–

Komisia za protivodejstvie na koruptsijata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imusjtjestvo ved S. Tsatsarov,

–

ZV, AX og »Meditsinski tsentar po dermatologia i estetitjna meditsina PRIMA DERM« ООD ved advokati S. Kostov og G. Atanasov,

–

den bulgarske regering ved T. Mitova og M. Georgieva, som befuldmægtigede,

–

den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og T. Machovičová, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen først ved N. Nikolova, I. Zaloguin og M. Wilderspin, derefter ved N. Nikolova og I. Zaloguin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT 2014, L 127, s. 39, berigtiget i EUT 2014, L 138, s. 114) samt artikel 17 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Komisia za protivodejstvie na koruptsijata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imusjtjestvo (kommissionen til bekæmpelse af korruption og konfiskation af ulovligt opnået formue, Bulgarien) (herefter »kommissionen for konfiskation af formuegoder«) og ZV, AX og »Meditsinski tsentar po dermatologia i estetitjna meditsina PRIMA DERM« ООD vedrørende en anmodning om konfiskation af formuegoder, der angiveligt er ulovligt erhvervet af ZV og dennes familiemedlemmer.

3

Niende, femtende og toogtyvende betragtning til direktiv 2014/42 er affattet således:

[…]

[…]

4

Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»Dette direktiv fastsætter mindsteregler for indefrysning af formuegoder med henblik på eventuel efterfølgende konfiskation og for konfiskation af formuegoder i straffesager.«

5

Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:

»Dette direktiv finder anvendelse på strafbare handlinger, som er omfattet af:

[…]«

6

Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Konfiskation« bestemmer i stk. 1:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske hel eller delvis konfiskation af redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til disse redskaber eller dette udbytte, når der er sket endelig domfældelse for en strafbar handling, herunder som resultat af retsforhandlinger, hvor den tiltalte er udeblevet.«

7

Zakon za otnemane v polza na darzjavata na nezakonno pridobito imusjtjestvo (lov om konfiskation til fordel for staten af ulovligt erhvervede formuegoder) (DV nr. 38 af 18.5.2012, herefter »lov om konfiskation af formuegoder af 2012«), som trådte i kraft den 19. november 2012, og som blev ophævet ved Zakon za protivodejstvie na koruptsijata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imusjtjestvo (lov om bekæmpelse af korruption og om konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder) (DV nr. 7 af 19.1.2018), og som den forelæggende ret præciserede i anmodningen om præjudiciel afgørelse, er den fortsat gældende i den foreliggende sag ratione temporis.

8

Artikel 1 i lov om konfiskation af formuegoder af 2012 bestemte:

»1)   Denne lov fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser for statens konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder.

2)   Ved formuegoder, jf. stk. 1, forstås formuegoder, for hvis erhvervelse der ikke kan fastslås en lovlig kilde.«

9

Denne lovs artikel 2 bestemte som følger:

»En sag i henhold til denne lov gennemføres uafhængigt af straffesagen mod den person, som er genstand for efterforskning, og/eller de personer, der har tilknytning til denne.«

10

Nævnte lovs artikel 22, stk. 1, bestemmer:

»Efterforskningen i henhold til artikel 21, stk. 2, indledes efter beslutning fra direktøren for det pågældende regionale direktorat, når en person er mistænkt eller tiltalt for at have begået en strafbar handling som omhandlet i de følgende bestemmelser:

[…]

8. artikel 201-203.

[…]

20. artikel 282, 283 og 283a

[…]

i Nakazatelen kodeks [(straffeloven)].«

11

Den 5. maj 2015 underrettede Voenno okrazjna prokuratura – Sofia (den militære anklagemyndighed i regionen Sofia, Bulgarien) kommissionen for konfiskation af formuegoder om, at der var indledt strafferetlig forfølgning mod ZV for den overtrædelse, der er fastsat i straffelovens artikel 282, stk. 2, første punktum, sammenholdt med denne lovs artikel 282, stk. 1.

12

ZV er navnlig tiltalt for fra den 29. november 2004 til den 10. september 2014 i sin egenskab af embedsmand som leder af instituttet for dermatologi, venerologi og allergologi ved Voennomeditsinska Akademia (det militærmedicinske akademi) i Sofia (Bulgarien) at have overskredet sine rettigheder ved embedshandlinger, som gik ud over hendes tjenstlige beføjelser, for at opnå en økonomisk fordel for sig selv og for selskabet DERMA-PRIM MK OOD, hvor hun havde aktiemajoriteten.

13

Straffesagen mod ZV verserer i øjeblikket for Sofijski voenen sad (militær domstol i Sofia, Bulgarien).

14

På grundlag af underretningen fra den militære anklagemyndighed i Sofia indledte kommissionen for konfiskation af formuegoder en efterforskning af ZV i overensstemmelse med artikel 22 i lov om konfiskation af formuegoder af 2012.

15

Efter efterforskningen konstaterede denne kommission, at der var et betydeligt misforhold mellem ZV’s og dennes ægtefælles formue og deres indkomst. Denne kommission fremsatte derfor den 18. januar 2017 for den forelæggende ret en anmodning om konfiskation til fordel for staten af de formuegoder, som ZV og de fysiske og juridiske personer, der anses for at have tilknytning til ZV eller befinder sig under dennes kontrol, ulovligt havde erhvervet.

16

Efter anmodning fra nævnte kommission vedtog den forelæggende ret retsbevarende foranstaltninger vedrørende de formuegoder, der blev anmodet om konfiskation af.

17

De sagsøgte i hovedsagen har gjort gældende, at denne anmodning skal afvises, da lov om konfiskation af formuegoder af 2012 ikke er i overensstemmelse med direktiv 2014/42. De har anført, at dette direktiv også finder anvendelse på ikke-strafferetlige spørgsmål, og at det ikke er blevet korrekt gennemført i bulgarsk ret, navnlig for så vidt som nævnte lov ikke indeholder proceduremæssige garantier for de tiltalte og de tredjeparter, som reglerne vedrørende pålæggelse af retsbevarende foranstaltninger eller vedrørende konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder finder anvendelse på.

18

Den forelæggende ret har indledningsvis præciseret, at lov om konfiskation af formuegoder af 2012 i sin artikel 2 udtrykkeligt bestemte, at gennemførelsen af den konfiskationssag, der blev indledt ved en civil domstol, ikke afhænger af den straffesag, der er indledt mod den person, der er genstand for efterforskningen, eller personer, der er knyttet til denne eller kontrolleret af denne. Ifølge national retspraksis er den blotte eksistens af strafferetlige anklager mod en person nemlig en tilstrækkelig betingelse for at iværksætte en efterforskning af denne person. Proceduren indledt i henhold til denne lov afvikles således uafhængigt af, om den person, der er omfattet af efterforskningen, er endeligt domfældt.

19

Dernæst har den forelæggende ret fremhævet, at lov om konfiskation af formuegoder af 2012 har vendt bevisbyrden. Det er nemlig tilstrækkeligt, at kommissionen for konfiskation af formuegoder påberåber sig begrundet mistanke om ulovligt erhvervet formue. Den nationale lovgiver har således skabt en formodning for, at erhvervelsen af formuegoder, hvis oprindelse ikke er godtgjort, eller som ikke er bevist, er ulovlig, og har indført begrebet »formuediskrepans« som eneste og afgørende bevis for, at der foreligger ulovligt erhvervet formue. Det er således ikke kun formue fra et konkret strafbart forhold eller en alvorlig lovovertrædelse, der er underlagt konfiskation, men enhver formue, hvis oprindelse ikke kan fastslås eller dokumenteres.

20

Endelig er den forelæggende ret af den opfattelse, at selv om anmodningen om konfiskation af formuegoder skal behandles i henhold til civilprocesretten, er foranstaltningen om konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder efter sin art en strafferetlig foranstaltning, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/42.

21

Da lov om konfiskation af formuegoder af 2012 ikke fastsætter de minimumsgarantier, der kræves i henhold til direktiv 2014/42, er den imidlertid i strid med dette direktiv. Den urimelige bevisbyrde, der påhviler den berørte person, er i øvrigt i strid med chartrets artikel 48.

22

Idet der ifølge Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) er tvivl om fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2014/42, har denne ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23

Kommissionen for konfiskation af formuegoder har gjort gældende, at besvarelsen af de præjudicielle spørgsmål er uden relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, for så vidt som direktiv 2014/42 ikke finder anvendelse på denne tvist, hvorfor anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling. Ifølge denne kommission udspringer anmodningen om konfiskation af formuegoder navnlig af den overtrædelse, der er omhandlet i straffelovens artikel 282, stk. 2. Denne lovovertrædelse er imidlertid ikke omfattet af de strafbare handlinger, der er nævnt i artikel 3 i direktiv 2014/42, og som fastlægger det materielle anvendelsesområde for dette direktiv.

24

Det skal i denne henseende bemærkes, at der ifølge fast retspraksis er formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 24.6.2008, Commune de MesquerC-188/07, EU:C:2008:359, præmis 30, og af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

25

Når det imidlertid, som det er tilfældet i nærværende sag, ikke klart fremgår, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke har nogen forbindelse med de faktiske forhold eller genstanden for hovedsagen, angår indsigelsen vedrørende denne bestemmelses uanvendelighed på hovedsagen ikke formaliteten i anmodningen om præjudiciel afgørelse, men realiteten i de forelagte spørgsmål (dom af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

26

Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.

27

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2014/42 skal fortolkes således, at det finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, som bestemmer, at konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder anordnes af en national ret i forbindelse med eller efter en retssag, der ikke går ud på at fastslå, at der er begået en eller flere strafbare handlinger.

28

Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at i modsætning til de handlinger, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 19. marts 2020, Agro In 2001 (C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 47), er de lovovertrædelser, for hvilke ZV retsforfølges, omfattet af begrebet lovovertrædelse som omhandlet i den konvention, der er nævnt i artikel 3, litra a), i direktiv 2014/42.

29

Den omstændighed, at visse af de berørte parter for Domstolen har gjort gældende, at de nævnte overtrædelser i realiteten falder uden for nævnte konventions anvendelsesområde, og at de faktiske omstændigheder i hovedsagen fandt sted før ikrafttrædelsen af direktiv 2014/42 eller udløbet af fristen for dets gennemførelse, kan ikke rejse tvivl om denne forudsætning.

30

Da Domstolen således i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 24, ikke kan efterprøve rigtigheden af de retlige og faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har defineret, skal den tage udgangspunkt i den forudsætning, at dette direktiv kan finde anvendelse på hovedsagen.

31

I dette tilfælde er det stadig nødvendigt at prøve, om direktiv 2014/42 regulerer konfiskation af redskaber og udbytte fra ulovlige aktiviteter, som anordnes af en ret i en medlemsstat i forbindelse med eller efter en retssag, der ikke går ud på at fastslå, at der er begået en eller flere strafbare handlinger.

32

Med henblik herpå bemærkes, at direktiv 2014/42 er baseret på bestemmelserne i tredje del, afsnit V, kapitel 4, TEUF med overskriften »Retligt samarbejde i straffesager«, og nærmere bestemt på artikel 82, stk. 2, TEUF og artikel 83, stk. 1, TEUF.

33

Disse bestemmelser bemyndiger Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union til at fastsætte minimumsregler, dels for så vidt som dette er nødvendigt for at lette den gensidige anerkendelse af domme og retsafgørelser samt det politimæssige og retlige samarbejde i straffesager med en grænseoverskridende dimension, dels vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner på særligt grove forbrydelser, der har en grænseoverskridende dimension som følge af disse overtrædelsers karakter eller virkninger eller behovet for at bekæmpe dem på fælles grundlag.

34

Selv om det i denne henseende bør være muligt at konfiskere redskaber og udbytte fra strafbart forhold eller formuegoder, hvis værdi svarer til værdien af disse redskaber eller udbytte, følger det af 15. betragtning til dette direktiv, at dette kun bør være tilfældet, hvis der er afsagt endelig dom for en strafbar handling, idet en sådan endelig domfældelse også kan være resultatet af en udeblivelsessag.

35

Således pålægger artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/42 medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske hel eller delvis konfiskation af redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til disse redskaber eller dette udbytte, når der er sket endelig domfældelse for en strafbar handling, herunder som resultat af en udeblivelsessag.

36

Henset til formålene med og ordlyden af bestemmelserne i direktiv 2014/42 samt den sammenhæng, hvori direktivet er vedtaget, skal det følgelig fastslås, at dette direktiv, ligesom rammeafgørelse 2005/212, som det i henhold til niende betragtning hertil har til formål at udvide bestemmelserne, er en retsakt, der har til formål at forpligte medlemsstaterne til at indføre fælles minimumsregler for konfiskation af redskaber og udbytte i forbindelse med strafbare handlinger, navnlig med henblik på at lette den gensidige anerkendelse af retsafgørelser om konfiskation, der er vedtaget i forbindelse med straffesager (jf. analogt hvad angår rammeafgørelse 2005/212 dom af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 56).

37

Direktiv 2014/42 regulerer derfor ikke konfiskation af redskaber og udbytte fra ulovlige aktiviteter, som pålægges af en ret i en medlemsstat i forbindelse med eller efter en retssag, der ikke går ud på at fastslå, at der er begået en eller flere strafbare handlinger (jf. analogt dom af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 57). En sådan konfiskation er nemlig ikke omfattet af de minimumsregler, som dette direktiv fastsætter i overensstemmelse med direktivets artikel 1, stk. 1, og dets bestemmelser henhører således under medlemsstaternes kompetence, som nævnt i 22. betragtning til direktivet, til at fastsætte mere vidtgående beføjelser i national ret.

38

I den foreliggende sag synes den konfiskationssag, der verserer for den forelæggende ret, at være af civilretlig karakter og i national ret at eksistere side om side med den strafferetlige konfiskationsordning. I medfør af artikel 22, stk. 1, i lov om konfiskation af formuegoder af 2012 indledes en sådan sag ganske vist af kommissionen for konfiskation af formuegoder, når denne sidstnævnte underrettes om, at en person er tiltalt for at have begået visse strafbare handlinger. Det fremgår imidlertid af de sagsakter, som Domstolen råder over, at denne procedure, når den først er indledt, og som udelukkende koncentrerer sig om de formuegoder, for hvilke det påstås, at de er erhvervet ulovligt, i overensstemmelse med bestemmelserne i denne lov skal gennemføres uafhængigt af en eventuel straffesag mod den formodede gerningsmand til de omhandlede lovovertrædelser samt udfaldet af en sådan sag, navnlig en eventuel domfældelse af nævnte gerningsmand (dom af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 60).

39

Under disse omstændigheder må det konstateres, at den afgørelse, som den forelæggende ret er anmodet om at træffe i hovedsagen, ikke indgår i en sammenhæng, hvor den skal træffes inden for rammerne af eller efter en retssag vedrørende en eller flere strafbare handlinger. Desuden afhænger den konfiskation, som den kan anordne efter prøvelsen af den begæring, som er blevet indbragt for den, ikke af den pågældende persons straffedom. En sådan foranstaltning vil falde uden for anvendelsesområdet for direktiv 2014/42 (jf. analogt dom af 19.3.2020, Agro In 2001,C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 61).

40

Der kan i øvrigt ikke rejses tvivl om denne fortolkning ved dom af 14. januar 2021, Okrazhna prokuratura – Haskovo og Apelativna prokuratura – Plovdiv (C-393/19, EU:C:2021:8), hvori rammeafgørelse 2005/212 blev taget i betragtning af Domstolen. Hovedsagen adskiller sig nemlig fra den sag, der gav anledning til denne dom, for så vidt som den konfiskation, der var omhandlet i sidstnævnte sag, var fastsat i straffeloven, anvendelsen heraf var knyttet til begåelsen af denne lovovertrædelse, nemlig smugleri, og den pågældende person var blevet dømt for at have begået den nævnte lovovertrædelse.

41

Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at direktiv 2014/42 skal fortolkes således, at det ikke finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, som bestemmer, at konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder anordnes af en national ret i forbindelse med eller efter en retssag, der ikke går ud på at fastslå, at der er begået en eller flere strafbare handlinger.

42

Under hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet, det tredje, det femte og det syvende spørgsmål.

43

Med det fjerde og det sjette spørgsmål, som skal behandles samlet, har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at fortolke chartret og nærmere bestemt chartrets artikel 17 og 48.

44

I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er dets bestemmelser imidlertid kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, og ifølge fast retspraksis forudsætter begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i denne bestemmelse, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet, henset til de vurderingskriterier, der er fastlagt af Domstolen (dom af 22.4.2021, Profi Credit Slovakia,C-485/19, EU:C:2021:313, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

45

I det foreliggende tilfælde er den i hovedsagen omhandlede konfiskationsprocedure, således som det fremgår af denne doms præmis 41, ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/42, således at den bulgarske lovgivning, der regulerer denne procedure, ikke kan anses for at gennemføre EU-retten.

46

Da chartret ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, har Domstolen under disse omstændigheder ikke kompetence til at besvare det fjerde og det sjette spørgsmål (jf. i denne retning kendelse af 2.7.2020, S.A.D. Maler und Anstreicher,C-256/19, EU:C:2020:523, præmis 32-34 og den deri nævnte retspraksis).

47

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union skal fortolkes således, at det ikke finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, som bestemmer, at konfiskation af ulovligt erhvervede formuegoder anordnes af en national ret i forbindelse med eller efter en retssag, der ikke går ud på at fastslå, at der er begået en eller flere strafbare handlinger.