1.

Den foreliggende appel til prøvelse af Rettens dom ( 2 ) giver Domstolen mulighed for at behandle spørgsmålet om den isolerede retsbeskyttelse mod et foreløbigt påbud om indstilling i en sag om statsstøtte. Ved et sådant påbud blev der nedlagt forbud mod, at Ungarn kunne fortsætte med at gennemføre to støtteforanstaltninger, indtil undersøgelsesproceduren var afsluttet.

2.

Det er ganske vist fastsat allerede i artikel 108, stk. 3, TEUF, at medlemsstaterne ikke må gennemføre den pågældende støtteforanstaltning, når undersøgelsesproceduren er indledt. Dog giver et foreløbigt påbud om indstilling Kommissionen mulighed for at gennemføre en forenklet traktatbrudsprocedure, hvis medlemsstaten alligevel gør dette. Ungarn forekom åbenbart Kommissionen særligt mistænkelig, hvorfor den udstedte et foreløbigt påbud samtidig med beslutningen om at indlede proceduren. I begrundelsen herfor har Kommissionen dog i det væsentlige kun støttet sig på den omstændighed, at støtten foreligger, og dens omfang.

3.

I denne forbindelse skal det fremhæves, at Kommissionens kontrol vedrører to skatteretlige love (i bred forstand), hvis karakter af støtte primært afledes af den progressive sats. Det er fortsat uafklaret og omtvistet, om dette faktisk kan anses for en støtteforanstaltning som omhandlet i artikel 107 TEUF ( 3 ). Alligevel har Ungarn efterfølgende ikke anfægtet Kommissionens endelige realitetsafgørelse (om de to loves karakter af statsstøtte), men har fortsat kun isoleret anfægtet de foreløbige påbud. Disse blev efter Ungarns opfattelse udstedt på grundlag af et urigtigt skøn og ikke begrundet tilstrækkeligt.

4.

Retten havde imidlertid en anden opfattelse af dette i første instans, og Domstolen skal derfor nu i appelsagen tage stilling til, om det var korrekt, at Retten ikke kritiserede de foreløbige påbud om indstilling, hvis genstand i mellemtiden er bortfaldet.

5.

Proceduren vedrørende ulovlig statsstøtte er reguleret i kapitel III i forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF ( 4 ) (herefter »forordning nr. 659/1999«).

6.

Dennes artikel 11 ( 5 ) er affattet således:

»1.   Efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger kan Kommissionen vedtage en beslutning, hvori den påbyder medlemsstaten at indstille eventuelle ulovlige støtteforanstaltninger, indtil Kommissionen har vedtaget en beslutning om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet, i det følgende benævnt »påbud om indstilling«.

2.   Efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger kan Kommissionen vedtage en beslutning, hvori den påbyder medlemsstaten foreløbigt at kræve eventuel ulovlig støtte tilbagebetalt, indtil Kommissionen har vedtaget en beslutning om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet, i det følgende benævnt »påbud om tilbagebetaling«, hvis følgende kriterier er opfyldt:

7.

Artikel 12 i forordning nr. 659/1999 giver Kommissionen mulighed for uden indledende procedure at indlede en traktatbrudsprocedure som omhandlet i artikel 258 TEUF i tilfælde af overtrædelser af påbud om indstilling:

»Retter medlemsstaten sig ikke efter en beslutning om påbud om indstilling eller om tilbagebetaling, kan Kommissionen, samtidig med at den undersøger sagens fakta på grundlag af de foreliggende oplysninger, indbringe sagen direkte for De Europæiske Fællesskabers Domstol og anmode om, at den manglende overholdelse af påbuddet erklæres for en overtrædelse af traktaten.«

8.

Kommissionen afslutter den formelle undersøgelsesprocedure i forbindelse med ikke anmeldt statsstøtte ved en beslutning som omhandlet i artikel 13, stk. 1, sammenholdt med artikel 7 i forordning nr. 659/1999. Artikel 7, stk. 5, regulerer forbud mod støtteforanstaltninger, en såkaldt »negativ beslutning«:

»Finder Kommissionen, at den anmeldte støtte ikke er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den, at støtten ikke må gennemføres […]«

9.

I 2014 vedtog Ungarn for det første lov nr. XCIV om tobaksindustriens sundhedsafgifter. For det andet indførte Ungarn ændringer i lov nr. XLVI af 2008 om fødevarekæden og kontrol hermed.

10.

Ved begge foranstaltninger indførte Ungarn progressive afgiftsstrukturer for de berørte virksomheder, som trådte i kraft i 2015.

11.

Ungarn underrettede ikke Kommissionen om disse foranstaltninger. Derefter informerede Kommissionen Ungarn om, at bestemmelserne i lov XLVI og XCIV efter Kommissionens opfattelse kunne indebære statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked. I begge skrivelser varslede Kommissionen ligeledes påbud om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 og opfordrede Ungarn til at fremsætte bemærkninger hertil. Ungarn efterkom ikke denne opfordring.

12.

Den 15. juli 2015 indledte Kommissionen to formelle undersøgelsesprocedurer efter artikel 108, stk. 2, TEUF ( 6 ).

13.

Samtidig udstedte Kommissionen påbud om indstilling i begge sager. Som begrundelse anførte den for det første, at Ungarn ikke havde fremsat bemærkninger til varslingen af påbuddene om indstilling og var af den opfattelse, at foranstaltningerne ikke udgjorde støtte. For det andet ydede Ungarn fortsat den ulovlige støtte. For det tredje har de omsætningsbaserede afgifters stejlt progressive karakter væsentlige indvirkninger på konkurrencesituationen på markedet ( 7 ).

14.

Ungarn anlagde sag til prøvelse af påbuddene om indstilling inden for den fastsatte frist.

15.

Den 4. juli 2016 fastslog Kommissionen i henhold til artikel 13, stk. 1, sammenholdt med artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 659/1999, at de omtvistede foranstaltninger udgjorde ulovlig statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og blev gennemført ulovligt under tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, TEUF ( 8 ). De to negative beslutninger er blevet endelige.

16.

Retten frifandt Kommissionen i den af Ungarn anlagte sag til prøvelse af påbuddene om indstilling ved den appellerede dom af 25. april 2018. Dommen blev forkyndt for Ungarn den 2. maj 2018.

17.

Den 12. juli 2018 har Ungarn iværksat nærværende appel til prøvelse af Rettens dom. Ungarn har nedlagt følgende påstande:

18.

Domstolens præsident har ved kendelse af 15. oktober 2018 godkendt Republikken Polen som intervenient til støtte for Ungarn ( 9 ).

19.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

20.

I sagen for Domstolen har Ungarn, Polen og Kommissionen afgivet skriftlige indlæg og deltaget i retsmødet om appellen den 26. september 2019.

21.

Kommissionen er af den opfattelse, at appellen skal afvises, idet appelskriftet er uklart. Navnlig fremgår det ikke klart af appelskriftet, hvilke af dommens præmisser Ungarn har anfægtet. I øvrigt har Ungarn i det væsentlige gentaget anbringender og argumenter fra sagen i første instans og anfægter i mange tilfælde de omtvistede afgørelser fra Kommissionen og ikke den appellerede dom.

22.

Ifølge fast retspraksis opfylder en appel ikke de krav til begrundelsen af appellen, som fremgår af artikel 168, stk. 1, litra d), og artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement, når appelskriftet blot gentager de anbringender og argumenter, der er blevet fremført for Retten. Imidlertid kan retsspørgsmål, som Retten har behandlet i første instans, drøftes på ny under en appelsag, såfremt appellanten bestrider Rettens fortolkning eller anvendelse af EU-retten ( 10 ).

23.

I det foreliggende tilfælde er appellen, i modsætning til det af Kommissionen anførte, ikke blot en gentagelse af de elementer, som allerede er blevet påberåbt i første instans. Ungarn har nemlig anfægtet begrundelsen for den appellerede dom, som medlemsstaten især har kritiseret med hensyn til Kommissionens skønsudøvelse ved udstedelsen af påbuddene om indstilling og dens begrundelsespligt. Dette er tilstrækkeligt til, at appellen kan antages til realitetsbehandling.

24.

I forbindelse med en appel prøver Domstolen af egen drift, om det ved Retten anlagte søgsmål kan antages til realitetsbehandling ( 11 ).

25.

Før jeg prøver realiteten i appelsagen, vil jeg derfor diskutere spørgsmålet om formaliteten vedrørende Ungarns søgsmål ved Retten. Såfremt søgsmålene fra begyndelsen ikke opfyldte formalitetskravene, ville Rettens frifindelse af Kommissionen nemlig i sidste ende være uden retlige fejl, og Ungarns appel ville dermed skulle forkastes.

26.

Søgsmålene til prøvelse af de foreløbige påbud om indstilling skal muligvis afvises som følge af, at de negative beslutninger i mellemtiden er blevet endelige.

27.

Efter Rettens opfattelse kan sagerne antages til realitetsbehandling. Der er hverken tale om, at genstanden for søgsmålet er bortfaldet [nedenfor, punkt a)], eller at søgsmålsinteressen er bortfaldet [nedenfor, punkt b)]. Dette har Retten i den appellerede doms præmis 49 begrundet med, at spørgsmålet om bortfaldet af søgsmålets genstand i virkeligheden falder sammen med bortfaldet af sagsøgerens søgsmålsinteresse.

28.

Jeg er enig med Retten for så vidt angår resultatet med hensyn til søgsmålenes formalitet, men ikke for så vidt angår begrundelsen.

29.

I henhold til Domstolens faste praksis skal sagens genstand bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse ( 12 ).

30.

Ganske vist vedrører denne retspraksis – så vidt det fremgår – udelukkende søgsmål anlagt af private som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, mens søgsmålet i den foreliggende sag er anlagt af Ungarn i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF. I denne forbindelse må det ganske vist medgives Retten, at medlemsstaterne som privilegerede sagsøgere som omhandlet i artikel 263, stk. 2, TEUF ikke skal godtgøre en søgsmålsinteresse, når de anlægger et søgsmål. Det følger imidlertid ikke heraf, at en medlemsstat per se kan anlægge sag til prøvelse af handlinger, hvis retsvirkninger er bortfaldet. I modsætning til Rettens opfattelse er bortfaldet af søgsmålsinteressen ikke identisk med bortfaldet af søgsmålets genstand. Den omstændighed, at en privilegeret sagsøger ikke skal opfylde de særlige krav til et søgsmål som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, betyder ikke, at den pågældende kan indbringe sager for Domstolen, som muligvis kun er af rent hypotetisk karakter ( 13 ).

31.

Det gennemførelsesforbud, som følger af påbuddene om indstilling, bortfaldt med de endelige negative beslutninger. Med virkning fra udstedelsen af de negative beslutninger må Ungarn nemlig ikke gennemføre foranstaltningerne, uafhængigt af påbuddene om indstilling.

32.

Kommissionens mulighed for et forenklet søgsmål i henhold til artikel 12 i forordning nr. 659/1999, som er knyttet til påbuddet om indstilling, er også bortfaldet. Med den endelige negative beslutning blev den nemlig erstattet af den tilsvarende forenklede traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF ( 14 ).

33.

Et påbud om indstilling i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 har således kun selvstændig virkning indtil udstedelsen af den negative beslutning (i det foreliggende tilfælde i 2016). Derefter har påbuddet om indstilling ikke længere nogen selvstændige retsvirkninger. Genstanden for tvisten i hovedsagen bortfaldt således efter anlæggelsen af søgsmålet i 2015.

34.

På trods af dette består Ungarns interesse i at få annulleret de omtvistede påbud om indstilling undtagelsesvis fortsat i den foreliggende sag.

35.

Dette ændres ikke af, at Ungarn i den foreliggende sag lod de negative beslutninger blive endelige. Selv om påbuddet om indstilling og den negative beslutning er tæt knyttet til hinanden, er det ikke en betingelse for interessen i at få annulleret det bortfaldne påbud om indstilling, at den negative beslutning anfægtes. De to afgørelser fra Kommissionen har forskellige genstande.

36.

I et søgsmål til prøvelse af den negative beslutning prøver Retten, om en medlemsstats foranstaltning udgør ulovlig støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. I den foreliggende sag drejer det sig imidlertid om Kommissionens foreløbige beføjelser forud for udstedelsen af de endelige afgørelser. Disse er underlagt andre betingelser. Det var således ikke modstridende, at Ungarn ikke angreb den negative beslutning. Dette medførte ikke, at Ungarns interesse i en isoleret prøvelse af påbuddet om indstilling bortfaldt, da påbuddet bortfaldt.

37.

Ifølge Domstolens praksis bevarer en sagsøger i visse tilfælde en interesse i at få den anfægtede handling annulleret. Dette giver den pågældende mulighed for at afholde ophavsmanden til retsakten fra at gentage den ulovlige handling. For at en sådan interesse fortsat kan bestå, forudsættes det, at ulovligheden vil kunne gentage sig i fremtiden, uafhængigt af de særlige omstændigheder i den konkrete sag ( 15 ).

38.

Kommissionen medgav ganske vist i retsmødet, at den relativt sjældent udsteder påbud om indstilling, og Ungarn gjorde ikke gældende, at Kommissionen har varslet påbud om indstilling i andre konkrete støttesager.

39.

Støttekontrollen er imidlertid meget bred og fører til mange sager for Kommissionen. Desuden fremgår det ikke, at Kommissionen har underlagt sin praksis i forbindelse med påbud om indstilling bestemte retningslinjer. Derfor er det vanskeligt at forudse, hvornår, hvordan og under hvilke omstændigheder Kommissionen gør brug af denne kompetence.

40.

Desuden har medlemsstaterne som privilegerede sagsøgere principielt en øget berettiget interesse i en retslig prøvelse af lovligheden af institutionernes handlinger. Domstolens senere kendelse ( 16 ), som er nævnt i fodnote 13, er ikke til hinder for dette. I denne kendelse afviste Domstolen ganske vist, at Ungarns interesse fortsat bestod. I den pågældende sag lå bortfaldet af søgsmålets genstand imidlertid i, at Ungarn ændrede den foranstaltning, som Kommissionen havde forbudt som støtte. Dette er en anden konstellation end i den foreliggende sag. I den foreliggende sag drejer tvisten sig om Kommissionens beføjelser i den formelle undersøgelsesprocedure. Medlemsstaterne ville i modsat fald mangle retsbeskyttelse mod påbuddene om indstilling som foreløbige foranstaltninger.

41.

Endelig har Ungarn, Polen og Kommissionen overensstemmende gjort gældende, at de af retssikkerhedshensyn har en interesse i prøvelsen af påbuddene om indstilling ( 17 ).

42.

Derfor er der i det foreliggende tilfælde ikke tale om en hypotetisk tvist. Tværtimod foreligger der en tilstrækkelig risiko for gentagelser, som begrunder en fortsat interesse i en kontrol af de bortfaldne påbud om indstilling.

43.

Søgsmålene ved Retten kunne derfor antages til realitetsbehandling.

44.

Ungarn har støttet sig på tre appelanbringender. Med det første appelanbringende har Ungarn gjort gældende, at Retten for det første fortolkede betingelserne for at udstede påbud om indstilling i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 retligt ukorrekt og for det andet ikke kontrollerede Kommissionens skønsudøvelse tilstrækkeligt. I henhold til det andet appelanbringende begik Retten en retlig fejl, da den afviste Ungarns anbringende. Det tredje appelanbringende vedrører Kommissionen begrundelsespligt.

45.

Det andet anbringende kan på forhånd forkastes som åbenlyst ubegrundet. Med dette anbringende har Ungarn anfægtet, at Retten i den appellerede doms præmis 53-57 ulovligt fandt, at Ungarns anbringende i retsmødet, hvorefter Kommissionen fastlagde referencerammen for den pågældende ungarske foranstaltning forkert, var fremsat for sent og derfor skulle afvises i henhold til artikel 84 i Rettens procesreglement. Retten fastslog imidlertid uden at begå en retlig fejl, at påstanden om Kommissionens overtrædelse af artikel 107, stk. 1, TEUF var et nyt anbringende, der skulle afvises, idet Ungarns anbringender i stævningerne kun var rettet mod de anfægtede påbud.

46.

Med det første appelanbringendes første led har Ungarn gjort gældende, at Retten foretog en retlig ukorrekt fortolkning af betingelserne for at udstede påbud om indstilling i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.

47.

Ungarn er af den opfattelse, af Retten anvendte retspraksis vedrørende artikel 108, stk. 3, TEUF om kompetencefordelingen mellem medlemsstaternes domstole og Kommissionen retlig ukorrekt.

48.

Dette bygger på en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom. Tværtimod citerede Retten i den appellerede doms præmis 68 uden retlige fejl retspraksis vedrørende artikel 108, stk. 3, TEUF ( 18 ), hvorefter de nationale domstoles beføjelser allerede begrænses, når Kommissionen lægger til grund, at der er sket en overtrædelse af notifikationspligten, og indleder den formelle undersøgelsesprocedure.

49.

Derudover har Rettens betragtninger, som kritiseres af Ungarn, om »den væsentligste retsvirkning« (den appellerede doms præmis 33) henholdsvis »i det væsentlige den samme retsvirkning« (den appellerede doms præmis 99) af indledning af den formelle undersøgelsesprocedure og påbud om indstilling ingen som helst indvirkning på sagens udfald. Disse omformuleringer af retsvirkningerne ændrer ikke ved deres eksistens. De er således ikke væsentlige for afgørelsen, da de ikke kan give Ungarn en fordel ( 19 ). Ungarns argumentation må således forkastes.

50.

Retten tilsidesatte således ikke retsvirkningerne af artikel 108, stk. 3, TEUF i forbindelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.

51.

Ungarn har med hensyn til fortolkningen af artikel 11 i forordning nr. 659/1999 kritiseret den appellerede doms præmis 73. Heri fastslog Retten, at det ville svække effektiviteten af støttekontrollen, hvis påbuddet om indstilling blev underkastet yderligere materielle betingelser. Efter Ungarns opfattelse er dette vanskeligt foreneligt med retspraksis. Ifølge sidstnævnte er Kommissionen ikke automatisk forpligtet til at udstede påbud om indstilling, hvis støtte ikke er blevet anmeldt som omhandlet i artikel 108, stk. 3, første punktum, TEUF ( 20 ).

52.

Det fremgår imidlertid ikke af Rettens betragtninger i den appellerede doms præmis 73 og 112, at Kommissionen automatisk skulle være forpligtet til at udstede påbud om indstilling. Derimod har Kommissionen beføjelse til at (»kan«) udstede påbud om indstilling. Det er op til Kommissionens skøn, om den vil gøre brug af denne beføjelse.

53.

Retten fortolkede også i øvrigt artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 korrekt. Den fastslog i den appellerede doms præmis 70, at betingelserne i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 er begrænset til én processuel og én materiel betingelse. Processuelt skal Kommissionen give den pågældende medlemsstat mulighed for at fremsætte sine bemærkninger. Materielt skal Kommissionen foreløbigt have kvalificeret den pågældende nationale foranstaltning som ulovlig statsstøtte.

54.

Endvidere henviste Retten i den appellerede doms præmis 72 korrekt til, at vedtagelsen af et påbud om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ikke underkastes de betingelser, der er fastsat for påbuddet om tilbagebetaling som omhandlet i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999.

55.

Dette følger af en omvendt slutning af stk. 2 i forhold til stk. 1, som netop ikke forlanger sådanne yderligere betingelser. I modsat fald ville det omgå forordningsgivers beslutning om kun at underkaste udstedelsen af foreløbige påbud om tilbagebetaling i henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 yderligere betingelser.

56.

Også hensigten og formålet med artikel 11 i forordning nr. 659/1999 taler for, at det kun er for Kommissionens udstedelse af foreløbige påbud om tilbagebetaling, at yderligere betingelser skal være opfyldt. Foreløbige påbud om tilbagebetaling er nemlig bagudrettede. Derimod virker et påbud om indstilling fremadrettet. I betragtning af, at det under alle omstændigheder i henhold til artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF er forbudt at gennemføre foranstaltningen, består retsvirkningen af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 først og fremmest i Kommissionens forenklede søgsmålsmulighed over for medlemsstaten som omhandlet i artikel 12. Denne søgsmålsadgang er blot en variant af traktatbrudssøgsmålet ( 21 ). Den giver Kommissionen mulighed for en forenklet traktatbrudsprocedure med henblik på hurtigt og effektivt at kunne imødegå en øget traktatbrudsrisiko fra medlemsstatens side.

57.

Ungarn har ganske vist hævdet, at Retten begik en retlig fejl, da den lagde til grund, at disse betingelser også faktisk er opfyldt, idet den gengav de faktiske omstændigheder, henholdsvis beviserne urigtigt i den appellerede doms præmis 59-87. Ungarn har i denne forbindelse navnlig henvist abstrakt til begreberne fordel og selektivitet. Ungarn har dog ikke konkret redegjort for, hvori Rettens urigtige gengivelse ligger. Dermed er denne hævdelse fra Ungarns side ikke relevant.

58.

Det kan således konkluderes, at Retten bedømte de i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 omhandlede betingelser uden retlige fejl, således at det første appelanbringendes første led må forkastes.

59.

Med det første appelanbringendes andet led har Ungarn og Polen kritiseret Rettens kontrol af Kommissionens skøn.

60.

Ungarn er af den fejlagtige opfattelse, at Retten indrømmede Kommissionen en ubegrænset skønsmargen. Retten fastslog imidlertid korrekt i den appellerede doms præmis 86 og 94, at EU-institutionerne er underlagt kontrol med hensyn til, om deres handlinger og dermed også udstedelsen af påbud om indstilling er forenelige med traktaterne og med de almindelige retsprincipper ( 22 ).

61.

Ungarn og Polen har endvidere gjort gældende, at Retten i hvert fald begik en retlig fejl ved prøvelsen af Kommissionens skøn, idet den konkluderede, at påbuddene om indstilling overholdt det generelle proportionalitetsprincip.

62.

I denne forbindelse har Ungarn og Polen gjort gældende, at indledning af den formelle undersøgelsesprocedure udgjorde en mildere foranstaltning for Kommissionen i forhold til påbuddene om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, og at Retten ikke tog hensyn til dette.

63.

Retten fastslog imidlertid korrekt i den appellerede doms præmis 29, at medlemsstaterne er forpligtet til selv at drage konsekvensen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og indstille gennemførelsen af en national foranstaltning, hvorimod påbud om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 er direkte – og umisforståeligt – bindende ( 23 ).

64.

På denne baggrund kan det ganske vist være en mildere foranstaltning at nøjes med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, frem for at udstede et påbud om indstilling. Kommissionen ville imidlertid være afskåret fra muligheden for om nødvendigt at anlægge sag direkte ved Domstolen og håndhæve gennemførelsesforbuddet på denne måde. Derved ville den altså ikke agere lige så effektivt. Desuden ville påbud om indstilling ifølge Ungarns og Polens argumentation altid være uforholdsmæssige, hvis Kommissionen udsteder dem samtidig med indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.

65.

Derfor var det nødvendigt at udstede påbud om indstilling, selv om den formelle undersøgelsesprocedure blev indledt.

66.

Desuden er Polen af den opfattelse, at Retten ikke tog hensyn til, at der i den foreliggende sag krævedes særlige omstændigheder med hensyn til rimeligheden af påbuddene om indstilling på det skatteretlige område.

67.

I modsætning til Polens opfattelse er det imidlertid heller ikke på det skatteretlige område nødvendigt for at udstede påbud om indstilling, at der foreligger særlige omstændigheder.

68.

Kommissionen skal ganske vist, når den prøver, om generelle skatteordninger udgør statsstøtte, tage hensyn til medlemsstaternes autonomi på skatteområdet. Dette indebærer efter min opfattelse en modificeret vurdering af den selektive fordel ( 24 ). Såfremt Kommissionen imidlertid på grundlag af denne modificerede vurdering når til den foreløbige konklusion, at der muligvis foreligger ulovlig statsstøtte, har den også beføjelse til at udstede foreløbige påbud om indstilling som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.

69.

Dette gælder uafhængigt af, om den pågældende foranstaltning i sidste ende virkelig viser sig at udgøre støtte ( 25 ). Kun hvis der åbenbart ikke er tale om støtte, må Kommissionen ikke udstede et påbud om indstilling. Selv om det endnu er uafklaret, om en progressiv satsstruktur kan udgøre en selektiv fordel ( 26 ), er det ikke åbenbart udelukket, at der foreligger støtte. I øvrigt anfægtede Ungarn ikke Kommissionens negative beslutninger, som i mellemtiden er blevet endelige. Dermed står det i den foreliggende sag sågar fast, at de omtvistede foranstaltninger udgør støtte, som er uforenelig med det indre marked.

70.

Imidlertid skal Kommissionen ved udøvelsen af sit skøn vedrørende udstedelse af påbud om indstilling tage hensyn til disses særlige hensigt og formål. Dette består – som Retten korrekt anførte i den appellerede doms præmis 32 – i Kommissionens forenklede søgsmålsadgang i henhold til artikel 12 i forordning nr. 659/1999. Derved kan Kommissionen effektivt imødegå en øget risiko for traktatbrud (herom allerede punkt 56).

71.

Ungarn og Polen har navnlig kritiseret, at Retten ikke tog korrekt hensyn til Kommissionens tidligere praksis ved prøvelsen af, om påbuddene om indstilling var forholdsmæssige.

72.

Retten anførte i den appellerede doms præmis 113, at den omstændighed alene, at Kommissionen indledte formelle undersøgelsesprocedurer i forhold til afgiftsforanstaltninger i visse medlemsstater, uden at den vedtog påbud om indstilling, mens den ved indledningen af lignende procedurer i andre medlemsstater vedtog sådanne påbud, ikke er tilstrækkeligt til at godtgøre, at princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet er blevet tilsidesat. Ungarn har navnlig ikke godtgjort, at de anførte procedurer er sammenlignelige (den appellerede doms præmis 111).

73.

I retsmødet for Domstolen bekræftede Kommissionen, at den siden 1990 kun har udstedt ca. 20 påbud om indstilling. Ungarn og Polen satte dette i forhold til de flere hundrede sager vedrørende statsstøtte, som er gennemført siden dette tidspunkt.

74.

Kommissionen måtte således i den foreliggende sag under sit skøn tage hensyn til, at den i sin hidtidige praksis kun sjældent har gjort brug af beføjelsen til at udstede påbud om indstilling. Det skal være klart, hvorfor den alligevel udstedte påbud om indstilling i den foreliggende sag.

75.

Når Kommissionen udsteder et påbud om indstilling, efter at den har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, kan den i forbindelse med sit skøn tage hensyn til, at medlemsstaten gennemfører den påtænkte foranstaltning trods beslutning om at indlede proceduren.

76.

Når Kommissionen imidlertid som i den foreliggende sag udsteder et påbud om indstilling sammen med indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, udøver den sit skøn korrekt, hvis den i betragtning af omstændighederne i den konkrete sag frygter, at medlemsstaten vil gennemføre de støtteretlige foranstaltninger, selv om den formelle undersøgelsesprocedure er indledt. Dette støttede Retten sig i øvrigt også på i forbindelse med prøvelsen af Kommissionens begrundelse i den appellerede doms præmis 136.

77.

Som det fremgår af den appellerede doms præmis 81, tog Retten i denne forbindelse hensyn til, at Kommissionen fire måneder inden vedtagelsen af de omtvistede afgørelser indledte en formel undersøgelsesprocedure i forhold til en afgift, som Ungarn havde indført i reklamesektoren, hvilken afgift var kendetegnet ved en progressiv sats, som fandt anvendelse på den omsætning, der fulgte af medievirksomheders levering af reklamer ( 27 ). Den lignede derfor sundhedsafgiften og det ændrede gebyr for fødevarekædekontrol. Forud for og efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse udvekslede Kommissionen og de ungarske myndigheder skrivelser.

78.

I den appellerede doms præmis 136 og 137 tog Retten desuden hensyn til, at det fremgår af sagsakterne, at Ungarn trods indledning af proceduren ikke indstillede disse afgiftsmæssige foranstaltninger. På denne baggrund fastslog Retten, at der var risiko for, at Ungarn ville gennemføre de pågældende foranstaltninger, uanset at den formelle undersøgelsesprocedure blev indledt.

79.

Retten konkluderede på denne baggrund, at Kommissionen havde taget hensyn til sin tidligere praksis i forbindelse med skønsudøvelsen. Også på dette punkt kan det konkluderes, at Rettens prøvelse af skønsudøvelsen ikke er kritisabel.

80.

Retten fastslog altså korrekt, at Kommissionen ikke begik fejl ved udøvelsen af sit skøn.

81.

Med det tredje appelanbringende har Ungarn gjort gældende, at Retten ikke tog hensyn til, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, første punktum, TEUF og artikel 41, stk. 1, og artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

82.

Først skal det afklares, hvad Kommissionens begrundelse ved udstedelse af påbud om indstilling refererer til [punkt 1)]. Derefter vil jeg undersøge, om Retten kontrollerede Kommissionens begrundelse uden retlige fejl [punkt 2)].

83.

Det er udtrykkeligt fastsat i artikel 296, stk. 2, TEUF, at institutionernes retsakter skal begrundes. Ligeledes omfatter retten til god forvaltning i henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), en pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger. Chartrets artikel 41 afspejler et generelt EU-retligt princip, der kan påberåbes af medlemsstaterne ( 28 ).

84.

I den foreliggende sag anførte Retten efter min opfattelse uden retlige fejl, at Kommissionens begrundelse skal referere til de to betingelser i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 samt – i modsætning til Kommissionens opfattelse – til dens skønsudøvelse.

85.

Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i EU-institutionernes retsakter i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område ( 29 ).

86.

Hvad angår for det første kvalificeringen af den pågældende foranstaltning som ulovlig støtte, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 129 korrekt, at begrundelsesstandarden skal opfylde den i retspraksis krævede standard for beslutninger om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

87.

For det andet fastslog Retten i den appellerede doms præmis 133, at Kommissionen gav Ungarn mulighed for at fremsætte sine bemærkninger. Begrundelsen kan således ikke kritiseres.

88.

For det tredje lagde Retten i den appellerede doms præmis 135 korrekt til grund, at Kommissionens begrundelse også skal referere til dens skønsudøvelse. Herom fastslog Retten, at Kommissionen i et tilfælde, hvor påbuddet om indstilling fremgår af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, skal tage hensyn til den konkrete retsvirkning af et påbud om indstilling i medfør af artikel 12 i forordning nr. 659/1999.

89.

Begrundelsespligtens hensigt og formål kræver, som beskrevet i punkt 85, at udstedelsen af et påbud om indstilling skal være udformet, således at der kan opnås kendskab til, hvorfor den pågældende medlemsstat ifølge Kommissionen ikke ville overholde den forpligtelse, der fremgår af artikel 108, stk. 3, TEUF, og indstille gennemførelsen af de undersøgte foranstaltninger. Dette indebærer, at der også i begrundelsen tages højde for den særlige karakter af påbuddet om indstilling. Som anført ovenfor i punkt 56 og 70 skal Kommissionen have adgang til den forenklede traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 12 i forordning nr. 659/1999, hvis der er øget risiko for, at medlemsstaten fortsat vil anvende den pågældende foranstaltning. Der gælder navnlig en særlig begrundelsespligt, når der i den hidtidige praksis, under hensyntagen til denne karakter, kun sjældent er udstedt påbud om indstilling.

90.

Ungarn og Polen er af den opfattelse, at Retten ikke tog hensyn til, at Kommissionen ikke havde begrundet sin frygt for, at Ungarn ville gennemføre de pågældende nationale foranstaltninger, selv om den formelle undersøgelsesprocedure var indledt.

91.

Hvad dette angår anså Retten i den appellerede doms præmis 136 to elementer for en tilstrækkelig forklaring for Kommissionens beslutning om at udstede påbud om indstilling. For det første kunne Kommissionen støtte sin beslutning på, at Ungarn bestred, at de pågældende nationale foranstaltninger udgjorde statsstøtte. For det andet fremsatte Ungarn ikke bemærkninger til de planlagte påbud om indstilling.

92.

Disse to elementer leverer imidlertid ikke en tilstrækkelig begrundelse for Kommissionens frygt for, at Ungarn ville gennemføre de pågældende nationale foranstaltninger, selv om den formelle undersøgelsesprocedure var indledt, før dennes afslutning. Det fremgår således ikke af de omtvistede afgørelser, at det kunne blive nødvendigt med en forenklet traktatbrudsprocedure.

93.

Det er nemlig en medlemsstats gode ret at forsvare sig med, at en foranstaltning ikke udgør statsstøtte. Der kan ikke af dette udledes en øget risiko for, at medlemsstaten ikke vil følge retsvirkningerne af artikel 108, stk. 3, TEUF. Dette gælder navnlig, når der er tale om et omtvistet retligt spørgsmål som i det foreliggende tilfælde.

94.

Desuden har medlemsstaterne kun mulighed for at fremsætte bemærkninger til udstedelsen af påbud om indstilling, de er ikke forpligtet til det. Ganske vist bistår medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, tredje led, TEU Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare. Hvis en medlemsstat ikke samarbejder med Kommissionen herom, kan sidstnævnte absolut bedømme dette som en negativ indikation. Hvis der ikke træder andre omstændigheder til, vil dette dog isoleret set ikke være tilstrækkeligt til at begrunde Kommissionens frygt for, at en medlemsstat ikke vil opfylde sine pligter i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.

95.

Dommen viser sig heller ikke at være rigtig af andre grunde. Ud over de aspekter, som Retten anførte, begrundede Kommissionen ganske vist i 47. og 48. betragtning til afgørelsen om sundhedsbidraget henholdsvis 56. og 57. betragtning til afgørelsen om ændringen af gebyret for kontrol af fødevarekæden påbuddene om indstilling med, at Ungarn fortsat ydede støtten på tidspunktet for udstedelsen af påbuddene om indstilling, og at der derfor var risiko for væsentlige indvirkninger på konkurrencen.

96.

Kommissionen kunne imidlertid heller ikke ud fra disse to aspekter konkludere, at Ungarn ikke ville opfylde sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF. På den ene side bestod forbuddet mod at gennemføre foranstaltningen, som fulgte af indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, ikke før påbuddene om indstilling blev udstedt, da Kommissionen udstedte påbuddene om indstilling samtidig med indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. På den anden side består gennemførelsesforbuddet uafhængigt af graden af foranstaltningens indvirkning på konkurrencen. Artikel 108, stk. 3, TEUF sondrer ikke efter støttens omfang. Dermed kan en støttes omfang principielt ikke spille nogen rolle, heller ikke for en foreløbig foranstaltning, som alene har til formål at åbne mulighed for en forenklet traktatbrudsprocedure.

97.

Derimod skulle – som Ungarn og Polen gør gældende – de omstændigheder, der gav Kommissionen anledning til at frygte, at Ungarn ville gennemføre foranstaltningerne trods indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, have fremgået af begrundelserne for de omtvistede afgørelser fra Kommissionen.

98.

Som anført i punkt 78 fremgår det i det foreliggende tilfælde af Kommissionens akter, at Ungarn få måneder tidligere ikke havde indstillet de pågældende foranstaltninger i forbindelse med reklameafgiften, trods indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Dette synes at have foranlediget Kommissionen til at udstede påbuddene om indstilling. Dette ville heller ikke være kritisabelt isoleret set. Dette synspunkt i forbindelse med skønnet er imidlertid så væsentligt, at Kommissionen burde have optaget det i sin begrundelse.

99.

I modsætning til Rettens opfattelse i den appellerede doms præmis 137 er dette heller ikke blot en del af sammenhængen for vedtagelsen af de anfægtede påbud, som de ungarske myndigheder ikke kunne være ubekendte med. Hvis Ungarns tidligere adfærd faktisk var en afgørende indikation for Kommissionens frygt for, at Ungarn ville gennemføre foranstaltningen trods indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, skal denne overvejelse fra Kommissionens side fremgå af selve den offentliggjorte begrundelse for selve påbuddet om indstilling. Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.

100.

Det er kun dette, der giver for det første adressaten for afgørelsen, for det andet andre potentielle sagsøgere og for det tredje Retten mulighed for at forstå og kontrollere Kommissionens skønsudøvelse. Samlet set følger det heraf, at Kommissionens begrundelse var utilstrækkelig, og at Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 137 ff. fastslog, at Kommissionen havde opfylde sin begrundelsespligt.

101.

Retten begik en retlig fejl ved prøvelsen af Kommissionens begrundelse. Begrundelsen for de anfægtede påbud om indstilling opfylder ikke de lovmæssige krav.

102.

Ungarns appel er således begrundet.

103.

Hvis appellanten gives medhold, kan Domstolen i henhold til artikel 61, stk. 1, i Domstolens statut ophæve den af Retten trufne afgørelse og derefter selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.

104.

Da begrundelsen for påbuddene om indstilling er ulovlig, skal den appellerede dom ophæves, idet det fastslås, at de omtvistede afgørelser var ugyldige, for så vidt som der blev udstedt påbud om indstilling.

105.

Ganske vist har Domstolen hidtil også annulleret retsakter, hvis genstand er bortfaldet ( 30 ). Hvis der ikke længere udgår retsvirkninger fra retsakter, hvis genstand er bortfaldet, er det strengt taget imidlertid svært at forestille sig, at de annulleres. I sådanne konstellationer kan det egentlig blot konstateres, at de er ugyldige. Hvis der som i den foreliggende sag fortsat består en interesse i at få dem annulleret, foreslår jeg derfor, at det fastslås, at retsakterne var ugyldige.

106.

I henhold til Domstolens procesreglements artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, når der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør den pålægges at betale sagsomkostningerne.

107.

I henhold til artikel 184, stk. 1, sammenholdt med artikel 140, stk. 1, bærer Polen som intervenient sine egne omkostninger.

108.

Jeg foreslår på denne baggrund Domstolen at afsige følgende dom: