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Document 62006CC0186

Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 26. April 2007.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Spanien.
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 79/409/EWG - Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Bewässerungsgebiet des Kanals Segarra-Garrigues (Lérida).
Rechtssache C-186/06.

European Court Reports 2007 I-12093

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2007:254

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

Juliane Kokott

vom 26. April 2007(1)

Rechtssache C‑186/06

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Königreich Spanien

„Richtlinie 79/409/EWG – Erhaltung der wildlebenden Vogelarten – Bewässerungsgebiet des Kanals Segarra-Garrigues (Lleida)“





I –    Einführung

1.     Der vorliegende Fall betrifft die Anwendung von Art. 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten(2) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) auf Pläne, ein Gebiet zu bewässern, das bislang durch seine steppenartigen Lebensräume und die darauf spezialisierten seltenen Vogelarten charakterisiert wird. Da dieses Gebiet zum maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht zu einem besonderen Schutzgebiet für Steppenvögel erklärt worden war, kommt erstmals seit Erlass der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen(3) (im Folgenden: Habitatrichtlinie) das Schutzregime für so genannte faktische Vogelschutzgebiete zur Anwendung. Faktische Vogelschutzgebiete sind Gebiete, die als besondere Schutzgebiete (im Folgenden: BSG) im Sinne von Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen werden mussten, aber noch nicht ausgewiesen wurden.(4) Neben einer Reihe tatsächlicher Fragen ist vor allem zu klären, ob und inwieweit im Rahmen dieses Schutzregims Eingriffe durch Ausgleichsmaßnahmen gerechtfertigt werden können.

II – Rechtlicher Rahmen

2.     Die Vogelschutzrichtlinie hat nach ihrem Art. 1 den Schutz aller in Europa wild lebenden Vogelarten zum Gegenstand. Art. 2 legt diesbezüglich die grundlegende Verpflichtung der Mitgliedstaaten fest:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.“

3.     Art. 3 nennt Mittel, derer sich die Mitgliedstaaten zu diesem Zweck bedienen sollen, insbesondere die Einrichtung von Schutzgebieten und die Pflege von Lebensräumen.

4.     Art. 4 enthält Bestimmungen darüber, welche Flächen die Mitgliedstaaten als BSG für bestimmte, besonders schutzwürdige Vögel ausweisen sollen. Auch war dort – in Abs. 4 Satz 1 – zunächst der Schutz dieser Gebiete geregelt:

„(1)  Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang ist Folgendes zu berücksichtigen:

a)       vom Aussterben bedrohte Arten,

b)       gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,

c)       Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,

d)      andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.

Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.

Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.

(2) – (3) ...

(4)       Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. …“

5.     Nach Art. 7 der der Habitatrichtlinie treten die Verpflichtungen nach Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie ab dem Datum für die Anwendung der Richtlinie – d. h. ab Juni 1994(5) – bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Vogelschutzrichtlinie zum BSG erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie ergeben.

III – Sachverhalt, Vorverfahren und Anträge

6.     In der katalonischen Provinz Lleida gibt es umfangreiche steppenartige Lebensräume, die den darauf angewiesenen Vogelarten gute Lebensbedingungen bieten. Dies sind im vorliegenden Fall insbesondere der Habichtsadler (Hieraaetus fasciatus), die Zwergtrappe (Tetrax tetrax), die Kalanderlerche (Melanocorypha calandra), die Dupontlerche (Chersophilus duponti), die Blauracke (Coracias garrulus) und die Kurzzehenlerche (Calandrella brachydactyla).

7.     Daher nennt die Liste vogelkundlich wichtiger Gebiete in Spanien, die von der spanischen ornithologischen Gesellschaft (Sociedad Española de Ornitología) im Jahr 1998 veröffentlicht wurde,(6) dort zwei für den Schutz dieser Vogelarten besonders geeignete Gebiete: IBA Nr. 142 „Secanos de Lérida“ mit einer Fläche von 62 500 Hektar und IBA Nr. 144 „Cogul-Alfes“ mit einer Fläche von 18 000 Hektar (IBA steht für Important Bird Area [wichtiges Vogelgebiet] oder Important Bird Areas [wichtige Vogelgebiete]).

8.     1988 hatte Spanien im Bereich des IBA Nr. 144 ein BSG i.S.v. Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen, das BSG „Mas de Melons“ mit einer Fläche von 1 462 Hektar (nach Erweiterung nunmehr 6 418 Hektar). Ansonsten bestanden im Bereich der beiden IBA zunächst keine BSG.

9.     Die Kommission wurde im Jahr 2001 durch eine Beschwerde von einem Vorhaben unterrichtet, das in diesem Bereich die Bewässerung von etwa 110 000 Hektar landwirtschaftlicher Flächen sicherstellen soll. Es soll eine zusätzliche Bewässerung von 1 500, 3 500 oder 6 500 Kubikmetern Wasser pro Hektar ermöglichen. Im Einzelnen sind dafür diverse Baumaßnahmen notwendig. Spanien erklärte das Vorhaben durch das Gesetz 42/1994 vom 30. September 1994(7) zu einem Projekt von allgemeinem (gesamtstaatlichem) Interesse.

10.   Am 26. September 2002 nahmen die zuständigen Stellen der Region eine Erklärung der Umweltverträglichkeit dieses Vorhabens an. Im gleichen Jahr begannen erste Arbeiten. Es wird erwartet, dass die Durchführung aller notwendigen Maßnahmen etwa 10 Jahre dauern wird. Die Bewässerung selbst hat noch nicht begonnen.

11.   Da die Kommission nach weiteren Auskünften Spaniens und des Beschwerdeführers der Auffassung war, die Vogelschutzrichtlinie werde durch das Vorhaben verletzt, forderte sie am 1. April 2004 Spanien gemäß Art. 226 EG zur Stellungnahme auf. Trotz der Antwort Spaniens hielt sie an ihrer Position fest und gab am 14. Dezember 2004 eine begründete Stellungnahme ab, die bei der ständigen Vertretung Spaniens in Brüssel am 22. Dezember 2004 einging. Darin setzte die Kommission eine letzte Frist von zwei Monaten, d. h. bis zum 22. Februar 2005, um den Anforderungen der Vogelschutzrichtlinie nachzukommen.

12.   Nach der Antwort Spaniens, die am 7. März 2005 bei der Kommission eingegangen ist, wurden bereits im Jahr 2003 im fraglichen Bereich weitere BSG mit einer zusätzlichen Fläche von 20 475 Hektar ausgewiesen. Es handelt sich vermutlich um die Gebiete „Anglesola-Vilagrassa“ (857 Hektar), „Bellmunt-Almenara“ (3 466 Hektar), „Plans de Sió“ (nach Erweiterung heute 5 298 Hektar), „Granyena“ (6 646 Hektar), „Valls del Sió-Llobregós“ (27 791 Hektar, wohl nur teilweise im Gebiet des Projekts) und „Secans de la Noguera“ (wohl außerhalb des Projektbereichs) im IBA Nr. 142 sowie „Secans del Segrià i Utxesa“, das möglicherweise teilweise mit Flächen des IBA Nr. 144 übereinstimmt.

13.   Ungeachtet der Antwort Spaniens, erhob die Kommission am 11. April 2006 die vorliegende Klage und beantragt,

–       festzustellen, dass das Königreich Spanien in Bezug auf das Vorhaben der Bewässerung des Bewässerungsgebiets des Kanals Segarra-Garrigues gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2, 3 sowie 4 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen hat;

–       dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

14.   Das Königreich Spanien beantragt,

–       die Klage abzuweisen und

–       die Kosten der klagenden Institution aufzuerlegen.

15.   Während des gerichtlichen Verfahrens, am 5. September 2006, hat Katalonien weitere Flächen innerhalb der beiden IBA Nr. 142 und Nr. 144 als BSG ausgewiesen. Neben der Erweiterung bestehender BSG ist das BSG „Secans de Belianes-Preixana“ (1925 Hektar) innerhalb des IBA Nr. 142 zu nennen. Insgesamt seien nunmehr 38 150 Hektar innerhalb des Projektgebiets als BSG ausgewiesen.

IV – Rechtliche Würdigung

A –    Zur Zulässigkeit der Klage

16.   Spanien rügt zunächst, dass die Kommission in der begründeten Stellungnahme und in der Klageschrift den Gegenstand des Verfahrens erweitert habe, da Spanien im Mahnschreiben nur aufgefordert wurde, zu einer Verletzung von Art. 4 Abs. 1 und 4 der Vogelschutzrichtlinie Stellung zu nehmen, nicht aber zu einer Verletzung von Art. 2 und Art. 3. Die Kommission äußert sich zu diesem Vorbringen nicht ausdrücklich.

17.   Der Einwand Spaniens greift durch. Der Gegenstand einer Klage nach Art. 226 EG wird durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt.(8) Diese Funktion kommt insbesondere der Aufforderung zur Stellungnahme zu, die darüber hinaus dem Mitgliedstaat die notwendigen Angaben zur Vorbereitung seiner Verteidigung an die Hand geben,(9) es ihm aber auch ermöglichen soll, die Angelegenheit zu bereinigen, bevor der Gerichtshof angerufen wird.(10) Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird.(11) Die Vorwürfe der Kommission müssen folglich im Mahnschreiben bereits in allgemeiner Form erhoben werden.(12)

18.   Wie Spanien vorträgt, nennt die Aufforderung zur Stellungnahme im Tenor nur Art. 4 Abs. 1 und 4 der Vogelschutzrichtlinie als verletzte Bestimmungen. Art. 2 erwähnte die Kommission nicht. Zwar gibt sie Art. 3 kurz wieder,(13) doch fehlt jeder Hinweis darauf, inwieweit diese Bestimmung verletzt worden sei. Daher wurden die Vorwürfe der Verletzung von Art. 2 und Art. 3 der Vogelschutzrichtlinie im Mahnschreiben noch nicht einmal in allgemeiner Form erhoben. Insoweit enthalten die begründete Stellungnahme und die Klage eine unzulässige Erweiterung des Verfahrensgegenstandes.

19.   Die Klage ist folglich unzulässig, soweit die Kommission die Verletzung von Art. 2 und Art. 3 der Vogelschutzrichtlinie rügt.

B –    Zur Begründetheit der Klage

1.      Zu den rechtlichen Grundlagen der Klage

20.   Soweit die Klage zulässig ist, wirft die Kommission Spanien vor, in Bezug auf das Vorhaben der Bewässerung des Bewässerungsgebiets des Kanals Segarra-Garrigues Art. 4 Abs. 1 und 4 der Vogelschutzrichtlinie verletzt zu haben.

21.   Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie sind auf die in Anhang I aufgeführten Arten besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen. Insbesondere erklären die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 Satz 4 die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten. Dieser besondere Gesichtspunkt war der für die Rechtsprechung bislang wichtigste Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 1.

22.   Die Parteien stimmen allerdings darin überein, dass das vorliegende Verfahren nicht die Ausweisung bestimmter BSG zum Gegenstand hat,(14) sondern die Beeinträchtigung von Flächen, die als BSG hätten ausgewiesen werden müssen. Folglich geht es darum, ob Spanien unabhängig von der Ausweisung ausreichende besondere Schutzmaßnahmen i.S.v. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie getroffen hat.

23.   Was die BSG angeht, ist dies ist der typische Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie, der Art. 4 Abs. 1 Satz 1 konkretisiert. Danach treffen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel in den in Abs. 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Art. erheblich auswirken. Die Konkretisierung von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 durch Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie schließt es allerdings nicht aus, dass beide Bestimmungen gleichzeitig verletzt werden.(15) Vielmehr ist aus einer Verletzung von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie darauf zu schließen, dass zugleich Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie verletzt wurde.

24.   Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie galt ursprünglich für ausgewiesene BSG. Das Urteil zu den Santoña-Sümpfen dehnte seine Anwendung auf faktische Vogelschutzgebiete aus.(16) Nach Art. 7 der Habitatrichtlinie treten die Verpflichtungen des Art. 6 Abs. 2, 3 und 4 der Habitatrichtlinie an die Stelle der Pflichten, die sich aus Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie ergeben. Dies gilt ab dem Datum für die Anwendung der Richtlinie – d. h. ab Juni 1994 – bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Vogelschutzrichtlinie zum BSG erklärt oder als solches anerkannt wird. Der Gerichtshof hat dazu im Urteil Basses Corbières klargestellt, dass faktische Vogelschutzgebiete weiterhin der Regelung des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie unterliegen.(17)

25.   Da auf ausgewiesene BSG nunmehr Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Habitatrichtlinie anzuwenden ist, bezieht sich der von der Kommission vorgetragene Verstoß ausschließlich auf faktische Vogelschutzgebiete. Die Kommission muss nachweisen, dass das Bewässerungsvorhaben solche Flächen in ihrer Funktion als Lebensraum für geschützte Vögel verschlechtert.

2.      Zur angegriffenen Handlung

26.   Die Kommission wendet sich nicht gegen bereits eingetretene Schäden, sondern sieht den Verstoß darin begründet, dass Spanien die zur Genehmigung des Vorhabens führenden Formalitäten geplant und ausgeführt hat. Insoweit nennt sie zwei Rechtsakte, nämlich die Feststellung des allgemeinen Interesses mit dem Gesetz 42/1994 und die Erklärung der Umweltverträglichkeit aus dem Jahr 2002. Folglich ist zunächst zu klären, ob solche Akte überhaupt geeignet sind, Art. 4 Abs. 4 Satz 1 und Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie zu verletzen.

27.   Für Generalanwalt Van Gerven war klar, dass nicht umgesetzte Vorhaben nicht gegen Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie verstoßen können, wohl aber verwirklichte Vorhaben.(18) Daraus könnte zu schließen sein, dass erst eine tatsächliche Schädigung den Verstoß begründet. Dafür spricht, dass vor Durchführung eines Vorhabens die Beeinträchtigung eines Gebiets noch nicht feststeht. So betonte der Generalanwalt in diesem Zusammenhang, dass einige gerügte Pläne zwischenzeitlich aufgegeben wurden.

28.   In der Tat ging es bei den Fällen zu Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie immer um Vorhaben, die zumindest bereits zu großen Teilen, wenn nicht gar vollständig verwirklicht worden waren und daher bereits Auswirkungen auf die fraglichen Gebiete hatten.(19)

29.   Allerdings wäre Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie praktisch ungeeignet, Gebiete wirksam zu schützen, wenn ein Verstoß erst bei tatsächlichen Schäden feststellbar wäre, nicht aber bei staatlichen Handlungen, welche die rechtliche Voraussetzung der Schädigung sind oder sie sogar fördern.

30.   Dementsprechend war der Eintritt von Schäden für den Gerichtshof nie Voraussetzung der Prüfung.(20) Vielmehr lehnte der Präsident des Gerichtshofs es ab, gegen das Deichbauvorhaben in der deutschen Leybucht einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren, weil die Kommission den Antrag erst zwei Jahre nach Erteilung der Genehmigung einreichte und das Vorhaben bereits zu großen Teilen durchgeführt worden war.(21) Daraus folgt im Gegenschluss, dass im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes bereits Verwaltungsentscheidungen gegen Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie verstoßen und Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens einschließlich einstweiligen Rechtsschutzes sein können.

31.   Im vorliegenden Fall sind sowohl das Gesetz 42/1994 als auch die Erklärung der Umweltverträglichkeit im Prinzip geeignet, eine Beeinträchtigung der betroffenen Flächen zu fördern, da sie zur Verwirklichung des streitgegenständlichen Vorhabens beitragen.

32.   Allerdings ist über das Gesetz 42/1994 nur bekannt, dass es das allgemeine Interesse an der Bewässerung dokumentiert. Ob es zugleich den Vorrang dieses Interesses vor den Belangen des Vogelschutzes feststellte, ergibt sich dagegen nicht aus der Akte. Daher erlaubt die Existenz dieses Gesetzes noch nicht den Schluss darauf, dass die Schutzmaßnahmen für die betroffenen Flächen nicht den Anforderungen von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie genügen.

33.   Dagegen beruht die Erklärung der Umweltverträglichkeit auf einer Berücksichtigung der einschlägigen Umweltbelange und insbesondere der Belange der zu schützenden Vogelarten. Nach dieser Erklärung steht der Vogelschutz der Verwirklichung des Vorhabens, so wie es nach der Umweltverträglichkeitserklärung gestaltet ist, nicht entgegen.

34.   Diese Erklärung ist daher daraufhin zu überprüfen, ob sie Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie respektiert hat. Eine Verletzung liegt vor, wenn sie ohne hinreichende Rechtfertigung zur Beeinträchtigung faktischer Vogelschutzgebiete führt.

3.      Zur Existenz faktischer Vogelschutzgebiete

35.   Die Parteien stimmen darin überein, dass zum Zeitpunkt der Erklärung der Umweltverträglichkeit im Projektbereich nicht genügend Flächen als BSG ausgewiesen waren. Die Erklärung der Umweltverträglichkeit bringt dies deutlich zum Ausdruck, da die zuständigen Stellen beauftragt werden, weitere Gebiete zu identifizieren und auszuweisen.(22)

36.   Es ist unstreitig, dass dies für mindestens 36 688 Hektar gilt, die Differenz zwischen den mittlerweile innerhalb des Projektbereichs ausgewiesenen 38 150 Hektar und den ursprünglich ausgewiesen 1 462 Hektar.

37.   Das Vorbringen der Kommission könnte allerdings so zu verstehen sein, dass sie noch weitere Flächen für ausweisungspflichtig hält. Sie bezieht sich nämlich auf die Flächenangaben für die beiden betroffenen IBA, die zusammen über 80 000 Hektar umfassen.

38.   Die Bezugnahme auf das IBA-Verzeichnis reicht jedoch nicht aus, um festzustellen, dass weitere Flächen innerhalb des Projektbereichs auszuweisen sind. Der Gerichtshof hat bereits in Bezug auf ein vergleichbares französisches Verzeichnis die Auffassung vertreten, die bloße Tatsache, dass das fragliche Gebiet in das Verzeichnis der Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der Vögel aufgenommen wurde, beweise nicht, dass es zum BSG erklärt werden musste.(23) Die Angaben im IBA-Verzeichnis sind nur ein widerlegbarer Anhaltspunkt dafür, dass es sich um auszuweisende Flächen handelt.

39.   Im vorliegenden Fall sprechen die von der Kommission selbst vorgelegten Verbreitungskarten für die wichtigsten Vogelarten dagegen, dass die IBA-Gebiete vollständig auszuweisen sind. Sie belegen nicht für jeden Bereich der beiden IBA eine Nutzung durch diese Arten. Inwieweit nach diesen Verbreitungskarten weitere Flächen innerhalb des Projektbereichs auszuweisen sind, hat die Kommission nicht dargelegt.

40.   Darüber hinaus lässt die Darstellung der beiden IBA darauf schließen, dass sie nicht vollständig innerhalb des Projektbereichs liegen, sondern auch Flächen außerhalb umfassen. Welche Flächen dies sind, trägt die Kommission aber ebenfalls nicht vor.

41.   Folglich ist für das vorliegende Verfahren mit dem Vorbringen Spaniens davon auszugehen, dass zum Zeitpunkt der Erklärung der Umweltverträglichkeit faktische Vogelschutzgebiete mit einer Fläche von 36 688 Hektar innerhalb des Projektbereichs existierten.

4.      Zur Beeinträchtigung

42.   Im nächsten Schritt ist zu prüfen, ob Spanien in Bezug auf diese faktischen Vogelschutzgebiete bei der Erklärung der Umweltverträglichkeit den nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie gebotenen Gebietsschutz gewährleistet hat. Danach müssen geeignete Maßnahmen getroffen werden, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Art. erheblich auswirken.

43.   Die Bewässerung von Steppenlebensräumen und eine damit einhergehende Intensivierung der Landwirtschaft verändern die Eigenschaften dieser Lebensräume. Es ist anzunehmen, dass die bewässerten Flächen für die auf Steppenlebensräume spezialisierten Arten weniger gut geeignet sind. Die Bewässerung würde folglich die faktischen Vogelschutzgebiete beeinträchtigen.

44.   Spanien wendet zwar ein, diese Annahme sei rein hypothetischer Natur und betont darüber hinaus, durch Maßnahmen der Schadensminderung und der Kompensation etwaige Beeinträchtigungen auszugleichen. Dieses Vorbringen steht jedoch im Widerspruch zu der Erklärung der Umweltverträglichkeit. Wie die spanische Regierung ausdrücklich anerkennt,(24) kommen die zuständigen Stellen darin zu dem Ergebnis, trotz der vorgesehenen präventiven, korrigierenden und ausgleichenden Maßnahmen seien die Auswirkungen strenger Art („carácter severo“).(25)

45.   Darüber hinaus können zwar schadensmindernde Maßnahmen eine Beeinträchtigung begrenzen oder sogar ausschließen, doch ist dies bei Ausgleichsmaßnahmen schon definitionsgemäß nicht der Fall. Sie setzen nämlich einen Schaden voraus, der durch andere Maßnahmen wieder gutgemacht werden soll.

46.   Im vorliegenden Fall kommt als Maßnahme zur Minderung des Schadens im Prinzip nur der Ausschluss der auszuweisenden Flächen von der zusätzlichen Bewässerung in Betracht. Nach der Erklärung der Umweltverträglichkeit sind dafür allerdings nur etwa 18 000 Hektar vorgesehen.(26) In dieser Fläche scheint das damals ausgewiesene BSG Mas de Melons vollständig enthalten zu sein. Somit sollen mindestens 20 000 Hektar faktischer Vogelschutzgebiete, also mehr als die Hälfte, zusätzlich bewässert werden.

47.   Angesichts dieses Flächenumfangs ist davon auszugehen, dass diese Beeinträchtigung sich auf die Zielsetzungen dieses Art. erheblich auswirkt. Dieser Schlussfolgerung steht auch nicht entgegen, dass nach der Erklärung der Umweltverträglichkeit – unter Berücksichtigung von Ausgleichsmaßnahmen – keine der relevanten Arten verschwindet. Erheblich ist nämlich bereits eine Reduzierung des Bestands.

48.   Somit ist festzustellen, dass die zuständigen Stellen mit der Erklärung der Umweltverträglichkeit der Beeinträchtigung faktischer Vogelschutzgebiete zustimmten. Die notwendigen Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden, wurden demnach nicht ergriffen.

5.      Zur Rechtfertigung

49.   Die spanische Regierung beruft sich jedoch auf verschiedene Gesichtspunkte, um die Beeinträchtigungen zu rechtfertigen.

50.   Eine Ausnahme von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie kann nach dem Gerichtshof nur durch außerordentliche Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden, die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelangen haben.(27) Dies setzt insbesondere voraus, dass keine Alternative zu der Beeinträchtigung besteht, d. h., sie darf nicht über das zur Erreichung des verfolgten Ziels Erforderliche hinausgehen.(28)

51.   Das Bewässerungsvorhaben wird im vorliegenden Fall aus wirtschaftlichen Gründen durchgeführt. Wirtschaftliche Erfordernisse können jedoch nach ständiger Rechtsprechung eine Beeinträchtigung faktischer Vogelschutzgebiete nicht rechtfertigen.(29) Es stellt sich allerdings die Frage, ob eine Rechtfertigung durch die von Spanien vorgetragenen Ausgleichsmaßnahmen und ökologischen Vorteile möglich ist.

52.   Der Gerichtshof hat im Urteil Leybucht anerkannt, dass ökologische Kompensationen die aus wirtschaftlichen Gründen verwirklichte Beeinträchtigung eines geschützten Gebiets rechtfertigen können.(30) Das Urteil könnte dahin gehend verstanden werden, dass Kompensationsmaßnahmen grundsätzlich Eingriffe in Schutzgebiete rechtfertigen können.

53.   Gegenüber der Rechtfertigung von Eingriffen durch Kompensationen ist allerdings Zurückhaltung geboten, da ihr Erfolg im Voraus kaum gewährleistet werden kann. Er ist von natürlichen Prozessen abhängig, die selten vollständig verstanden und vorhersehbar sind. Mit Ausgleichsmaßnahmen riskiert man somit, dass das existierende natürliche Erbe Europas tatsächlich gemindert wird, während die Schaffung neuer Werte zunächst nur eine bloße Hoffnung darstellt. Die Kompensation sollte daher nur die ultima ratio sein, wenn der Eingriff zwingend erforderlich ist.(31)

54.   Eine genauere Betrachtung des Urteils Leybucht zeigt dementsprechend, dass es sich um eine besondere Situation handelte, die einer uneingeschränkten Übertragung auf andere Fallgestaltungen nicht zugänglich ist. Es ging in diesem Fall um den Bau und die Verlegung von Deichen an der Nordsee. Dadurch gingen Salzwiesen und Wattflächen verloren, Lebensräume, die für die Erhaltung verschiedener Vogelarten wichtig sind. Im Prinzip war diese Beeinträchtigung allerdings durch überwiegende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, nämlich durch die Überschwemmungsgefahr und den Küstenschutz.(32)

55.   Ökologische Kompensationen nahm der Gerichtshof nur in den Blick, da das Vorhaben in seiner Ausgestaltung auf wirtschaftliche Interessen Rücksicht nahm, die alleine zur Rechtfertigung ungeeignet sind.(33) Ohne diese Rücksichtnahme wären zwar die Auswirkungen des Vorhabens auf die Belange des Vogelschutzes geringer gewesen, doch hätte es erhebliche wirtschaftliche Belastungen verursacht. Die Beeinträchtigung des Vogelschutzgebiets sollte daher nicht neue wirtschaftliche Möglichkeiten eröffnen, sondern einen Eingriff in bestehende Positionen vermeiden.

56.   Generalanwalt Van Gerven vertrat in dieser Situation die Auffassung, wirtschaftlichen Belangen könnte bei der Ausarbeitung eines Vorhabens, das durch gegenüber Umweltbelangen vorrangige Belange geboten ist, unter der Voraussetzung Rechnung getragen werden, dass die aufgrund der wirtschaftlichen Belange verursachte zusätzliche Umweltbeeinträchtigung nicht unverhältnismäßig groß ist verglichen mit der erheblichen Beeinträchtigung dieser Belange, falls ihnen nicht Rechnung getragen werden sollte.(34) Mit anderen Worten: Im Rahmen eines durch außerordentliche Gründe gerechtfertigten Gesamtvorhabens können Elemente der Ausgestaltung durch wirtschaftliche Gründe gerechtfertigt werden, wenn diese gegenüber der Umweltbeeinträchtigung überwiegen und die Beeinträchtigung ausgeglichen wird. Es scheint mir, dass dieser Gedanke auch dem Urteil Leybucht zugrunde liegt.

57.   Das bestätigen auch die nachfolgenden Entscheidungen des Gerichtshofs, in denen er betonte, das Schutzregime nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie sei strenger als das nach Art. 6 Abs. 3 und 4 der Habitatrichtlinie,(35) da nach der Vogelschutzrichtlinie weniger Möglichkeiten der Eingriffsrechtfertigung existierten.(36)

58.   Diese Bewertung ginge fehl, wenn Eingriffe in faktische Vogelschutzgebiete immer ohne zusätzliche Bedingungen durch Ausgleichsmaßnahmen gerechtfertigt werden könnten. Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie verlangt nämlich nicht nur die bloße Kompensation, sondern darüber hinaus zwingende Gründe überwiegenden öffentlichen Interesses und die Abwesenheit von Alternativen.

59.   Die hier insoweit unterstützte These von Generalanwalt Van Gerven entspricht daher voll der Linie des Gerichtshofs. In diesem Sinne reicht auch im Rahmen von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie eine Kompensation nicht zur Rechtfertigung. Vielmehr bedarf es zusätzlich einer grundsätzlichen Rechtfertigung des Gesamtprojekts durch außerordentliche Gründe. Nur dann kann eventuell die Kompensation Eingriffe in die Belange des Vogelschutzes erlauben, welche notwendig werden, um die Beeinträchtigung bestehender wirtschaftlicher Positionen durch das Gesamtprojekt zu begrenzen. In dieser Auslegung ist es leichter, ein Vorhaben nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie zu rechtfertigen als im Rahmen von Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie.

60.   Die Voraussetzungen und die Reichweite dieser sehr begrenzten Ausnahme zum Gebietsschutz nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie muss der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren allerdings nicht im Einzelnen aufklären. Der Fall ist nämlich völlig anders gelagert als das Urteil Leybucht. Außerordentliche Gründe für das Bewässerungsvorhaben sind nicht erkennbar. Daher ist eine Rechtfertigung durch Ausgleichsmaßnahmen nicht möglich.

61.   Darüber hinaus wäre zweifelhaft, ob die vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen den drohenden Verlust von Steppenlebensräumen überhaupt ausgleichen könnten. Die von Spanien insbesondere vorgetragene Nutzung bewässerter Felder durch die Zwergtrappe scheint jedenfalls nicht geeignet, die Beeinträchtigungen auszugleichen. Vielmehr ist erneut daran zu erinnern, dass die Auswirkungen des Vorhabens nach der Erklärung der Umweltverträglichkeit trotz aller vorgesehenen Maßnahmen schwerwiegend sind.

62.   Weiterhin betont Spanien, vermittels der Bewässerung die weitere landwirtschaftliche Nutzung der Flächen zu gewährleisten. Diese sei notwendig, da sie ohne Bewirtschaftung ihre besondere Eignung für den Vogelschutz verlieren würden.

63.   In der Tat ist es gut möglich, sogar höchstwahrscheinlich, dass die gegenwärtige Bewirtschaftung fortgeführt werden muss, um den für den Vogelschutz günstigen Zustand zu erhalten. Spanien wäre dann nach Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie verpflichtet, dies zu gewährleisten.(37)

64.   Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass allein das Bewässerungsvorhaben die weitere Bewirtschaftung sicherstellt. Vielmehr würde das Vorhaben sogar zu einer Veränderung der Bewirtschaftung führen, die vermittels zusätzlicher Bewässerung und Intensivierung der Landwirtschaft die Eignung der betroffenen Flächen für den Vogelschutz mindern würde. Folglich bedürfte es anderer Maßnahmen, um die Fortführung der bisherigen Bewirtschaftung zu gewährleisten, etwa durch entsprechende Subventionen.(38)

65.   Folglich ist eine Rechtfertigung der Beeinträchtigung nicht ersichtlich.

6.      Zur Beseitigung des Verstoßes

66.   Schließlich hat Spanien zum maßgeblichen Zeitpunkt, d. h. bis zum 22. Februar 2005, dem Ablauf der Frist, welche die Kommission in der begründeten Stellungnahme gesetzt hatte, die Verletzung von Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie nicht beendet.

67.   Spanien hat zwar bis zu diesem Zeitpunkt weitere BSG innerhalb des Projektbereiches ausgewiesen. Ganz abgesehen davon, dass nach Fristablauf weitere Flächen ausgewiesen wurden, reicht die Ausweisung von BSG jedoch nicht aus, um den Verstoß zu beenden. Wie die Parteien wiederholt betonen, geht es vorliegend nämlich nicht um die Pflicht zur Gebietsausweisung, sondern darum, ob faktische Vogelschutzgebiete durch Erklärung der Umweltverträglichkeit beeinträchtigt wurden.

68.   Eine Beendigung des Verstoßes hätte daher die Aufgabe des Vorhabens – zumindest für die faktischen Vogelschutzgebiete – erfordert oder – alternativ – die Ausweisung dieser Gebiete und die Durchführung des nach Art. 7 i.V.m. Art. 6 Abs. 3 und 4 der Habitatrichtlinie gebotenen Verfahrens. Weder das Eine noch das Andere sind im vorliegenden Fall geschehen. Daher hatte Spanien zum maßgeblichen Zeitpunkt den Verstoß noch nicht beendet.

69.   Zusammenfassend ist demnach festzustellen, dass das Königreich Spanien durch die Erklärung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens der Bewässerung des Bewässerungsgebiets des Kanals Segarra-Garrigues gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 4 der Vogelschutzrichtlinie verstoßen hat.

V –    Zu den Kosten

70.   Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Zwar ist die Klage teilweise als unzulässig abzuweisen, doch obsiegt die Kommission im vorliegenden Fall mit ihren Einwänden gegen das streitgegenständliche Vorhaben. Daher sind die Kosten Spanien aufzuerlegen.

VI – Ergebnis

71.   Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1.      Das Königreich Spanien hat durch die Erklärung der Umweltverträglichkeit des Vorhabens der Bewässerung des Bewässerungsgebiets des Kanals Segarra-Garrigues gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen.

2.      Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3.      Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.


1 – Originalsprache: Deutsch.


2  – ABl. L 103, S. 1.


3  – ABl. L 206, S. 7.


4 – Vgl. das Urteil vom 7. Dezember 2000, Kommission/Frankreich (Basses Corbières) (C-374/98, Slg. 2000, I-10799, Randnrn. 47 und 57).


5 – Auch das Urteil vom 18. März 1999, Kommission/Frankreich (Seinemündung) (C‑166/97, Slg. 1999, I‑1719, Randnr. 5) spricht nur vom Juni 1994. Es ist nämlich schwierig, den Ablauf der Umsetzungsfrist für die Habitatrichtlinie präzise zu bestimmen. Er beruht gemäß des damals geltenden Art. 191 Abs. 2 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Art. 254 EG) auf dem Datum, an dem sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt wurde. Eur-Lex nennt als Fristende den 10. Juni 1994, während der Gerichtshof in den Urteilen vom 26. Juni 1997, Kommission/Griechenland (Nichtumsetzung) (C-329/96, Slg. 1997, I-3749, Randnr. 2) und vom 11. Dezember 1997, Kommission/Deutschland (Nichtumsetzung) (C-83/97, Slg. 1997, I-7191, Randnr. 2) vom 5. Juni 1994 ausging.


6 – Carlota Viada (Hrsg.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998. Enthalten in den Anlagen zur Klageschrift der anhängigen Rechtssache C-235/04, Kommission/Spanien.


7 – BOE vom 31. Dezember 1994.


8 – Urteil vom 24. Juni 2004, Kommission/Niederlande (C‑350/02, Slg. 2004, I‑6213, Randnr. 20).


9 – Urteile vom 17. September 1996, Kommission/Italien (C-289/94, Slg. 1996, I‑4405, Randnr. 15), und vom 15. Februar 2001, Kommission/Frankreich (C‑230/99, Slg. 2001, I‑1169, Randnr. 31).


10 – Urteil vom 9. November 1999, Kommission/Italien (C-365/97, Slg. 1999, I-7773, Randnrn. 23 und 24).


11 – Urteil vom 29. September 1998, Kommission/Deutschland (C-191/95, Slg. 1998, I‑5449, Randnr. 55), und Kommission/Italien (zitiert Fn. 10, Randnr. 23).


12 – Urteile Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 11, Randnr. 54) und Kommission/Italien (zitiert Fn. 10, Randnr. 26).


13 – Die provisorische Übersetzung des Entwurfs eines Aufforderungsschreibens nennt an dieser Stelle auch Art. 2, doch fehlt dieser Verweis in der endgültigen spanischen Fassung.


14 – Insofern ist ein Verfahren wegen insgesamt unzureichender Ausweisung von BSG durch Spanien anhängig. Siehe dazu meine Schlussanträge vom 14. September 2006, Kommission/Spanien (C-235/04, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).


15 – Siehe meine Schlussanträge vom 19. April 2007, Kommission/Italien (Santa Catarina) (C-304/05, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nrn. 74 ff.).


16 – Urteil vom 2. August 1993, Kommission/Spanien (Santoña-Sümpfe) (C-355/90, Slg. 1993, I-4221, Randnr. 22).


17 – Zitiert in Fn. 4, Randnrn. 47 und 57.


18 – Schlussanträge vom 9. Juni 1993, Kommission/Spanien (Santoña-Sümpfe) (C‑355/90, Slg. 1993, I-4221, Nr. 50).


19 – Vgl. die Urteile Santoña-Sümpfe (zitiert in Fn. 16, Randnrn. 33 ff.), Seinemündung (zitiert in Fn. 5, Randnrn. 27 ff.) und den Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 16. August 1989, Kommission/Deutschland (Leybucht) (C‑57/89 R, Slg. 1989, 2849, Randnr. 16).


20 – Vgl. insbesondere das Urteil Santoña-Sümpfe (zitiert in Fn. 16, Randnrn. 42 ff.) zu dem Klagegrund, bezüglich dessen Generalanwalt Van Gerven seine in Nr. 27 erwähnte Äußerung traf.


21 – Beschluss Leybucht (zitiert in Fn. 19, Randnrn. 16 ff.).


22 – Blatt 54 der Anlagen zur Klagebeantwortung.


23 – Urteil Seinemündung (zitiert in Fn. 5, Randnr. 42).


24 – Randnrn. 40 und 42 der Klagebeantwortung.


25 – Blatt 52 der Anlagen zur Klagebeantwortung. Für erhebliche Beeinträchtigungen scheinen auch die von der Kommission in Anlage 5 der Klageschrift vorgelegten Schreiben der Umweltbehörden zur Umweltverträglichkeit zu sprechen.


26 – Blatt 55 der Anlagen zur Klagebeantwortung.


27 – Urteile vom 28. Februar 1991, Kommission/Deutschland (Leybucht) (C-57/89, Slg. 1991, I‑883, Randnrn. 21 f.) und Santoña-Sümpfe (zitiert in Fn. 16, Randnrn. 19).


28 – Ausdrücklich in Art. 6 Abs. 4 und Art. 16 der Habitatrichtlinie sowie Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie niedergelegt. Vgl. zur Rechtfertigung der Beschränkung von Grundfreiheiten durch ebenfalls ungeschriebene, im Allgemeininteresse liegende Ziele die Urteile vom 11. September 2003, Anomar u. a. (C‑6/01, Slg. 2003, I‑8621, Randnr. 86), vom 24. November 2005, Schwarz (C‑366/04, Slg. 2005, I‑10139, Randnr. 33), vom 15. Dezember 2005, Nadin und Nadin-Lux (C‑151/04 und C‑152/04, Slg. 2005, I‑11203, Randnr. 39), und vom 23. Februar 2006, A-Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Slg. 2006, I‑2093, Randnrn. 26 f.)


29 – Urteile Leybucht (zitiert in Fn. 27, Randnr. 22) und Santoña-Sümpfe (zitiert in Fn. 16, Randnrn. 19 und 45).


30 – Urteil Leybucht (zitiert in Fn. 27, Randnr. 26).


31 – Vgl. meine Schlussanträge vom 27. April 2006, Kommission/Portugal (Castro Verde) (C‑239/04, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Nr. 35).


32 – Urteil Leybucht (zitiert in Fn. 27, Randnr. 23).


33 – Urteil Leybucht (zitiert in Fn. 27, Randnr. 24).


34 – Schlussanträge vom 5. Dezember 1990, Kommission/Deutschland (Leybucht) (C‑57/89, Slg. 1991, I‑883, Nr. 39).


35 – Urteil Basses Corbières (zitiert in Fn. 4, Randnr. 50).


36 – Urteil 11. Juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Slg. 1996, I-3805, Randnr. 37).


37 – Vgl. meine Schlussanträge Santa Catarina (zitiert in Fn. 15, Nr. 75) und vom 23. Februar 2006, Kommission/Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (C-191/05, Slg. 2006, I‑6853, Nr. 14), sowie für ausgewiesene BSG das Urteil vom 20. Oktober 2005, Kommission/Vereinigtes Königreich (Konformität) (C‑6/04, Slg. 2005, I‑9017, Randnrn. 33 f.).


38 – Vgl. das Urteil vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (Frühjahrsjagd auf Wasservögel) (C‑344/03, Slg. 2005, I‑11033, Randnrn. 35, 38 und 40), und meine Schlussanträge vom 11. Januar 2007, Kommission/Österreich (Konformität) (C‑507/04, Nr. 61).

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