "humanitäre Hilfe, Rehabilitation, Entwicklungszusammenarbeit" korrekt erschien, wurde Ende 1996 durch den Ausbruch des Konflikts im Osten des Landes, der sich 1997 noch ausweitete, teilweise unterbrochen. Dieser Konflikt, der Präsident Kabila an die Macht brachte, war nicht vorhersehbar.

25. Der von der Kommission gefaßte Beschluß sah die Vervollständigung und Einleitung der bereits verabschiedeten Programme vor. Durch die Machtübernahme der neuen Regierung wurden die Möglichkeiten für einen Übergang nicht von vornherein aufs Spiel gesetzt, und die Bedürfnisse der Bevölkerung und die Voraussetzungen für die Durchführung der Rehabilitationsvorhaben haben sich nicht geändert. Eine Einstellung der Vorhaben vor diesem Hintergrund wäre sicherlich erst recht auf Kritik gestoßen.

26. Das vom Hof erwähnte Programm zur Vorbereitung der Wahlen (PAPE) war nicht ausgabenwirksam, und die Verpflichtung wurde in ihrer Gesamtheit zum Abschluß gebracht.

Das Programm sah einen Beitrag zu einer Volkszählung vor, die ein wichtiges Instrument für die Vorbereitung der von der Regierung Kengo geplanten Wahlen wie auch für die Vorbereitung umfassenderer Rehabilitations- und Entwicklungsprogramme auf der Grundlage von Untersuchungen über die vorrangigen Bedürfnisse einer Bevölkerung darstellte, über deren zahlenmäßige und örtliche Zusammensetzung noch heute lediglich Schätzungen vorliegen.

Als sich abzeichnete, daß die Wahlen unter der neuen Regierung immer unwahrscheinlicher wurden, wurde dieses Engagement eingestellt, ohne daß ein einziger Euro ausgegeben worden war. Parallel dazu wurde das Engagement aus der GASP-Haushaltslinie zur Schaffung eines Europäischen Wahldienstes für Follow-up, Beobachtung und Vorbereitung von Wahlen ebenfalls eingestellt. Die Kommission weist darauf hin, daß die Wahlen nicht erst nach dem Machtwechsel eigens vorgesehen wurden, sondern überhaupt einem Regierungswechsel nach demokratischen Grundsätzen dienen sollten. Das Programm war noch zur Amtszeit der Regierung Kengo beschlossen worden, die ihrerseits die Bereitstellung von 150 Mio. USD angekündigt hatte und weitere Zuwendungen der Vereinten Nationen erwartete. Das Programm der Kommission stellte somit eine Ergänzung dieser Verpflichtungen dar und wurde zunächst offengehalten, weil der neue Präsident versprochen hatte, innerhalb von zwei Jahren nach seiner Machtübernahme Wahlen abzuhalten.

Die Kommission ist der Ansicht, daß die Komplementarität zwischen den verschiedenen verfügbaren Mitteln (EEF und Gesamthaushaltsplan) sowie eine enge Koordinierung mit den anderen Geldgebern für diese Art von Operationen notwendiger denn je ist.

Ruanda/Liberia

27. Die Kommission ist der Auffassung, daß im Fall Ruandas Rehabilitationsmaßnahmen durchaus die angemessene Form der Hilfe darstellten.

Die humanitäre Hilfe, die gleichwohl aufrechterhalten wurde, erschien der Kommission nicht geeignet, um den Bedürfnissen der vom Völkermord traumatisierten Bevölkerung voll und ganz gerecht zu werden. Die Kommission hielt es daher für notwendig, so rasch wie möglich mit dem Wiederaufbau der zerstörten Infrastrukturen und der Ankurbelung der Wirtschaft zu beginnen und auf diese Weise einen Beitrag zur nationalen Aussöhnung zu leisten.

Derartige Maßnahmen sind jedoch im Rahmen der humanitären Hilfe nicht möglich, die beispielsweise nicht zur Finanzierung umfangreicher Infrastruktureinrichtungen eingesetzt werden kann.

Die logische und notwendige Verbindung zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung schließt den gleichzeitigen Einsatz aller drei Interventionsformen in ein und demselben Land keineswegs aus.

28. Der Erfolg der in Liberia durchgeführten Operationen wurde erst vor kurzem in zwei unabhängigen Evaluierungsberichten bestätigt, die u. a. folgende Schlußfolgerungen enthielten:

- "Die Ziele, Ergebnisse und die Wirkung der Rehabilitationsmaßnahmen standen mit den Gesamtzielen der EU voll und ganz in Einklang und verbesserten die Komplementarität aller Initiativen der Union und der Kommission."(7)

- "Die Europäische Kommission hat mehr operationelle Reaktionsfähigkeit bewiesen, als ihr allgemein zugetraut wird."(8)

- "Die Gemeinschaft hat sowohl auf den Friedensprozeß als auch in der ersten Erholungsphase nach dem Bürgerkrieg erheblichen Einfluß genommen."(9)

- "Seit dieser Evaluierung hat sich die Kommission mit der Durchführung des 2. Rehabilitationsprogramms auch weiterhin als wichtigster Geber in Liberia erwiesen. Diese Rolle findet in der Gebergemeinschaft breite Anerkennung."(10)

Äthiopien

29 - 30. Diese Beschränkung, die als Vorschlag in der Mitteilung der Kommission enthalten war, wurde in den Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993 nicht aufgegriffen. Sie ist im übrigen auch nicht in der Verordnung über die aus dem Haushalt finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen enthalten. Die Bemerkung zur Unterstützung der Kommission im Rahmen des SIA-Programms muß in den richtigen Zusammenhang gestellt werden. Bereits ab 1991 finanzierte die Kommission eine Vielzahl von "Notstandsaktionen" zugunsten der Kriegsgeschädigten und der Opfer von Dürren und Hungersnöten. Das Projekt "Soziale Rehabilitation", das 1994 im Anschluß an die bereits zuvor gewährte Soforthilfe auf den Weg gebracht wurde, ist Teil des "Kontinuums". Ferner darf man nicht darüber hinwegsehen, daß im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit Eritreas von den für Äthiopien bereitgestellten EEF-Mitteln 20 Mio. EUR an Eritrea übertragen wurden, um in den Regionen, die ehemals zu Äthiopien gehörten, ähnliche Maßnahmen zu finanzieren. Aus den verfügbaren Daten geht hervor, daß ein Betrag von 14834739 EUR zur Finanzierung von Projekten im Zusammenhang mit dem sozialen Rehabilitationsprogramm für Äthiopien eingesetzt wurde. Diese Summe setzt sich wie folgt zusammen: EEF: 2,7 Mio. EUR, Artikel 255: 4,1 Mio. EUR und Haushaltslinie B7 - 6410/5076: 8,0 Mio. EUR.

In Haiti war der Zeitraum 1994 - 1999 durch eine politische und institutionelle Krise geprägt. Unter diesen Umständen war die Unterstützung der Rehabilitationsanstrengungen nach der Aufhebung des Embargos ebenso wichtig wie die Steuerung der Wirtschaft, um zu vermeiden, daß zu den politischen und sozialen Schwierigkeiten noch eine weitere Krise hinzukommt, die auf die Instabilität und die Verschlechterung der wirtschaftlichen und finanziellen Rahmenbedingungen zurückzuführen ist. Nach dieser Strategie ist die Finanzierung der Strukturanpassungsprogramme als Ergänzung der Rehabilitationsmaßnahmen und -programme zu sehen.

Das Kontinuum Soforthilfe-Rehabilitation-Entwicklung impliziert weniger eine zeitliche Abfolge als vielmehr die Komplementarität zwischen diesen Instrumenten. Ganz besonders im Fall Haitis mußte und muß die Entwicklungsstrategie noch immer Soforthilfemaßnahmen und Rehabilitationsmaßnahmen umfassen. Es geht darum, die Kohärenz zwischen Maßnahmen zur Stärkung und Dezentralisierung des Staates im Wege der Haushaltshilfe und Maßnahmen zur Rehabilitation und Umstrukturierung der Zivilgesellschaft zu gewährleisten.

Überlegungen zur Programmplanung

33. Es kann vorkommen, daß die Haushaltsplanung der Kommission nach der Haushaltsordnung nicht mit dem Rhythmus der Projektvorbereitung durch die NRO übereinstimmt. In der Regel werden die NRO rechtzeitig über die Termine in Kenntnis gesetzt, halten diese jedoch nicht immer ein. Wenn immer es möglich ist, erhalten sie jedoch eine letzte Chance zur Einhaltung des fraglichen Termins, und dies kann bisweilen eine Frist von wenigen Tagen sein.

34. Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 im Rahmen eines eigens eingerichteten Gemeinsamen Ausschusses der Mitgliedstaaten ein Meinungsaustausch über die allgemeinen Leitlinien für die im kommenden Jahr durchzuführenden Maßnahmen stattfindet. Außerdem erinnert die Kommission daran, daß für jedes Rehabilitationsprojekt, dessen Wert 2 Mio. EUR übersteigt, dem EEF-Ausschuß ein ausführlicher Finanzierungsvorschlag zur Stellungnahme vorgelegt wird, so daß dieser die Einbindung des einzelnen Projekts in das gesamte Rehabilitationsprogramm überprüfen kann.

36. Das UNHCR war in Mosambik mit einem großen Team, guter Logistik und Bezirksstellen stark vertreten und damit wesentlich besser als die Delegation in der Lage, Teilprojekte auszuwählen und zu überwachen. Die Abwicklung der Operationen des UNHCR erfolgte über eigenständige Außenstellen in den Provinzen. Diese wurden je nach Verfügbarkeit und Bedarf mit Mitteln ausgestattet und haben dementsprechend Aufträge an die NRO-Partner vergeben. Ihre Verwaltungssysteme waren erheblich flexibler als die der Gemeinschaft und gestatteten eine rasche Auszahlung der Mittel und Anpassungen der Outputs der Projekte.

In Anbetracht dieser Vorteile war die Beteiligung an der Finanzierung des Gesamtprogramms des UNHCR ohne genaue Zweckbindung der Mittel für einzelne Projekte durchaus sinnvoll. Einzelne Mitgliedstaaten unterhielten ähnliche Beziehungen zum UNHCR. Dieses Konzept hatte zudem den Vorteil, daß die Leitung der Delegation mehr Zeit für andere Aufgaben zur Verfügung hatte.

Unter diesen Bedingungen setzte das UNHCR die Mittel der Gemeinschaft als Beitrag zu ihrem globalen Tätigkeitsprogramm ein.

Ab Oktober 1995 ermittelte das UNHCR spezifische Projekte für die Kommission zur Finanzierung im Rahmen des Programms gemäß Artikel 255 (7 AKP 080). Allerdings wurde das Programm erst im März 1996 genehmigt, was dazu führte, daß die betreffenden Projekte entweder annulliert oder von anderen Gebern finanziert wurden.

Koordinierung

Koordinierung der Geldgeber

37. Insbesondere in bezug auf die aus dem Gesamthaushalt finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen hat die Kommission die erforderlichen Vorkehrungen getroffen, um die Koordinierung sowohl bei den zentralen Dienststellen als auch bei den Delegationen mit den an den Rehabilitationsprozessen beteiligten Partnern, insbesondere den NRO, zu gewährleisten. Desgleichen findet eine enge Koordinierung mit ECHO statt, das seit 1994 systematisch im voraus über alle geplanten Maßnahmen offiziell unterrichtet wird, sowie mit den Mitgliedstaaten, die im Rahmen des gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 eingesetzten gemeinsamen Ausschusses zu den allgemeinen Leitlinien konsultiert und ex ante und ex post über alle Projekte unterrichtet werden. Überdies wurden für bestimmte Länder und/oder Einsatzbereiche eigene Task Forces eingerichtet.

Die Kommission ist der Ansicht, daß auf diese Weise eine hinreichende Koordinierung stattgefunden hat, durch die ein unnötiger doppelter Einsatz von Mitteln vermieden werden konnte.

38. Es gibt keinerlei Hinweise darauf, daß das Interesse der Geldgeber am Somalia Aid Coordination Body (SACB) abgenommen hat. Diese Stelle hat die Aufgabe, ein Hoechstmaß an Harmonisierung zwischen den betrieblichen Systemen und Methoden zu gewährleisten, die von den durchführenden Behörden, die praktisch alle selbst Mitglieder der SACB sind, und den anderen Geldgebern und UN-Organisationen angewendet werden. Auf der anderen Seite ist eine gewisse rückläufige Entwicklung des Geberinteresses in Somalia als Reaktion darauf festzustellen, daß die Wiederherstellung von Frieden und Ordnung im Land nicht vorankommt.

39 - 40. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofes zur Kenntnis, möchte sie jedoch mit folgender einleitender Anmerkung relativieren: "Zwar liegen die Inhalte dieser Koordinierung in gewissem Maß außerhalb der Steuerungsmöglichkeiten der Kommission...".

41. Die Finanzierungsmodalitäten der internationalen Organisationen, die zur "Familie der Vereinten Nationen" gehören, waren lange Zeit Gegenstand verschiedener Diskussionen, insbesondere in bezug auf die Kontrolle der Mittel durch externe Prüfstellen. Während des Berichtszeitraums hat die Kommission im Rahmen der Rehabilitationsmaßnahmen, die aus dem Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft finanziert wurden, vor allem jedoch auf der Grundlage von Artikel 255 des Vierten Abkommens von Lomé, das UNHCR unterstützt, indem sie mehrere Projekte oder Programme dieser Organisation mit ganz spezifischen Zielen und einem festen Etat finanziert hat, was teilweise in Form einer Einstellung/Wiederaufnahme von Maßnahmen zu dem Zeitpunkt erfolgte, als die Programmplanung der betreffenden Organisation den Ausstieg aus diesen Projekten vorsah.

Koordinierung innerhalb der Kommission

42. Auf der Ebene der Delegationen fand die Koordinierung bei der Programmierung der aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen statt, die unter Berücksichtigung der anderen im Bereich der Rehabilitation und humanitären Hilfe geplanten Maßnahmen erfolgt.

Eine weitere Form der Koordinierung auf der Ebene der zentralen Dienststellen wurde über die Länderreferenten gewährleistet, die für die Umsetzung der gesamten Entwicklungspolitik zuständig sind.

Diese Koordinierung erfolgt im Rahmen der Auswahl der vorrangigen Bereiche und bei der Projektprüfung.

Was die Koordinierung mit ECHO anbelangt, so werden alle aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen diesen Dienststellen der Länderreferenten zur Begutachtung vorgelegt.

Seit 1996 erfolgt die Koordinierung systematisch im Rahmen der Task Forces.

43. Im Einvernehmen mit der Delegation wurde die technische Betreuung von Anfang an durch die technische Verwaltungseinheit für Rehabilitationsmaßnahmen des EEF wahrgenommen, während das finanzielle Follow-up von der Kommission in Brüssel und der Delegation gewährleistet wird. Die Einstellung eines eigenen technischen Assistenten ist bereits im Jahresbericht 1995 - 1996 angekündigt worden, doch haben sich die Einstellungsverfahren länger als erwartet hingezogen.

44. Der Evaluierungsbericht, auf den in diesem Absatz Bezug genommen wird, betrifft global Artikel 255 des Abkommens von Lomé, wobei die Prüfung am Fall Angolas erfolgte. Die Koordinierung und Komplementarität zwischen der GD VIII und ECHO ist in erster Linie über eine gemeinsame Programmierung der Finanzierungen von Projekten der NRO im Gesundheitswesen (von ECHO vorrangig unterstützter Bereich) gewährleistet worden. Dazu wurde Ende 1996 eine einschlägige Studie durchgeführt. Außerdem wird die Koordinierung und Komplementarität durch die Arbeit der in Luanda eingesetzten SRE-Task Force sowie Koordinierungssitzungen bei den zentralen Dienststellen sichergestellt.

45. Seit Juli 1999 wurde eine dienststellenübergreifende Task Force zwischen den verschiedenen RELEX-Generaldirektionen mit dem Ziel der Rationalisierung der Haushaltslinien und der Vereinfachung der Verfahren eingerichtet.

Personelle Mittel

48. Die personelle Besetzung und der Umfang der Projekte sowie die finanzielle Ausstattung sind nur zwei Elemente der Gleichung. Als weitere maßgebliche Variablen sind der Grad der Erfahrung und Vertrautheit mit dem Konzept und dem Finanzinstrument, die Kapazitäten und das Engagement der nationalen Behörden und die Organisation der Zivilgesellschaft zu nennen.

Die Lage während der Rehabilitationsphase in Mosambik war dadurch geprägt, daß das Instrument und das Konzept für das Land völlig neu waren, die örtliche Verwaltung und die Zivilgesellschaft inexistent und auf der anderen Seite verfügbare Mittel reichlich vorhanden waren. Vor diesem Hintergrund hat die Delegation unablässig darauf hingewiesen, daß die Wirksamkeit des Rehabilitationsprogramms der Kommission durch den Mangel an Personal für die Verwaltung dieses komplexen und breit gestreuten Programms weitgehend beeinträchtigt wurde.

Das Programm wurde von einem Berater verwaltet, dem ein oder zwei abgestellte technische Assistenten aus Europa zur Verfügung standen. Da das Konzept der Rehabilitation neu war, konnten nur wenige Mitarbeiter auf eigene Erfahrungen zurückgreifen, noch konnte man von ihnen so umfangreiche berufliche Kenntnisse erwarten. In dieser Situation führte das Ungleichgewicht zwischen umfangreichen finanziellen Mitteln und dem Mangel an Personal zur Verwaltung dieser Mittel dazu, daß das Programm durch die Nachfrage gesteuert wurde und nicht über eine klar abgegrenzte Strategie verfügte.

Unter diesen Bedingungen war es für die Delegation keine leichte Aufgabe, eine rigorosere institutionelle Prüfung und Situationsanalyse für das gesamte Programm sowie die einzelnen Projekte und Partner durchzuführen. Daher dauerte es länger, bis die Lehren, die aus der Praxis gezogen wurden, in die Strategie der Delegation eingearbeitet werden konnten.

Auf der Grundlage interner und externer Evaluierungen konnte die Delegation diese Lehren nun doch in ihre Entscheidungsprozesse integrieren:

- Man verfügt nunmehr über eine wesentlich genauere Vorstellung davon, über welche Kapazitäten die Partner verfügen und welche Tätigkeiten voraussichtlich greifen. Mit Hilfe von in Brüssel ausgearbeiteten Leitlinien konnten ferner optimale Praktiken für Maßnahmen wie Kleinstkredite zur Anwendung kommen.

- Der Berater für das Programm ländliche Entwicklung wird nunmehr von zwei technischen Assistenten und einem Außenstellenmitarbeiter mit Einsatzort Maputo unterstützt. In Kürze wird ein technischer Assistent in der nördlichen Provinz Sambesi eingesetzt. Dies ist ein wesentlicher Fortschritt gegenüber dem Zeitraum 1994 - 1996, als ein einziger technischer Assistent den gesamten Bestand an Projekten verwaltet hat. Im kommenden Programm für regionale Entwicklung ist zudem der Einsatz von Experten für Monitoring und Evaluierung, Armutsbekämpfung und Frauenfragen sowie Wirtschaftsanalyse vorgesehen.

- Die Finanzverwaltung verfügt nunmehr über zwei örtliche Fachkräfte. Die Empfehlungen des Rechnungshofes sind institutionell umgesetzt worden.

- Durch den Rückgang der Mittel konnte das Konzept der ländlichen Entwicklung gründlicher durchdacht werden. Die neuen im Rahmen des 8. EEF geplanten Initiativen sind sektorspezifisch und geographisch stärker konzentriert. Die Aspekte der institutionellen Absorptionsfähigkeit und Finanzanalyse werden routinemäßig mit berücksichtigt.

- Die Projektauswahl erfolgt mittlerweile nach systematischen und transparenten Verfahren. Die Delegation erfuellt eine Vorreiterfunktion im Einsatz der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Hinblick auf eine bessere Programmplanung der Mittel der Kommission.

- Die von der Delegation angewandte Strategie für die ländliche Entwicklung ist schwerpunktmäßig auf Synergien mit den Programmen der Kommission, der Mitgliedstaaten und anderer Geldgeber konzentriert.

Rückkopplung an die Haushaltsbehörde

49. Während der ersten Jahre der Durchführung der Sonderinitiative für Afrika ist der Rat regelmäßig, und zwar mindestens halbjährlich, über den Fortgang der globalen Rehabilitationsanstrengungen hinsichtlich der Finanzierungsbeschlüsse wie auch der Auszahlungen unterrichtet worden. Er hat diese Unterrichtung allem Anschein nach als zufriedenstellend erachtet.

50. Gemäß den Bestimmungen des Artikels 9 der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 vom 22. November 1996 haben die Dienststellen der Kommission einen Jahresbericht für das Haushaltsjahr 1997, d. h. das erste Haushaltsjahr nach der Verabschiedung der Verordnung, erstellt. Für die AKP-Länder enthält dieser Bericht alle in Artikel 9 der Verordnung verlangten Angaben zur Durchführung der Haushaltslinien, die die Rehabilitation betreffen. Der Aufbau des Berichts entspricht den Erfordernissen der Verordnung.

51. Die Kommission möchte mit Nachdruck darauf hinweisen, daß die anhaltenden Diskussionen über die verschiedenen Dokumente zum Thema Rehabilitation (Entwurf einer Verordnung des Rates, Mitteilung über die Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE)) ausreichend Gelegenheit boten, die verschiedenen Dienststellen der Kommission wiederholt über den Fortgang der globalen Rehabilitationsanstrengungen zu unterrichten. Überdies wurde die Haushaltsbehörde stets über die Ausführung der Ausgaben des vorangegangenen Haushaltsjahres unterrichtet und hat die Mittel der Haushaltslinien, die die Rehabilitation betreffen, für die jeweils nachfolgenden Haushaltsjahre regelmäßig bestätigt.

52 - 53. Der Rechnungshof selbst hat bereits darauf hingewiesen, wie sich der Personalmangel insbesondere bei den Delegationen bisweilen auf Evaluierung der Maßnahmen ausgewirkt hat. Die Durchführungsmodalitäten für das Follow-up der Maßnahmen im Rahmen der technischen Hilfe, das ergänzend zur Überwachung durch die operationellen Partner selbst erfolgt, bei denen es sich zumeist um äußerst erfahrene NRO handelt, gestatteten eine Reihe spezifischer Evaluierungen einzelner Projekte sowie zwei große Gesamtevaluierungen, die von den unabhängigen Beratungsgesellschaften COWI und APT Consult durchgeführt wurden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß diese Evaluierungen in den Jahren 1996 - 1997 und 1997 - 1998 im Rahmen der Umsetzung der Evaluierungspolitik der Kommission stattfanden und allgemein zugänglich sind.

Durchführung der massnahmen

Einleitung

54. In den Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993 sind die beiden vom Rechnungshof angeführten Einschränkungen - zweijährige Dauer und Verzicht auf neue Investitionen - nicht genannt. Im übrigen enthält auch die Verordnung über die aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen keinen entsprechenden Hinweis; in beiden erwähnten Texten ist lediglich von einer befristeten Dauer die Rede, ohne daß dazu genauere Angaben gemacht werden.

In der Mitteilung der Kommission allerdings werden diese Einschränkungen ausdrücklich erwähnt. Im übrigen stellt die Kommission ebenso wie der Rechnungshof fest, daß die Durchführung der Rehabilitationsprojekte und -programme in vielen Fällen wesentlich mehr Zeit in Anspruch nahm als ursprünglich angenommen. Ohne den vom Rechnungshof angeführten Grund ausschließen zu wollen, muß die Kommission doch darauf hinweisen, daß die Ursache für die Verlängerung des Ausführungszeitraums der Interventionen, die allerdings in der Regel innerhalb akzeptabler Fristen gehalten wurde, sicherlich häufiger in den außerordentlich schwierigen Rahmenbedingungen und Umständen zu sehen ist, unter denen die Rehabilitationsmaßnahmen durchgeführt werden.

Planung und Mittelzuweisung

56. Die vor allem auf den Personalmangel bei den Delegationen zurückzuführenden schwierigen Bedingungen bei der Durchführung der Rehabilitationsmaßnahmen sind einsichtig.

57. Die Tatsache, daß eine - gemessen an der Gesamtzahl der durchgeführten Maßnahmen - recht begrenzte Zahl von Projekten geändert, unterbrochen oder auch eingestellt werden mußte, ist nicht zwangsläufig und ausschließlich auf eine unzureichende Vorbereitung zurückzuführen. Der Grund dafür liegt vor allem in den komplexen und bisweilen zufallsbedingten Situationen, die sich bei der Überwindung schwerer Krisen ergeben, durch die die für Rehabilitationsmaßnahmen in Betracht kommenden Länder geprägt sind.

58. Die ausstehende Forderung der Beratungsgesellschaft im Zusammenhang mit einem abgebrochenen Umsiedlungsprojekt wird derzeit von der Kommission geprüft.

59. Die instabile Sicherheitslage hat schon oft dazu geführt, daß Projekte in bestimmten Gebieten unterbrochen werden mußten. Zum Zeitpunkt der Unterbrechung ist in der Regel nicht abzusehen, wie lange die betreffenden Sicherheitsprobleme anhalten werden. Dieses Problem ist nicht nur in Angola anzutreffen.

60. Bei den Gesprächen mit dem nationalen Anweisungsbefugten im März 1999 und im Zuge der Länderüberprüfung von Mosambik kam man überein, daß dieses Projekt für das Land nicht von vorrangiger Bedeutung sei und daher nicht durchgeführt werden sollte. Am 28. September 1999 beantragte die Delegation seine Annullierung, da keine Einigung der beteiligten Parteien auf die Neufestlegung und Formulierung der wichtigsten Ziele zustande kam. Der nationale Anweisungsbefugte erklärte in dieser Angelegenheit unlängst (15. Oktober 1999), daß das Projekt wie geplant durchgeführt werden sollte, da das Finanzierungsabkommen bereits unterzeichnet sei. Aus eben diesem Grund sei das Projekt auch nicht auf der Liste der (vorrangigen) Projekte, auf die sich der nationale Anweisungsbefugte und die Delegation im März 1999 geeinigt hatten. Die Kommission wird die Einstellung des Projekts und die Aufhebung der Mittelbindung vorschlagen.

61. Die Kommission hat insbesondere in Krisensituationen den Erfahrungen der NRO Rechnung getragen, um in den vorrangigen Bereichen die Kontinuität der Interventionen zugunsten der betroffenen Bevölkerungsgruppen zu gewährleisten. Der Umfang der Bedürfnisse, die Vielfalt der Situationen und die Größe der Länder führten - unter Berücksichtigung der Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993, Ziffer 5: Es ist wünschenswert, daß die NRO bei der Durchführung und gegebenenfalls bei der Konzipierung der Gemeinschaftsprogramme im Bereich der Rehabilitationshilfe eine aktive Rolle spielen - dazu, daß die Interventionen stärker diversifiziert und auf eine größere Zahl verschiedener Partner verteilt wurden. Allerdings ist im Fall der aus dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen darauf hinzuweisen, daß ab der Programmplanung für 1995 die Festlegung vorrangiger Sektoren und Gebiete unter Berücksichtigung verschiedener Faktoren wie aus anderen Finanzierungsquellen oder von anderen Geldgebern finanzierte Maßnahmen vorgesehen war, um ein größeres Maß an Kohärenz zu gewährleisten. Dieses Konzept wurde bei der Umsetzung der Rehabilitationshilfe aus Haushaltsmitteln zunehmend angewendet und weiter ausgebaut.

Beteiligung der Begünstigten

66. Die Auswahl der Projekte erfolgt anhand der Kenntnisse, Erfahrungen und des Rufs der vor Ort tätigen NRO, die oftmals bereits andere von der Europäischen Union finanzierte Projekte durchgeführt haben. Durch die Vertragsabschlüsse mit diesen NRO konnte die Transparenz und das Follow-up der Maßnahmen verbessert werden. Man darf nicht vergessen, wie schwierig die politische Lage nach dem Embargo und der Diktatur war und daß zu jener Zeit teilweise noch der Notstand herrschte. Die Beteiligung der Begünstigten ist auf allen Ebenen wünschenswert, doch kommt ihr im Zuge der Rehabilitation, wo es im wesentlichen um eine Wiederherstellung der Grundversorgungsleistungen geht, mit Sicherheit nicht die gleiche Bedeutung zu wie bei einem längerfristigen Entwicklungsprojekt. Zudem haben einige NRO dazu tendiert, weiter so zu verfahren wie während des Embargos, als Soforthilfe und die Erfuellung der dringlichsten Bedürfnisse im Vordergrund standen.

Nachhaltigkeit

68. Die Kommission hat stets eine verbindliche Zustimmung der Gegenseite zu den Infrastrukturinvestitionen verlangt; dies allerdings reicht nicht aus, um die Nachhaltigkeit der Maßnahmen zu gewährleisten.

Auf der anderen Seite fand bei den Behörden Mosambiks keinerlei längerfristige Planung statt, so daß man gar keine andere Wahl hatte, als in den Wiederaufbau des Infrastrukturnetzes zu investieren, obwohl nur geringe oder gar keine Garantien für die Nachhaltigkeit gegeben waren. Ansonsten hätte man die Bevölkerung sich selbst überlassen. Bisher sind allerdings kaum Infrastruktureinrichtungen ungenutzt.

69. Die Kommission wird künftig darauf achten, daß die vor Ort tätigen NRO über die technischen Kompetenzen und personellen Mittel verfügen, die für Maßnahmen in spezifischen Bereichen erforderlich sind, und daß die Vergabe von Unteraufträgen soweit wie möglich vermieden wird. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß im Hinblick auf die Nachhaltigkeit eines Projekts dafür zu sorgen ist, daß die zuständigen Ministerien von Anfang an in das Projekt mit eingebunden werden, um sicherzustellen, daß nach Ablauf der Gemeinschaftshilfe die zukünftigen Kosten der Maßnahme in den Staatshaushalt aufgenommen werden.

70 - 72. Das Problem der niedrigen Gehälter im öffentlichen Dienst und des damit verbundenen Mangels an Motivation der Bediensteten ist ein typisches Markmal bei Maßnahmen in Entwicklungsländern. Die Kommission wendet hier einen doppelgleisigen Ansatz an:

i) Sie versucht, die Thematik der Humanressourcen in die Programme zur Reform des sozialen Sektors einzubeziehen.

ii) Sie stellt Sachleistungen bereit, die mit einem Hoechstmaß an sozialem Nutzen verbunden sind, z. B. Finanzierung von Schulen, Wohnungsbauprogramme usw.

73. In bestimmten Fällen kann das Kriterium der Nachhaltigkeit hinter die unmittelbaren Bedürfnissen der Bevölkerung zurückgestellt werden.

Durchführung und Ergebnisse der Programme

75 - 76. Zu den vom Rechnungshof angesprochenen Fällen möchte die Kommission anmerken, daß die ununterbrochene Bereitstellung von Grundversorgungsleistungen zugunsten der betroffenen Bevölkerungsgruppen in den Gebieten, die soeben eine Krise überwunden hatten, eine überaus schwierige Aufgabe war.

"Die Projekte haben in vielen Fällen die Wiederaufnahme eines Mindestmaßes an Versorgungsleistungen im sozialen Sektor und die Instandsetzung von Infrastruktureinrichtungen in vorrangigen Bereichen bewirkt. Mit den Auswirkungen der Projekte wurde ein wesentlicher Beitrag zum Friedensprozeß in Mosambik geleistet und die Fortführung der Gewalt in Liberia verhindert."(11)

77. Die Kommission hat sich verpflichtet, die Last der Vergangenheit aufzuarbeiten, und hat Vorkehrungen getroffen, um die Auszahlungsfristen zu verkürzen und die aufgelaufenen Verzögerungen aufzuholen. Außerdem wurde festgestellt, daß es häufig vorkommt, daß die NRO ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht einhalten und damit die Ausführung der Zahlungen verzögern (insbesondere unterlassene Ausweisung von Zinsen, Verzögerungen bei der Vorlage der Berichte, ungenaue Berichte, Änderung des ursprünglichen Mittelansatzes usw.).

78. Die Kommission räumt ein, daß die Berichte der NRO vielleicht nicht immer hinreichend klar waren, sie hat jedoch die geeigneten Maßnahmen getroffen, um die Qualität der Finanzberichte künftig zu verbessern.

79. Die Schwierigkeiten, technische Assistenten in instabilen Gegenden oder Krisenländern einzustellen, sind hinlänglich bekannt und wurden in Ziffer 72 des Berichts bereits erläutert.

Vereinfachte Verfahren

84. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß im Abkommen von Lomé die erforderlichen vereinfachten Verfahren, die zu kürzeren Ausschreibungs- und Beschaffungsverfahren und einer raschen Durchführung beitragen sollen, bereits vorgesehen sind. Wie in dem Bericht erwähnt, haben hier jedoch auch andere Faktoren wie eine unzureichende Projektvorbereitung eine Rolle gespielt.

85. Im Rahmen des Projekts 7. ACP. MOZ.47 wurde (nach dem EOR-Konzept) die behelfsmäßige Instandsetzung von Straßen in zwei Provinzen in Zentral-/Nordmosambik finanziert: Sambesi und Sofala.

Die Ausschreibungsunterlagen für die Bauarbeiten und die Bauaufsicht wurden 1993 vorbereitet, und die betreffenden Ausschreibungen wurden im dritten Quartal 1994 eingeleitet. Zusätzlich zu den genannten Gründen verursachte die Projektkomponente Minenräumung in einem Gebiet Mosambiks, in dem bislang keine Erfahrungen mit Straßenbauprojekten gesammelt worden waren, zusätzliche Verzögerungen.

Die Verträge über die Bauaufsicht für beide Provinzen wurden Ende 1995 unterzeichnet, die beiden Verträge über die Bauarbeiten im Juli 1996. Da jedoch seit der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens so viel Zeit verstrichen war, mußte der ursprünglich zugrunde gelegte technische Standard verbessert werden, um eine bessere Nutzungsdauer der Projektstraßen zu erzielen. Der neue technische Standard führte zum Konzept einer qualitativ verbesserten behelfsmäßigen Instandsetzung ("improved EOR-concept"), das bei der Durchführung dieses Projekts zum Einsatz kam.

Als Termin für den Abschluß des EOR-Projekts in der Provinz Sofala war ursprünglich der 25. März 1998 vorgesehen. Aufgrund der vom Straßenbauamt und der Kommission genehmigten Änderungen des Finanzierungsbedarfs infolge von außergewöhnlich heftigen Regenfällen, die ganze Straßenabschnitte ausspülten, sowie von Verzögerungen beim Vertragnehmer wurde das Projekt am 2. März 1999 abgeschlossen.

Alles in allem und trotz der Tatsache, daß zwei Straßenabschnitte im Rahmen des ersten Vertrags nicht fertiggestellt werden konnten, ist der Unterschied zwischen dem heute festzustellenden Straßenzustand und dem vor der Rehabilitation ganz erheblich. Für die Strecke zwischen Save und Inchope benötigt man heute nur noch halb soviel Zeit wie früher.

Der für den Abschluß des EOR-Projekts in Sambesi ursprünglich vorgesehene Termin war der 25. Februar 1998. Infolge der vom Straßenbauamt und der Kommission genehmigten Projekterweiterung wurden die Arbeiten zum 31. Dezember 1998 abgeschlossen. Trotz anfänglicher Verzögerungen war die Qualität der instandgesetzten Straßen gut, und sie gelten als die besten aller im Rahmen des EOR-Programms in Mosambik instandgesetzten Straßen.

Trotz der Verzögerungen zum Projektbeginn gibt es keine Hinweise darauf, daß NRO Reparaturen an irgendeiner Projektstraße in der Provinz Sofala durchführen mußten.

In der Provinz Sambesi wurden aufgrund der Projektverzögerungen und des äußerst kritischen Zustands der Straßen örtliche Behelfsreparaturen durchgeführt, bevor die NRO mit den Arbeiten an den Projektstraßen in der Provinz Sofala begannen.

86. Das Finanzierungsabkommen über das Gesundheitsrehabilitationsprogramm in Höhe von 15 Mio. ECU wurde Anfang 1994 unterzeichnet. Das Projekt lief in der Tat sehr langsam an (gemessen an den Auszahlungen). Obgleich die Ausgaben mit großer Verzögerung ausgeführt wurden, fanden vor Ort doch zahlreiche Unterstützungs- und Ausbildungsaktivitäten statt. Das Projekt wurde 1997/98 einer Evaluierung unterzogen und aufgestockt. Seither sind die wesentlichen Mittelbindungen erfolgt.

Gesonderte Bankkonten

87. Die Kommission achtet darauf, daß die NRO bei Abschluß eines Projekts eine Aufstellung der Zinsen für die von der Kommission überwiesenen Vorschüsse vornehmen, worin die mit diesen Zinsbeträgen gezahlten Aufwendungen im Detail ausgewiesen sind.

Berichterstattung

Forderungen

88 - 99. Die Kommission führt (ab 1. Januar 2000) vereinfachte Vertragsverfahren für die Gewährung von Zuschüssen ein. In dem Standardvertrag werden die Berichterstattungsverfahren sowohl für die technischen als auch für die finanziellen Vertragskomponenten klar dargelegt. Der Bericht muß so angelegt sein, daß er eine Gegenüberstellung der Ziele, der geplanten bzw. eingesetzten Mittel, der erwarteten und erzielten Ergebnisse und der genauen Mittelverwendung für die Maßnahme gestattet.

Im Hinblick auf eine Standardisierung der Verfahren bleiben die Rechnungen während eines gesetzlich vorgeschriebenen Zeitraums im Besitz der NRO und werden nur stichprobenartig oder im Rahmen einer Kontrolle durch die Finanzbehörden angefordert.

Wie bereits erläutert, dürften viele der vom Hof hervorgehobenen Probleme infolge der Harmonisierung und Vereinfachung der Berichterstattungs- und Zahlungsverfahren künftig nicht mehr auftreten.

Die Kommission achtet darauf, daß sämtliche Zahlungen erst nach der Vorlage eines Zwischen- und/oder Abschlußberichts und nach einschlägiger Stellungnahme der Delegation erfolgen.

Prüfungen

100. Seit Juli 1999 wird für jedes Finanzierungsabkommen in Höhe von 100000 EUR oder darüber ein Finanzprüfungsbericht über die Durchführung der Maßnahme oder die betreffende NRO verlangt. Außerdem wird für jeden Vorschuß ab einer Höhe von 1 Mio. EUR eine Finanzbürgschaft verlangt. Auf diese Finanzbürgschaft wird verzichtet, wenn die betreffende NRO international anerkannt ist und als solche regelmäßig von anderen Geldgebern unterstützt wird.

Alle vom Hof angesprochenen Fälle werden einer Prüfung unterzogen.

101. Die Kommission ist sich des Risikos, das mit der Verwendung der Hilfe durch Organisationen und Einrichtungen im Rahmen von Konflikt- und Rehabilitationssituationen verbunden ist, durchaus bewußt. Es ist gang und gebe, daß die Kommission allen ihr zugetragenen Beanstandungen nachgeht, obgleich sich viele dieser Beanstandungen als unbegründet erweisen.

Überwachung

103. Die unzureichende personelle Besetzung der Delegation sowie die logistischen Schwierigkeiten haben in der Tat über einen gewissen Zeitraum hinweg die Überwachung aller von den NRO durchgeführten Projekte vor Ort beeinträchtigt.

104 - 107. Wie unter den Ziffern 88 bis 99 der Antwort erläutert, sind die Berichterstattungssysteme inzwischen geändert worden, so daß die Projekte nunmehr leichter zu überwachen sein dürften. Außerdem führt die Kommission derzeit für alle ihre Programme systematischere und umfassendere Monitoringverfahren ein, die ein einheitlicheres Konzept und einen breiteren Erfassungsgrad gewährleisten.

Evaluierungen

108. Die Kommission stimmt der Bedeutung der Evaluierung uneingeschränkt zu. Daher sind die meisten in dem Bericht berücksichtigten Länderprogramme ab 1997 Evaluierungen durch unabhängige Sachverständige unterzogen wurden, sobald sie ein hinreichend fortgeschrittenes Stadium erreicht hatten.

109. Die Kommission räumt ein, daß die Projektvorbereitung insbesondere in der frühen Phase des Programms nicht zufriedenstellend war. Dies ist im wesentlichen auf folgende Gründe zurückzuführen:

i) Die derzeitigen Managementsysteme für den Projektzyklus sind nicht immer für Rehabilitationsmaßnahmen geeignet, da die Rehabilitationshilfe mit sehr unterschiedlichen Risiken verbunden sein kann (siehe APT Evaluierungsbericht, S. 13).

ii) Die sozialen und wirtschaftlichen Strukturen haben sich durch die instabile Lage drastisch verändert, so daß die verfügbaren Daten und Annahmen unzuverlässig sein können.

Die Kommission erwägt derzeit die Festlegung spezifischer Leitlinien für Rehabilitationsprojekte.

110. Außer den beiden vom Hof erwähnten Gesamtevaluierungen hat die Kommission de facto für alle wesentlichen Aspekte der Programme in anderen Ländern unabhängige Evaluierungen durchgeführt und ist der Ansicht, daß die Evaluierungsquote ihrer Rehabilitationsmaßnahmen hervorragend ist, insbesondere in Anbetracht der extrem schwierigen Arbeitsbedingungen, die in den meisten dieser Länder noch immer anzutreffen sind. Alle Abschlußevaluierungsberichte sind allgemein zugänglich.

Was die NRO-Projekte anbelangt, wäre die Evaluierung einer Vielzahl kleiner Projekte nicht durchführbar und schon gar nicht kostenwirksam, so daß die Evaluierung in diesem Fall auf Stichprobenbasis erfolgt.

112. In bezug auf Angola fand 1994 eine erste Gesamtevaluierung der betreffenden Haushaltslinien statt (einschließlich einer eingehenden Prüfung der in Angola durchgeführten Projekte). Im Rahmen der zweiten Gesamtevaluierung (im Jahr 1998) fand auch ein Besuch in Angola statt, und die Evaluierung umfaßte alle aus den Haushaltslinien finanzierten Projekte. Zwei im Rahmen des EEF finanzierte Projektevaluierungen, die für 1998 vorgesehen waren, wurden 1999 durchgeführt.

Was Äthiopien angeht, so wurden Evaluierungen der abgeschlossenen Projekte des Sozialen Rehabilitationsprogramms (SRP) durch örtliche Beraterfirmen von der technischen Unterstützungsstelle des SRP in die Wege geleitet und aus eigenen SRP-Mitteln finanziert. Nach der Schließung dieser Stelle wurden die verbleibenden Projekte von der örtlichen Stelle für Lebensmittelsicherheit (LFSU) übernommen. Aufgrund der Schließung der technischen Unterstützungsstelle standen die SRP-Mittel für die Evaluierung der SRP-Projekte nicht mehr zur Verfügung. Allerdings hat die LFSU eine Bilanz der Ergebnisse der abgeschlossenen Projekte gezogen. (Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 114.)

Die Rehabilitationsmaßnahmen in Mosambik schließlich sind folgendermaßen evaluiert worden: Artikel 255 (1997), Haushaltslinien (1998), Gesamtevaluierung (1999). Eine spezifische Evaluierung der von Handicap International durchgeführten Projekte wurde im Januar 1999 veröffentlicht.

114. Die örtliche Beraterfirma, auf die der Hof Bezug nimmt, hat genau das getan, was entsprechend ihrem Auftrag von ihr erwartet wurde. Wenn sich gleichzeitig 25 bis 30 Projekte in der Durchführung befinden, wäre eine Evaluierung im eigentlichen Sinne nur dann zweckmäßig, wenn sie eine Vielzahl von Projekten abdecken könnte, um daraus Lehren für die Zukunft zu ziehen. Da dies seinerzeit jedoch nicht möglich war, entschied man sich, die Bewertung auf eine Bilanz der Ergebnisse mit Empfehlungen für künftige Maßnahmen zu beschränken. Der Begriff "Evaluierung" ist daher an dieser Stelle etwas irreführend.

Schlussfolgerung

Konzept

115 - 117. Die Schaffung eines neuen einheitlichen "Rehabilitationsinstruments" war nicht in Betracht gezogen worden. Es besteht kein Widerspruch zwischen den verschiedenen, die Rehabilitation betreffenden Rechtsakten (Viertes Abkommen von Lomé und Verordnung), und der Komplementarität zwischen den Maßnahmen steht nichts im Wege. Daher ging es während des Berichtszeitraums im wesentlichen um den flexiblen und zweckdienlichen Einsatz der verschiedenen verfügbaren Instrumente (im Fall der AKP-Länder EEF und Gesamthaushaltsplan). Insbesondere im Bereich der einzelnen Konzepte sind die Kriterien für den Einsatz dieser Instrumente von den verschiedenen gemeinschaftlichen Instanzen zunehmend präzisiert worden. In dieser Hinsicht enthalten sowohl die Schlußfolgerungen des Rates vom 2. Dezember 1993 als auch die Verordnung (EG) Nr. 2258/96 vom 22. November 1996 genau festgelegte normative Elemente, verbunden mit Flexibilitätsklauseln. Dieser flexible Ansatz ist durch die grundsätzlichen Überlegungen und zahlreichen Diskussionen im Bereich der Rehabilitation und den dabei erzielten Konsens durchaus gerechtfertigt: Es handelt sich um einen komplexen, progressiven und nicht linearen Prozeß, bei dem "Grauzonen" entstehen können, wenn es darum geht, auf in der Kontinuität liegende Lösungen zu verzichten. Doch kann man in einem solchen Fall nicht zur Situation ex ante zurückkehren, sondern muß das weitere Vorgehen an jede neue Situation und mögliche Entwicklung anpassen. Daher ist ein flexibles und bewegliches Konzept beim Einsatz der verfügbaren Mittel erforderlich.

Im übrigen hat eine funktionelle Harmonisierung de facto stattgefunden: Die Rehabilitationsmittel des Gesamthaushalts sind im wesentlichen zur Finanzierung von Rehabilitationsmaßnahmen verwendet worden, die von NRO vorgeschlagen und durchgeführt worden sind. Außerdem ist in der neuen Kommission ein und derselbe Kommissar für beide Bereiche zuständig.

Schließlich hat die Schaffung der gemeinsamen Dienststelle für Außenbeziehungen (RELEX) zu einer stärkeren Harmonisierung der Verfahrensweisen in diesem Bereich geführt. Eine spürbare Verbesserung dürfte sich auch durch das Inkrafttreten des neuen Standardvertrags für Zuschüsse ergeben. Desgleichen werden die Disparitäten in den Zahlungsverfahren beseitigt.

Projektfindung und Koordinierung

118. Die Kommission möchte daran erinnern, daß die Förderwürdigkeit der in einem Rehabilitationsprozeß befindlichen Länder nach den einschlägigen Rechtstexten flexibel zu handhaben und überdies in Übereinstimmung mit den Mitgliedstaaten festzulegen ist. Sie möchte ferner mit Nachdruck auf die Risiken hinweisen, die eine zu abwartende Haltung in diesem Bereich für die betroffenen Bevölkerungsgruppen und den gesamten Prozeß der Rückkehr zur Stabilität bergen könnte.

Angola hat im übrigen eine legitime, von der internationalen Gemeinschaft anerkannte Regierung. In bezug auf die Stichhaltigkeit der Durchführung von Rehabilitationsmaßnahmen wird auf die Bemerkungen in Ziffer 22 verwiesen.

119. Die Sachzwänge im Zusammenhang mit der Notwendigkeit, die Maßnahmen "möglichst frühzeitig einzuleiten (...), ohne daß hierdurch die Qualität der Beurteilung beeinträchtigt wird" (Verordnung (EG) Nr. 2258/96, Artikel 1), sind effektiv vorhanden. Die Abstimmung dieser beiden kontrastierenden Elemente kann sich in der Praxis als sehr schwierig erweisen. Der Lösungsvorschlag der Fortführung der Soforthilfe ist sowohl aufgrund der administrativen und finanziellen Möglichkeiten als auch aufgrund des Risikos, daß die Hilfe zum Dauerzustand wird und auf Kosten der Stabilisierung der Lage geht, sehr fragwürdig.

120. Koordinierungsmechanismen mit den Mitgliedstaaten, den verschiedenen Geldgebern und sonstigen Akteuren sind bei den zentralen Dienststellen der Kommission wie auch vor Ort über die Delegationen eingerichtet worden und auch zur Anwendung gekommen. Im Fall der aus dem Gesamthaushalt bestrittenen Rehabilitationsmaßnahmen werden folgende Instanzen in die Programmplanung und Beschlußfassung einbezogen: die Mitgliedstaaten, die verschiedenen zentralen Kommissionsdienststellen und die operationellen Partner über die Delegationen. Die einzelnen Stadien umfassen eine Vorprogrammierungsphase, eine Programmierungsphase (Länder und Sektoren), die im Rahmen eines gemeinsamen Ausschusses mit den Mitgliedstaaten stattfindet, und die Ex-ante- und Ex-post- Unterrichtung über die Beschlußfassung. Dabei wird insbesondere auf folgende Mittel zurückgegriffen: jährliche Aufstellung allgemeiner Leitlinien, regelmäßiger und systematischer Informationsaustausch, Einrichtung von "Task Forces" für einzelne Länder oder Sektoren. Die Koordinierung mit ECHO erfolgt im Wege der Vorabunterrichtung über alle Beschlüsse, die die aus dem Gesamthaushalt finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen betreffen. Die Koordinierung zwischen den Mitteln aus dem EEF und aus dem Gesamthaushaltsplan wird von den Delegationen und den Länderdienststellen wahrgenommen, die an der Programmierung der Haushaltsmittel mitwirken und gleichzeitig den Einsatz der EEF-Mittel gewährleisten.

Planung und Überwachung

121. Die Kommission ist der Ansicht, daß ihre Finanzplanung transparent und bedarfsgerecht ist. Die für Rehabilitationsmaßnahmen verfügbaren Mittel des Gesamthaushalts werden jährlich von der Haushaltsbehörde festgestellt und von der Kommission ausgeführt. Dabei wird zuvor nach Maßgabe der in der Verordnung (EG) Nr. 2258/96 vorgesehenen Modalitäten eine Programmplanung zwischen den förderwürdigen Ländern vorgenommen. Für die Programmdurchführung sind Verträge abgeschlossen worden, die teilweise Zusatzverträge aufgrund der Schwierigkeiten bei der Umsetzung erforderten. Die Abfassung eines Zusatzvertrags geht in der Regel mit der Angabe von Gründen und einer Darstellung der Finanzlage des Projekts und seiner Perspektiven einher.

122. Die Kommission bestätigt, daß für alle Rehabilitationsmaßnahmen und alle Partner der Zusammenarbeit (Mitgliedstaaten, Sonderorganisationen und NRO) eine Programmplanung vorgenommen worden ist. Diese Planung fand sowohl vor Ort als auch bei den zentralen Dienststellen satt und umfaßte den Einsatz verschiedener Koordinierungsinstrumente, um den Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerungsgruppen so sinnvoll wie nur möglich gerecht zu werden.

123. Da es oftmals an einer nationalen oder gar lokalen Verwaltung mangelt, hat es sich als der beste Weg zur Einbeziehung der Begünstigten erwiesen, mit den einschlägigen operationellen Diensten zusammenzuarbeiten.

Die Einführung von Jahresetats im Rahmen der Bereitstellung von Rehabilitationsmitteln und ihre Umsetzung über mehrere erfahrene NRO aus Ländern der Union und aus den Empfängerländern, die dabei partnerschaftlich vorgehen, hat sich als geeignetes Konzept erwiesen, um auf den vorrangigen Bedarf der von Krisen betroffenen Bevölkerungsgruppen unter Einbeziehung dieser Gruppen sowie ihrer Vertreter eingehen zu können, wodurch sich die Gefahren für die Nachhaltigkeit der Projekte in Grenzen halten lassen.

124. Vor allem der Rat ist regelmäßig über die Umsetzung der Rehabilitationsanstrengungen unterrichtet worden. Siehe auch Ziffern 88 bis 89 über die vertraglich vereinbarte Berichterstattung.

125. Für die aus Haushaltsmitteln finanzierten Projekte gelten in der Regel genau quantifizierte Ziele (beispielsweise die Zahl der Begünstigten), ein detaillierter Haushaltsplan und ein voraussichtlicher Durchführungszeitplan. Die Berichterstattung betrifft in erster Linie die finanzielle Umsetzung der Projekte und umfaßt Tätigkeits- und Finanzberichte. Aufgrund der schwierigen Bedingungen bei der Umsetzung der Projekte mußte der Durchführungszeitraum bisweilen deutlich verlängert werden. Die Kommission hat inzwischen Änderungen eingeführt, die eine bessere Berichterstattung bewirken werden.

Durchführung und Rechenschaftspflicht

126. Gemäß den Rechtsvorschriften muß die Rehabilitationshilfe rasch ausgeführt werden und von befristeter Dauer sein. Aufgrund der Komplexität des Rehabilitationsprozesses jedoch kann sich diese Phase und damit auch die Ausführung der Projekte verzögern. Dennoch ist in diesem Zusammenhang auch darauf hinzuweisen, daß während des Berichtszeitraums mehrere Länder die Rehabilitationsphase überwunden haben. Generell läßt sich recht gut zwischen Rehabilitationsphase und Entwicklung unterscheiden; fest steht jedoch, daß der Übergang schrittweise vor sich geht und daß es aufgrund des Zusammenhangs zwischen den beiden Phasen durchaus angebracht sein kann, Programme durchzuführen, die diesen Übergang erleichtern.

127. Die Schwierigkeiten bei der Einstellung von örtlichem oder entsendetem Personal in Gegenden, die durch zeitlich oder geographisch nahe Konflikte und einen akuten Mangel an Grundversorgungseinrichtungen geprägt sind, sind hinlänglich bekannt und können nicht verfahrenstechnischen Problemen bei der Kommission zugeschrieben werden.

Die Kommission hat am 10. November die Verabschiedung eines Verfahrenshandbuchs für ihre Dienststellen beschlossen, das auf eine Vereinfachung, Rationalisierung und größere Transparenz der Auftragsvergabeverfahren in aller Welt abstellt. Damit werden die derzeit bei den verschiedenen Programmen der externen Hilfe und im Rahmen des EEF angewendeten Verfahren von 40 auf insgesamt 8 zurückgeführt. Diese neuen vereinfachten Verfahren werden ab dem 1. Januar 2000 schrittweise im Rahmen aller Programme (MEDA, ALA, Phare, Tacis, Obnova usw.) sowie beim EEF in dem Maß zum Einsatz kommen, in dem die erforderlichen vorbereitenden Ausbildungsmaßnahmen verwirklicht und die eigens die Auftragsvergabe betreffenden Bestimmungen der Verordnungen und Rechtsmittel für diese verschiedenen Programme überarbeitet worden sind.

Diese neuen Maßnahmen stellen einen beträchtlichen Fortschritt für alle europäischen Wirtschaftsakteure und die durchführenden Behörden in den Partnerländern dar. Sie gestatten insbesondere eine raschere und bessere Durchführung der Hilfsprogramme und -projekte bei gleichzeitiger Gewährleistung von mehr Sicherheit und Transparenz bei den Auftragsvergabe- und Ausschreibungsverfahren.

In diesem Zusammenhang wird mit diesen Standardverträgen auch gewährleistet, daß die Anforderungen für die Berichterstattung standardisiert und die Zahlungsverfahren beschleunigt werden.

128. Die Ergebnisse der von der Union finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen sind von unabhängigen Sachverständigen evaluiert worden, die ihrerseits festgestellt haben, welchen Beitrag diese Maßnahmen zum Friedensprozeß und zur Verhütung weiterer Gewalt geleistet haben.

Ergebnisse

129. Für die aus Haushaltsmitteln finanzierten Rehabilitationsmaßnahmen ist jährlich eine Programmplanung durchgeführt worden, bei der dem fortschreitenden Übergangscharakter der Rehabilitation durchaus Rechnung getragen worden ist. Vor diesem Hintergrund und in Anbetracht der, gemessen am Bedarf, nur begrenzt verfügbaren Mittel erscheint die Festlegung vorrangiger Sektoren, unter anderem auf der Grundlage der Fortführung bereits bestehender Tätigkeiten, im Hinblick auf die Vermeidung einer abrupten Unterbrechung nicht inkohärent.

Sämtliche Rehabilitationsmaßnahmen, die zum überwiegenden Teil vom EEF durchgeführt worden sind, sind einer eingehenden Bedarfsanalyse unterzogen worden, um die Instrumente zu ermitteln, die sich am besten für die Erfuellung dieses Bedarfs eignen. Was die von den NRO durchgeführten Maßnahmen anbelangt, so wurde die Kontinuität bei der Erfuellung der vorrangigen Bedürfnisse vor Ort gewährleistet.

Die Vielzahl der durchgeführten Evaluierungen vermittelt einen Gesamtüberblick über die Rehabilitationsmaßnahmen; dabei entsteht keineswegs der Eindruck der Inkohärenz der einschlägigen Maßnahmen der Kommission, die in Ergänzung anderer Tätigkeiten ergriffen worden sind.

130. Es ist richtig, daß die Wiederherstellung eines institutionellen Rahmens ein wichtiges Element für die Nachhaltigkeit der Maßnahmen darstellt. Diese Nachhaltigkeit hängt jedoch von einer ganzen Reihe von Faktoren ab, die weit über die Rehabilitationshilfe hinausreichen und ein globales Konzept erfordern. Die Rehabilitationsmaßnahmen, die auf die Grundbedürfnisse der betroffenen Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sind, leisten dazu ihren Beitrag. Es handelt sich dabei um einen komplexen, mehrmals zu durchlaufenden und progressiven Prozeß.

Hinsichtlich des institutionellen Aufbaus ist in diesem Zusammenhang anzumerken, daß sich die äußerst veränderliche und unvorhersehbare politische und/oder militärische Lage direkt auf die Möglichkeiten für den Aufbau von Institutionen und Kapazitäten auswirkt.

131. Die Einsetzung des Rehabilitationsprogramms in den Jahren 1993 und 1994 ist nicht mit der Durchführung der Rehabilitationsmaßnahmen in den Jahren 1997 und 1998 vergleichbar. Im übrigen setzt sich die Kommission auch weiterhin mit den Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung auseinander. Im laufenden Haushaltsjahr wird sie darauf achten, daß den einschlägigen Bemerkungen des Hofes Rechnung getragen wird.

Tatsächlich hat die Kommission bereits einen Prozeß der Prüfung sämtlicher Rehabilitationstätigkeiten eingeleitet, der zum einen darauf ausgerichtet ist, die Lehren aus den praktischen Erfahrungen zu ziehen, und zum anderen darauf abstellt, diese Lehren systematisch in klare Leitlinien einzubauen, um so über ein globales Konzept für das einschlägige Vorgehen der verschiedenen Dienststellen zu verfügen. Dieser Prozeß umfaßt folgende Phasen:

i) Eine 1999 ins Leben gerufene Task Force prüft die Rehabilitationsmaßnahmen im Lichte der Kommissionsunterlage von 1996 über die Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung anhand einer methodologischen Studie, die einem unabhängigen Berater in Auftrag gegeben worden ist.

ii) Im Jahr 2000 soll ein kohärentes System operationeller "Leitlinien" zum Abschluß gebracht werden, das eine eingehende Analyse der Krisen und die wirksame und kohärente Durchführung der Gemeinschaftshilfe vor, während und im Anschluß an eine Krise auf der Grundlage eines Gesamtüberblicks und in einer langfristigen Perspektive gestatten dürfte.

iii) Schließlich müssen diese Elemente nach geeigneten Modalitäten und in Ergänzung der Leitlinien von 1996 systematisch umgesetzt werden.

(1) ABl. L 306 vom 28.11.1996, S. 1.

(2) APT Consult, Phase I, Desk Review Abschlußbericht (4. Mai 1998), S. 21.

(3) KOM(93) 204 endg. vom 12.5.1993.

(4) KOM(95) 291 endg. vom 26.6.1995.

(5) KOM(96) 153 endg. vom 30.4.1996.

(6) ABl. C 329 vom 6.12.1993, S. 77.

(7) Evaluierung der Ausführung der Haushaltslinien (...) B7 - 6410 " Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen zugunsten von Entwicklungsländern, AKP - Haushaltsjahre 1994 - 1995 - 1996 - 1997 - Länderbericht Liberia"; APT Consult, UK, S. 5.

(8) Idem, S. 6.

(9) "Evaluation of EU Aid, Field phase; Case Study No 5: Liberia"; Investment Development Consultancy, Frankreich, August 1998, S. 1.

(10) Idem.

(11) APT Consult, Abschlußbericht (23. September 1998), S. 13.