1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU.

2

Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem R. sp. z o.o. og Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (direktøren for tilsynsmyndigheden for energisektoren, Polen) (herefter »direktøren for URE«) vedrørende en bøde, som R. er blevet pålagt for manglende overholdelse af de forpligtelser til at indhente og indsende oprindelsescertifikater, som selskabet er underlagt i henhold til en støtteordning for producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder, som er beliggende i Polen.

3

Artikel 9a i ustawa – Prawo energetyczne (energiloven) af 10. april 1997 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »energiloven«), bestemte:

»1.   De energiselskaber, slutbrugere, mæglervirksomheder inden for råvarer og mæglerselskaber, som er omhandlet i stk. 1a, er i det omfang, der er fastsat i de bestemmelser, der vedtages på grundlag af stk. 9, forpligtet til:

1a.   Forpligtelsen i stk. 1 og 8 påhviler:

[...]

5.   De erstatningsafgifter, der er omhandlet i stk. 1, nr. 2, [...] udgør indtægter for den nationale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning og indbetales på fondens bankkonto senest den 31. marts hvert år for det foregående kalenderår.

[...]

9.   Økonomiministeren fastsætter ved bekendtgørelse det detaljerede anvendelsesområde for de [i stk. 1] omhandlede forpligtelser [...]

[...]«

4

Energilovens artikel 56, stk. 1, nr. 1a, bestemte:

»Den, der ikke overholder forpligtelsen til at indhente og indsende et oprindelsescertifikat eller et biogasoprindelsescertifikat til direktøren for URE til indløsning eller ikke betaler erstatningsafgift, pålægges en bøde.«

5

I 2005 indførte Republikken Polen en oprindelsescertifikatordning for at støtte producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder (»grøn elektricitet«). I denne henseende stilles sådanne certifikater gratis til rådighed for disse producenter i forhold til deres produktion af grøn elektricitet, mens andre virksomheder i energisektoren, og navnlig dem, der sælger elektricitet til slutbrugere, er underlagt en forpligtelse til at købe certifikaterne af de nævnte producenter og til at indsende dem til direktøren for URE til indløsning i en mængde svarende til en procentdel af deres markedsførte elektricitetsmængde.

6

I 2013 solgte R., et selskab, der handler med elektricitet, og som i henhold til energilovens artikel 9a, stk. 1, nr. 1, er forpligtet til at indhente og indsende oprindelsescertifikater for den mængde elektricitet, som selskabet markedsfører, elektricitet til H. S.A., et selskab, der producerer ferrolegeringer, og til andre kunder.

7

For at opfylde denne forpligtelse for så vidt angår den mængde elektricitet, som R. havde solgt til slutbrugere i 2013, indsendte R. oprindelsescertifikater til direktøren for URE svarende til disse mængder, uden at disse certifikater dog dækkede den mængde elektricitet, der var blevet leveret til H.

8

R. var nemlig af den opfattelse, at den elektricitet, der var leveret til H., ikke var bestemt til sidstnævntes eget forbrug, således at H. ikke var slutbruger for så vidt angik denne elektricitetsmængde. Den mængde, der var leveret til dette selskab, var derfor ikke omfattet af den forpligtelse, der er fastsat i energilovens artikel 9a, stk. 1, nr. 1.

9

Ved beslutning af 20. december 2018 fastslog direktøren for URE, som fandt, at den mængde elektricitet, der var solgt til H., faktisk var bestemt til H.s eget forbrug og derfor var omfattet af denne forpligtelse, for det første, at R. ikke havde overholdt denne forpligtelse og ikke havde betalt erstatningsafgift, og for det andet pålagde han i henhold til lovens artikel 56, stk. 1, nr. 1a, R. en bøde på 19898182,35 polske zloty (PLN) (ca. 4476096,12 EUR) for denne manglende overholdelse.

10

R. anlagde sag ved Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (den regionale domstol i Warszawa – domstol for konkurrence og forbrugerbeskyttelse, Polen), som gav R. delvist medhold i sagen, idet den annullerede beslutningen, for så vidt som den pålagde en bøde.

11

Med henblik herpå fandt denne domstol, at selv om direktøren for URE i henhold til energilovens artikel 56, stk. 1, nr. 1a, i princippet var berettiget til at pålægge R. en bøde for manglende overholdelse af forpligtelsen til at indsende oprindelsescertifikater for den mængde elektricitet, der var leveret til H., var artikel 108, stk. 3, TEUF imidlertid til hinder herfor.

12

Ifølge den nævnte domstol fremgik det nemlig af Kommissionens afgørelse C(2016) 4944 final af 2. august 2016 om statsstøtte SA. 37345 (2015/NN) – Polen – Polsk oprindelsescertifikatordning til støtte for vedvarende energi og nedsættelse af de afgifter, der er forbundet med forpligtelsen til at indhente certifikater for vedvarende energi for energiintensive brugere (EUT 2016, C 471, s. 1, herefter »den endelige afgørelse af 2. august 2016«), at den polske oprindelsescertifikatordning udgør statsstøtte. Selv om Europa-Kommissionen ved denne afgørelse havde erklæret, at ordningen var forenelig med det indre marked, forholder det sig ikke desto mindre således, at dens gennemførelse for en periode, der lå forud for den nævnte afgørelse, er i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.

13

Direktøren for URE har appelleret denne dom til Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (appeldomstolen i Warszawa, afdelingen for handelssager og sager om intellektuel ejendomsret, Polen), idet han navnlig har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, TEUF.

14

Den forelæggende ret har på grundlag af den endelige afgørelse af 2. august 2016 fastslået, at de bestemmelser, der indfører forpligtelsen vedrørende oprindelsescertifikater, er blevet indført i det polske retssystem i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.

15

Den er imidlertid af den opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt der er mulighed for at pålægge en virksomhed en bøde i henhold til nationale bestemmelser om en støtteordning, der er gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, endnu ikke er blevet afgjort i Domstolens praksis, navnlig i det tilfælde, hvor denne støtteordning efterfølgende er blevet erklæret forenelig med det indre marked.

16

Den forelæggende ret mener i denne forbindelse, at det er muligt at antage, at en virksomhed, der er underlagt de forpligtelser, der følger af en sådan støtteordning, og som er bevidst om den manglende anmeldelse af denne ordning, skal kunne påregne ikke at blive sanktioneret for tilsidesættelsen af disse forpligtelser, ligesom modtageren af uanmeldt støtte skal tage højde for nødvendigheden af at tilbagebetale denne.

17

Effektiviteten af forbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF peger også i denne retning tillige med den omstændighed, at de midler, der hidrører fra den erstatningsafgift, der er omhandlet i energilovens artikel 9a, stk. 1, nr. 2, og artikel 9a, stk. 5, og dem, der hidrører fra sanktioner for manglende betaling heraf, er bestemt til finansiering af støtten, idet erstatningsafgiften i øvrigt – i modsætning til det af direktøren for URE anførte – udgør en integrerende del af støtten.

18

På denne baggrund har Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (appeldomstolen i Warszawa, afdelingen for handelssager og sager om intellektuel ejendomsret) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 108, stk. 3, [TEUF,] sammenholdt med artikel 4, stk. 3, [TEU,] fortolkes således, at den manglende underretning om en støtteforanstaltning til [Kommissionen] – selv om Kommissionen efterfølgende har fastslået, at støtten er forenelig med det indre marked – er til hinder for at pålægge en virksomhed, som ikke har overholdt en forpligtelse i henhold til den bestemmelse i national ret, der gennemførte [nævnte] støtte i perioden forud for Kommissionens afgørelse, en bøde?«

19

I henhold til artikel 99 i Domstolens procesreglement kan Domstolen, bl.a. såfremt besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål klart kan udledes af retspraksis, til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse.

20

Der er grundlag for at anvende denne bestemmelse i den foreliggende sag.

21

Med sit eneste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en virksomhed pålægges en bøde for tilsidesættelse af en forpligtelse, der er en del af en statsstøtteforanstaltning, som er blevet gennemført forud for Kommissionens vedtagelse af den endelige afgørelse, hvorved det fastslås, at støtten er forenelig med det indre marked, når den pågældende tilsidesættelse fandt sted i perioden forud for denne vedtagelse.

22

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at dette spørgsmål er opstået i forbindelse med en polsk oprindelsescertifikatordning, der blev indført i 2005, og som har til formål at støtte producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder i Polen. Selv om denne ordning ifølge Kommissionen udgør en statsstøtteordning omfattet af artikel 108, stk. 3, TEUF, blev den først anmeldt af de polske myndigheder i 2013, idet disse oprindeligt antog, at en sådan ordning ikke kunne kvalificeres som statsstøtte. Ved sin endelige afgørelse af 2. august 2016 erklærede Kommissionen den nævnte ordning forenelig med det indre marked, samtidig med at den kritiserede dens for tidlige gennemførelse.

23

I denne sammenhæng vedrører det forelagte spørgsmål, således som det er begrundet af den forelæggende ret, foreneligheden med EU-retten af en bøde, der er pålagt en virksomhed, fordi denne navnlig ikke har opfyldt sin forpligtelse til at indhente og indsende oprindelsescertifikater for hele sit salg af elektricitet – en forpligtelse, som på grundlag af den endelige afgørelse af 2. august 2016 ubestridt er en del af den samme statsstøtteordning.

24

Efter denne præcisering skal det for det første bemærkes, at artikel 108, stk. 3, TEUF indfører en forebyggende kontrol med påtænkte nye støtteforanstaltninger. Dette forebyggelsessystem har til formål, at der kun gennemføres støtte, der er forenelig med det indre marked. Med henblik på at nå dette mål gennemføres en påtænkt støtte ikke, førend enhver tvivl om støttens forenelighed er fjernet ved Kommissionens endelige afgørelse (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).

25

I denne henseende udgør anmeldelsespligten et af de grundlæggende elementer i den ved EUF-traktaten indførte kontrolordning på området for statsstøtte. Under denne ordning har medlemsstaterne pligt til dels at meddele Kommissionen enhver foranstaltning vedrørende indførelse eller ændring af en støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, dels ikke at gennemføre en sådan foranstaltning i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF, så længe denne EU-institution ikke har vedtaget en endelig afgørelse vedrørende foranstaltningen (dom af 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK, C-445/19, EU:C:2020:952, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

26

Det i nævnte artikel 108, stk. 3, fastsatte forbud skal sikre, at en støtteforanstaltning ikke udfolder sine virkninger, før Kommissionen har haft en rimelig frist til at undersøge støtteforanstaltningen i detaljer og til eventuelt at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte procedure (dom af 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK, C-445/19, EU:C:2020:952, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

27

Kommissionens og de nationale retters respektive roller med hensyn til den indførte kontrolordning supplerer hinanden, men er klart adskilte, idet de nationale retters opgave navnlig består i – i tiden indtil Kommissionen træffer sin endelige afgørelse – at sikre borgernes rettigheder i tilfælde, hvor de statslige myndigheder tilsidesætter forbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF (dom af 15.9.2016, PGE, C-574/14, EU:C:2016:686, præmis 30 og 31).

28

Anvendelsen af disse bestemmelser hviler på en forpligtelse til loyalt samarbejde, inden for rammerne af hvilket de nationale retter navnlig skal træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af EU-retten, og afholde sig fra at træffe foranstaltninger, som kan forhindre gennemførelsen af traktatens formål, som det følger af artikel 4, stk. 3, TEU (jf. i denne retning dom af 21.11.2013, Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, præmis 41).

29

For det andet følger det af fast retspraksis, at en støtteforanstaltning, der iværksættes i strid med de betingelser, der følger af artikel 108, stk. 3, TEUF, er ulovlig (dom af 8.12.2011, Residex Capital IV, C-275/10, EU:C:2011:814, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

30

Endvidere gælder det, at den endelige afgørelse fra Kommissionen i en situation, hvor Kommissionen med hensyn til en støtteforanstaltning iværksat i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, som i den foreliggende sag, havde vedtaget en endelig afgørelse, hvori det blev fastslået, at denne støtteforanstaltning var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107 TEUF, ikke indebærer, at gennemførelsesforanstaltninger, som var ugyldige, fordi de var truffet i strid med forbuddet i nævnte artikel 108, stk. 3, sidste punktum, efterfølgende lovliggøres. Enhver anden fortolkning ville tilskynde den pågældende medlemsstat til at sætte sig ud over denne bestemmelse og medføre, at bestemmelsen mister sin effektive virkning (dom af 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK, C-445/19, EU:C:2020:952, præmis 21).

31

Det følger heraf, at en støtte, der er blevet gennemført inden vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår, at støtten er forenelig med det indre marked, i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF skal betragtes som ulovlig i perioden forud for vedtagelsen af denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 15.12.2022, Veejaam og Espo, C-470/20, EU:C:2022:981, præmis 54).

32

For det tredje har Domstolen desuden, uden at begrænse denne konstatering til et særligt område i EU-retten, fastslået, at en sanktionsordning, der fastsætter bøder eller andre tvangsforanstaltninger for at sikre gennemførelsen af nationale bestemmelser, der er anset for at være i strid med EU-retten, allerede af den grund må anses for at være i strid med EU-retten (dom af 11.9.2003, Safalero, C-13/01, EU:C:2003:447, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

33

Følgelig er sanktioner for manglende overholdelse af en forpligtelse, der er i strid med artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, for så vidt som den i overensstemmelse med, hvad der er anført i nærværende kendelses præmis 31, er en del af en statsstøtteordning, der er blevet gennemført forud for vedtagelsen af den endelige afgørelse, hvorved det fastslås, at den er forenelig med det indre marked, selv i strid med denne bestemmelse, når de pålægges for en tilsidesættelse af denne forpligtelse begået i perioden forud for vedtagelsen af denne afgørelse.

34

I den foreliggende sag fremgår det indledningsvis af den forelæggende rets konstateringer, at den i energilovens artikel 9a, stk. 1, nr. 1, fastsatte forpligtelse til at indhente oprindelsescertifikater og indsende dem til direktøren for URE til indløsning er en del af en statsstøtteordning, der er blevet indført i den polske retsorden i strid med artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, for så vidt som denne ordning blev gennemført forud for Kommissionens vedtagelse af den endelige afgørelse, der erklærer den forenelig med det indre marked, dernæst, at en sådan forpligtelse således i perioden forud for vedtagelsen af denne afgørelse var i strid med denne artikel 108, stk. 3, sidste punktum, og endelig, at den sanktion, som R. blev pålagt, blev pålagt for en overtrædelse, der blev begået i den periode, hvor støtteordningen var ulovlig.

35

Under disse omstændigheder, som det i givet fald tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, skal en sanktion som den, som R. er blevet pålagt, henset til den retspraksis, der er nævnt i denne kendelses præmis 24-32, anses for at være i strid med artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF.

36

Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en virksomhed pålægges en bøde for tilsidesættelse af en forpligtelse, der er en del af en statsstøtteforanstaltning, som er blevet gennemført forud for Kommissionens vedtagelse af den endelige afgørelse, hvorved det fastslås, at denne støtte er forenelig med det indre marked, når den pågældende tilsidesættelse fandt sted i perioden forud for denne vedtagelse.

37

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.

På grundlag af disse præmisser bestemmer Domstolen (Syvende Afdeling):

Artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU,

skal fortolkes således, at

denne bestemmelse er til hinder for, at en virksomhed pålægges en bøde for tilsidesættelse af en forpligtelse, der er en del af en statsstøtteforanstaltning, som er blevet gennemført forud for Europa-Kommissionens vedtagelse af den endelige afgørelse, hvorved det fastslås, at denne støtte er forenelig med det indre marked, når den pågældende tilsidesættelse fandt sted i perioden forud for denne vedtagelse.