1

Europa-Kommissionen har med sin stævning nedlagt følgende påstande:

2

Følgende fremgår af 3., 14. og 16. betragtning til forordning nr. 714/2009:

[…]

[…]

3

Denne forordnings artikel 11 bestemmer:

»Omkostningerne ved aktiviteterne i [det europæiske net af transmissionssystemoperatører (ENTSO)] for elektricitet, jf. artikel 4-12 i denne forordning, og artikel 11 i forordning (EU) nr. 347/2013 påhviler transmissionssystemoperatørerne og medtages i tarifberegningen. De regulerende myndigheder godkender kun disse omkostninger, hvis de er rimelige og hensigtsmæssige.«

4

Den nævnte forordnings artikel 14 bestemmer følgende:

»1.   Afgifter, der opkræves af netoperatørerne for adgang til net, skal være gennemsigtige, tage hensyn til behovet for netsikkerhed og afspejle de faktiske omkostninger, for så vidt disse svarer til en effektiv og strukturelt sammenlignelig netoperatørs omkostninger og anvendes uden forskelsbehandling. De må ikke være afstandsbestemte.

2.   Producent- og/eller forbrugertariffernes størrelse skal, når det er passende, udsende lokaliseringsfremmende signaler på fællesskabsplan og især tage hensyn til omfanget af nettab og kapacitetsbegrænsninger og investeringsomkostninger for infrastrukturen.

3.   Ved fastsættelse af afgifterne for netadgang skal følgende tages i betragtning:

[…]«

5

Syvende og ottende betragtning til forordning nr. 715/2009 har følgende ordlyd:

6

Denne forordnings artikel 11 bestemmer:

»Omkostningerne ved aktiviteterne i ENTSO’en for gas, jf. artikel 4-12 i denne forordning og artikel 11 i forordning (EU) nr. 347/2013, påhviler transmissionssystemoperatørerne og medtages i tarifberegningen. De regulerende myndigheder godkender kun disse omkostninger, hvis de er rimelige og hensigtsmæssige.«

7

Nævnte forordnings artikel 13, stk. 1, fastsætter:

»De tariffer eller metoder til beregning af disse, som transmissionssystemoperatører anvender, og som er godkendt af de regulerende myndigheder i medfør af artikel 41, stk. 6, i direktiv 2009/73/EF, samt de tariffer, der er offentliggjort i medfør af artikel 32, stk. 1, i samme direktiv, skal være gennemsigtige, tilgodese behovet for systemintegritet og forbedring deraf og afspejle de faktiske omkostninger, for så vidt sådanne omkostninger svarer til en effektiv og strukturelt sammenlignelig netoperatørs omkostninger og er gennemsigtige, samtidig med at de giver et rimeligt investeringsafkast, og der skal, hvor det er rimeligt, tages hensyn til de regulerende myndigheders benchmarking af tariffer. Tarifferne eller metoderne til beregning af disse skal anvendes på en ikke-diskriminerende måde.

[…]«

8

Artikel 1 i direktiv 2009/72 har følgende ordlyd:

»I dette direktiv fastsættes fælles regler for produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet samt for forbrugerbeskyttelse med henblik på at forbedre og integrere konkurrencebaserede elektricitetsmarkeder i Fællesskabet. Det fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere, hvordan der opnås åben adgang til markedet, hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved indkaldelse af tilbud og meddelelse af bevillinger, samt hvorledes systemerne skal drives. Det fastlægger endvidere regler for forsyningspligt og elektricitetsforbrugeres rettigheder og præciserer konkurrencevilkårene.«

9

Dette direktivs artikel 37 bestemmer følgende:

»1.   Den regulerende myndighed har følgende opgaver:

[…]

6.   De regulerende myndigheder har ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for:

[…]

8.   Når de regulerende myndigheder fastsætter eller godkender tarifferne eller metoderne og balanceringsydelserne, sørger de for, at transmissions- og distributionssystemoperatørerne får passende incitamenter på både kort og lang sigt til at øge effektiviteten, fremme integrationen af markederne og forsyningssikkerheden og støtte de dermed forbundne forskningsaktiviteter.

[…]

17.   Medlemsstaterne sørger for, at der på nationalt plan findes passende mekanismer, inden for hvilke en part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed, har klageret ved et organ, der er uafhængigt af de berørte parter og af enhver regering.«

10

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2009/73 bestemmer:

»I dette direktiv fastsættes fælles regler for transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas. Det fastlægger regler for, hvordan sektoren for naturgas skal organiseres og fungere, hvordan der opnås adgang til markedet, samt hvilke kriterier og procedurer der skal anvendes ved udstedelse af godkendelser til transmission, distribution, forsyning og oplagring af naturgas, samt hvorledes systemerne skal drives.«

11

Direktivets artikel 41 fastsætter:

»1.   Den regulerende myndighed har følgende opgaver:

[…]

6.   De regulerende myndigheder har ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for:

[…]

8.   Når de regulerende myndigheder fastsætter eller godkender tarifferne eller metoderne og balanceringsydelserne, sørger de for, at transmissions- og distributionssystemoperatørerne får passende incitamenter på både kort og lang sigt til at øge effektiviteten, fremme integrationen af markederne og forsyningssikkerheden og støtte de dermed forbundne forskningsaktiviteter.

[…]

17.   Medlemsstaterne sørger for, at der på nationalt plan findes passende mekanismer, inden for hvilke en part, der er berørt af en afgørelse truffet af en regulerende myndighed, har klageret ved et organ, der er uafhængigt af de berørte parter og af enhver regering.«

12

§ 178 SZ i lov nr. LXXXVI af 2007 om elektricitet (herefter »elektricitetsloven«) bestemmer følgende:

»1.   Ved forvaltningen af faktureringen kan indehavere af en tilladelse i henhold til nærværende lov og indehavere af en tilladelse til en privat linje ikke vælte omkostninger forbundet med den afgift på finansielle transaktioner (herefter »transaktionsomkostninger«), som de i medfør af lov nr. CXVI af 2012 om afgift på finansielle transaktioner er pligtige at betale, over på deres kontraherende kunder. Transaktionsomkostningerne kan således ikke direkte eller indirekte integreres i prisen på den vare eller tjenesteydelse, som de ovennævnte indehavere leverer, og kan heller ikke faktureres særskilt, men bæres af de nævnte indehavere.

2.   Indehavere af en tilladelse i henhold til nærværende lov kan ikke vælte den særlige indkomstskat og afgiften på forsyningsnet (herefter samlet »særbeskatningen«), som de i medfør af lov nr. LXVII af 2008 om konkurrence på fjernvarmeområdet og lov nr. CLXVIII af 2012 om afgift på forsyningsnet (herefter samlet »lovene om særbeskatning«) er pligtige at betale, over på deres kontraherende kunder. Særbeskatningen kan således ikke direkte eller indirekte integreres i prisen på den vare eller tjenesteydelse, som de ovennævnte indehavere leverer, og kan heller ikke faktureres særskilt. Skattebyrden bæres af de skattepligtige personer som omhandlet i lovene om særbeskatning.«

13

§ 103 i lov nr. XL af 2008 om naturgasforsyning (herefter »lov om naturgasforsyning«) er affattet således:

»[…]

4.   Producenter og indehavere af en tilladelse i henhold til nærværende lov kan ikke vælte den særlige indkomstskat og afgiften på forsyningsnet (herefter samlet »særbeskatningen«), som de i medfør af lov nr. LXVII af 2008 om konkurrence på fjernvarmeområdet og lov nr. CLXVIII af 2012 om afgift på forsyningsnet (herefter samlet »lovene om særbeskatning«) er pligtige at betale, over på deres kontraherende kunder. Særbeskatningen kan således ikke direkte eller indirekte integreres i prisen på den vare eller tjenesteydelse, som de ovennævnte producenter og indehavere leverer, og kan heller ikke faktureres særskilt. Skattebyrden bæres af de skattepligtige personer som omhandlet i lovene om særbeskatning.

4a.   Ved forvaltningen af faktureringen kan producenter og indehavere af en tilladelse i henhold til nærværende lov ikke vælte omkostninger forbundet med den afgift på finansielle transaktioner (herefter »transaktionsomkostninger«), som de i medfør af lov nr. CXVI af 2012 om afgift på finansielle transaktioner er pligtige at betale, over på kontraherende kunder. Transaktionsomkostningerne kan således ikke direkte eller indirekte integreres i prisen på den vare eller tjenesteydelse, som de ovennævnte producenter og indehavere leverer, og kan heller ikke faktureres særskilt, men bæres af de nævnte producenter og indehavere.

[…]«

14

§ 7 i lov nr. LIX af 2016 om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren (herefter »lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren«) bestemmer:

»I den del, der bærer overskriften »De almindelige processuelle bestemmelser for myndigheden« i elektricitetsloven, tilføjes efter § 168 følgende § 168 A:

»§ 168 A

1)   Som led i metoderne til fastlæggelse af brugsafgifter, betaling for tjenesteydelser, som gennemføres af en leverandør til en særlig takst, og tilslutningsafgifter anses alene indehaveren af tilladelsen til det pågældende net for at være kunde.

2)   Senest 15 dage efter meddelelsen af myndighedens afgørelse om fastlæggelse af brugsafgifter, betaling for tjenesteydelser, som gennemføres af en leverandør til en særlig takst, og tilslutningsafgifter kan den berørte kunde for den kompetente ret i forvaltningsretlige sager anlægge et søgsmål til prøvelse af den nævnte afgørelses lovlighed ved at indgive stævning mod myndigheden.

3)   Søgsmålet anlagt til prøvelse af en afgørelse om fastlæggelse af brugsafgifter, betaling for tjenesteydelser, som gennemføres af en leverandør til en særlig takst, og tilslutningsafgifter er et ekstraordinært retsmiddel, og den ret, der behandler sagen, træffer afgørelse senest 30 dage efter indleveringen af stævningen.

[…]««

15

§ 23 i lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren fastsætter:

»I lov om naturgasforsyning tilføjes følgende § 129 A inden overskriften »Internationalt samarbejde med EU-institutionerne«:

»§ 129 A

[…]

4)   Senest 15 dage efter meddelelsen af myndighedens afgørelse om fastlæggelse af brugsafgifter, betaling for tjenesteydelser, som gennemføres af en netoperatør til en særlig takst, og tilslutningsafgifter kan den berørte kunde for den kompetente ret i forvaltningsretlige sager anlægge et søgsmål til prøvelse af den nævnte afgørelses lovlighed ved at indgive stævning mod myndigheden.

5)   Søgsmålet anlagt til prøvelse af en afgørelse om fastlæggelse af brugsafgifter, betaling for tjenesteydelser, som gennemføres af en netoperatør til en særlig takst, og tilslutningsafgifter er et ekstraordinært retsmiddel, og den ret, der behandler sagen, træffer afgørelse senest 30 dage efter indleveringen af stævningen.

[…]««

16

§ 29, stk. 2, i lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren bestemmer:

»I § 12 i lov nr. XXII af 2013 om oprettelse af den ungarske myndighed for regulering af energisektoren og forsyning tilføjes følgende litra n) og o):

»[Myndighedens formand]

17

Lov nr. CLXXXIII af 2016 om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren (herefter »lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren«) ophævede ved § 6, stk. 4, elektricitetslovens § 168 A og ved § 12, stk. 3, § 129 A, stk. 2-7, i lov om naturgasforsyning.

18

§ 4 i lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren bestemmer:

»I [elektricitetsloven] tilføjes følgende § 178 U inden overskriften »Ikrafttrædelsesbestemmelser«:

»§ 178 U

1.   De i nærværende lovs § 143, stk. 5, § 146, stk. 4, og § 146 A, stk. 3, som ændret ved [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], nævnte bekendtgørelser anvendes for første gang til fastsættelse af de skyldige afgifter fra den 1. januar 2017.

2.   Afgørelser offentliggjort i henhold til nærværende lovs § 143, stk. 5, § 146, stk. 4, og § 146 A, stk. 3, som ændret ved [lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren], træder ikke i kraft.

3.   Såfremt en afgørelse, der er blevet offentliggjort i henhold til nærværende lovs § 143, stk. 5, § 146, stk. 4, og § 146 A, stk. 3, som ændret ved [lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren], er genstand for et søgsmål ved ikrafttrædelsen af [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], afslutter den ret, for hvilken dette søgsmål verserer, sagen.

4.   Nærværende lovs bestemmelser, som ændret ved [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], finder således anvendelse på verserende administrative og retslige procedurer.««

19

§ 10 i lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren bestemmer følgende:

»I kapitel XVIII i lov om naturgasforsyning tilføjes følgende § 146 M:

»§ 146 M

1.   De i nærværende lovs § 104 B, stk. 4, § 106, stk. 3, og § 108, stk. 2, som ændret ved [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], nævnte bekendtgørelser anvendes for første gang til fastsættelse af de skyldige tariffer fra den 1. januar 2017.

2.   Afgørelser offentliggjort i henhold til nærværende lovs § 104 B, stk. 4, § 106, stk. 3, og § 108, stk. 2, som ændret ved [lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren], træder ikke i kraft.

3.   Såfremt en afgørelse, der er blevet offentliggjort i henhold til nærværende lovs § 104 B, stk. 4, § 106, stk. 3, og § 108, stk. 2, som ændret ved [lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren], er genstand for et søgsmål ved ikrafttrædelsen af [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], afslutter den ret, for hvilken dette søgsmål verserer, sagen.

4.   Nærværende lovs bestemmelser, som ændret ved [lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren], finder således anvendelse på verserende administrative og retslige procedurer.««

20

§ 13 i lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren foreskriver følgende:

»I § 12, litra n) og o), i lov nr. XXII af 2013 om oprettelse af den ungarske myndighed for regulering af energisektoren og forsyning erstattes udtrykket »vedtager en afgørelse« med udtrykket »vedtager en bekendtgørelse«.«

21

Den 15. juli 2013 stillede Kommissionen gennem »EU PILOT«-sag nr. 5366/13/ENER Ungarn flere spørgsmål vedrørende gennemførelsen af direktiv 2009/72 og 2009/73 og anvendelsen af forordning nr. 714/2009 og nr. 715/2009 hvad navnlig angår netadgang for tredjeparter uden forskelsbehandling, de nationale reguleringsmyndigheders kompetencer og funktion, reglerne om afgifterne for netadgang og grænseoverskridende adgang til netinfrastrukturer.

22

De nationale myndigheder besvarede disse spørgsmål ved skrivelser af 23. oktober og 11. december 2013.

23

Den 27. februar 2015 tilstillede Kommissionen Ungarn en åbningsskrivelse, idet den fandt, at denne medlemsstats svar ikke fjernede tvivlen om, hvorvidt den ungarske lovgivning var i overensstemmelse med EU-retten, og at denne lovgivning i en lang række tilfælde ikke var i overensstemmelse med de ovennævnte direktiver og forordninger.

24

Ungarn besvarede åbningsskrivelsen ved skrivelser af 8. maj og 7. juli 2015 og supplerede de meddelte oplysninger ved skrivelser af 23. november og 17. december 2015 samt af 13. og 20. maj 2016. Til den supplerende besvarelse af 19. juli 2016 vedlagde denne medlemsstat teksten til lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren.

25

Eftersom Kommissionen fandt, at de foranstaltninger, som de ungarske myndigheder havde meddelt som svar på åbningsskrivelsen, ikke løste alle de problemer, som var anført i sidstnævnte skrivelse, sendte den den 9. december 2016 en begrundet udtalelse til Ungarn, hvori den anførte, at denne medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 41, stk. 6, i direktiv 2009/73, artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009.

26

Ungarn besvarede denne begrundede udtalelse ved skrivelse af 8. februar 2017.

27

Efter at have undersøgt denne besvarelse fandt Kommissionen, at de anførte problemer var løst. Henset til ændringer, der ved lov om ændring med henblik på prisregulering af visse love i energisektoren i mellemtiden var blevet indført i den omhandlede lovgivning, fandt Kommissionen imidlertid, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser ved ikke at indføre en passende mekanisme, som sikrer retten til at klage over den nationale reguleringsmyndigheds afgørelser som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og i artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73. Den 28. april 2017 fremsendte Kommissionen en supplerende begrundet udtalelse til denne medlemsstat.

28

Ved skrivelse af 28. juni 2017 besvarede Ungarn den supplerende begrundede udtalelse, idet denne medlemsstat henviste til sit svar på den tidligere begrundede udtalelse, hvori den havde anført, at medlemsstaten i mellemtiden havde foretaget ændringer i loven om naturgasforsyning, henset til de krav, som fulgte af den tredje »energi«-pakke, og som var trådt i kraft den 1. oktober og den 22. december 2016, og at Ungarn således havde bragt den nationale reguleringsmyndigheds beføjelser i overensstemmelse med artikel 41, stk. 6, i direktiv 2009/73.

29

Eftersom Kommissionen fandt, at Ungarn ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til dels artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009, dels artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73, har den anlagt nærværende søgsmål.

30

Kommissionen har for det første gjort gældende, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 fastsætter princippet om, at netadgangspriserne skal fastsættes ud fra netoperatørernes omkostninger, og ikke foreskriver begrænsninger vedrørende de omkostninger, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af afgifterne på netadgang. Efter Kommissionens opfattelse pålægger disse bestemmelser, at afgifterne skal afspejle alle netoperatørernes omkostninger, eftersom disse omkostninger er gennemsigtige og svarer til omkostningerne for en effektiv netoperatør med en tilsvarende struktur, mens elektricitetslovens § 178 SZ, stk. 1 og 2, og § 103, stk. 4 og 4a, i lov om naturgasforsyning, der hindrer netoperatørerne i at vælte den særlige afgift på energitransmissionsnet og afgiften på finansielle transaktioner over på forbrugerne, ikke giver den nationale reguleringsmyndighed mulighed for at tage hensyn til omkostningerne til disse afgifter ved fastlæggelsen af afgifterne for netadgang.

31

For det andet har Kommissionen gjort gældende, at forbuddet for den nationale reguleringsmyndighed mod at tage hensyn til de pågældende omkostninger ved fastlæggelsen af afgifterne for netadgang ikke er objektivt begrundet. Den grund, som Ungarn har anført i sin besvarelse af Kommissionens anmodning om oplysninger – nemlig at det formål, der forfølges med de omtvistede bestemmelser, er at nedsætte de elektricitets- og naturgaspriser, som den hjemmehørende slutbruger betaler – er nemlig ikke relevant.

32

Kommissionen har i denne forbindelse bemærket, at artikel 3, stk. 8, i direktiv 2009/72 og artikel 3, stk. 4, i direktiv 2009/73 giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage foranstaltninger til forbrugerbeskyttelse for bl.a. at bekæmpe energifattigdom. De kan imidlertid kun gøre dette, hvis sådanne foranstaltninger ikke hindrer et velfungerende marked, hvilket navnlig kræver, at »princippet om omkostningsrelaterede netadgangspriser« overholdes.

33

Hvad angår Ungarns argument om, at det følger af forordning nr. 714/2009 og nr. 715/2009 samt af direktiv 2009/72 og 2009/73, at det tilkommer den nationale lovgiver ved vedtagelsen af reglerne om fastsættelse af afgifterne for netadgang at finde en passende jævnbyrdighed mellem netoperatørerne og forbrugernes modstridende interesser, har Kommissionen for det tredje anført, at »den tredje energipakke«, der blev vedtaget den 13. juli 2009 og bl.a. omfatter direktiv 2009/72 og 2009/73 samt forordning nr. 714/2009 og nr. 715/2009, ikke overlader en skønsbeføjelse til medlemsstaterne. EU-lovgiver tog nemlig fuldt ud hensyn til netoperatørerne og forbrugernes interesser i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009. Hvis afgifterne for netadgang ikke afspejlede netoperatørernes omkostninger, nåede de således ikke et rimeligt niveau.

34

For det fjerde har Kommissionen anført, at den uafhængigt af den pågældende foranstaltnings økonomiske virkninger har godtgjort, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009. Det er således ufornødent, at Kommissionen godtgør den anfægtede lovgivnings virkning.

35

Ungarn har under henvisning til dom af 29. november 1983, Roussel Laboratoria m.fl. (181/82, EU:C:1983:352, præmis 25), gjort gældende, at den omhandlede nationale lovgivning blev vedtaget som led i medlemsstaternes autonomi på skatte- og afgiftsområdet inden for direkte afgifter og gælder for alle netoperatører generelt og uden forskelsbehandling i overensstemmelse med Domstolens praksis om forbud mod forskelsbehandling mellem skatte- og afgiftspligtige personer. Ungarn har anført, at afgiften på transaktioner og skatten på energileverandørernes indtægter ikke er relevante for fastsættelsen af afgifterne for netadgang.

36

Ungarn har foreholdt Kommissionen en urigtig fortolkning af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009, for så vidt som Kommissionen hverken tog hensyn til markedets særlige kendetegn eller til formålet med og omfanget af prisreguleringen.

37

I denne henseende har Ungarn for det første gjort gældende, at netdriften er et særligt område på energimarkedet, hvorpå der er et naturligt monopol, nemlig elektricitetstransmissionsnettet og naturgastransmissionsnettet. Artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 tilsigter således at bevare afgifterne for netadgang på et lavt og rimeligt niveau og at reducere risikoen for, at disse operatører, der har et monopol, misbruger deres dominerende stilling, herunder ved overdrevne takster.

38

For det andet har Ungarn gjort gældende, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 ikke indeholder detaljerede regler eller metoder for fastsættelsen af de omkostninger, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af afgifterne. Ifølge denne medlemsstat følger det af opbygningen af den ordning, der blev indført ved disse forordninger samt ved direktiv 2009/72 og 2009/73, at det påhviler den nationale lovgiver inden for de rammer, der er fastsat ved disse forordninger og direktiver, at vurdere interesserne for alle energimarkedets aktører, herunder forbrugernes, samt den almene interesse, bl.a. forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse, og på grundlag af denne vurdering at vedtage detaljerede nationale regler i overensstemmelse med EU-retten.

39

Den omhandlede nationale lovgivning forfølger den almene interesse, der består i at bevare elektricitets- og naturgaspriserne for slutbrugeren på et rimeligt niveau, hvilket pålægges ved den forening, som det tilkommer medlemsstaterne at foretage, mellem på den ene side netoperatørernes interesse i, at afgifterne for netadgang omfatter alle de afholdte omkostninger og udgifter, og på den anden side forbrugernes og andre netbrugeres interesse i, at disse afgifter forbliver på et rimeligt niveau.

40

For det tredje har Ungarn gjort gældende, at afgifterne for netadgang på passende vis skal afspejle netoperatørernes omkostninger i overensstemmelse med artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009. Denne medlemsstat har fremhævet, at Kommissionen ikke har anført, at afgifterne for netadgang som følge af den omhandlede nationale lovgivning fastsættes til et niveau, der skader netoperatørernes virksomhed eller den passende vedligeholdelse af nettene.

41

Endelig har Ungarn anført, at det følger af Domstolens faste praksis, at Kommissionen skal bevise, at det angivelige traktatbrud foreligger. Kommissionen har ikke fremført grundene til, at fortjenesten for netoperatørerne i Ungarn ikke kan anses for at være passende.

42

For at afgøre, om artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 pålægger, at den nationale reguleringsmyndighed ved fastsættelsen af afgifterne for netadgang nødvendigvis tager hensyn til alle omkostninger som omhandlet i disse bestemmelser, herunder omkostningerne til den omhandlede særlige afgift på energitransmissionsnet og den omhandlede afgift på finansielle transaktioner, som Kommissionen har gjort gældende, skal der ikke blot tages hensyn til disse bestemmelsers ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelserne indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af (jf. analogt dom af 3.3.2020, X (Den europæiske arrestordre – Dobbelt strafbarhed), C-717/18, EU:C:2020:142, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

43

Hvad for det første angår ordlyden af artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 skal det fastslås, at bestemmelserne blot generelt opregner omkostninger, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af afgifterne for netadgang, uden at det præciseres, om den nationale reguleringsmyndighed skal tage hensyn til »alle« disse omkostninger.

44

Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 indgår, skal det bemærkes, at disse forordninger kun identificerer visse omkostningskategorier, som skal tages i betragtning ved beregningen af afgifterne for netadgang. Dette gælder navnlig for omkostninger forbundet med aktiviteter på det europæiske net af elektricitetstransmissionssystemoperatører, som skal være rimelige og hensigtsmæssige (artikel 11 i forordning nr. 714/2009 og artikel 11 i forordning nr. 715/2009) og investeringsomkostninger for infrastrukturen (artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 714/2009).

45

Hvad for det tredje angår de mål, der forfølges med den ordning, som de pågældende bestemmelser udgør en del af, fremgår det af artikel 1 i forordning nr. 714/2009 og af artikel 1 i forordning nr. 715/2009, at disse forordninger har til formål at fastsætte regler uden forskelsbehandling for adgangen til elektricitets- og naturgastransmissionsnettene og at fremme udviklingen af funktionsdygtige og gennemsigtige engrosmarkeder med et højt forsyningssikkerhedsniveau.

46

Disse mål kan imidlertid nås effektivt, uden at afgifterne for netadgang skal afspejle alle de omkostninger, som operatørerne af disse net rent faktisk afholder. Disse afgifter bidrager til at virkeliggøre sådanne mål, for så vidt som de dels skal være gennemsigtige og anvendes uden forskelsbehandling på alle brugere (16. betragtning til og 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 samt syvende betragtning til og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009), dels skal sikre et passende afkastniveau, som giver netoperatørerne mulighed for at gennemføre de investeringer, der er nødvendige for elektricitets- og naturgastransmissionsnettenes bæredygtighed (artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 714/2009 samt ottende betragtning til og artikel 13 i forordning nr. 715/2009).

47

Det følger af det ovenstående, at Kommissionens fortolkning, hvorefter artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009 pålægger, at den nationale reguleringsmyndighed ved fastsættelsen af afgifterne for netadgang nødvendigvis tager hensyn til alle omkostninger som omhandlet i disse bestemmelser, herunder omkostningerne til den omhandlede særlige afgift på energitransmissionsnet og den omhandlede afgift på finansielle transaktioner, ikke kan tiltrædes.

48

Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved Kommissionens argument om, at netoperatørernes fortjeneste ikke når et rimeligt niveau, såfremt de ikke kan overvælte omkostningerne til den særlige afgift på energitransmissionsnettene og afgiften på finansielle transaktioner. Niveauet for afgifterne for netadgang fastlægges nemlig ikke udelukkende på grundlag af netoperatørernes omkostninger.

49

Det fremgår således for det første af læsningen af på den ene side artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 714/2009, sammenholdt med artikel 37, stk. 6, litra a), i direktiv 2009/72, og på den anden side artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009, sammenholdt med artikel 41, stk. 6, litra a), i direktiv 2009/73, at disse afgifters niveau ligeledes skal fastlægges på baggrund af de nødvendige investeringer i elektricitets- og naturgastransmissionsnettenes bæredygtighed.

50

For det andet følger det af artikel 37, stk. 8, i direktiv 2009/72 og af artikel 41, stk. 8, i direktiv 2009/73, at de nationale reguleringsmyndigheder ved fastsættelsen af afgifter for netadgang kan sørge for, at netoperatørerne får passende incitamenter på både kort og lang sigt til at øge effektiviteten, fremme integrationen af markederne og forsyningssikkerheden og støtte de dermed forbundne forskningsaktiviteter.

51

For det tredje fremgår det af læsningen af 14. betragtning til forordning nr. 714/2009, sammenholdt med forordningens artikel 14, stk. 2 og 3, at niveauet for afgifterne for adgang til elektricitetstransmissionsnettene skal afspejle investeringsomkostninger for infrastrukturen og balancen mellem produktion og forbrug i det pågældende område. Med henblik herpå skal der ligeledes tages hensyn til omfanget af nettab og kapacitetsbegrænsninger samt til betalingerne fra kompensationsordningen mellem netoperatørerne og de reelt gennemførte betalinger, som fastlægges på grundlag af tidligere perioder.

52

Endelig fremgår det af læsningen af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 715/2009, sammenholdt med syvende og ottende betragtning til denne forordning, at niveauet for afgifterne for adgang til naturgastransmissionsnettene skal omfatte et rimeligt investeringsafkast og tilskyndelser til at bygge ny infrastruktur og, hvor det er rimeligt, ligeledes skal tage hensyn til reguleringsmyndighedernes benchmarking af tariffer.

53

På baggrund af samtlige de ovenstående betragtninger skal Kommissionens første klagepunkt forkastes som ugrundet.

54

Kommissionen har gjort gældende, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og til artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73, idet denne medlemsstat ikke har indført en passende mekanisme, som sikrer retten til at klage over afgørelser truffet af den nationale reguleringsmyndighed i disse bestemmelsers forstand. Efter Kommissionens opfattelse er en sådan klageret en konsekvens af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, som er et generelt EU-retligt princip, der er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

55

Kommissionen har for det første anført, at den ret til i forvaltningsretlige sager at anlægge sag ved en domstol til prøvelse af den nationale reguleringsmyndigheds afgørelser, der nævnes i den nationale elektricitetslovs § 168, stk. 10, og i § 129 i lov om naturgasforsyning, ikke omfatter de bekendtgørelser, hvorved denne myndighed fastsætter afgifterne for netadgang. Disse bekendtgørelser kan nemlig kun anfægtes for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn) ved et søgsmål med påstand om forfatningsstridighed i medfør af § 26 i lov nr. CLI af 2011 om forfatningsdomstolen. Der er ikke fastsat andre retsmidler til anfægtelse af disse bekendtgørelser. Ifølge denne lovs § 29 påkender Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) endvidere kun søgsmål med påstand om forfatningsstridighed »vedrørende grundlæggende forfatningsmæssige spørgsmål«.

56

Kommissionen har ligeledes anført, at direktiv 2009/72 og 2009/73 styrkede de nationale reguleringsmyndigheders rolle ved at fastsætte strengere krav om uafhængighed i forhold til offentlige og private enheder og ved at give myndighederne nye beføjelser, som gav dem mulighed for at træffe retligt bindende afgørelser på et vist antal områder. Direktiverne opvejede disse myndigheders øgede uafhængighed og beføjelser med regler om myndighedernes ansvar, hvoriblandt artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73 spiller en afgørende rolle.

57

For det andet har Kommissionen under henvisning til dom af 22. maj 2003, Connect Austria (C-462/99, EU:C:2003:297, præmis 37), gjort gældende, at Domstolen tidligere som led i en sag vedrørende en bestemmelse, der svarede til artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og til artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73, nemlig artikel 5a, stk. 3, i Rådets direktiv 90/387/EØF af 28. juni 1990 om oprettelse af det indre marked for teletjenester ved gennemførelse af tilrådighedsstillelse af åbne net (EFT 1990, L 192, s. 1), har fastslået, at en klageadgang, som er begrænset til tilfælde, hvor der er sket en tilsidesættelse af en forvaltningsforskrift eller af en retsstridig international traktat, ikke kunne udgøre en passende mekanisme som omhandlet i den pågældende bestemmelse.

58

Endelig har Kommissionen fremhævet, at Ungarn i svaret på åbningsskrivelsen anerkendte behovet for at afhjælpe denne situation og derefter, i 2016, vedtog lov om ændring med henblik på harmonisering af lovene i energisektoren. I medfør af denne lov fastsætter den nationale reguleringsmyndighed ved bekendtgørelse kun principperne og rammen for fastsættelsen af afgifterne, mens afgifterne i snæver forstand fastsættes ved individuelle afgørelser, hvilket muliggør en fuldstændig domstolskontrol med disse afgørelser. I medfør af en senere lov, som ligeledes blev vedtaget i 2016, om ændring med henblik på prisregulering af lovene i energisektoren blev afgifterne i snæver forstand imidlertid nu fastsat ved bekendtgørelse fra den nationale reguleringsmyndighed og kunne derfor kun gøres til genstand for søgsmål for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol).

59

Ungarn har gjort gældende, at den gældende nationale lovgivning er i overensstemmelse med artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73, for så vidt som lovgivningen foreskriver muligheden for at anfægte den nationale reguleringsmyndigheds bekendtgørelser for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol). Fastsættelsen af afgifterne for netadgang kræver nemlig, at der vedtages en bekendtgørelse og ikke en individuel administrativ retsakt.

60

Ungarn har præciseret, at den undersøgelse, der foretages af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), er begrænset til alene at omfatte den forfatningsmæssige art af de spørgsmål, som denne ret forelægges, og til de spørgsmål, som den på visse betingelser kan undersøge af egen drift.

61

Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73 pålægger medlemsstaterne at sørge for, at der på nationalt plan findes passende mekanismer, som giver en part, der er berørt af en afgørelse truffet af reguleringsmyndigheden, klageret ved et organ, der er uafhængigt af berørte parter og af regeringen. Et sådant krav er en konsekvens af princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse som et generelt EU-retligt princip, der følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, og som er udtrykt i chartrets artikel 47 (jf. i denne retning dom af 8.12.2011, Chalkor mod Kommissionen, C-386/10 P, EU:C:2011:815, præmis 52).

62

Hvis der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (jf. i denne retning dom af 16.12.1976, Rewe-Zentralfinanz og Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, præmis 5, og af 13.3.2007, Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 39), uden imidlertid at gøre indgreb i retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 19.3.2015, E.On Földgáz Trade, C-510/13, EU:C:2015:189, præmis 50, og af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 115).

63

Den ungarske lovgivning indførte ganske vist i elektricitetslovens § 168, stk. 10, og i § 129 i lov om naturgasforsyning en generel klageadgang for en domstol i forvaltningsretlige sager til prøvelse af den nationale reguleringsmyndigheds afgørelser. Hvad angår fastsættelsen ved bekendtgørelse af størrelsen af afgifterne for netadgang, som skal dækkes af den garanti, der er omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og i artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73, skal det fastslås, at en sådan fastsættelse, eftersom den sker ved bekendtgørelse, kun kan indbringes for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) »vedrørende grundlæggende forfatningsmæssige spørgsmål«, jf. § 29 i lov nr. CLI af 2011 om forfatningsdomstolen.

64

Hvad angår retten til adgang til en domstol følger det af fast retspraksis, at for at et sådant organ kan træffe afgørelse om en anfægtelse af de rettigheder og pligter, der følger af EU-retten i overensstemmelse med chartrets artikel 47, skal den nødvendigvis have kompetence til at undersøge alle faktiske og retlige forhold, der er relevante for den tvist, der er indbragt for den (jf. i denne retning dom af 6.11.2012, Otis m.fl., C-199/11, EU:C:2012:684, præmis 48 og 49).

65

Henset til det ovenstående kan det søgsmål for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), der er fastsat i ungarsk lovgivning, til prøvelse af den nationale reguleringsmyndigheds bekendtgørelser om fastsættelse af afgifterne for netadgang, for så vidt som søgsmålet begrænses til en overholdelse af visse forfatningsretlige elementer, ikke anses for at udgøre en passende mekanisme som omhandlet i artikel 37, stk. 17, i direktiv 2009/72 og artikel 41, stk. 17, i direktiv 2009/73.

66

Kommissionens andet klagepunkt skal således tiltrædes, for så vidt som det vedrører de begrænsede muligheder for at anfægte den nationale reguleringsmyndigheds bekendtgørelser om fastsættelse af afgifterne for netadgang for en retsinstans.

67

Henset til samtlige ovenstående betragtninger fastslås følgende:

68

I medfør af artikel 138, stk. 3, i Domstolens procesreglement bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da parterne i den foreliggende sag har tabt på et eller flere punkter, bør hver part bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Niende Afdeling):