–

den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–

den tjekkiske regering ved J. Pavliš, M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,

–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved D. Martin og B.-R. Killmann, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1) og artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem S, der er unionsborger fra en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland, og Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (kontoret for familieydelser for Niedersachsen og Bremen ved forbundsagenturet for beskæftigelse, Tyskland, herefter »kontoret for familieydelser«) vedrørende dette kontors afslag på S’ anmodning om tildeling af børnepenge for de tre første måneder af hendes ophold i Tyskland.

3

Artikel 1, litra j), k) og z), i forordning nr. 883/2004 indeholder følgende definitioner:

[…]

4

Hvad angår den personkreds, hvorpå denne forordning finder anvendelse, bestemmer artikel 2, stk. 1, følgende:

»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«

5

Hvad angår forordningens materielle anvendelsesområde bestemmer artikel 3, stk. 1, følgende:

»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:

[…]

j) familieydelser.«

6

Artikel 4 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Ligebehandling« bestemmer følgende:

»Personer, som er omfattet af denne forordning, har de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«

7

Forordningens artikel 11 fastsætter med følgende bestemmelser de almindelige regler for fastlæggelsen af, hvilken lovgivning der skal anvendes:

»1.   Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

[…]

3.   Med forbehold af artikel 12-16:

[…]«

8

Artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (EUT 2009, L 284, s. 1) bestemmer:

»1.   Hvis der er uenighed mellem institutioner i to eller flere medlemsstater om fastsættelse af bopælen for en person, der er omfattet af grundforordningen, fastsætter de pågældende institutioner ved fælles aftale, hvor den pågældende persons interessecenter er, på grundlag af en samlet vurdering af alle tilgængelige oplysninger om relevante forhold, der i givet fald bl.a. kan omfatte:

2.   Hvis de berørte institutioner ikke kan nå til enighed under hensyntagen til de forskellige kriterier baseret på relevante kendsgerninger i stk. 1, betragtes den pågældende persons hensigt, som den fremgår af sådanne kendsgerninger og omstændigheder, bl.a. årsagerne til, at den pågældende er flyttet, som afgørende ved fastsættelsen af vedkommendes faktiske bopælssted.«

9

I 9., 10., 20. og 21. betragtning til direktiv 2004/38 er følgende anført:

[…]

10

Dette direktivs artikel 6 bestemmer:

»1.   Unionsborgere har ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas.

2.   Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, og som ledsager eller slutter sig til en unionsborger, hvis de er i besiddelse af et gyldigt pas.«

11

Dette direktivs artikel 14, stk. 1, er affattet som følger:

»Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.«

12

Samme direktivs artikel 24 har følgende ordlyd:

»1.   Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.

2.   Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.«

13

§ 62 i Einkommensteuergesetz (lov om indkomstskat) i den affattelse, der blev offentliggjort den 8. oktober 2009 (BGBl. 2009 I, s. 3366), som ændret ved Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (lov om bekæmpelse af ulovligt arbejde og misbrug af sociale ydelser, BGBl. 2019 I, s. 1066), og som trådte i kraft den 18. juli 2019 (herefter »EStG«), er affattet som følger:

»(1)   1Ret til børnepenge for børn som omhandlet i § 63 har enhver,

1. der har bopæl eller sædvanligt opholdssted på det nationale område

[…]

2Den i stk. 1 nævnte ret er betinget af, at den berettigede er blevet identificeret ved hjælp af det identifikationsnummer, som vedkommende er blevet tildelt […]. 3Den senere udstedelse af identifikationsnummeret har tilbagevirkende kraft for måneder, hvor betingelserne i første punktum er opfyldt.

(1a)   1Hvis en statsborger i en anden EU-medlemsstat eller en stat, der er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i indlandet, har vedkommende ikke ret til børnepenge i de første tre måneder efter at have etableret bopælen eller det sædvanlige opholdssted. 2Dette gælder ikke, hvis statsborgeren dokumenterer, at vedkommende har indenlandske indtægter som omhandlet i § 2, stk. 1, første punktum, nr. 1-4, med undtagelse af indtægter som omhandlet i § 19, stk. 1, første punktum, nr. 2. 3Efter udløbet af den i første punktum nævnte periode har statsborgeren ret til børnepenge, medmindre betingelserne i § 2, stk. 2 eller 3, i [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (lov om unionsborgeres ret til fri bevægelighed)] ikke er opfyldt, eller det kun er betingelserne i § 2, stk. 2, nr. 1a, i lov om unionsborgeres frie bevægelighed, der er opfyldt, uden at en anden af betingelserne i den nævnte lovs § 2, stk. 2, allerede er opfyldt. 4Undersøgelsen af, om betingelserne for ret til børnepenge er opfyldt i henhold til andet punktum […], tilkommer alene kontoret for familieydelser. 5Hvis kontoret for familieydelser i et sådant tilfælde afslår at tildele børnepenge, skal den underrette den kompetente udlændingemyndighed om sin afgørelse. 6Hvis der er anvendt falske eller forfalskede dokumenter eller afgivet urigtige oplysninger for at godtgøre, at betingelserne for ret til børnepenge er opfyldt, skal kontoret for familieydelser straks underrette den kompetente udlændingemyndighed herom.«

14

Sagsøgeren i hovedsagen, S, er mor til tre børn, der er født i henholdsvis 2003, 2005 og 2010. V, hendes ægtefælle, er far til børnene. Begge forældre og deres børn er statsborgere i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland.

15

I maj 2015 ansøgte S første gang kontoret for familieydelser om børnepenge for sine tre børn. Kontoret imødekom denne ansøgning ved afgørelse af 13. maj 2015 og begyndte at udbetale børnepengene løbende indtil den 3. juni 2016. På sidstnævnte dato besluttede kontoret at ophæve sin afgørelse af 13. maj 2015, at indstille udbetalingen af børnepenge til S fra maj 2016 og at pålægge hende at tilbagebetale de børnepenge, der var udbetalt for sidstnævnte måned. Denne afgørelse blev truffet, efter at registreringsmyndigheden af egen drift havde slettet S og hendes tre børn fra deres adresse i Bremerhaven (Tyskland), fordi deres bolig var tom.

16

I december 2017 indgav S en ansøgning om børnepenge for to af sine tre børn til Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (kontoret for familieydelser for det nordlige Nordrhein-Westfalen, Tyskland), hvori hun angav en adresse i Herne (Tyskland). Forskellige skrivelser, som sidstnævnte kontor sendte til den angivne adresse, blev imidlertid returneret med stemplet »adressaten ubekendt«. Ved afgørelse af 1. august 2018 afslog kontoret derfor S’ ansøgning med den begrundelse, at hun ikke havde bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland.

17

I slutningen af oktober 2019 indgav S en ny ansøgning til kontoret for familieydelser om børnepenge for sine tre børn for perioden fra den 1. august 2019.

18

Ved afgørelse af 27. december 2019 afslog kontoret for familieydelser denne ansøgning. Kontoret fastslog, at S, V og deres børn havde boet i Tyskland siden den 19. august 2019, dvs. fra den dag, hvor de var indrejst på denne medlemsstats område fra deres oprindelsesmedlemsstat og var flyttet ind i en lejlighed i Bremerhaven. Det fastslog imidlertid, at S ikke havde haft indenlandske indtægter i de første tre måneder efter, at hun havde etableret bopæl i Tyskland. Kontoret fastslog derfor, at hun ikke opfyldte betingelserne i EStG’s § 62, stk. 1a, for at være berettiget til børnepenge for så vidt angår denne periode.

19

Ved afgørelse af 6. april 2020 afslog kontoret for familieydelser S’ klage over afgørelsen af 27. december 2019 og bekræftede således denne afgørelse. Kontoret fandt, at S ikke udøvede erhvervsmæssig beskæftigelse, og at V havde udøvet beskæftigelse i ubetydeligt omfang i perioden fra den 5. november 2019 til den 12. december 2019.

20

S har anlagt sag ved den forelæggende ret, Finanzgericht Bremen (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen, Tyskland), med påstand om, at afslaget på hendes ansøgning om børnepenge annulleres, og at kontoret for familieydelser tilpligtes at betale børnepenge for månederne august til oktober 2019.

21

Ifølge den forelæggende ret falder børnepenge for det første i Tyskland ind under begrebet »familieydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z). Børnepenge er nemlig ikke bidragsfinansierede, men finansieres over skatten. De tildeles de berettigede efter lovbestemte kriterier uafhængigt af indkomst og uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af de berettigedes personlige behov. De har til formål at udligne udgifter til forsørgelse.

22

Den forelæggende ret har for det andet anført, at EStG’s § 62, stk. 1a, der fulgte af en lovændring i juli 2019, indebærer, at en statsborger i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland, der etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland, behandles anderledes end en tysk statsborger, der etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland efter at have opholdt sig i en anden medlemsstat. I henhold til denne bestemmelse vil en statsborger fra en anden medlemsstat, såsom S, nemlig ikke have ret til børnepenge i de første tre måneder af sit ophold, hvis den pågældende ikke dokumenterer at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse i Tyskland. En tysk statsborger vil derimod have ret til børnepenge allerede i disse første tre måneder, selv om den pågældende ikke udøver erhvervsmæssig beskæftigelse.

23

Den forelæggende ret har i denne henseende forklaret, at den tyske lovgiver i det lovforslag, hvorved stk. 1a blev indsat i EStG’s § 62, gav udtryk for, at denne forskelsbehandling er i overensstemmelse med EU-retten, eftersom den gør det muligt at undgå en tilflytning af statsborgere fra andre medlemsstater, der ville kunne medføre en urimelig byrde for det tyske socialsikringssystem. Forskelsbehandlingen er også begrundet i lyset af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, eftersom udbetaling af børnepenge til statsborgere i en anden medlemsstat end Forbundsrepublikken Tyskland, der ikke udøver erhvervsmæssig beskæftigelse i Tyskland, vil have samme virkning på de tyske offentlige finanser som tildeling af sociale ydelser til sådanne statsborgere. Den tyske lovgiver nævnte imidlertid ikke i lovforslaget udtrykkeligt den eventuelle virkning af artikel 4 i forordning nr. 883/2004. Endelig begrundede lovgiver med henvisning til dom af 14. juni 2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436), forskelsbehandlingen i behovet for at beskytte værtsmedlemsstatens offentlige finanser.

24

For det tredje har den forelæggende ret præciseret, at spørgsmålet om, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede børnepenge er omfattet af begrebet »sociale ydelser« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, imidlertid er omtvistet i litteraturen. Det er således bl.a. blevet anført, at disse børnepenge ikke er omfattet af dette begreb, men som »familieydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z), udgør egentlige sociale sikringsydelser, eftersom tildelingen heraf ikke er underlagt betingelser vedrørende midler. I så fald vil Forbundsrepublikken Tyskland ganske vist i henhold til forordning nr. 883/2004 have kompetence til at fastsætte betingelser for tildeling af familieydelser til statsborgere fra andre medlemsstater, der har bopæl, men ikke udøver erhvervsmæssig beskæftigelse i Tyskland. Denne forordning fastsætter imidlertid i artikel 4 en forpligtelse til ligebehandling, hvorefter statsborgere fra en anden medlemsstat skal undergives de samme betingelser for tildeling af ydelser, som gælder for nationale statsborgere. Forordningen indeholder ingen bestemmelse, der tillader en forskelsbehandling som den, der er konstateret i den foreliggende sag.

25

Ifølge den forelæggende ret afhænger løsningen af tvisten i hovedsagen til syvende og sidst af, om den direkte forskelsbehandling, der er indført ved EStG’s § 62, stk. 1a, er forbudt i henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004 eller kan begrundes i medfør af den undtagelse fra ligebehandlingsprincippet, som er omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.

26

På denne baggrund har Finanzgericht Bremen (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Bremen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 24 i direktiv [2004/38] og artikel 4 i forordning [nr. 883/2004] fortolkes således, at de er til hinder for en ordning i en medlemsstat, hvorefter en statsborger i en anden medlemsstat, som etablerer bopæl eller sædvanligt opholdssted i indlandet og ikke dokumenterer at have indenlandske indtægter fra land- og skovbrug, erhvervsvirksomhed, selvstændigt arbejde eller ansættelse, i de første tre måneder efter etableringen af bopælen eller det sædvanlige opholdssted ikke har ret til familieydelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z), i forordning [nr. 883/2004], mens en statsborger i den pågældende medlemsstat, som befinder sig i samme situation, har ret til familieydelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z), i forordning [nr. 883/2004] uden at skulle dokumentere indenlandske indtægter fra land- og skovbrug, erhvervsvirksomhed, selvstændigt arbejde eller ansættelse?«

27

Den forelæggende ret ønsker med det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, og som har etableret sit sædvanlige opholdssted på den første medlemsstats område og er ikke-erhvervsaktiv, for så vidt som vedkommende ikke dér udøver erhvervsmæssig beskæftigelse, i de første tre måneder af sit ophold på denne medlemsstats område ikke har ret til »familieydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z), mens en ikke-erhvervsaktiv statsborger i den pågældende medlemsstat har ret til sådanne ydelser, også i de første tre måneder efter, at vedkommende er vendt tilbage til samme medlemsstat efter at have gjort brug af sin ret til at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat i medfør af EU-retten.

28

For det første er unionsborgerskabets formål i overensstemmelse med Domstolens faste praksis at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det gør det muligt for de af medlemsstaternes statsborgere, som befinder sig i samme situation, at blive undergivet samme retlige behandling uanset deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31, og af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, præmis 62).

29

Enhver unionsborger kan således påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er indeholdt i artikel 18 TEUF og præciseret i såvel andre traktatbestemmelser som i artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38, i alle de situationer, der hører under EU-rettens materielle anvendelsesområde. Disse situationer omfatter bl.a. dem, der er knyttet til udøvelsen af friheden til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF, med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 32 og 33, af 21.2.2013, N., C-46/12, EU:C:2013:97, præmis 28, og af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser), C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 40 og 42).

30

Direktiv 2004/38 fastsætter sådanne begrænsninger og betingelser. Dette direktiv har fastsat et gradvist system med hensyn til retten til ophold i værtsmedlemsstaten, der i det væsentlige ved gentagelse af de trin og betingelser, der var fastlagt i de forskellige EU-retlige instrumenter og den retspraksis, der var gældende før vedtagelsen af dette direktiv, munder ud i retten til tidsubegrænset ophold (dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja, C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 38).

31

Hvad angår de første tre måneder af opholdet i værtsmedlemsstaten, som det præjudicielle spørgsmål alene vedrører, fastsætter dette direktivs artikel 6, stk. 1, at unionsborgere har ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas. Direktivets artikel 14, stk. 1, opretholder denne ret, så længe unionsborgeren og dennes familiemedlemmer ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja, C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 39, og af 25.2.2016, García-Nieto m.fl., C-299/14, EU:C:2016:114, præmis 42).

32

Selv en ikke-erhvervsaktiv unionsborger har derfor, under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med dette direktivs artikel 14, stk. 1, ret til ophold i tre måneder i en medlemsstat, hvor den pågældende ikke er statsborger.

33

I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at S i de første tre måneder af sit ophold i Tyskland havde lovligt ophold i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 14, stk. 1.

34

For det andet fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at tvisten i hovedsagen vedrører værtsmedlemsstatens tildeling af børnepenge som omhandlet i denne medlemsstats lovgivning. I denne henseende bemærkes, at ydelser, der tildeles automatisk til familier, som opfylder visse objektive kriterier vedrørende bl.a. familiernes størrelse, deres indkomst og kapitalbeholdning, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, og som tilsigter at udligne udgifter til forsørgelse, skal betragtes som »familieydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z (jf. i denne retning dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 60, og af 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, præmis 22).

35

Det fremgår ligeledes af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at dette er tilfældet for de i hovedsagen omhandlede børnepenge, eftersom disse tildeles de berettigede efter lovbestemte kriterier uafhængigt af deres personlige behov, og at tildelingen heraf ikke skal sikre deres eksistensgrundlag, men udligne udgifter til forsørgelse.

36

Det bemærkes desuden, at artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 angiver en »lovvalgsregel«, der tilsigter at bestemme, hvilken national lovgivning der finder anvendelse på tilkendelsen af de sociale sikringsydelser, der er anført i forordningens artikel 3, stk. 1, herunder familieydelser, for personer, der ikke falder ind under nævnte forordnings artikel 11, stk. 3, litra a)-d), dvs. navnlig personer, som ikke er erhvervsaktive. Det følger af anvendelsen af denne regel, at sidstnævnte personer principielt er omfattet af lovgivningen i deres bopælsmedlemsstat (jf. i denne retning dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 63, og af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser), C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 45). I henhold til artikel 1, litra j), i forordning nr. 883/2004 betegner begrebet »bopæl« med henblik på anvendelsen af denne forordning det sted, hvor en person har sit sædvanlige opholdssted.

37

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at S og hendes familie havde etableret deres sædvanlige opholdssted på tysk område i den i hovedsagen omhandlede periode på tre måneder. Da S ikke var erhvervsaktiv, synes hun således i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z), og artikel 3, stk. 1, litra j), at være omfattet af tysk lovgivning hvad angår tildeling af familieydelser.

38

Det er på baggrund af disse indledende præciseringer, at det skal afgøres, om en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, når vedkommende har lovligt ophold i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med dette direktivs artikel 14, stk. 1, med henblik på tildeling af familieydelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z), kan påberåbe sig princippet om ligebehandling med ikke-erhvervsaktive statsborgere i værtsmedlemsstaten, som vender tilbage til denne medlemsstat, efter at have gjort brug af deres ret til at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat i medfør af EU-retten.

39

Som det fremgår af denne doms præmis 27, vedrører det forelagte spørgsmål fortolkningen af såvel artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38, for så vidt som disse to bestemmelser fastsætter nærmere bestemmelser om ligebehandlingsprincippet inden for deres respektive anvendelsesområder.

40

For så vidt som dette spørgsmål navnlig er knyttet til fastlæggelsen af anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, skal rækkevidden af denne bestemmelse fastlægges, før rækkevidden af artikel 4 i forordning nr. 883/2004 undersøges.

41

Artikel 24 i direktiv 2004/38 fastsætter i stk. 1, at traktatens bestemmelser anvendes uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere.

42

Ligebehandlingsprincippet gælder således for enhver unionsborger, hvis ophold på værtsmedlemsstatens område overholder betingelserne i dette direktiv (jf. i denne retning dom af 11.11.2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, præmis 69, og af 25.2.2016, García-Nieto m.fl., C-299/14, EU:C:2016:114, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).

43

Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 fastsætter imidlertid en undtagelse til det ligebehandlingsprincip, der gælder for andre unionsborgere end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer, der opholder sig i værtsmedlemsstaten, ved at give denne mulighed for ikke at tillægge ret til sociale ydelser, navnlig i de tre første måneder af opholdet (dom af 19.9.2013, Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

44

Værtsmedlemsstaten kan således påberåbe sig undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ved afvisningen af at indrømme en unionsborger, der gør brug af sin ret til at opholde sig på denne medlemsstats område, en social ydelse i de første tre måneder af opholdet (jf. i denne retning dom af 25.2.2016, García-Nieto m.fl., C-299/14, EU:C:2016:114, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

45

Det skal derfor afgøres, om de i hovedsagen omhandlede børnepenge udgør »sociale ydelser« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.

46

I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at begrebet »sociale ydelser« som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse henviser til alle de støtteordninger, som er oprettet af offentlige myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan, og som en person er berettiget til, hvis den pågældende ikke har midler, der er tilstrækkelige til, at han kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer, og derfor under opholdet risikerer at falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde, hvilket kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb, der kan udbetales af denne stat (dom af 19.9.2013, Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 61, og af 11.11.2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, præmis 63).

47

Som anført i denne doms præmis 35 tildeles de i hovedsagen omhandlede børnepenge imidlertid uafhængigt af den berettigedes personlige behov, og de tager ikke sigte på at sikre den pågældendes eksistensgrundlag.

48

Sådanne børnepenge er således ikke, således som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, omfattet af begrebet »sociale ydelser« som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38.

49

Under disse omstændigheder skal det desuden undersøges, om artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, således som den tyske regering har foreslået i sit skriftlige indlæg, henset til denne bestemmelses formål skal fortolkes således, at den hvad angår tildeling af andre ydelser end »sociale ydelser« som omhandlet i bestemmelsen ikke desto mindre giver værtsmedlemsstaten mulighed for at fravige den ligebehandling, som unionsborgere, der har lovligt ophold på dens område i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, i princippet skal nyde godt af.

50

Med henblik herpå bemærkes for det første, at i sin egenskab af undtagelse til princippet om ligebehandling, som er fastsat i artikel 18, stk. 1, TEUF, og som artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 blot er et specifikt udtryk for, skal artikel 24, stk. 2, fortolkes strengt og i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, herunder bestemmelserne vedrørende unionsborgerskabet (jf. i denne retning dom af 21.2.2013, N., C-46/12, EU:C:2013:97, præmis 33, og af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, EU:C:2020:794, præmis 60).

51

For det andet følger det af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld, C-181/19, EU:C:2020:794, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).

52

Hvad først angår affattelsen af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 er der intet i denne bestemmelses ordlyd, der giver anledning til at antage, at EU-lovgiver med denne har haft til hensigt at gøre det muligt for værtsmedlemsstaten at fravige det ligebehandlingsprincip, som unionsborgere, der opholder sig lovligt på dens område, i princippet skal nyde godt af med hensyn til andre ydelser end sociale ydelser. Tværtimod fremgår det, således som generaladvokaten har anført i punkt 57 i forslaget til afgørelse, klart af denne bestemmelse, at den udelukkende vedrører sociale ydelser.

53

Hvad dernæst angår den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 indgår, bemærkes, at direktivets artikel 14, stk. 1, som det fremgår af denne doms præmis 31, opretholder retten til ophold i højst tre måneder, så længe unionsborgeren og dennes familiemedlemmer »ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system«. Artikel 14 understøtter således den fortolkning, at muligheden for at fravige ligebehandlingsprincippet på grundlag af artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 er begrænset til sociale ydelser og ikke kan udvides til at omfatte sociale sikringsydelser.

54

Endelig er denne fortolkning i overensstemmelse med formålet med artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, hvormed det – ifølge tiende betragtning til direktivet – tilsigtes at opretholde den økonomiske ligevægt, ikke i medlemsstaternes sociale sikringsordninger, men i deres »sociale system«.

55

Det følger heraf, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 62 i forslaget til afgørelse, at den undtagelse fra ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, ikke finder anvendelse i en situation, hvor en unionsborger i de første tre måneder af sit ophold i værtsmedlemsstaten ansøger om ikke »sociale ydelser« som omhandlet i denne bestemmelse, men om »familieydelser« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra z).

56

Indledningsvis bemærkes, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der har flyttet sit sædvanlige opholdssted til værtsmedlemsstaten, i henhold til artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 er omfattet af lovgivningen i denne medlemsstat med hensyn til tildeling af sociale sikringsydelser.

57

I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at denne bestemmelse ikke alene har til formål at hindre samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger på en given situation, med de deraf følgende komplikationer, men ligeledes at hindre, at de personer, der er omfattet af forordningens anvendelsesområde, fratages social sikring, fordi de ikke er omfattet af nogen lovgivning (dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 64, og af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser), C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 46).

58

Når dette er sagt, indfører forordning nr. 883/2004 ikke en fælles socialsikringsordning, men tillader eksistensen af særskilte nationale sociale sikringsordninger, og dens eneste målsætning er at sikre koordinationen af disse sidstnævnte med henblik på at garantere en effektiv gennemførelse af den frie bevægelighed for personer. Forordningens bestemmelser, såsom artikel 11, stk. 3, litra e), har derfor ikke til formål at fastsætte de grundlæggende betingelser for, at der består en ret til sociale sikringsydelser (jf. i denne retning dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 65 og 67). Selv om medlemsstaterne således forbliver kompetente til at fastsætte betingelserne for tildeling af disse ydelser i deres lovgivning, skal denne kompetence dog udøves under iagttagelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 11.4.2013, Jeltes m.fl., C-443/11, EU:C:2013:224, præmis 59).

59

I denne henseende konkretiserer artikel 4 i forordning nr. 883/2004 ligebehandlingsprincippet i forhold til unionsborgere, der i værtsmedlemsstaten påberåber sig ret til sociale sikringsydelser som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser), C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 40).

60

I henhold til artikel 4 i forordning nr. 883/2004 har personer, som er omfattet af denne forordning, de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i forordningens.

61

Som generaladvokaten har anført i punkt 71 i forslaget til afgørelse, indeholder forordning nr. 883/2004 ingen bestemmelse, som giver værtsmedlemsstaten for en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, og som har lovligt ophold i værtsmedlemsstaten, mulighed for med hensyn til den omstændighed, at den pågældende unionsborger ikke er erhvervsaktiv, at behandle denne unionsborger anderledes end sine egne statsborgere hvad angår betingelserne for tildeling af »familieydelser« som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z). Samme forordnings artikel 4 er derfor til hinder for en foranstaltning, der indebærer en sådan forskelsbehandling.

62

Domstolen har ganske vist allerede fastslået, at intet er til hinder for, at udbetaling af ydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, til unionsborgere, der ikke er erhvervsmæssigt aktive, betinges af, at disse opfylder betingelserne for lovlig opholdsret i henhold til direktiv 2004/38 i værtsmedlemsstaten (jf. i denne retning dom af 19.9.2013, Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 44, af 11.11.2014, Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, præmis 83, og af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 68).

63

Imidlertid har en unionsborger, der opholder sig på værtsmedlemsstatens område i medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, heri, lovligt ophold som omhandlet i dette direktiv, således som det fremgår af denne doms præmis 31-33.

64

Det følger heraf, at en sådan unionsborger er omfattet af princippet om ligebehandling med denne medlemsstats statsborgere som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 883/2004, også hvis vedkommende ikke er erhvervsaktiv i de første tre måneder af sit ophold i denne medlemsstat i medfør af de bestemmelser i direktiv 2004/38, der er nævnt i den foregående præmis.

65

Det følger af ovenstående betragtninger, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, heri, opholder sig i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, og som har etableret sit sædvanlige opholdssted i denne medlemsstat, kan påberåbe sig ligebehandlingsprincippet i artikel 4 i forordning nr. 883/2004 i værtsmedlemsstaten med henblik på tildeling af familieydelser som omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z).

66

Da artikel 4 i forordning nr. 883/2004 fastsætter ligebehandlingsprincippet med hensyn til adgang til sådanne ydelser, skal det følgelig undersøges, om en national lovgivning som den i denne doms præmis 27 omhandlede udgør en forskelsbehandling, som er i strid med denne bestemmelse.

67

En lovgivning i værtsmedlemsstaten, som udelukker en unionsborger fra retten til familieydelser som omhandlet i forordning nr. 883/2004, selv om den pågældende i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, heri, opholder sig lovligt på denne medlemsstats område og dér har etableret sit sædvanlige opholdssted, med den begrundelse, at denne unionsborger ikke er erhvervsaktiv, mens samme medlemsstat tildeler sine egne statsborgere – også selv om de ikke er erhvervsaktive – sådanne ydelser, når de vender tilbage til denne medlemsstat, efter at de har udøvet deres ret til at færdes og opholde sig på en anden medlemsstats område i medfør af EU-retten, udgør en direkte forskelsbehandling af denne unionsborger.

68

Som generaladvokaten har anført i punkt 73 i forslaget til afgørelse, og henset til det i denne doms præmis 61 anførte, kan en sådan forskelsbehandling, når der ikke er fastsat udtrykkelige undtagelser i forordning nr. 883/2004, ikke være begrundet.

69

Artikel 4 i forordning nr. 883/2004 skal derfor fortolkes således, at den er til hinder for, at værtsmedlemsstaten vedtager en lovgivning som den i denne doms præmis 67 omhandlede.

70

Det skal imidlertid fremhæves, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der i værtsmedlemsstaten påberåber sig anvendelsen af det i denne artikel fastsatte ligebehandlingsprincip med hensyn til betingelserne for tildeling af familieydelser som omhandlet i forordning nr. 883/2004, i henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 1, litra j), heri, skal have etableret sit sædvanlige opholdssted i denne medlemsstat i den periode på tre måneder, hvor vedkommende har ret til ophold i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, heri, og ikke opholde sig midlertidigt dér som omhandlet i samme forordnings artikel 1, litra k).

71

I denne henseende er der for det første i artikel 11 i forordning nr. 987/2009 med overskriften »Elementer til brug ved fastsættelse af bopæl« i stk. 1 angivet en række elementer med henblik på fastsættelsen af, i hvilken medlemsstat den pågældende person har bopæl. I denne artikels stk. 2 er det præciseret, at begrebet »bopæl« som omhandlet i forordning nr. 883/2004 skal forstås som denne persons »faktiske« bopælssted.

72

For det andet er begrebet »sædvanligt opholdssted« i henhold til Domstolens praksis i det væsentlige udtryk for et faktisk spørgsmål, som den nationale ret skal bedømme på grundlag af samtlige omstændigheder i den konkrete sag. I denne henseende bemærkes, at betingelsen om, at en unionsborger som omhandlet i denne doms præmis 70 skal have flyttet sit sædvanlige opholdssted til værtsmedlemsstatens område, indebærer, at den pågældende skal have givet udtryk for en vilje til faktisk at etablere det sædvanlige midtpunkt for sine interesser i denne medlemsstat og have godtgjort, at vedkommendes tilstedeværelse i denne medlemsstat vidner om en tilstrækkelig grad af stabilitet, hvorved denne tilstedeværelse adskiller sig fra et midlertidigt ophold (jf. analogt dom af 25.11.2021, IB (En ægtefælles sædvanlige opholdssted – skilsmisse), C-289/20, EU:C:2021:955, præmis 58).

73

I lyset af samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares som følger:

74

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, og som har etableret sit sædvanlige opholdssted på den første medlemsstats område og er ikke-erhvervsaktiv, for så vidt som vedkommende ikke dér udøver erhvervsmæssig beskæftigelse, i de første tre måneder af sit ophold på denne medlemsstats område ikke har ret til »familieydelser« som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, litra j), sammenholdt med artikel 1, litra z), heri, mens en ikke-erhvervsaktiv statsborger i den pågældende medlemsstat har ret til sådanne ydelser, også i de første tre måneder efter, at vedkommende er vendt tilbage til samme medlemsstat efter at have gjort brug af sin ret til at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat i medfør af EU-retten.

Artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke finder anvendelse på en sådan lovgivning.