1.

Efter den globale finanskrise i 2008 traf EU-lovgiver en række foranstaltninger, der blev betegnet som bankunionen, med det formål at beskytte finansmarkederne i EU mod fremtidig ustabilitet.

2.

En af disse foranstaltninger er den fælles afviklingsmekanisme (SRM), der blev indført i 2014 ( 2 ). Hovedformålet med denne mekanisme er at sikre en velordnet afvikling af nødlidende banker uden brug af skatteydernes penge og samtidig fremme den finansielle stabilitet ( 3 ). Dette indebærer i al korthed, at hvis en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, kan Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«) under visse omstændigheder vedtage en afviklingsordning, hvorefter Europa-Kommissionen har 24 timer til at godkende denne.

3.

Den 6. juni 2017 blev den fælles afviklingsmekanisme anvendt første gang, hvilket skete i forbindelse med Banco Popular Español, S.A. (herefter »Banco Popular«).

4.

Det vigtigste spørgsmål, der er rejst i appelsagen vedrørende denne afvikling, er, hvem der er juridisk ansvarlig for afviklingsordningen for Banco Popular, og hvem der som følge heraf bør sagsøges ved Unionens retsinstanser i forbindelse med et annullationssøgsmål. Er der tale om Afviklingsinstansen, som vedtog afviklingsordningen ( 4 )? Er der tale om Kommissionen, som godkendte ordningen i dens helhed ( 5 )? Eller var afviklingen af Banco Popular en fælles foranstaltning?

5.

Ifølge Rettens dom af 1. juni 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno og SFL mod Afviklingsinstansen (T-481/17, EU:T:2022:311) (herefter »den appellerede dom«) ( 6 ), er afviklingsordningen en anfægtelig retsakt, og Afviklingsinstansen er juridisk ansvarlig for denne ordning.

6.

Kommissionen har i den foreliggende appelsag bestridt, at søgsmålet skulle anlægges mod Afviklingsinstansen. Søgsmålet burde efter dens opfattelse have være anlagt mod Kommissionen selv, eftersom afviklingsordningen først træder i kraft, efter at den er godkendt.

7.

Den appellerede dom er én af seks prøvesager, som er blevet afgjort af Retten, og som repræsenterer mere end 100 direkte søgsmål anlagt af fysiske og juridiske personer, der ejede kapitalandele i Banco Popular, før banken blev afviklet ( 7 ).

8.

Den Europæiske Centralbank (ECB), Afviklingsinstansen og eventuelt Rådet for Den Europæiske Union inddrages i forskellige faser af den afviklingsprocedure, der er fastsat i SRM-forordningen. 24. betragtning til SRM-forordningen har følgende ordlyd:

»Eftersom det kun er EU-institutionerne, der må fastlægge Unionens afviklingspolitik, og der fortsat er en skønsbeføjelse i forbindelse med vedtagelsen af hver enkelt afviklingsordning, er det nødvendigt at sørge for tilstrækkelig inddragelse af Rådet og Kommissionen, som er de institutioner, der kan udøve gennemførelsesbeføjelser i overensstemmelse med artikel 291 i TEUF. Vurderingen af de skønsmæssige aspekter af afviklingsafgørelser truffet af Afviklingsinstansen bør foretages af Kommissionen. I betragtning af den betydelige indvirkning afviklingsafgørelser har på medlemsstaternes finansielle stabilitet og på Unionen som helhed såvel som på medlemsstaternes finanspolitiske suverænitet, er det vigtigt, at Rådet tillægges gennemførelsesbeføjelser til at træffe visse afgørelser i forbindelse med afviklingen. Det bør således være op til Rådet efter forslag fra Kommissionen at udøve effektiv kontrol med Afviklingsinstansens vurdering af, at der er tale om almene hensyn, samt at vurdere væsentlige ændringer af det beløb, der skal anvendes fra Afviklingsfonden i forbindelse med en konkret afviklingsforanstaltning. Endvidere bør Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage delegerede retsakter, der specificerer yderligere kriterier eller omstændigheder, som Afviklingsinstansen skal tage hensyn til ved udøvelsen af dens forskellige beføjelser. En sådan overdragelse af afviklingsopgaver bør på ingen måde hæmme den måde, hvorpå det indre marked for finansielle tjenesteydelser fungerer. [Den Europæiske Banktilsynsmyndighed] bør derfor bevare sin rolle og alle sine eksisterende beføjelser og opgaver: Den bør udvikle og bidrage til en ensartet anvendelse af den EU-lovgivning, som finder anvendelse på alle medlemsstater, og øge konvergensen mellem afviklingspraksisser i hele Unionen.«

9.

SRM-forordningens artikel 18 indeholder nærmere bestemmelser om afviklingsproceduren. Følgende stykker i denne artikel er relevante for den foreliggende appelsag:

»7.   Umiddelbart efter vedtagelsen af afviklingsordningen fremsender Afviklingsinstansen denne til Kommissionen.

Kommissionen skal, inden for 24 timer efter Afviklingsinstansen har fremsendt afviklingsordningen, enten godkende eller gøre indsigelse mod ordningen hvad angår de skønsmæssige aspekter i de tilfælde, der ikke er dækket af nærværende stykkes tredje afsnit.

Kommissionen kan inden for de første 12 timer, efter at Afviklingsinstansen har fremsendt afviklingsordningen, foreslå Rådet at:

Med henblik på tredje afsnit træffer Rådet afgørelse med simpelt flertal.

Afviklingsordningen træder kun i kraft, hvis hverken Rådet eller Kommissionen gør indsigelse inden 24 [timer] efter Afviklingsinstansens fremsendelse af ordningen.

Rådet eller Kommissionen angiver, alt efter omstændighederne, begrundelser for udøvelsen af deres indsigelsesret.

Hvis Rådet inden for 24 timer, efter at Afviklingsinstansen har fremsendt afviklingsordningen, har godkendt Kommissionens forslag om ændring af ordningen af de grunde, der er omhandlet i tredje afsnit, litra b), eller hvis Kommissionen har gjort indsigelse i overensstemmelse med andet afsnit, ændrer Afviklingsinstansen inden for otte timer afviklingsordningen i overensstemmelse med de anførte grunde.

Hvis den af Afviklingsinstansen vedtagne afviklingsordning indeholder udelukkelse af visse passiver under ekstraordinære omstændigheder, som omhandlet i artikel 27, stk. 5, og hvor en sådan udelukkelse kræver bidrag fra Afviklingsfonden eller fra alternative finansieringskilder for at beskytte det indre markeds integritet, kan Kommissionen forbyde eller kræve ændringer af den foreslåede udelukkelse med angivelse af passende årsager baseret på overtrædelse af kravene som fastsat i artikel 27 og i delegerede retsakter vedtaget af Kommissionen på grundlag af artikel 44, stk. 11, i direktiv 2014/59/EU.

8.   Hvis Rådet modsætter sig, at et institut bringes under afvikling med den begrundelse, at kriterierne om almene hensyn som omhandlet i stk. 1, litra c), ikke er opfyldt, vil den pågældende enhed blive opløst på en velordnet måde i overensstemmelse med gældende national ret.«

10.

De faktiske omstændigheder, som er relevante for den foreliggende appelsag, og som forklares nærmere i den appellerede dom, kan sammenfattes på følgende måde.

11.

Banco Populars vanskeligheder begyndte i 2016 og kulminerede den 3. juni 2017, hvor Afviklingsinstansen besluttede at indlede proceduren for salg af Banco Popular og oplyste Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (den nationale afviklingsmyndighed i Spanien, herefter »FROB«) om kravene til et salg.

12.

ECB fastslog den 6. juni 2017, at Banco Popular var nødlidende eller forventeligt nødlidende i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 4, litra c), og underrettede Afviklingsinstansen om denne vurdering i overensstemmelse med SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, andet afsnit ( 8 ).

13.

Den 7. juni 2017 oplyste FROB Afviklingsinstansen om, at denne myndighed dags dato kl. 3.12 havde modtaget et bindende tilbud fra Banco Santander, S.A. (herefter »Banco Santander«) om at købe aktierne i Banco Popular for 1 EUR. FROB foreslog Afviklingsinstansen at godtage dette tilbud.

14.

Afviklingsinstansen godtog Banco Santanders tilbud og vedtog afviklingsordningen på sit eksekutivmøde den 7. juni 2017 ( 9 ). Ordningen blev forelagt Kommissionen til godkendelse kl. 5.13. Kl. 6.30 godkendte Kommissionen afviklingsordningen ved en afgørelse, der var rettet til Afviklingsinstansen.

15.

Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno and Stiftung für Forschung und Lehre (SFL) anlagde ved stævning indleveret til Retten den 2. august 2017 sag mod Afviklingsinstansen med påstand om annullation af afviklingsordningen ( 10 ).

16.

Retten besluttede ex officio at tage stilling til, om sagen kunne antages til realitetsbehandling, og konkluderede, at sagen med rette var blevet anlagt mod Afviklingsinstansen.

17.

Retten lagde afgørende vægt på, at Kommissionen til forskel fra Afviklingsinstansen ikke har beføjelse til at ændre afviklingsordningen eller dens retsvirkninger ( 11 ). Dette skyldes, at Kommissionens godkendelse kun kræves for de skønsmæssige aspekter af afviklingsordningen, hvilket skal forhindre en egentlig kompetenceoverdragelse som omhandlet i Domstolens dom i Meroni-sagen ( 12 ).

18.

Retten forkastede Kommissionens argument om, at afviklingsordningen kun er en forberedende foranstaltning, som den ikke er forpligtet til at godkende, med støtte i dommen i sagen ABLV Bank m.fl. ( 13 ). Den sondrede mellem ECB’s vurdering af, om banken var nødlidende eller forventeligt nødlidende, og afviklingsordningen: I dommen i sagen ABLV Bank m.fl. fastslog Domstolen, at den førstnævnte vurdering ikke havde retsvirkninger for appellanterne, hvorimod afviklingsordningen og dens anvendelse havde sådanne virkninger ( 14 ). Retten anførte til støtte for denne konklusion, at Kommissionen i modsætning til de beføjelser, som Afviklingsinstansen har i forhold til ECB, ikke kan gøre indsigelse mod rent tekniske aspekter af afviklingsordningen eller ændre disse.

19.

Retten forkastede ligeledes Parlamentets og Rådets argument om, at SRM-forordningens artikel 86 kun omhandler afgørelser fra Afviklingsinstansen, som ikke skal godkendes af Kommissionen. Den forklarede, at det ikke er muligt at indgive klage over afviklingsordningen til klagenævnet, og at der ikke findes andre bestemmelser, som udelukker den fra Unionens retsinstansers kontrolbeføjelser i medfør af SRM-forordningens artikel 86 ( 15 ).

20.

Retten henviste endelig til retssikkerhedsprincippet og princippet om effektiv retsbeskyttelse ( 16 ) som støtte for sin konklusion om, at afviklingsordningen er en retsakt, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF.

21.

Ved appelskrift indgivet den 17. august 2022 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:

22.

Afviklingsinstansen har nedlagt følgende påstande:

23.

SFL har nedlagt følgende påstande:

24.

Parlamentet, der er interveneret til støtte for Kommissionen, har gjort gældende, at Domstolen bør give Kommissionen medhold i det hele.

25.

Rådet er interveneret til støtte for, at påstanden om annullation af afviklingsordningen forkastes.

26.

Parlamentet, Rådet, Kommissionen, SFL og Afviklingsinstansen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 13. juni 2023.

27.

Kommissionen har fremsat tre appelanbringender. Den har for det første gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den konkluderede, at den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen havde vedtaget, har bindende retsvirkninger. Kommissionen har for det andet gjort gældende, at Retten tillod et søgsmål, der var rettet mod den forkerte instans, hvilket krænkede Kommissionens ret til forsvar. Kommissionen har endelig gjort gældende, at Rettens begrundelse er selvmodsigende.

28.

Alle disse tre appelanbringender kan sammenfattes i ét spørgsmål: Fastslog Retten med føje, at der kan anlægges sag mod Afviklingsinstansen til prøvelse af afviklingsordningen for Banco Popular? Jeg vil derfor vurdere dem under ét.

29.

Min vurdering vil vise, at Retten tog fejl. Det er Kommissionen, der er den juridisk ansvarlige ophavsmand til afviklingsordningen, og i en situation som den omhandlede, hvor Kommissionen godkendte afviklingsordningen, er det kun muligt at anlægge et annullationssøgsmål mod denne institution.

30.

Denne konklusion følger af SRM-forordningen, hvori EU-lovgiver tilrettelagde afviklingsproceduren og fordelte opgaverne mellem de forskellige aktører. Jeg kan imidlertid ikke tiltræde Kommissionens argument om, at Meroni-doktrinen krævede en sådan løsning ( 17 ).

31.

EU-lovgiver kunne have tildelt Afviklingsinstansen beføjelse til selv at vedtage afviklingsordninger i enkeltsager i overensstemmelse med betingelserne i bemyndigelsesreglerne og med forbehold af retslig prøvelse. Det gjorde EU-lovgiver imidlertid ikke. I stedet for at tildele Afviklingsinstansen en sådan selvstændig beføjelse valgte lovgiver at stille yderligere krav om godkendelse fra Kommissionen.

32.

Jeg vil underbygge mine konklusioner på følgende måde. Jeg vil først beskrive Afviklingsinstansen og dens rolle samt Kommissionens og Rådets roller i henhold til SRM-forordningen (afsnit A.1). Dette vil vise, at der er fire forskellige scenarier for, hvordan afviklingsproceduren kan træde i kraft (afsnit A.2). Jeg vil dernæst forklare, at Meroni-doktrinen i sin nuværende form ikke krævede, at Kommissionen eller Rådet skulle inddrages i de afgørelser, som Afviklingsinstansen træffer i de enkelte sager (afsnit B.1). Når lovgiver alligevel valgte denne løsning, bliver Kommissionen, som jeg vil godtgøre senere, den juridisk ansvarlige ophavsmand til afviklingsordningen (afsnit B.2). Sagsøgerne i første instans burde derfor ikke have anlagt sag mod Afviklingsinstansen, og Retten burde ikke have antaget sagen til realitetsbehandling.

33.

Det fremgår af 31. betragtning til SRM-forordningen, at Afviklingsinstansen »bør […] være et særligt EU-agentur med en særlig struktur, som svarer til dens særlige opgaver, og som ikke følger samme skabelon som de øvrige EU-agenturer« ( 18 ). Afviklingsinstansen er én af de mere end 35 agenturer, som findes på EU-plan, og som hver især har en særlig struktur og særlige opgaver og beføjelser. Som flere forskere har påpeget, tager traktaterne endnu ikke tilstrækkelig højde for den stigende agenturdannelse (»agencification«) ( 19 ), som Afviklingsinstansen blot er ét eksempel på.

34.

I SRM-forordningens artikel 16, stk. 1, bemyndiges Afviklingsinstansen til at beslutte, om der skal foretages en afvikling. Afviklingsinstansen indleder en afviklingsprocedure, efter at ECB har fastslået, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende ( 20 ). Under visse omstændigheder kan Afviklingsinstansen imidlertid også selv vurdere, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende ( 21 ). Selv om det principielt er ECB’s vurdering, der udløser afviklingsproceduren, kan Afviklingsinstansen således også selv iværksætte denne procedure.

35.

Afviklingsinstansen kan kun beslutte at foretage en afvikling, hvis dette er begrundet i almene hensyn ( 22 ). Hvis Afviklingsinstansen beslutter at foretage en afvikling, skal den ligeledes vælge, hvilket afviklingsværktøj der skal anvendes ( 23 ).

36.

Det er ubestridt blandt deltagerne i sagen for Domstolen, at de nævnte valgmuligheder for Afviklingsmyndigheden er af skønsmæssig karakter og underlagt Kommissionens kontrol ( 24 ).

37.

Hvis Afviklingsinstansen konkluderer, at en afvikling er i almenhedens interesse, kan Kommissionen inden for 12 timer efter at have modtaget afviklingsordningen foreslå Rådet at gøre indsigelse mod konklusionen om, at betingelsen om, at afviklingen skal være i almenhedens interesse, er opfyldt ( 25 ). Afviklingsinstansens skønsbeføjelse kan i denne henseende indskrænkes af Kommissionen og Rådet.

38.

Hvis Afviklingsinstansen konkluderer, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse, fremgår det imidlertid ikke af SRM-forordningen, at Kommissionen eller Rådet skal have mulighed for at tage til genmæle. Med forbehold af Domstolens fremtidige afgørelse herom ( 26 ) er det efter min opfattelse kun muligt at anlægge sag til prøvelse af en konklusion om, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse, mod Afviklingsinstansen, eftersom det er dette organ, der træffer den endelige afgørelse om dette spørgsmål.

39.

Afviklingsinstansen har ikke kun beføjelse til at afgøre, om der skal ske en afvikling, men kan også træffe en række andre individuelle afgørelser i forbindelse med afviklingsproceduren ( 27 ).

40.

Afviklingsinstansen udarbejder f.eks. afviklingsplaner ( 28 ) og udsteder retningslinjer og instrukser til de nationale afviklingsmyndigheder for at sikre en effektiv og ensartet anvendelse af sine særlige beføjelser i henhold til SRM-forordningen ( 29 ). Den har beføjelse til at kræve, at kreditinstituttet eller dets moderselskab kontakter potentielle købere som led i en tidlig indgriben, og at pålægge den kompetente nationale myndighed at udarbejde en foreløbig afviklingsordning ( 30 ).

41.

Afviklingsinstansen bestemmer ligeledes, hvem der skal foretage en rimelig, forsigtig og realistisk værdiansættelse af et kreditinstituts aktiver og passiver, før der træffes afgørelse om en afvikling, og vælger en person, som er uafhængig af alle offentlige myndigheder, til at udføre denne værdiansættelse ( 31 ). Afviklingsinstansen har beføjelse til at overvåge og give instrukser til de nationale afviklingsmyndigheder, mens afviklingen gennemføres ( 32 ). Afviklingsinstansen har endelig undersøgelsesbeføjelser ( 33 ) og kan pålægge enheder, der ikke efterkommer dens undersøgelsesafgørelser, sanktioner ( 34 ).

42.

Afviklingsinstansens afviklingsordning skal godkendes af Kommissionen eller – i visse tilfælde – af Rådet. Den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen har vedtaget, er ikke juridisk bindende, før der er foreligger en sådan godkendelse. Det bringer mig videre til de fire mulige scenarier for en afviklingsordnings ikrafttrædelse.

43.

SRM-forordningens artikel 18, stk. 7, femte afsnit, bestemmer, at afviklingsordningen »kun [træder] i kraft, hvis hverken Rådet eller Kommissionen gør indsigelse inden 24 [timer] efter Afviklingsinstansens fremsendelse af ordningen«. De sidste afsnit af SRM-forordningens artikel 18, stk. 7, indeholder fire scenarier for afviklingsordningens ikrafttrædelse med deltagelse af Afviklingsinstansen, Kommissionen og eventuelt Rådet.

44.

Afviklingen af Banco Popular vedrører kun det første scenario. Min vurdering, som fører til konklusionen om, at Kommissionen er den eneste juridisk ansvarlige aktør, mod hvilken der kan anlægges et søgsmål til prøvelse af en afviklingsordning, omhandler dette scenario. Det er ikke min hensigt at foreslå helhedsløsninger, men jeg anser det for vigtigt at adskille det aktuelle scenario fra de øvrige. Dette vil gøre det lettere at forstå, hvilket forhold der er mellem Kommissionen og Afviklingsinstansen med henblik på afgørelsen af denne sag.

45.

Kommissionen kan godkende afviklingsordningen inden for 24 timer efter, at Afviklingsinstansen har fremsendt den ( 35 ).

46.

Det var det, der skete i forbindelse med afviklingen af Banco Popular. Kommissionen fremsatte ingen indsigelser og godkendte udtrykkeligt afviklingsordningen i det hele.

47.

Eftersom der ikke blev gjort indsigelser i dette scenario, træder afviklingsordningen i kraft ( 36 ).

48.

I forbindelse med afviklingen af Banco Popular fremgik det således af afviklingsordningens artikel 12.1, at den ville træde i kraft den 7. juni 2017, kl. 6.30. Det var på dette tidspunkt, at Kommissionen godkendte afviklingsordningen, og ikke på det tidspunkt, hvor Afviklingsinstansen fremsendte den til Kommissionen (kl. 5.13).

49.

Der er ikke desto mindre blevet anlagt forskellige fortolkninger af spørgsmålet om ordningens ikrafttrædelse i denne sag ( 37 ). På den ene side bemærkede Retten, at tidspunktet for afviklingsordningens ikrafttrædelse fremgik af dennes artikel 12, og den konkluderede derfor, at selve afviklingsordningen er en retsakt, der kan træde i kraft ( 38 ). På den anden side har Kommissionen gjort gældende, at dens godkendelse er afgørende for, hvornår afviklingsordningen træder i kraft ( 39 ).

50.

Som jeg vil beskrive nærmere i afsnit B.2, følger det af SRM-forordningens ordlyd og opbygning, at det specifikt er Kommissionens godkendelse i dette scenario, der gør afviklingsordningen til en juridisk bindende retsakt.

51.

Det andet scenario, som Kommissionen i retsmødet betegnede som meget usandsynligt, indebærer, at Kommissionen ikke reagerer inden for 24 timer efter, at afviklingsordningen er blevet fremsendt.

52.

SRM-forordningens artikel 18, stk. 7, femte afsnit, understøtter ganske rigtigt konklusionen om, at afviklingsordningen, træder i kraft, uden at Kommissionen har godkendt den, hvis der ikke gøres indsigelser (eller slet ikke reageres).

53.

Dette kan fortolkes således, at i denne situation vil den eneste retsakt, der har bindende retsvirkninger, være selve afviklingsordningen. Dette strider mod Kommissionens argument om, at dens godkendelse er den vigtigste betingelse for, at afviklingsordningen kan træde i kraft.

54.

Dette scenario kan også anskues således, at Kommissionens godkendelse i dette tilfælde er stiltiende og ligeledes udgør en nødvendig betingelse for, at afviklingsordningen kan træde i kraft. Dette har Kommissionen anført i appelskriftet.

55.

Jeg er enig med Kommissionen i, at dette scenario kan sidestilles med det første scenario, og at søgsmålet til trods for den manglende udtrykkelige godkendelse skal rettes mod Kommissionen, som er juridisk ansvarlig for afviklingsordningen.

56.

Der er imidlertid grund til at være varsom, hvis Kommissionen ikke foretog nogen direkte handling, da dette kan indikere, at dens rolle i forbindelse med godkendelsen af den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen havde udarbejdet, var rent symbolsk og ikke reel ( 40 ). Eftersom afviklingen af Banco Popular var den første, der blev gennemført i henhold til SRM-forordningen, er det umuligt at vide, om Kommissionen for fremtiden vil godkende afviklingsordninger stiltiende. Det må på nuværende tidspunkt blot antages, at Kommissionen ikke vil handle således ( 41 ).

57.

Kommissionen kan gøre indsigelse mod de skønsmæssige aspekter ( 42 ) af afviklingsordningen ( 43 ). Den skal i så fald begrunde sin indsigelse ( 44 ).

58.

Retten fastslog i den appellerede dom, at Kommissionen ikke kan gøre indsigelse mod eller ændre rent tekniske aspekter af afviklingsordningen ( 45 ). Retten konkluderede derfor, at afviklingsordningen har selvstændige retsvirkninger. Afviklingsinstansen indtog ligeledes en tilsvarende holdning i sit svarskrift.

59.

Kommissionen indsigelser må nemlig kun vedrøre skønsmæssige aspekter. Ordningens skønsmæssige del er imidlertid baseret på konklusioner, der er draget af dens ikke-skønsmæssige dele. Kommissionen kan eksempelvis gøre indsigelse mod det valg af afviklingsværktøj, som Afviklingsinstansen har foreslået, fordi den drager en anden konklusion af bankens værdiansættelse.

60.

I dette scenario har Afviklingsinstansen otte timer til at ændre afviklingsordningen i overensstemmelse med Kommissionens begrundelser ( 46 ).

61.

Hvis Kommissionen har gjort indsigelse mod afviklingsordningen, kan den under alle omstændigheder ikke træde i kraft, uden at der tages højde for de pågældende indsigelser. Efter min opfattelse vil det også i dette scenario være rimeligt at drage Kommissionen til ansvar for afviklingsordningen.

62.

Afviklingen skal være nødvendig i almenhedens interesse ( 47 ). Bail-in er desuden et af de afviklingsværktøjer, hvortil der kan anvendes midler fra Den Fælles Afviklingsfond (herefter »Fonden«) ( 48 ). Disse to aspekter af afviklingsordningen er underlagt Rådets kontrol.

63.

Kommissionen kan inden for de første 12 timer efter afviklingsordningens fremsendelse ( 49 ) foreslå Rådet enten at gøre indsigelse mod afviklingsordningen, hvis afviklingen ikke er i almenhedens interesse, eller at godkende eller gøre indsigelse mod Kommissionens forslag om en væsentlig ændring af størrelsen af det beløb, der skal anvendes fra Afviklingsfonden.

64.

Rådet træffer i dette scenario afgørelse med simpelt flertal ( 50 ) og skal angive begrundelser for udøvelsen af sin indsigelsesret ( 51 ).

65.

Hvis Rådet afviser, at der foreligger almene hensyn, skal den relevante enhed opløses i overensstemmelse med national ret ( 52 ). Rådet har således beføjelse til at indstille afviklingen helt.

66.

Hvis Rådet godkender Kommissionens forslag om, at der gøres indsigelse eller foretages en ændring af Afviklingsfondens anvendelse, skal Afviklingsinstansen ændre afviklingsordningen tilsvarende inden for otte timer ( 53 ).

67.

I lighed med det tredje scenario fremsætter Kommissionen indsigelser, men til forskel fra det tredje scenario kan den ikke gøre dem gældende over for Afviklingsinstansen uden Rådets samtykke. Der kan således ske flere ting: Rådet kan give samtykke, men det kan også tage afstand fra Kommissionens holdning og dermed tilslutte sig Afviklingsinstansens oprindelige ordning.

68.

Hvilken retsakt kan anfægtes i dette fjerde scenario? Hvis Rådets holdning indebærer, at en afviklingsordning forkastes (f.eks. på grund af manglende almene hensyn), er Rådets holdning den eneste retsakt, der kan anfægtes. Afviklingsordningen eksisterer ikke i et sådant scenario.

69.

Hvis Rådet er uenigt med Kommissionen og bekræfter, at afviklingen er i almenhedens interesse, kan ordningen imidlertid træde i kraft. Dette sker, selv om Kommissionen ikke har godkendt ordningen. Hvem skal en sag til prøvelse af en sådan ordning anlægges mod: Skal den kun rettes mod Rådet? Eller skal den både rettes mod Rådet og Kommissionen? Der opstår et tilsvarende spørgsmål, hvis det beløb, der skal anvendes fra Afviklingsfonden, ændres, uden at Rådet og Kommissionen når til enighed herom.

70.

Svaret kan ikke findes i SRM-forordningen.

71.

Uden at det er til hinder for en anden løsning, såfremt der opstår et konkret spørgsmål, og ud fra en abstrakt vurdering af disse situationer er det igen nærliggende at konkludere, at Kommissionen altid skal inddrages i en sag til prøvelse af afviklingsordningen (sammen med Rådet eller alene). Som jeg vil forklare i afsnit B.2, taler det for denne opfattelse, at Kommissionen deltager mere aktivt i afviklingsproceduren, end Rådet gør.

72.

Jeg vil som tidligere nævnt foreslå Domstolen at fastslå, at Retten fortolkede SRM-forordningen forkert, da den fandt, at afviklingsordningen for Banco Popular er en retsakt, der kan tilregnes Afviklingsinstansen og ikke Kommissionen. Jeg foreslår derfor, at Domstolen giver Kommissionen medhold og ophæver den appellerede dom. Mine argumenter svarer imidlertid ikke helt til Kommissionens.

73.

Jeg kan især ikke tilslutte mig Kommissionens argument om, at Meroni-doktrinen kræver, at afviklingsordningen tilregnes Kommissionen. En sådan fortolkning følger ikke desto mindre af SRM-forordningens ordlyd og opbygning.

74.

Før jeg angiver begrundelsen for en sådan udlægning af SRM-forordningen (afsnit 2), vil jeg forklare, hvordan Meroni-doktrinen skal forstås i dag (afsnit 1).

75.

Kommissionen har med et af sine argumenter i denne appelsag anført, at det vil stride mod Meroni-doktrinen og princippet om institutionel ligevægt at tillægge Afviklingsinstansen skønsbeføjelser ( 54 ). Hvis man ser på retsaktens tilblivelse fremgår det, at Rådets bidrag til lovgivningsproceduren ( 55 ) resulterede i, at Afviklingsinstansen ikke fik beføjelse til at skabe bindende retsvirkninger for borgerne. Dette ansås for nødvendigt for at sikre overholdelsen af Meroni-doktrinen.

76.

Doktrinens navn stammer fra Meroni-dommen, der blev afsagt helt tilbage i 1958 ( 56 ). Sagen var anlagt mod Den Høje Myndighed for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab og ikke mod Kommissionen, som ikke fandtes dengang. Den Høje Myndighed gav et privat organ beføjelser til at stå for den økonomiske drift af skrotordningen. Domstolen fastslog, at Den Høje Myndighed kun havde ret til at overdrage nøje definerede gennemførelsesbeføjelser, der skulle kontrolleres fuldstændigt af Den Høje Myndighed ( 57 ).

77.

Meroni-dommen blev en model for vurdering af delegering af beføjelser i henhold til EU-retten ( 58 ). Den fortolkes ofte således, at den fastsætter en regel om, at skønsbeføjelser ikke kan uddelegeres ( 59 ).

78.

Et forbud mod delegering af skønsbeføjelser til andre end Kommissionen afspejler imidlertid ikke den aktuelle virkelighed ( 60 ). En lang række agenturer på EU-plan har beføjelse til at træffe juridisk bindende afgørelser, hvilket nødvendigvis vil indebære et vist skøn ( 61 ).

79.

Lord Diplock har formuleret en definition af begrebet skøn, som jeg anser for nyttig og anvendelig i EU-sammenhæng: »Selve begrebet administrativt skøn indebærer en ret til at vælge mellem mere end én måde at handle på, således at det er muligt for fornuftige personer at have forskellige holdninger til, hvilken der bør foretrækkes« ( 62 ).

80.

At anlægge skøn er et naturligt led i regelfastsættelsen: Vedtagelse af regler, der er generelt bindende for alle på samme vilkår, beror på politiske valg. Den udøvende magt tillægges stadig oftere en sådan beføjelse ( 63 ). Inden for EU kan vedtagelsen af generelle regler kun uddelegeres til Kommissionen ( 64 ). Det kan anføres, at regelfastsættelsen inden for EU skal forblive hos EU-institutionerne.

81.

Der udøves imidlertid også skøn i forbindelse med individuel beslutningstagning ( 65 ). Det er sjældent eller aldrig muligt automatisk at anvende en bestemt regel på konkrete faktiske omstændigheder ( 66 ); det er som oftest nødvendigt at træffe valg. En sådan skønsmæssig beslutningstagning i enkeltsager baseres på og begrænses af overordnede generelle regler.

82.

Lovgivningen om delegation inden for EU har udviklet sig siden 1958. Efter min opfattelse kræver den nutidige Meroni-doktrin, at der sondres mellem delegering af beslutningsbeføjelser og skønsmæssige beføjelser til at træffe individuelle afgørelser. De førstnævnte beføjelser kan ikke uddelegeres til agenturer. Det kan de sidstnævnte beføjelser derimod, men udøvelsen af sådanne beføjelser skal indskrænkes tilstrækkeligt i den bemyndigende retsakt.

83.

Dette følger af den retspraksis, der er udviklet efter Meroni-dommen.

84.

Den første relevante sag er Romano-sagen ( 67 ). I denne sag havde Rådet bemyndiget Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring (herefter »Den Administrative Kommission«) til at fastsætte de omregningskurser, som nationale organer skulle anvende ved fastsættelsen af de beløb, der skulle udbetales til en person, for at udligne forskellen mellem pensioner, der modtages fra mere end en medlemsstat.

85.

Domstolen fandt, at et organ som Den Administrative Kommission ikke kunne være blevet bemyndiget til at udstede »retsakter af normativ karakter« ( 68 ). Domstolen henviste til EØF-traktatens artikel 155, der regulerede Kommissionens beføjelser. Rådet begik uden tvivl en fejl ved ikke at uddelegere denne beføjelse til Kommissionen ( 69 ). I forbindelse med denne konklusion henviste Domstolen til EØF-traktatens artikel 173 og 177 (nu artikel 263 TEUF og 267 TEUF), som på daværende tidspunkt ikke omhandlede retslig prøvelse af afgørelser fra organer såsom Den Administrative Kommission.

86.

Den Administrative Kommissions omregningskurs var derfor ikke bindende for nationale organer, når de skulle fastsætte de pensionsbeløb, der skulle udbetales.

87.

Den næste relevante sag er ESMA-sagen, der også er kendt som short selling-sagen ( 70 ). Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (herefter »ESMA«) blev oprettet som et led i EU’s reaktion på finanskrisen med det formål at styrke tilsynet på EU-niveau med de finansielle markeder ( 71 ). I 2012 fik ESMA endvidere beføjelse til at træffe afgørelser vedrørende individuelle markedsoperatører, når myndigheden fastslog, at der var en »trussel mod de finansielle markeders funktion og integritet eller mod stabiliteten i dele af eller hele det finansielle system i Unionen« ( 72 ).

88.

Det Forenede Kongerige havde nedlagt påstand om annullation af den bestemmelse, hvori ESMA blev tildelt denne beføjelse. Det gjorde gældende, at Meroni- og Romano-doktrinerne var blevet tilsidesat, eftersom ESMA havde fået skønsmæssige beføjelser til at træffe foranstaltninger af normativ karakter. Det Forenede Kongerige gjorde desuden gældende, at artikel 290 TEUF og 291 TEUF indeholder udtømmende regler om delegation og gennemførelse i EU-retten, uden at dette berører de beføjelser, der tillægges agenturer ( 73 ).

89.

I ESMA-dommen undersøgte Domstolen kravene i Meroni-dommen i sammenhæng med Lissabontraktaten og konkluderede, at det fortsat er forbudt at tildele »omfattende diskretionære beføjelser« til et agentur ( 74 ). Den fastslog, at ESMA’s beføjelser imidlertid er præcist afgrænsede og underlagt domstolskontrol. ESMA har kun beføjelse til at handle, hvis der foreligger en »trussel mod de finansielle markeders funktion og integritet eller mod stabiliteten i dele af eller hele det finansielle system i Unionen, og der er grænseoverskridende konsekvenser« ( 75 ).

90.

Domstolen anså det ikke for relevant, at det kan være nødvendigt at anlægge et skøn ved selve fastlæggelsen af disse brede begreber ( 76 ). Den lagde i stedet vægt på behovet for, at ESMA gør brug af specifik professionel og teknisk ekspertise ( 77 ). Sammenholdt med hvad Domstolen betragtede som en tilstrækkelig begrænsning af udøvelsen af ESMA’s beføjelser, var forbuddet i Meroni-dommen mod delegering af skønsmæssige beføjelser ikke blevet tilsidesat.

91.

Domstolen redegjorde dernæst for Romano-dommen. Domstolen fastslog i overensstemmelse med generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse ( 78 ), at eftersom artikel 263 TEUF og 267 TEUF nu udtrykkeligt tillader domstolskontrol af retsakter fra agenturer, finder den begrænsning, der er fastsat i Romano-dommen, ikke længere anvendelse ( 79 ).

92.

Der var ingen tvivl om, at ESMA på trods af begrænsningerne i den bemyndigende retsforskrift udøvede et skøn, når den traf en individuel afgørelse vedrørende en specifik markedsaktør. Jeg må derfor i forlængelse af ESMA-dommen konkludere, at det er muligt at uddelegere skønsbeføjelser til agenturer, der træffer individuelle afgørelser, såfremt de er underlagt domstolskontrol.

93.

Det kan overordnet set udledes af Romano-dommen og ESMA-dommen, at beføjelsen til at vedtage almengyldige retsakter ikke kan uddelegeres til agenturer, men at agenturer kan tillægges klart afgrænsede gennemførelsesbeføjelser, som kan gøres til genstand for domstolskontrol ( 80 ).

94.

Det vil som følge heraf ikke stride mod Meroni-doktrinen at tillægge Afviklingsinstansen beføjelse til at træffe afgørelse om en afviklingsordning uden godkendelse fra Kommissionen. SRM-forordningen begrænser og indeholder tilstrækkeligt præcise retningslinjer for udøvelsen af Afviklingsinstansens beføjelser, således at Afviklingsinstansen kun kan foretage en afvikling, hvis den anser denne for at være i almenhedens interesse. Denne vurdering er skønsmæssig, men ikke vilkårlig, eftersom den i SRM-forordningen begrænses til kravet om at opfylde et af de afviklingsmål, der er angivet i artikel 14, stk. 2 ( 81 ). Det skal desuden vurderes, om det vil bringe disse mål i fare, at banken opløses i henhold til national ret ( 82 ).

95.

Dette åbner mulighed for at anvende forskellige løsninger i enkeltsager, men de vigtigste politiske valg blev truffet i SRM-forordningen: Heri angives de situationer, hvor et markedsindgreb er nødvendigt, samtidig med at der kræves en afvejning mellem resultatet af at overlade banken til sin skæbne på markedet og resultatet af et EU-indgreb. Hvis den individuelle afgørelse skulle træffes af Afviklingsinstansen alene, ville den desuden have været underlagt Unionens retsinstansers prøvelse.

96.

Hvis beføjelsen til at træffe individuelle skønsmæssige afgørelser var blevet uddelegeret til Afviklingsinstansen, ville det have været foreneligt med de principper, der blev fastsat i perioden fra Meroni-dommen til ESMA-dommen, også selv om Kommissionens godkendelse ikke var nødvendig for, at afviklingsordningen kunne træde i kraft.

97.

EU-lovgiver valgte alligevel ikke at tilrettelægge afviklingsproceduren på denne måde. I det næste afsnit vil jeg godtgøre, at det ikke er Meroni-doktrinen, men de lovgivningsmæssige valg i SRM-forordningen, der er relevante for afgørelsen af denne appelsag.

98.

Konklusionen om, at Kommissionen er juridisk ansvarlig for afviklingsordningen og den rette sagsøgte i dette annullationssøgsmål, følger af SRM-forordningens ordlyd og opbygning. Den er således et resultat af EU-lovgivers valg.

99.

Så snart Afviklingsinstansen har udøvet sit skøn og vedtaget en afviklingsordning, skal den fremsende denne ordning til Kommissionen med henblik på godkendelse.

100.

Denne afviklingsordning træder kun i kraft, hvis hverken Kommissionen eller Rådet gør indsigelse inden for 24 timer efter Afviklingsinstansens fremsendelse af ordningen. Det er derfor klart, at den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen vedtog, ikke kan blive en juridisk bindende retsakt uden godkendelse fra Kommissionen (eller i visse situationer fra Rådet).

101.

Retten konkluderede på grundlag af både SRM-forordningens artikel 16, stk. 1 ( 83 ), og denne forordnings artikel 47 ( 84 ), at Afviklingsinstansen er den egentlige ophavsmand og derfor bør være den sagsøgte i annullationssagen. EU-lovgiver udformede imidlertid afviklingsproceduren på en sådan måde, at Afviklingsinstansens uafhængighed i forbindelse med afviklingsordningens vedtagelse ikke er tilstrækkelig til, at den kan betragtes som denne retsakts retlige ophavsmand. I retlig henseende eksisterer afviklingsordningen ikke, hvis Kommissionen ikke har godkendt den.

102.

Kommissionen har – hvilket jeg er helt enig i – gjort gældende, at Rettens begrundelse var selvmodsigende. På den ene side erkendte Retten, at Kommissionens godkendelse af afviklingsordningen er en nødvendig betingelse for, at den kan træde i kraft ( 85 ). På den anden side fastslog Retten, at afviklingsordningen er en retsakt, der kan træde i kraft og have selvstændige retsvirkninger ( 86 ).

103.

Det er i det foreliggende tilfælde klart, at afviklingsordningen ikke havde selvstændige retsvirkninger. Den blev først juridisk bindende på det tidspunkt, hvor Kommissionen udtrykkeligt havde godkendt den.

104.

Der giver i den appellerede dom anledning til usikkerhed, at der formelt indgår to retsakter i afviklingsproceduren, nemlig den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen har vedtaget, og den godkendelse, som Kommissionen har givet. Hvis der formelt set foreligger to retsakter, hvilken retsakt kan da anfægtes?

105.

Dette spørgsmål er misvisende. Begrebet anfægtelig retsakt sigter ikke til formen, men til indholdet. Det er snarere spørgsmålet, hvad der anfægtes i det foreliggende tilfælde. Sagsøgerne har naturligvis en interesse i, at selve afviklingsordningen eller dele heraf annulleres. Kommissionens godkendelse er kun relevant for dem, for så vidt som der ikke ville være nogen afviklingsordning uden denne.

106.

I denne forstand er Kommissionens godkendelse ikke en selvstændig retsakt. Den vedrører den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen har forelagt, og giver ingen mening uden sit indhold. Selv om Kommissionens skriftlige godkendelse kun fylder en halv side, er afviklingsordningen godkendelsens genstand og dermed en integrerende del af denne afgørelse.

107.

Afviklingsordningen kan af samme grund ikke adskilles fra sin godkendelse, uden hvilken den ikke kan føres ud i livet. Ingen af de to retsakter kan anfægtes særskilt.

108.

Efter min opfattelse kan den anfægtelige retsakt kun være afviklingsordningen som godkendt af Kommissionen. Det kan også beskrives omvendt: Kommissionens godkendelse er en anfægtelig retsakt, men afviklingsordningen udgør en integrerende del af denne godkendelse.

109.

Det efterlader spørgsmålet om, hvem der skal betragtes som den juridisk relevante ophavsmand til disse uadskillelige retsakter.

110.

Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten slet ikke tog hensyn til Domstolens praksis vedrørende sammensatte procedurer. Ifølge denne praksis er den eneste retsakt, der har bindende retsvirkninger, den, der bringer hele proceduren til ophør ( 87 ). Denne retspraksis gælder, som Kommissionen har anført, ikke kun for vertikale sammensatte procedurer (der både involverer EU-organer og nationale organer), men også for horisontale procedurer såsom afviklingsproceduren. Kommissionen har som følge heraf gjort gældende, at dens godkendelse bringer afviklingsproceduren til ophør og derfor er den anfægtelige retsakt. Dette kan imidlertid kun tiltrædes, hvis godkendelsen ikke adskilles fra den retsakt, der godkendes.

111.

Det følger af retspraksis, at den juridisk relevante ophavsmand til en retsakt er det organ, hvis afgørelse har bragt proceduren til ophør. Eftersom proceduren afsluttes, når afviklingsordningen er blevet godkendt, er dette organ Kommissionen ( 88 ).

112.

Kommissionens godkendelse opfatter hele afviklingsordningen, herunder dens tekniske og skønsmæssige aspekter. Som Kommissionen med rette gjorde gældende i retsmødet, er disse aspekter indbyrdes afhængige og uadskillelige.

113.

Det kan ikke udledes af SRM-forordningens ordlyd, at Kommissionen kun godkender afviklingsordningens skønsmæssige dele. Det forholder sig stik modsat. Det fremgår af SRM-forordningens artikel 18, stk. 7, andet afsnit, at »Kommissionen […] enten [skal] godkende eller gøre indsigelse mod ordningen hvad angår de skønsmæssige aspekter […]« ( 89 ). I modsætning til en indsigelse, som kun er rettet mod afviklingsordningens skønsmæssige aspekter, vedrører en godkendelse således ordningen i dens helhed.

114.

Retten støttede derfor med urette sin afgørelse på Kommissionens beføjelse til kun at gøre indsigelse mod de skønsmæssige aspekter af afviklingsordningen ( 90 ). De ikke-skønsmæssige dele er faktuelle og kan være forkerte, men de indebærer ingen valgmulighed. Når Kommissionen godkender afviklingsordningen, vil den nødvendigvis også godkende de faktiske konstateringer, der dannede grundlag for de skønsmæssige valg.

115.

Efter at Kommissionen har godkendt en afviklingsordning, får den retsvirkninger for tredjemand, og Kommissionen bliver juridisk ansvarlig for hele afviklingsordningen. Det er derfor ikke nødvendigt at lade Afviklingsinstansen optræde som medsagsøgt.

116.

Kommissionen har i forbindelse med sit andet appelanbringende påberåbt sig retten til forsvar til støtte for sit argument om, at den i det foreliggende tilfælde er ophavsmand til den anfægtelige retsakt. Den har anført, at dens ret til at forsvare afviklingsordningen, vil være begrænset, hvis den ikke er sagsøgt i sagen ( 91 ).

117.

Dette argument vender tingene på hovedet. Den fulde adgang til at forsvare retsakten er kun vigtig, hvis Kommissionen er juridisk ansvarlig for den. Retten til forsvar medfører ikke, at Kommissionen bliver det juridisk ansvarlige organ, men er snarere en konsekvens heraf. Kommissionens status som ophavsmand følger af ordlyden og opbygningen af SRM-forordningen, hvorefter denne afviklingsordnings juridiske eksistens tager sin begyndelse, når den er godkendt af Kommissionen. Kommissionens ret til at forsvare ordningen følger af denne status som ophavsmand.

118.

Afviklingsinstansens parallelle argument om, at dens ret til forsvar vil blive tilsidesat, hvis den ikke er sagsøgt, kan af samme grund ikke tiltrædes. Hvis det ikke er hensigten, at Afviklingsinstansen skal være juridisk ansvarlig for afviklingsordningen, er der ingen grund til, at den skal have fuld ret til forsvar. Dette indebærer imidlertid ikke, at den ikke kan indtræde i en sag, der er anlagt til prøvelse af afviklingsordningen.

119.

Den anfægtelige retsakt er derfor Kommissionens godkendelse af afviklingsordningen for Banco Popular. Denne godkendelse, der omfatter afviklingsordningen, har retsvirkninger og kan derfor gøres til genstand for domstolskontrol ( 92 ).

120.

Rettens argumentation, som er støttet på SRM-forordningens artikel 86, stk. 2 ( 93 ), og hvorefter den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen har vedtaget, udgør en anfægtelig retsakt, eftersom dens afgørelser kan påklages, berører ikke den foregående konklusion. Der findes andre afgørelser fra Afviklingsinstansen, f.eks. en afgørelse om ikke at indlede afviklingsproceduren, som falder ind under denne bestemmelse ( 94 ).

121.

Retten bemærkede desuden, at afviklingsordningen i sig selv har bindende retsvirkninger, eftersom FROB er forpligtet til at gennemføre den ( 95 ). Retten drog tilsyneladende denne konklusion uden at tage hensyn til afviklingsordningens artikel 13, hvorefter denne ordning er rettet til FROB og skal meddeles denne myndighed, når den er blevet godkendt af Kommissionen eller Rådet. Det taler således for Kommissionens argument, at dens godkendelse er afgørende for, hvornår afviklingsordningen træder i kraft over for adressaten, dvs. den nationale afviklingsmyndighed.

122.

Det må ud fra samtlige ovenstående betragtninger konkluderes, at Kommissionen er den juridisk ansvarlige ophavsmand til afviklingsordningen.

123.

Der er imidlertid et yderligere spørgsmål, som skal klarlægges. Retligt bindende foranstaltninger skal indeholde en begrundelse for at gøre det muligt for Unionens retsinstanser at foretage en effektiv retslig prøvelse ( 96 ). Det er vanskeligt for en person, der er berørt af en foranstaltning, at anfægte den på en passende måde, hvis vedkommende ikke er bekendt med grundlaget for den.

124.

Begrundelsen for, at afviklingen af Banco Popular opfylder betingelserne i SRM-forordningen, er angivet i selve afviklingsordningen. Når Kommissionen godkender denne afviklingsordning, godkender den også begrundelserne for denne ordning, og den skal være parat til at forsvare dem ved Unionens retsinstanser ( 97 ).

125.

Det er ikke ligegyldigt, om Kommissionen faktisk har mulighed for at forsvare begrundelsen for afviklingen af Banco Popular fuldt ud. Dette er kun muligt, hvis Kommissionen er den egentlige ophavsmand til denne retsakt.

126.

I henhold til SRM-forordningens artikel 43, stk. 3, har Kommissionen (og ECB) en repræsentant, som har ret til at deltage i Afviklingsinstansens eksekutivmøder og plenarmøder som permanent observatør, og som deltager i drøftelser og har indsigt i alle dokumenter ( 98 ).

127.

I Algebris-dommen ( 99 ), der også vedrørte afviklingen af Banco Popular, fastslog Retten, at Kommissionen faktisk havde deltaget i forberedelserne til afviklingen og havde foretaget en passende vurdering af den afviklingsordning, som Afviklingsinstansen havde fremlagt for den. Selv om den kun deltog i 77 minutter, skal dette holdes op mod, at den deltog i hele den procedure, der resulterede i afviklingsordningen, i en situation, hvor det var vigtigt at handle hurtigt ( 100 ).

128.

Kommissionens godkendelse af afviklingsordningen for Banco Popular synes at ikke være udtryk for automatisk blåstempling. Kommissionens godkendelse indebar, at den tilsluttede sig afviklingsordningens indhold.

129.

Denne godkendelse var imidlertid ikke ledsaget af selve afviklingsordningen ( 101 ). I Algebris-dommen fastslog Retten – til dels i modsætning til den appellerede dom – at Kommissionens henvisning til afviklingsordningen og de heri anførte begrundelser var tilstrækkelige til at opfylde begrundelsespligten. Den bemærkede, at »[a]fviklingsordningen og begrundelsen herfor må […] anses for at indgå i den sammenhæng« ( 102 ), i hvilken Kommissionens godkendelse blev vedtaget.

130.

I den foreliggende sag blev det imidlertid spurgt i retsmødet, hvordan borgere skal anlægge direkte søgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, hvis de ikke har kendskab til de begrundelser, hvorpå Kommissionen baserede sin godkendelse i selve godkendelsen.

131.

Kommissionen svarede, at det var vanskeligt at offentliggøre afviklingsordningen sammen med godkendelsen, fordi den indeholder fortrolige oplysninger. Den anførte, at det ikke desto mindre fremgår klart af godkendelsen, at der henvises til afviklingsordningen for Banco Popular, som Afviklingsinstansen havde lagt ud på sit websted, og som derfor var offentligt tilgængelig ( 103 ).

132.

Efter min opfattelse bør Kommissionen for fremtiden knytte en ikke-fortrolig udgave af afviklingsordningen som bilag til den godkendelse, der offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. Selv om det store antal direkte søgsmål, der i øjeblikket verserer for Retten, vidner om, at de berørte personer havde kendskab til afviklingsordningen, vil en samlet offentliggørelse af godkendelsen og afviklingsordningen gøre det klart, at Kommissionen med sin godkendelse tilslutter sig hele afviklingsordningen, herunder de begrundelser, hvorpå den er baseret.

133.

Det er som følge heraf min opfattelse, at afviklingsordningen ikke har nogen selvstændig juridisk eksistens, og at den derfor ikke kan anfægtes uafhængigt af Kommissionens godkendelse. Et direkte søgsmål bør rettes mod Kommissionens godkendelse af Afviklingsinstansens afviklingsordning. Der er derfor tale om en enkelt anfægtelig retsakt, hvis ophavsmand er Kommissionen.

134.

Jeg foreslår på grundlag af det ovenfor anførte Domstolen at træffe følgende afgørelse: