1

Den Hellenske Republik har med sit appelskrift nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 4. oktober 2018, Grækenland mod Kommissionen (T-272/16, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede dom«, EU:T:2018:651), hvorved Retten frifandt Kommissionen i denne medlemsstats søgsmål anlagt til prøvelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/417 af 17. marts 2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2016, L 75, s. 16, herefter »den omtvistede afgørelse«).

2

Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1) (herefter »forordning nr. 2988/1995«) indeholder et afsnit II med overskriften »Administrative foranstaltninger og sanktioner«, hvoraf fremgår forordningens artikel 5. Denne artikels stk. 1 bestemmer:

»Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:

[…]

[…]«

3

Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT 2003, L 270, s. 1) (herefter »forordning nr. 1782/2003«) indeholdt et afsnit III med overskriften »Enkeltbetalingsordning«, hvoraf fremgik kapitel 3 vedrørende »[b]etalingsrettigheder«. Dette kapitels afdeling 1 om »[a]realbaserede betalingsrettigheder« indeholdt forordningens artikel 43 om »[f]astlæggelse af betalingsrettigheder«. Denne bestemmelse foreskrev:

»1.   Uden at det berører artikel 48 modtager en landbruger en betalingsrettighed pr. hektar, der beregnes ved at dividere referencebeløbet med et treårigt gennemsnit af det samlede antal hektar, der i referenceperioden har givet ret til de i bilag VI anførte direkte betalinger.

Det samlede antal betalingsrettigheder skal svare til ovennævnte gennemsnitlige antal hektar.

[…]

2.   Det i stk. 1 omhandlede antal hektar omfatter desuden:

[…]

3.   Ved anvendelsen af stk. 2, litra b), forstås ved »foderareal« det areal på bedriften, der i hele kalenderåret i overensstemmelse med artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 [af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (EFT 2001, L 327, s. 11)] var til rådighed til opdræt af dyr, herunder arealer, der udnyttes i fællesskab, og arealer, hvor der dyrkes blandede afgrøder. Foderarealet omfatter ikke:

[…]«

4

Artikel 44 i direktiv 1782/2003 vedrørende »[a]nvendelse af betalingsrettigheder« bestemte følgende i stk. 2:

»Ved »støtteberettiget hektar« forstås ethvert landbrugsareal på bedriften, der er udlagt som agerjord og permanente græsarealer, undtagen arealer med permanente afgrøder eller skov, eller som anvendes til ikke-landbrugsaktiviteter.«

5

Artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser for krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning nr. 1782/2003 og (EF) nr. 73/2009 og for krydsoverensstemmelse som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 (EUT 2004, L 141, s. 18), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 380/2009 af 8. maj 2009 (EUT 2009, L 116, s. 9) (herefter »forordning nr. 796/2004«), havde følgende ordlyd:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

6

Første betragtning til Kommissionens forordning nr. 239/2005 af 11. februar 2005 (EUT 2005, L 42, s. 3), der ændrede forordning nr. 796/2004 i sin oprindelige udgave, angav i denne forbindelse følgende:

»Artikel 2 i [forordning nr. 796/2004] omfatter en række definitioner, som bør præciseres. Dette gælder navnlig definitionen af »permanente græsarealer« i artikel 2, nr. 2), og det er endvidere nødvendigt at definere begrebet »græs eller andet grøntfoder«. I denne sammenhæng bør det dog tages i betragtning, at der må være en vis fleksibilitet, så medlemsstaterne kan tage hensyn til lokale agronomiske forhold.«

7

Artikel 8 i forordning nr. 796/2004 med overskriften »Generelle principper for landbrugsparceller« bestemte i stk. 1 følgende:

»En landbrugsparcel med træer betragtes i forbindelse med de arealrelaterede støtteordninger som støtteberettiget område, hvis landbrugsaktiviteter eller i givet fald den planlagte produktion kan foregå på lignende måde som på parceller uden træer i samme område, jf. dog artikel 34, stk. 2, i forordning (EF) nr. 73/2009 [af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16) (herefter »forordning nr. 73/2009«)].«

8

Afsnit III i forordning nr. 796/2004 om »[k]ontrol« indeholdt forordningens artikel 30 med overskriften »Fastslåelse af arealer«. Artiklens stk. 2 fastsatte:

»En landbrugsparcels samlede areal kan kun tages i betragtning, hvis parcellen fuldt ud anvendes efter de sædvanlige normer i den pågældende medlemsstat eller region. I andre tilfælde tages det faktisk udnyttede areal i betragtning.

I de regioner, hvor elementer som hække, grøfter og mure traditionelt indgår i god dyrknings- eller driftspraksis i landbruget, kan medlemsstaterne fastsætte, at dette areal betragtes som en del af det fuldt udnyttede areal, hvis det ikke overstiger en samlet bredde, der fastlægges af medlemsstaterne. Denne bredde skal svare til den traditionelle bredde i den pågældende region og må ikke overstige 2 meter.

[…]«

9

Under afsnit IV med overskriften »Regnskabsafslutning og Kommissionens overvågning« i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1) indgik denne forordnings artikel 31, der selv havde overskriften »Efterprøvende regnskabsafslutning«. Artiklens stk. 2-4 havde følgende ordlyd:

»2.   Når Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, ser den især på det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.

3.   Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen er nået frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.

Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der inden for en frist på fire måneder indledes en forligsprocedure; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.

4.   En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre:

10

Artikel 73 i Kommissionens forordning (EF) nr. 817/2004 af 29. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) (EUT 2004, L 153, s. 30, berigtiget i EUT 2004, L 231, s. 24) bestemte:

»Medlemsstaterne fastlægger en ordning med sanktioner, som skal anvendes, hvis denne forordning overtrædes, og de tager alle nødvendige skridt til iværksættelse af ordningen. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«

11

61. og 64. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1) (herefter »forordning nr. 1698/2005«) var affattet således:

[…]

12

Denne forordning indeholdt et afsnit V med overskriften »ELFUL’s bidrag«, hvoraf fremgik forordningens artikel 71 om »[s]tøtteberettigede udgifter«. Denne artikels stk. 2 og 3 havde følgende ordlyd:

»2.   Udgifter kan kun komme i betragtning til et bidrag fra [Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)], hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, som der er truffet beslutning om af det pågældende programs forvaltningsmyndighed eller under dennes ansvar, og i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier.

3.   Reglerne for udgifters støtteberettigelse fastsættes på nationalt plan med forbehold for de særlige betingelser, der i denne forordning er fastsat for visse foranstaltninger for landdistriktudvikling.

[…]«

13

Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005 (EUT 2006, L 368, s. 15) indeholdt et kapitel III med overskriften »Foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne«, hvis afdeling 2 vedrørte »[f]ælles bestemmelser for flere foranstaltninger«. Denne forordnings artikel 43, der indgik i den nævnte afdeling, bestemte:

»I forbindelse med investeringsforanstaltninger sørger medlemsstaterne for, at støtten rettes mod klart definerede målsætninger, der afspejler de konstaterede strukturelle og territoriale behov og strukturelle ulemper.«

14

Under overskriften »Foranstaltningernes verificerbarhed og kontrollerbarhed og regler om støtteberettigelse« indeholdt denne forordnings afdeling 1 i kapitel IV, der selv havde overskriften »Bestemmelser om støtteberettigelse og administrative bestemmelser«, forordningens artikel 48, som havde følgende ordlyd:

»1.   I forbindelse med artikel 74, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1698/2005 sørger medlemsstaterne for, at alle de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, de har til hensigt at gennemføre, kan verificeres og kontrolleres. I dette øjemed indfører medlemsstaterne kontrolordninger, der giver dem rimelig sikkerhed for, at støtteberettigelseskriterierne og andre forpligtelser opfyldes.

2.   For at dokumentere og bekræfte, at beregningerne af betalinger i medfør af artikel 31, 38, 39, 40 og 43-47 i forordning (EF) nr. 1698/2005 er tilstrækkelige og nøjagtige, sørger medlemsstaterne for, at der ydes passende ekspertbistand fra organer eller tjenester, der i deres arbejde er uafhængige af dem, der har ansvaret for disse beregninger. Det skal fremgå udtrykkeligt af landdistriktsudviklingsprogrammet, at der ydes ekspertbistand.«

15

Kapitel 1 om »[a]lmindelig gennemførelse« i afsnit III med overskriften »Enkeltbetalingsordning« i forordning nr. 73/2009 indeholdt artikel 34, som vedrørte »[a]ktivering af betalingsrettigheder pr. støtteberettiget hektar«. Denne artikels stk. 1 bestemte:

»Der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. Aktiverede betalingsrettigheder giver ret til betaling af de beløb, der er fastsat i deri.«

16

Forordningens artikel 36 med overskriften »Ændring af betalingsrettigheder« fremgik ligeledes af dette kapitel og var affattet således:

»Betalingsrettighederne pr. hektar ændres ikke, medmindre andet er fastsat i denne forordning.

Kommissionen fastsætter efter proceduren i artikel 141, stk. 2, gennemførelsesbestemmelser for ændring fra 2010 af betalingsrettigheder, især i forbindelse med dele af rettigheder.«

17

Samme forordnings artikel 137 med overskriften »Bekræftelse af betalingsrettigheder« fremgik af forordningens afsnit VII, som vedrørte »[g]ennemførelsesbestemmelser, overgangsbestemmelser og afsluttende bestemmelser«. Denne artikels stk. 1 havde følgende ordlyd:

»Betalingsrettigheder, landbrugerne har fået tildelt før den 1. januar 2009, anses for retmæssige og korrekte fra den 1. januar 2010.«

18

Artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (EUT 2009, L 316, s. 1) (herefter »forordning nr. 1120/2009«) var affattet således:

»I afsnit III i forordning (EF) nr. 73/2009 og nærværende forordning forstås der ved:

[…]

[…]«

19

Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65) (herefter »forordning nr. 1122/2009«) indeholdt artikel 34, som vedrørte »[f]astslåelse af arealer«. Denne artikel, der fremgik af forordningens afsnit III med overskriften »Kontrol«, fastsatte i stk. 2 og 4:

»2.   En landbrugsparcels samlede areal kan kun tages i betragtning, hvis parcellen fuldt ud anvendes efter de sædvanlige normer i den pågældende medlemsstat eller region. I andre tilfælde tages det faktisk udnyttede areal i betragtning.

I de regioner, hvor elementer som hække, grøfter og mure traditionelt indgår i god dyrknings- eller driftspraksis i landbruget, kan medlemsstaterne fastsætte, at dette areal betragtes som en del af det fuldt udnyttede areal, hvis det ikke overstiger en samlet bredde, der fastlægges af medlemsstaterne. Denne bredde skal svare til den traditionelle bredde i den pågældende region og må ikke overstige 2 meter.

Hvis medlemsstaterne i henhold til artikel 30, stk. 2, tredje afsnit, i forordning (EF) nr. 796/2004 inden nærværende forordnings ikrafttrædelse har givet Kommissionen meddelelse om en bredde på over 2 meter, kan denne bredde stadig gælde.

[…]

4.   En landbrugsparcel med træer betragtes i forbindelse med de arealrelaterede støtteordninger som støtteberettiget område, hvis landbrugsaktiviteterne eller eventuelt den planlagte produktion kan foregå på lignende måde som på parceller uden træer i samme område, jf. dog artikel 34, stk. 2 i forordning (EF) nr. 73/2009.«

20

Artikel 52 om »[e]fterprøvende regnskabsafslutning« i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 6) fremgår af afdeling II med overskriften »Afslutning« i kapitel IV, der selv bærer overskriften »Regnskabsafslutning«. Denne artikels stk. 2 og 3 bestemmer:

»2.   Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, på grundlag af det regelstridige forholds konstaterede omfang. Kommissionen tager i den forbindelse hensyn til overtrædelsens art samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen. Den skal basere sin udelukkelse på identifikation af uretmæssigt anvendte beløb og kan, hvis disse ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats, anvende ekstrapolerede korrektioner eller standardsatskorrektioner. Faste korrektioner anvendes kun, hvis det på grund af sagens omstændigheder, eller fordi medlemsstaten ikke har forelagt Kommissionen de nødvendige oplysninger, ikke er muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade, der er påført Unionen, nærmere.

3.   Inden vedtagelsen af enhver afgørelse om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen er nået frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages. I denne fase af proceduren får medlemsstaterne lejlighed til at påvise, at det faktiske omfang af den manglende overholdelse er mindre end det, der fremgår af Kommissionens vurdering.

Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der indledes en procedure med henblik på at forlige de respektive standpunkter inden for en frist på fire måneder. Medlemsstaten forelægger en rapport om resultaterne af denne procedure for Kommissionen. Kommissionen tager hensyn til henstillingerne i rapporten, inden den træffer afgørelse om afvisning af finansiering og anfører en begrundelse, hvis den beslutter ikke at følge disse henstillinger.«

21

Artikel 4, stk. 1, litra h), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådet forordning (EF) nr. 637/2008 og forordning nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608) (herefter »forordning nr. 1307/2013«) bestemte følgende i sin oprindelige affattelse:

»»permanente græsarealer og permanente græsningsarealer« (der tilsammen benævnes »permanente græsarealer«): arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som er holdt uden for bedriftens omdrift i fem år eller mere; det kan omfatte andre arter, f.eks. buske og/eller træer, der kan afgræsses, forudsat at der fortsat er mest græs og andet grøntfoder samt, såfremt det besluttes af medlemsstaterne, arealer, der kan afgræsses, og som indgår i en etableret lokal praksis, hvor græs og andet grøntfoder ikke traditionelt er fremherskende i græsningsområder«.

22

Denne bestemmelse er, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2393 af 13. december 2017 (EUT 2017, L 350, s. 15), affattet som følger:

»»permanente græsarealer og permanente græsningsarealer« (der tilsammen benævnes »permanente græsarealer«): arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som er holdt uden for bedriftens omdrift i fem år eller mere, og, såfremt det besluttes af medlemsstaterne, som ikke er pløjet op i fem år eller mere; det kan omfatte andre arter, f.eks. buske og/eller træer, der kan afgræsses og, såfremt det besluttes af medlemsstaterne, andre arter, f.eks. buske og/eller træer, der producerer dyrefoder, forudsat at græs og andet grøntfoder forbliver fremherskende. Medlemsstaterne kan også beslutte at betragte følgende som permanente græsarealer:

23

Under overskriften »Hel eller delvis tilbagetrækning af støtten og administrative sanktioner« bestemmer artikel 63 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 af 17. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 227, s. 69) (herefter »gennemførelsesforordning nr. 809/2014«) følgende:

»1.   Betalinger beregnes på grundlag af de beløb, der findes støtteberettigede under den administrative kontrol omhandlet i artikel 48.

Den kompetente myndighed gennemgår den indsendte betalingsanmodning fra støttemodtageren og fastsætter, hvilke beløb der er støtteberettigede. Den fastsætter:

Hvis det beløb, der er fastsat i henhold til andet afsnit, litra a), overstiger det beløb, der er fastsat i henhold til litra b) i nævnte afsnit, med mere end 10%, anvendes en administrativ sanktion, der er fastsat i henhold til litra b), på beløbet. Bøden er lig med forskellen mellem de to beløb, men overstiger ikke tilbagetrækning af hele støtten.

Der anvendes dog ingen sanktioner, hvis støttemodtageren til den kompetente myndigheds tilfredshed kan påvise, at han ikke selv er skyld i, at det beløb, som ikke er støtteberettiget, er anført, eller hvis den kompetente myndighed på anden måde finder det godtgjort, at den berørte person ikke er skyld heri.

2.   Den i stk. 1 omhandlede administrative sanktion finder tilsvarende anvendelse på ikke-støtteberettigede udgifter, der er identificeret ved kontrol på stedet, jf. artikel 49. I det tilfælde er de udgifter, der undersøges, de samlede udgifter, der er afholdt i forbindelse med den berørte operation. Dette berører ikke resultaterne af de tidligere kontroller på stedet for de berørte operationer.«

24

Artikel 34 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59, herefter »forordning nr. 908/2014«) bestemmer følgende i stk. 2 og 3:

»2.   Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat sine resultater og angiver de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremover overholdes, sammen med den foreløbige grad af finansiel korrektion, som den i den fase af proceduren finder passende i forhold til sine resultater. Kommissionen meddeler også et tidspunkt for et bilateralt møde inden fire fem måneder efter udløbet af den svarfrist, som medlemsstaten får. Meddelelsen skal indeholde en henvisning til denne artikel.

Medlemsstaten afgiver svar inden for to måneder efter modtagelsen af meddelelsen. I sit svar har medlemsstaten navnlig lejlighed til:

I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen efter en begrundet anmodning fra medlemsstaten give tilladelse til en forlængelse på højst to måneder. Anmodningen rettes til Kommissionen inden udløbet af denne periode.

Hvis medlemsstaten mener, at et bilateralt møde ikke er påkrævet, informerer den Kommissionen herom i sit svar på ovennævnte meddelelse.

3.   På det bilaterale møde søger de to parter at nå til enighed om de foranstaltninger, der skal træffes, og vurderingen af overtrædelsens omfang og den økonomiske skade, der er påført EU-budgettet.

[…]«

25

Retningslinjerne for faste finansielle korrektioner er blevet defineret i Kommissionens dokument nr. VI/5330/97 af 23. december 1997, som har titlen »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dok. VI/5330/97«). Faste korrektioner kunne overvejes, når oplysningerne fra undersøgelsen ikke gav grundlag for at vurdere Fællesskabets tab ved en ekstrapolation af disse tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data. Den anvendte korrektionssats afhang af betydningen af de fastslåede kontrolmangler. Dette dokument præciserede:

»Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for [Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL)].

[…]

Når medlemsstatens kontrolsystem slet ikke er blevet iværksat eller har været stærkt mangelfuldt, og der foreligger indicier, ofte forekommende uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder, skal 25%-satsen finde anvendelse, idet der således foreligger grundlag for at antage, at muligheden for ustraffet at indgive uretmæssige ansøgninger medfører særdeles store tab for EUGFL.

[…]

[Der anvendes faste korrektionssatser] på de øvrige omkostninger efter fradrag for de beløb, der er udelukket vedrørende de individuelle sager eller i medfør af forordning nr. 296/96 […]«

26

Retten fremstillede sagens baggrund i den appellerede doms præmis 1-22, og den kan sammenfattes som følger.

27

I september 2012 gennemførte Kommissionen en undersøgelse vedrørende de udgifter, som Den Hellenske Republik havde afholdt til udvikling af landdistrikterne for ELFUL (2007-2013) for regnskabsårene 2010-2013. I november 2013 gennemførte denne institution herefter en undersøgelse vedrørende de udgifter, som Den Hellenske Republik havde afholdt til arealstøtte for ansøgningsårene 2012 og 2013.

28

Hvad angår arealstøtten meddelte Kommissionen ved skrivelse af 15. januar 2014 sine bemærkninger til Den Hellenske Republik. Den Hellenske Republik svarede herpå den 17. marts 2014, hvorefter Kommissionen på ny fremsendte sine bemærkninger til Den Hellenske Republik den 28. maj 2014.

29

Den 23. juni 2014 afholdtes et bilateralt møde, og Den Hellenske Republik fulgte op på mødet med en skrivelse af 18. september 2014.

30

Herefter foreslog Kommissionen at pålægge den Hellenske Republik et samlet fast og punktuelt beløb på 167399260,04 EUR, eftersom anvendelsen af ordningen for tildeling af direkte arealstøtte i Grækenland ifølge denne institution ikke var i overensstemmelse med EU-reglerne for ansøgningsårene 2012 og 2013.

31

Der blev indledt en forligsprocedure, og forligsorganet afgav udtalelse den 13. juli 2015.

32

Den 23. november 2015 vedtog Kommissionen sit endelige standpunkt, idet den opretholdt sit oprindelige standpunkt, og idet den foreslog at udelukke det endelige bruttobeløb for den korrektion, der var pålagt Den Hellenske Republik på området for direkte støtte, fra finansiering, svarende til 167399260,04 EUR.

33

Hvad angår foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne meddelte Kommissionen ved skrivelse af 9. januar 2013 sine bemærkninger til Den Hellenske Republik. Den Hellenske Republik besvarede skrivelsen den 6. marts 2013.

34

Den 5. september 2013 afholdtes et bilateralt møde, hvorefter Den Hellenske Republik fremsendte sine bemærkninger den 27. december 2013.

35

Den 27. maj 2014 meddelte Kommissionen Den Hellenske Republik sin hensigt om at udelukke 4106349,91 EUR fra EU-finansiering. Denne institution fastslog således, at der i Grækenland var konstateret svagheder i anvendelsen af ordningen for foranstaltninger, der var omfattet af rammeprogrammet for udvikling af landdistrikter under ELFUL (2007-2013) i regnskabsårene 2010-2013.

36

Efter Den Hellenske Republiks forligsanmodning af 1. juli 2014 afgav forligsorganet sin udtalelse i en endelig rapport af 28. januar 2015.

37

Den 29. september 2015 fremsatte Kommissionen sit endelige standpunkt og begrænsede den pålagte korrektion til 3880460,50 EUR, nemlig 3107504,18 EUR som led i foranstaltning 125, som var en del af rammeprogrammet for udvikling af landdistrikter under ELFUL, der er omtalt i nærværende doms præmis 35 (herefter »foranstaltning 125«), samt 772956,32 EUR som led i dette programs foranstaltning 121 (herefter »foranstaltning 121«).

38

Den 17. marts 2016 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse, hvormed den anførte størrelsen af de udgifter, som medlemsstaterne havde afholdt under EGFL og ELFUL, og som blev udelukket fra EU-finansiering. I forhold til Den Hellenske Republik anvendte Kommissionen faste og punktuelle korrektioner hvad angår regnskabsårene 2010-2013 på de områder, der er relevante for denne sag, nemlig afkoblet direkte støtte og udvikling af landdistrikterne under ELFUL. Hvad angår direkte støtte pålagde Kommissionen en korrektion for et nettobeløb på i alt 167399260,04 EUR, hvoraf et nettobeløb på 166797866,22 EUR særligt vedrørte svagheder ved definitionen af støtteberettigede permanente græsarealer, åbenbare fejl og svagheder ved kontrol på stedet ved telemåling. Hvad angår udvikling af landdistrikterne pålagde Kommissionen en korrektion på 3880460,50 EUR netto.

39

I den sammenfattende rapport, som var vedlagt den omtvistede afgørelse, og som er omtalt i den appellerede doms præmis 16-22 (herefter »den sammenfattende rapport«), begrundede Kommissionen pålæggelsen af de pågældende faste og punktuelle korrektioner således.

40

Hvad angår afkoblet direkte støtte fastslog Kommissionen, at Den Hellenske Republik i ansøgningsårene 2012 og 2013 havde fundet, at permanente græsarealer var støtteberettigede, selv om de ikke opfyldte de kriterier, der var fastsat i artikel 34 i forordning nr. 73/2009 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, fordi væksterne på disse arealer ikke kunne anses for at være »græs eller grøntfoder« i disse bestemmelsers forstand. De græske myndigheders urigtige kvalificering var ligeledes blevet lagt til grund for krydskontrollerne i medfør af forordning nr. 1122/2009.

41

For ansøgningsåret 2012 vurderede de græske myndigheder følgerne af fejlen til 40113184,84 EUR. Kommissionen fastslog imidlertid, at dette beløb var opnået ved en anvendelse af de berettigelsessatser, der var fastsat i oktober 2013, som ikke tog hensyn til afslutningen af den reviderede handlingsplan fra april 2014. Kommissionen fastslog ligeledes, at det beløb, som de græske myndigheder havde beregnet, ikke tog hensyn til de sanktioner, som skulle pålægges for tilfælde med for høj anmeldelse. Hvad angår ansøgningsåret 2013 fastslog denne institution, at det beløb, som de græske myndigheder havde beregnet, ikke tog hensyn til de sanktioner, som skulle pålægges for tilfælde med for høj anmeldelse vedrørende de beløb, der ikke var blevet betalt. Hvad angår disse to ansøgningsår fastslog Kommissionen ligeledes, at disse beløb var opnået uden hensyntagen til den finansielle betydning af ændringerne af faktorerne vedrørende permanente græsarealer pro rata, som de var blevet afsluttet den 30. april 2014.

42

Kommissionen fastslog i øvrigt desuden, at kontrollerne på stedet var kendetegnet ved utilstrækkeligheder, og at konklusioner herpå i visse tilfælde var grundlæggende forskellige fra telemålingen, hvilket førte til en fornyet undersøgelse af 9470 landbrugsparceller for ansøgningsåret 2013 (men ikke for ansøgningsåret 2012). Endelig fandt Kommissionen, at de græske myndigheder i visse tilfælde og som følge af en udbredt anvendelse af den relevante praksis havde fundet, at der forelå en »åbenbar fejl«, således at de kunne rette betalingernes størrelse uden imidlertid at skulle anvende de fastsatte sanktioner.

43

Den 4. december 2014 fremgik det af de oplysninger, som de græske myndigheder havde meddelt Kommissionen, at myndighederne foreslog en korrektion på 52225465,79 EUR for ansøgningsåret 2012 og på 37133161,78 EUR for ansøgningsåret 2013. Kommissionen fastslog imidlertid, at disse korrektioner var utilstrækkelige som følge af de mange fejl, som var blevet konstateret ved kontrollerne, og som viste omfattende uregelmæssigheder, der endnu ikke var bekæmpet tiltrækkeligt.

44

Hvad angår ansøgningsåret 2012 anvendte Kommissionen således en korrektion på 25% for risikopopulationen. Henset til forbedringen af situationen nedsatte Kommissionen korrektionen til 10% for ansøgningsåret 2013 på et grundlag, der i sig selv var nedsat til 37163161,78 EUR, som de græske myndigheder havde fastslået var en kendt fejl.

45

Hvad angår udvikling af landdistrikterne og nærmere bestemt foranstaltning 125, der hovedsageligt vedrørte vandingsinfrastrukturer, fastslog Kommissionen, at valget af støtteberettigede projekter ikke overholdt de krav, som fremgik af artikel 71 i forordning nr. 1698/2005. Undersøgelsen viste nemlig, at dette valg indebar en anden etape, hvor direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion under det græske ministerium for udvikling af landdistrikterne (herefter »direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion«) foretog en problematisk forudvælgelse. Under denne forudvælgelsesfase blev det således ikke alene kontrolleret, hvor fremskredne projekterne var, men ligeledes, om de var hensigtsmæssige hvad angår prioriteter på grundlag af kriterier, som alene dette direktorat kendte. Der blev hermed vilkårligt indført udvælgelseskriterier, som ikke var dem, der var fastsat af den kompetente forvaltningsmyndighed (OPEKEPE). Kommissionen besluttede derfor at anvende en fast korrektion på 5%, svarende til 3107504,18 EUR.

46

Hvad angår foranstaltning 121, der i det væsentlige vedrørte modernisering af virksomheder, viste undersøgelsen, at støttemodtagernes ansøgninger i visse tilfælde med angivelse af ikke-støtteberettigede udgifter var blevet nedsat, uden at de var blevet pålagt en sanktion. Den manglende pålæggelse af sanktioner kunne ifølge Kommissionen tilskynde støttemodtagerne til at angive ikke-støtteberettigede udgifter, eftersom de i værste fald blot ville få afslag på betaling af det relevante beløb. Kommissionen fastslog således, at denne praksis medførte en risiko for den berørte fond, og den besluttede i henhold til en analog anvendelse af artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 at anvende en korrektion svarende til 772956,32 EUR.

47

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. maj 2016 anlagde Den Hellenske Republik sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, idet denne medlemsstat i det væsentlige fremsatte otte anbringender.

48

Det første anbringende vedrørte en fast korrektion på 25% for ansøgningsåret 2012, en fast korrektion på 10% for ansøgningsåret 2013 og en punktuel korrektion på 37163161,78 EUR, der blev anvendt på grund af de konstaterede svagheder ved definitionen af støtteberettigede permanente græsarealer. Dette anbringende var udledt at en urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009.

49

Det andet anbringende vedrørte en urigtig fortolkning og anvendelse af dok. VI/5330/97 hvad angår opfyldelsen af betingelserne for at pålægge en fast korrektion på 25% for ansøgningsåret 2012.

50

Det tredje anbringende vedrørte en fast korrektion på 10% og en punktuel korrektion som følge af svagheder og fejl ved definitionen af og kontrollen med støtteberettigede permanente græsarealer for ansøgningsåret 2013, og det var udledt af disse korrektioners ugyldige og ulovlige karakter, deres selvmodsigende begrundelse og en urigtig fortolkning og anvendelse af dok. VI/5330/97 hvad angår opfyldelsen af betingelserne for at pålægge en fast korrektion på 10% samt af en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, proportionalitetsprincippet, princippet om ne bis in idem og af retten til forsvar.

51

Det fjerde og det femte anbringende vedrørte den omtvistede afgørelse, for så vidt som den foreskrev en fast korrektion på 5% for svagheder ved anvendelsen af udvælgelseskriterierne for projekterne under foranstaltning 125. Det fjerde anbringende vedrørte en manglende hjemmel og begrundelse for den omtvistede afgørelse samt en faktisk fejl hvad angår denne faste korrektion, der blev anvendt for regnskabsårene 2010-2013, mens det femte anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 31 i forordning nr. 1290/2005.

52

Det sjette og det syvende anbringende vedrørte en punktuel korrektion for regnskabsårene 2011-2013 som følge af de konstaterede svagheder ved anvendelsen af sanktionspolitikken for foranstaltning 121. Det sjette anbringende var udledt af en ulovlighed ved metoden til beregning af korrektionen, som førte til urimelige resultater i forhold til de konstaterede svagheder, mens det syvende anbringende var udledt af en manglende hjemmel og begrundelse for den omtvistede afgørelse samt en tilsidesættelse af dok. VI/5330/97.

53

Den Hellenske Republik frafaldt det ottende anbringende under sagens behandling for Retten.

54

Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen.

55

Den Hellenske Republik har nedlagt følgende påstande:

56

Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes. Kommissionen har endvidere nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

57

Den Hellenske Republik har til støtte for appellen fremsat seks anbringender. Det første anbringende vedrører den omtvistede afgørelse, for så vidt som der anvendes faste korrektioner på 25% og 10% på arealstøtte til græsarealer for ansøgningsårene 2012 og 2013 samt en punktuel korrektion på 37163161,78 EUR for ansøgningsåret 2013. Dette anbringende er udledt af Rettens urigtige fortolkning af begrebet »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009. Det andet anbringende vedrører Rettens urigtige fortolkning og anvendelse af dok. VI/5330/97 hvad angår opfyldelsen af betingelserne for at pålægge den faste korrektion på 25%, som blev anvendt på arealstøtte til græsarealer for ansøgningsåret 2012. Det tredje anbringende vedrører Rettens urigtige fortolkning og anvendelse af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 34 i gennemførelsesforordning nr. 908/2014, som omhandlet i dok. VI/5330/97, af princippet om non bis in idem og proportionalitetsprincippet som følge af, at der samtidig foretages en fast finansiel korrektion på 10%, der blev anvendt på arealstøtte til græsarealer for ansøgningsåret 2013, og en punktuel korrektion. Det fjerde og det femte anbringende vedrører Rettens vurdering af den faste korrektion på 5%, som Den Hellenske Republik blev pålagt for svagheder ved anvendelsen af udvælgelseskriterierne for projekterne under foranstaltning 125 for regnskabsårene 2010-2013. Mens det fjerde anbringende vedrører en urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 71, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1698/2005 samt en utilstrækkelig begrundelse af den appellerede dom, vedrører det femte anbringende en tilsidesættelse af artikel 31, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1290/2005 samt en utilstrækkelig og selvmodsigende begrundelse af denne dom. Det sjette anbringende vedrører Rettens vurdering af den punktuelle korrektion, som blev anvendt på Den Hellenske Republik for regnskabsårene 2011-2013 som følge af de konstaterede svagheder ved anvendelsen af sanktionspolitikken for foranstaltning 121. Dette anbringende er udledt af en tilsidesættelse af artikel 73 i forordning nr. 817/2004 og artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014.

58

Den Hellenske Republik har med sit første anbringende i det væsentlige foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 35-66 fejlfortolkede og fejlanvendte artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, der angiver definitionen af »permanente græsarealer«.

59

Den Hellenske Republik har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 39, 40, 49 og 56 lagde et urigtigt kriterium til grund vedrørende den vegetationstype, der dækkede de arealer, som Kommissionen tog hensyn til ved fastlæggelsen af, om disse arealer rent faktisk var »permanente græsarealer« i EU-retlig forstand. Retten begrænsede nemlig kvalificeringen som »permanente græsarealer« til alene at omfatte arealer, der var dækket af græs eller andet grøntfoder, under udelukkelse af arealer, der var dækket af krat og træagtige planter, som er kendetegnende for græsarealer af den såkaldte »middelhavstype«. Det er Den Hellenske Republiks opfattelse, at Retten burde have lagt et andet kriterium til grund, hvorefter arealer, som indgår i en etableret lokal praksis, der traditionelt er tilknyttet græsarealer, hvor græs og andet grøntfoder ikke traditionelt er fremherskende, udgør »permanente græsarealer«. Det forhold, at en træagtig vegetationstype er fremherskende på de pågældende arealer, kan ikke være en indikator for, at landbrugsaktiviteterne er opgivet.

60

Ifølge Den Hellenske Republik er denne fortolkning berettiget ud fra ordlyden af artikel 2 i forordning nr. 796/2004 og artikel 2 i forordning nr. 1120/2009 og ud fra den sammenhæng, som disse forordninger indgår i, og de med forordningerne forfulgte formål. Denne medlemsstat har også fremhævet, at denne brede opfattelse af begrebet »permanente græsarealer« følger af den håndbog, der giver medlemsstaterne retningslinjer for, hvorledes de gældende lovbestemmelser vedrørende den fælles landbrugspolitik bedst muligt overholdes, og som Kommissionens Fælles Forskningscenter offentliggjorde den 2. april 2008, samt af den handlingsplan, som de græske myndigheder og Kommissionen udarbejdede i oktober 2012, der indeholdt en vurdering af, om det på grundlag af fotofortolkning af satellitbilleder på referenceparcellens plan (enhed) og anvendelsen af et system til forholdsberegning (prorata) kan tiltrædes, at der foreligger græsarealer, såfremt der er spredte buske (herefter »2012-handlingsplanen«). Den brede opfattelse af begrebet »permanente græsarealer« bekræftes også af såvel artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1307/2013 i sin oprindelige udgave som af den udgave, der følger af ændringen af denne bestemmelse ved artikel 3 i forordning 2017/2393.

61

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet. Det er institutionens opfattelse, at Retten foretog en korrekt fortolkning og anvendelse af begrebet »permanente græsarealer«, der fremgår af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009. Det følger af denne definition, at kriteriet vedrørende arten af den vegetation, der dækker det pågældende landbrugsareal, er afgørende. Desuden er hverken de i nærværende doms præmis 60 omtalte retningslinjer, 2012-handlingsplanen eller forordning nr. 1307/2013 – som finder anvendelse med virkning fra den 1. januar 2015, og som indeholder en udvidet definition af begrebet »permanente græsarealer« – relevante for fortolkningen af de retsregler, der gjaldt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den konkrete sag, eller for bedømmelsen af den af Kommissionen fastsatte finansielle korrektion.

62

Med det første anbringende har Den Hellenske Republik i det væsentlige foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved fortolkningen af begrebet »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004, og i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, idet den i den appellerede doms præmis 40 fastslog, at dette begreb alene omfatter arealer, der er dækket af græs eller andet grøntfoder, hvorved udelukkes arealer, der er dækket af træ- eller buskagtige planter, som er kendetegnende for græsarealer af den såkaldte »middelhavstype«. Ifølge Den Hellenske Republik er kriteriet vedrørende arten af den vegetation, der dækker det pågældende landbrugsareal, nemlig ikke afgørende for kvalificeringen som »permanente græsarealer«.

63

Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 indeholder en definition af begrebet »permanente græsarealer« med en ordlyd, der i vidt omfang svarer til ordlyden af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004. For det andet fremgår det af Domstolens praksis, at det afgørende kriterium for definitionen af »permanente græsarealer« ikke er den vegetationstype, der dækker landbrugsarealet, men den faktiske anvendelse af arealet til en landbrugsaktivitet, der er typisk for »permanente græsarealer«. Følgelig kan tilstedeværelsen af træ- eller buskagtige planter ikke som sådan være til hinder for, at arealer klassificeres som »permanente græsarealer«, så længe denne tilstedeværelse ikke undergraver den faktiske anvendelse af arealet til en landbrugsaktivitet (dom af 15.5.2019, Grækenland mod Kommissionen, C-341/17 P, EU:C:2019:409, præmis 54, og af 13.2.2020, Grækenland mod Kommissionen, C-252/18 P, EU:C:2020:95, præmis 50).

64

Følgelig begik Retten en retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af begrebet »permanente græsarealer«, således som dette begreb fremgår af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, ved i den appellerede doms præmis 40 at fastslå, at det relevante kriterium var den forekommende vegetationstype på det pågældende areal, og ved dernæst at gennemføre sin undersøgelse ud fra dette kriterium. Det følger heraf, at den betragtning fra Rettens side, der optræder i den appellerede doms præmis 46, hvorefter Den Hellenske Republik ikke havde godtgjort, at Kommissionens bedømmelser var urigtige, er fejlagtig.

65

Det følger heraf, at Den Hellenske Republiks første anbringende skal tiltrædes. Punkt 1 i den appellerede doms konklusion skal derfor ophæves, for så vidt som Retten frifandt Kommissionen i Den Hellenske Republiks søgsmål vedrørende de faste korrektioner på 25% og 10%, der blev anvendt på arealstøtten til græsarealer for ansøgningsårene 2012 og 2013, samt den punktuelle korrektion på 37163161,78 EUR for ansøgningsåret 2013 som følge af svaghederne ved definitionen af og kontrollen med støtteberettigede permanente græsarealer for ansøgningsårene 2012 og 2013.

66

Med det andet anbringende har Den Hellenske Republik i det væsentlige gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 78, 93, 96, 101, 104, 106 og 107 foretog en urigtig fortolkning og anvendelse af dok. VI/5330/97 hvad angår opfyldelsen af de nødvendige betingelser for at pålægge en fast korrektion på 25% for ansøgningsåret 2012. Dette anbringende består af ni led.

67

Med det andet anbringendes første led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 85 fastslog, at de endelige betalinger for ansøgningsåret 2012 blev foretaget den 30. juni 2013 efter en fornyet undersøgelse af ansøgningerne på grundlag af 2012-handlingsplanen, som den var gennemført på dette tidspunkt. Denne fornyede undersøgelse udelukkede således en risiko for særligt store tab, der begrundede en fast korrektion på 25%, og den talte imod, at Den Hellenske Republik havde gjort sig skyldig i en tilbagevendende svaghed, en forsømmelse eller en gentagelse. Den appellerede doms præmis 78, 93, 96, 101, 104, 106 og 107 savner således retligt grundlag.

68

Det andet anbringendes andet led vedrører Rettens urigtige gengivelse af den sammenfattende rapports indhold og en ændring af sagens genstand, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 79 fastslog, at referenceparcellernes grænser og deres maksimale støtteberettigede areal skal fastlægges præcist. Sagens genstand består imidlertid ikke i den præcise afgrænsning af parcellerne, men vedrører deres støtteberettigelse henset til definitionen af »permanente græsarealer«.

69

Den Hellenske Republiks andet anbringendes tredje led vedrører en selvmodsigende begrundelse, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 88 fastslog, at risikoen var øget for EGFL på trods af den gradvise gennemførelse af 2012-handlingsplanen, og at særdeles store tab var sandsynlige, hvilket begrundede en sats på 25%.

70

Med det andet anbringendes fjerde led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten tilsidesatte dok. VI/5330/97 ved i den anfægtede doms præmis 88 at kræve, at det for at nedsætte den finansielle korrektionssats var påkrævet, at den pågældende medlemsstat havde fjernet enhver risiko for EGFL.

71

Med dette anbringendes femte led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 89 tilsidesatte artikel 34 og 36 i forordning nr. 73/2009 samt artikel 43 og 44 i forordning nr. 1782/2003, idet den fastslog, at den fejl, der var foreholdt denne medlemsstat vedrørende græsarealernes støtteberettigelse, havde påvirket beregningen af landbrugernes betalingsrettigheder og dermed antallet af disse rettigheder, hvilket skabte en meget høj risiko for EGFL. Endvidere er en sådan vurdering behæftet med en ulovlighed, idet den foretager en anvendelse med tilbagevirkende kraft af artikel 2 i henholdsvis forordning nr. 796/2004 og nr. 73/2009 på referenceperioden for beregningen af betalingsrettighederne (2000-2002).

72

Med det andet anbringendes sjette led har Den Hellenske Republik anført, at Retten gengav forligsorganets sammenfattende rapports indhold, der er nævnt i nærværende doms præmis 36, urigtigt, idet den i den appellerede doms præmis 92 fastslog, at en del af de arealer, som støtten var tildelt til, ikke var støtteberettigede. Det fremgår imidlertid af denne rapport, at et græsareal på 1,6 mio. hektarer fortsat var støtteberettiget efter 2012-handlingsplanen.

73

Med dette anbringendes syvende led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 100 tilsidesatte artikel 52, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1306/2013, idet den blot fastslog, at Kommissionen ikke er bundet af forligsorganets rapporter, uden at efterprøve, om Kommissionen havde begrundet sin beslutning om at afvige fra konklusionerne i de nævnte rapporter.

74

Det andet anbringendes ottende led vedrører en selvmodsigelse mellem de grunde, der fremgår af henholdsvis præmis 85 og 104 i den appellerede dom, for så vidt som de betingelser, der godtgør, at der foreligger en »usædvanlig omstændighed« som omhandlet i dok. VI/5330/97, ikke var opfyldt.

75

Med det andet anbringendes niende led har Den Hellenske Republik anført, at Retten i den appellerede doms præmis 114-116 begik en fejl ved fortolkningen og anvendelsen af de retningslinjer, der fremgår af dok. VI/5330/97, idet den ikke tog hensyn til, at 2012-handlingsplanen blev gennemført med tilbagevirkende kraft. Dette mindskede svaghederne ved den ukorrekte identificering af græsarealer i systemet til identificering af landbrugsparceller, således at korrektionssatsen på 25%, selv hvis det antages, at der kunne anvendes en fast korrektion, ikke var berettiget.

76

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet, idet ingen af de klagepunkter, som Den Hellenske Republik har fremsat til støtte herfor, kan rejse tvivl om Rettens bedømmelse af lovligheden af at anvende en fast korrektionssats på 25%.

77

Som svar på det andet anbringendes første led har Kommissionen anført, at Den Hellenske Republik med sin appel har isoleret et forhold i den fornyede undersøgelse af ansøgningerne på grundlag af 2012-handlingsplanen og har undladt at nævne adskillige andre uregelmæssigheder og alvorlige mangler ved kontrolsystemet, som Retten anførte i den appellerede doms præmis 77, og som samlet set begrundede, at der forelå en risiko for særdeles store tab for EGFL.

78

Som svar på dette anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 77 anførte talrige alvorlige mangler ved kontrolsystemet, som begrunder den faste korrektion på 25%. Spørgsmålet om afgrænsning af parcellerne, der behandles i den appellerede doms præmis 79, er blot en del af den generelle begrundelse, som føjer sig til Rettens begrundelse, og som tilsigter at fremhæve betydningen af et effektivt kontrolsystem.

79

Hvad angår anbringendets tredje led om en selvmodsigende begrundelse har Kommissionen svaret, at Retten i den appellerede doms præmis 85 blot fastslog, at den gradvise gennemførelse af 2012-handlingsplanen indebar foranstaltninger, der ikke alle var bestemt til at skabe umiddelbare virkninger, og at den gradvise gennemførelse af denne handlingsplan derfor viste sig at være utilstrækkelig til at fjerne risikoen for ansøgningsåret 2012.

80

Som svar på samme anbringendes fjerde led har Kommissionen gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 88 ikke gjorde nedsættelsen af den faste korrektion betinget af, at det blev godtgjort, at der forelå en risiko, men blot konstaterede, at gennemførelsen af 2012-handlingsplanen ikke havde haft nogen konkret indvirkning på den risiko, som EGFL var udsat for i 2012.

81

Kommissionen har anført, at det andet anbringendes femte led, der er rettet mod den appellerede doms præmis 89, er uvirksomt, for så vidt som anbringendet med dette led vedrører en subsidiær begrundelse. Den Hellenske Republik har under alle omstændigheder ikke effektivt tilbagevist Rettens konstatering i denne præmis i den appellerede dom om, at fejlen i beregningen af de disponible hektarer skabte en meget høj risiko for EGFL.

82

Som svar på dette anbringendes sjette led, der vedrører den appellerede doms præmis 92, har Kommissionen gjort gældende, at Den Hellenske Republik ikke har rejst tvivl om den omstændighed, at talrige arealer, som havde fået tildelt støtte, generelt ikke var berettigede til denne støtte, idet de ikke opfyldte de betingelser, der skal opfyldes for at kunne anses for at være permanente græsarealer.

83

Hvad angår anbringendets syvende led, som vedrører den appellerede doms præmis 100, har Kommissionen anført, at Den Hellenske Republik ikke for Retten fremsatte et anbringende vedrørende en begrundelsesmangel ved den omtvistede afgørelse som følge af, at Kommissionen med denne afgørelse havde fraveget forligsorganets anbefalinger. Retten besvarede følgelig Den Hellenske Republiks argumenter retligt fyldestgørende.

84

Som svar på samme anbringendes ottende led, der er rettet mod den appellerede doms præmis 104, har Kommissionen anført, at Retten med disse grunde, der blev fremsat for fuldstændighedens skyld, fastslog, at selv om det var nødvendigt at godtgøre en »usædvanlig omstændighed« for at begrunde anvendelsen af en fast korrektionssats på 25%, var en sådan omstændighed godtgjort i det foreliggende tilfælde.

85

Endelig har Kommissionen hvad angår det andet anbringendes niende led, der vedrører den manglende hensyntagen til 2012-handlingsplanen og omfatter den appellerede doms præmis 114-116, gentaget sit synspunkt om, at denne handlingsplan er uden relevans for spørgsmålet, om uregelmæssighedens finansielle omfang kan fastlægges præcist, eller om der skal pålægges en finansiel korrektion.

86

Det fremgår af dok. VI/5330/97, at en korrektionssats på 25% er berettiget, når de kumulative betingelser fastsat heri er opfyldt, dvs. når kontrolsystemet slet ikke er blevet iværksat eller har været stærkt mangelfuldt, og der foreligger indicier, ofte forekommende uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder, idet der således foreligger grundlag for at antage, at muligheden for ustraffet at indgive uretmæssige ansøgninger medfører særdeles store tab for EGFL.

87

I den appellerede doms præmis 78-82 fastslog Retten, at Kommissionen med føje i det foreliggende tilfælde havde fastslået, at Den Hellenske Republik kunne foreholdes en stærkt mangelfuld gennemførelse af kontrolsystemet, henset til en kombination af tilbagevendende uregelmæssigheder, herunder, som det fremgår af den appellerede doms præmis 77, svagheder ved definitionen af støtteberettigede permanente græsarealer, der førte til, at denne medlemsstat foretog en urigtig anvendelse af krydskontroller og kontroller på stedet.

88

Eftersom Rettens vurdering af svaghederne ved definitionen af og kontrollen med de permanente græsarealer for det første pr. definition er støttet på en fortolkning af begrebet »permanente græsarealer«, og Retten for det andet, som det fremgår af nærværende doms præmis 65, lagde en urigtig fortolkning af dette begreb til grund, påvirker denne fejl nødvendigvis dens vurdering i den appellerede doms præmis 78 af betingelsen om en stærkt mangelfuld gennemførelse af kontrolsystemet, henset til en kombination af uregelmæssigheder.

89

Henset til den omstændighed, at de klagepunkter, som Den Hellenske Republik har fremsat vedrørende kontrollen med de støtteberettigede permanente græsarealer, alle vedrører Rettens urigtige fortolkning af begrebet »permanente græsarealer«, skal det andet anbringende derfor tiltrædes i det hele.

90

Med det tredje anbringende har Den Hellenske Republik i det væsentlige gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 138-141 foretog en urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, artikel 34 i gennemførelsesforordning nr. 908/2014 og af dok. VI/5330/97 hvad angår beregningsmetoden for den faste korrektion for ansøgningsåret 2013, således at den anså det for lovligt og i overensstemmelse med princippet om ne bis in idem og proportionalitetsprincippet samtidigt at foretage en fast finansiel korrektion på 10% og en punktuel korrektion for de samme uregelmæssigheder. Ifølge Den Hellenske Republik følger det af Domstolens praksis, at det kun er muligt samtidigt at foretage en fast korrektion og en punktuel korrektion, hvis der fastslås flere overtrædelser.

91

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.

92

Det skal for det første bemærkes, at artikel 31, stk. 2, i forordning 1290/2005 og artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 ikke forbyder Kommissionen samtidigt at foretage en punktuel korrektion og en fast korrektion.

93

Domstolen har således allerede givet mulighed for samtidigt at foretage faste finansielle korrektioner og andre korrektioner. Når det fremgår, at den af EGFL påtagne risiko ikke alene kan dækkes af punktuelle korrektioner, må der således kunne pålægges andre faste korrektioner. Det ville stride mod EGFL’s finansieringsordning, hvis man i tilfælde af, at det er begrundet at foretage en punktuel korrektion, lod yderligere tab og risici, der ikke kan fastslås så entydigt, afholde af EGFL. Principielt er der følgelig intet til hinder for, at der samtidig kan foretages en punktuel og en fast korrektion (jf. i denne retning dom af 28.10.1999, Italien mod Kommissionen, C-253/97, EU:C:1999:527, præmis 72-74, og af 15.6.2017, Spanien mod Kommissionen, C-279/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:461, præmis 72).

94

For det andet fremgår det af dok. VI/5330/97, at det er muligt samtidigt at foretage en punktuel korrektion og en fast korrektion, som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 136, for så vidt som dette dokument foreskriver, at de faste satser finder anvendelse på de resterende udgifter efter fradrag for de udelukkede udgifter vedrørende de enkelte sager.

95

I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at Den Hellenske Republik til støtte for det tredje anbringende blot har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 138-141 tilsidesatte artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og dok. VI/5330/97, idet den fraveg sin argumentation om en dobbelt korrektion for de samme uregelmæssigheder og det samme ansøgningsår, 2013.

96

Den Hellenske Republik har med dette anbringende ikke anfægtet Rettens vurderinger i den appellerede doms præmis 120-125 og 131, hvori den klart identificerede de grunde, der ledte Kommissionen til at pålægge den faste korrektion på 10% og den punktuelle korrektion.

97

Det fremgår af den appellerede doms præmis 123, at den faste korrektionssats på 10%, som blev pålagt for ansøgningsåret 2013, var berettiget, henset til dels de samlede fejl, som Kommissionen havde bemærket vedrørende græsarealernes støtteberettigelse og det kontrolsystem, som Den Hellenske Republik havde oprettet, dels forbedringen af situationen i forhold til ansøgningsåret 2012. I den appellerede doms præmis 124 bemærkede Retten, at den beregning af risikoen for EGFL til 37163161,78 EUR, som de græske myndigheder udførte på grundlag af nye oplysninger efter ajourføringen af systemet til identificering af landbrugsparceller, ikke gav mulighed for at fastsætte den samlede risiko, som denne fond havde været udsat for i dette tilfælde, da der bl.a. ikke var taget hensyn til sanktioner, der burde være pålagt, og til den omstændighed, at en kontrolopgave, som var blevet gennemført i november 2014, havde vist fortsatte fejl ved systemet til identificering af landbrugsparceller. Retten udledte heraf i den appellerede doms præmis 125, at Kommissionen, henset til disse mangler, ikke præcist havde kunnet fastsætte den samlede risiko, som denne fond havde påtaget sig, hvorfor pålæggelsen af en fast korrektion for det første var berettiget, og de beregninger, som de græske myndigheder foretog vedrørende de kontrollerede arealer, for det andet ikke gav mulighed for at fastsætte den samlede risiko, som samme fond havde været udsat for.

98

Det følger heraf, at Retten ved en korrekt anvendelse af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og af dok. VI/5330/97 fastslog, at Kommissionen ved at fratrække det beløb, som de græske myndigheder havde beregnet, fra det beløb, som institutionen havde lagt til grund for beregningen af den faste korrektion på 10%, havde sikret sig, at den ikke pålagde de enkelte støttemodtagere, der allerede var taget i betragtning ved det beløb, som de græske myndigheder havde beregnet, en dobbelt korrektion. Den faste korrektion på 10% dækkede nemlig ikke arealer, som de græske myndigheder havde kontrolleret, og som lå til grund for disse myndigheders beregning af beløbet på 37163161,78 EUR.

99

I den appellerede doms præmis 138 og 141 fastslog Retten således uden at begå en retlig fejl, at den af Kommissionen anvendte beregningsmetode ikke medførte en dobbelt korrektion for de samme uregelmæssigheder og det samme ansøgningsår.

100

Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.

101

Den Hellenske Republiks fjerde anbringende vedrører den urigtige fortolkning og anvendelse af artikel 71, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1698/2005 samt flere tilsidesættelser af Rettens begrundelsespligt.

102

Med det fjerde anbringendes første led, der er rettet mod den appellerede doms præmis 158-160, har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten foretog en urigtig fortolkning og anvendelse af artikel 71, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1698/2005, idet den foreholdt denne medlemsstat den omstændighed, at direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion inden forvaltningsmyndighedens udvælgelse foretog en forudvælgelse af projekter på grundlag af det nationale organs egne kriterier, som derfor ikke udelukkende henhørte under en formel vurdering af projekterne, men var en egentlig materiel kontrol, selv om det i henhold til disse artikler alene var forvaltningsmyndigheden, som havde tilladelse til at vurdere, om projekter, der kunne være omfattet af foranstaltning 125, var støtteberettigede. Ifølge Den Hellenske Republik giver artikel 71, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 i princippet medlemsstaterne kompetence til at fastsætte reglerne for støtteberettigede udgifter med henblik på at sikre en mere effektiv tildeling af ELFUL’s midler og forbyder dem dermed ikke at foreskrive intervention fra et nationalt organ som direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion, der anvender kriterier for støtteberettigelse for projekter, der kan være omfattet af foranstaltning 125, inden for rammerne af formålene med det program for udvikling af landdistrikterne, som Kommissionen har godkendt.

103

Den Hellenske Republiks fjerde anbringendes andet led vedrører en begrundelsesmangel, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 158 fastslog, at direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion havde foretaget en egentlig materiel vurdering af de projekter, som det var forelagt, på grundlag af direktoratets tre egne kriterier. Retten præciserede imidlertid ikke disse kriterier.

104

Med dette anbringendes tredje led har medlemsstaten gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 160 supplerede indholdet af den sammenfattende rapport og dermed den omtvistede afgørelses begrundelse, idet den fastslog, at der ved afslutningen af direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktions forudgående kontrol var et vist antal projekter, som ikke var overgivet til forvaltningsmyndigheden.

105

Samme anbringendes fjerde led vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som Retten undlod at besvare Den Hellenske Republiks argument om, at direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktions forudgående kontrol havde været praksis i årtier, uden at Kommissionen havde fremsat bemærkningerne herom, eller at denne intervention havde kunnet medføre nogen form for uregelmæssigheder.

106

Med det fjerde anbringendes femte led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten ligeledes undlod at besvare argumentet om, at alle de operationer, der var en del af foranstaltning 125, vedrørte større offentlige infrastrukturprojekter, og at direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion i denne sammenhæng kun havde grebet ind under det forberedende arbejde, hvilket ikke havde nogen indvirkning på selve udvælgelsen.

107

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende delvist skal afvises, delvist forkastes som ugrundet.

108

Hvad angår det første led, som er udledt af en tilsidesættelse af artikel 71 i forordning nr. 1698/2005 og vedrører den appellerede doms præmis 158-160, skal det bemærkes, at det følger af affattelsen af denne artikels stk. 3, sammenholdt med 61. betragtning til denne forordning, at reglerne for udgifters støtteberettigelse i princippet fastsættes på nationalt plan inden for rammerne af subsidiaritetsprincippet (jf. i denne retning dom af 7.7.2016, Občina Gorje (C-111/15, EU:C:2016:532, præmis 37 og 47).

109

Medlemsstaternes fastsættelse af reglerne for udgifters støtteberettigelse betyder imidlertid ikke, at medlemsstaterne kan overlade beføjelserne til at udvælge projekter til en anden enhed end forvaltningsmyndigheden for programmet eller til en enhed, som ikke henhører under dennes ansvar.

110

Forordningens artikel 71, stk. 3, sammenholdt med 64. betragtning til denne forordning, giver nemlig alene denne beslutningskompetence til forvaltningsmyndigheden eller til en enhed, der virker under dennes ansvar, som udøver disse beføjelser, henset til de udvælgelseskriterier, som det kompetente organ har fastsat.

111

I den appellerede doms præmis 158 og 160 fastslog Retten således uden at begå en retlig fejl, at den kontrol af forudvælgelsen, som direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion foretog af projekter, der kunne henhøre under foranstaltning 125, udgjorde en tilsidesættelse af denne forordnings artikel 71, for så vidt som den udgjorde en materiel kontrol af projekternes støtteberettigelse, henset til direktoratets egne kriterier, som ikke var fastsat af det kompetente organ.

112

Det følger heraf, at dette led af Den Hellenske Republiks fjerde anbringende må forkastes som ugrundet.

113

Hvad angår dette anbringendes andet led om, at den appellerede dom er behæftet med en begrundelsesmangel, for så vidt som Retten i dommens præmis 158 ikke præciserede de kriterier, som direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktion vurderede som led i den materielle undersøgelse af projekterne, skal det blot bemærkes, at dette anbringende med dette led er støttet på en urigtig udlægning af den nævnte dom, idet Retten i denne præmis nævnte direktoratets tre egne kriterier og vægtningskoefficienter, som adskilte sig fra de kriterier, som forvaltningsmyndigheden anvendte.

114

Det følger heraf, at Den Hellenske Republiks fjerde anbringendes andet led ugrundet.

115

Hvad angår dette anbringendes tredje led om Rettens tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som den supplerede begrundelsen i den sammenfattende rapport ved i den appellerede doms præmis 160 at fastslå, at accepten af disse kriterier havde medført, at et vist antal projekter ikke blev overført til forvaltningsmyndigheden, er dette imidlertid blot en logisk anvendelse af udvælgelseskriterierne, selv om det er rigtigt, at en sådan vurdering ikke udtrykkeligt fremgår af den sammenfattende rapport. Det kan således ikke fastslås, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt.

116

Følgelig er Den Hellenske Republiks fjerde anbringendes tredje led ugrundet.

117

Hvad angår dette anbringendes fjerde led, som vedrører Rettens manglende besvarelse af Den Hellenske Republiks argument om, at direktoratet for undersøgelser og teknisk konstruktions forudgående kontrol havde været praksis i årtier, skal det blot bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 161 forkastede denne argumentation, idet den var uden relevans for den pågældende sag.

118

I modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har gjort gældende, besvarede Retten således dette argument ved at forkaste det, og den tilsidesatte dermed ikke begrundelsespligten.

119

Følgelig er Den Hellenske Republiks fjerde anbringendes fjerde led ugrundet.

120

Hvad angår det fjerde anbringendes femte led om Rettens manglende besvarelse af Den Hellenske Republiks argument om, at operationerne under foranstaltning 125 vedrørte større offentlige infrastrukturprojekter, skal det bemærkes, at argumentet ikke er blevet fremsat i første instans.

121

Punkt 69 i stævningen i første instans, som Den Hellenske Republik har henvist til i appelskriftet, er nemlig rent beskrivende, og heri fremhæves blot, at de operationer, der var en del af foranstaltning 125, vedrørte større offentlige infrastrukturprojekter og udgjorde betydelige offentlige investeringer for den nationale økonomi, uden at Den Hellenske Republik udledte nogen retlig følge af denne generelle erklæring.

122

Dette argument må således afvises, da det først er fremsat under appelsagen. Det følger nemlig af Domstolens faste praksis, at eftersom Domstolens kontrol under en appel er begrænset til at tage stilling til den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, som er blevet behandlet i første instans, kan en part ikke for første gang for Domstolen fremsætte et argument, der ikke har været behandlet for Retten (dom af 28.11.2019, ABB mod Kommissionen, C-593/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1027, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

123

Det følger af det ovenstående, at det fjerde anbringende skal forkastes i sin helhed, idet det delvis skal afvises, delvis skal forkastes som ugrundet.

124

Det femte appelanbringende består af to led.

125

Med det femte anbringendes første led har Den Hellenske Republik foreholdt Retten, at den tilsidesatte artikel 31, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1290/2005, og at den fastlagde en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse i den appellerede doms præmis 183, 185, 186, 189 og 193.

126

Denne medlemsstat har nærmere bestemt anfægtet Rettens fortolkning af denne forordnings artikel 31 i disse præmisser i den appellerede dom, hvorefter der hvad angår foranstaltninger vedrørende programmerne for udvikling af landdistrikter, når støtteudbetalingen følger efter mellemliggende og midlertidige betalinger, alene skal tages hensyn til den endelige betaling af denne saldo med henblik på anvendelsen af den 24-månedersfrist, der er fastsat i denne artikel, for at udelukke alle udgifter under programmerne for udvikling af landdistrikter fra finansiering. For det første modsiges denne fortolkning af den nævnte forordnings artikel 31, stk. 4, litra c), hvorefter 24-månedersfristen uden forskel vedrører både den endelige betaling af beløbet og de mellemliggende betalinger eller forskudsbetalingerne. I denne forbindelse er den retspraksis, som Retten lagde til grund for sin fortolkning, ikke relevant, eftersom den vedrører midlertidige betalinger, der er betinget af garantistillelse under EUGFL. For det andet understøttes den fortolkning, som Den Hellenske Republik har foreslået, af formålet om at fastsætte en tidsmæssig grænse for Kommissionens kompetence til at afvise finansiering af visse udgifter.

127

Med det femte anbringendes andet led har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 189 gav en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse, idet den ikke efterprøvede, om betalingen af saldoen til de pågældende projekter under foranstaltning 125 var sket inden for denne periode på 24 måneder.

128

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes i sin helhed.

129

Hvad angår det femte anbringendes første led fremgår det af ordlyden af artikel 31, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1290/2005, at en afvisning af finansiering ikke kan vedrøre udgifter vedrørende programmer som omhandlet i denne forordnings artikel 4, bortset fra de i dennes artikel 31, stk. 4, litra b), anførte, for hvilke betalingen, eller eventuelt betalingen af saldoen fra betalingsorganets side, er sket mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt har meddelt den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning.

130

Det fremgår således udtrykkeligt af ordlyden af den nævnte forordnings artikel 31, stk. 4, litra c), at 24-månedersperioden forud for den dato, hvor resultaterne af Kommissionens efterprøvning meddeles skriftligt, beregnes fra betalingen eller betalingen af saldoen, dvs. den endelige betaling.

131

I modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har anført, fastslog Retten således på grundlag af denne bestemmelse i den appellerede doms præmis 183, 185 og 186 og uden at begå en retlig fejl, at når den endelige betaling følger efter mellemliggende og midlertidige betalinger, som efterfølges af betalingen af saldoen, skal der alene tages hensyn sidstnævnte ved beregningen af 24-månedersfristen.

132

Hvad angår det femte anbringendes andet led om en begrundelsesmangel, for så vidt som Retten undlod at undersøge, om betalingen af saldoen for de pågældende projekter var sket inden for denne frist, skal det bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 189-191, som Den Hellenske Republik til dels ikke har anfægtet, blot begrundede sin vurdering af denne betingelse.

133

I den appellerede doms præmis 189 fastslog Retten nemlig, at den finansielle korrektion inden for foranstaltning 125 var blevet anvendt på alle de udgifter, der var afholdt fra 2010-2013, eftersom ingen af disse projekter på dette tidspunkt var blevet afsluttet, og ingen af de betalinger, der var blevet gennemført i regnskabsåret 2010, udgjorde en endelig betaling.

134

Endvidere fastslog Retten i den appellerede doms præmis 190 og 191 som led i sin faktiske bedømmelse af en sammenfattende tabel for udgifterne for 2010 og de følgende år, som var betalt under foranstaltning 125 som led i programmet for udvikling af landdistrikterne 2007-2013, for det første, at betalingerne indført i 2010 for projektet med referencenummer 109464 ikke varede længere end til 2012, og at Den Hellenske Republik ikke havde godtgjort, at disse betalinger ikke kunne anses for endelige som omhandlet i artikel 31, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1290/2005. For det andet fastslog Retten for de øvrige projekter i denne tabel, for hvilke der var foretaget betalinger for 2010-2013, at Den Hellenske Republik ikke havde fremlagt beviser for, at disse projekter endnu ikke var afsluttet, og at der ikke var foretaget en endelig betaling.

135

Det følger heraf, at dette anbringendes andet led skal forkastes, og dermed skal det femte anbringende forkastes som ugrundet i sit hele.

136

Den Hellenske Republiks sjette anbringende består af to led.

137

Med dette anbringendes første led, som består af tre klagepunkter, har Den Hellenske Republik i det væsentlige anfægtet Rettens vurdering om, at denne medlemsstat ikke rådede over en sanktionsordning, der var effektiv, stod i et rimeligt forhold til overtrædelsen og havde afskrækkende virkning, som det foreskrives i artikel 73 i forordning nr. 817/2004.

138

Med det første klagepunkt har Den Hellenske Republik foreholdt Retten at have begået en retlig fejl i den appellerede doms præmis 207-209, idet den ikke fastslog, at foranstaltningerne til nedsættelse af støttens størrelse og til udelukkelse af støtteberettigelse udgjorde »sanktioner« som omhandlet i artikel 73 i forordning nr. 817/2004 på samme måde som foranstaltningen til udelukkelse af al støtte fra ELFUL af to års varighed. Ifølge Den Hellenske Republik fremgår det af såvel artikel 5, stk. 1, litra c) og d), i forordning nr. 2988/95 som af Domstolens praksis, at fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til EU-lovgivningen, samt udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af denne fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted, udgør administrative sanktioner. Følgelig udgør forpligtelsen til tilbagebetaling i tilfælde af, at der er konstateret uregelmæssigheder, ved enten en nedsættelse eller ved en udelukkelse fra at modtage støtten i sig selv en sanktion. Ved at fastslå det modsatte gjorde Retten sig skyldig i en urigtig retsanvendelse.

139

Med det andet klagepunkt har Den Hellenske Republik anført, at den appellerede doms præmis 208 er behæftet med en retlig fejl. I denne præmis fastslog Retten nemlig, at alene en foranstaltning om udelukkelse af et projekt som følge af en uregelmæssighed vedrørende betingelsen for dets støtteberettigelse kan anses for at være en sanktion. Det er Den Hellenske Republiks opfattelse, at begrebet uregelmæssighed er videre og dækker enhver tilsidesættelse af en bestemmelse i forordning nr. 817/2004.

140

Med det tredje klagepunkt har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 206 gengav den sammenfattende rapport åbenbart urigtigt. I denne præmis i den appellerede dom nævnte Retten således to faktiske konstateringer, som Kommissionen havde foretaget, selv om disse ikke fremgik af den sammenfattende rapport, og Kommissionen udtrykkeligt havde trukket den ene af disse konstateringer tilbage under den administrative procedure.

141

Med det sjette anbringendes andet led har Den Hellenske Republik i det væsentlige anført, at Kommissionens analoge anvendelse af artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014, der trådte i kraft efter de faktiske omstændigheder i sagen, med henblik på beregningen af den finansielle korrektion, der skulle anvendes, udgør en retlig fejl og savner begrundelse. For at begrunde pålæggelsen af en finansiel korrektion på 772956,32 EUR, som var lavere end den, der burde have været pålagt i medfør af de regler, der fandt tidsmæssig anvendelse, omtalte Retten i den appellerede doms præmis 224-229 nærmere bestemt en retspraksis vedrørende anvendelse med tilbagevirkende kraft af mildere straffe og henviste til forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser. Disse betragtninger har ikke forbindelse med fastlæggelsen af grundlaget for den finansielle korrektion, der blev anvendt i medfør af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013. Det er Den Hellenske Republiks opfattelse, at det forhold, at Retten således forkastede klagepunktet, hvormed medlemsstaten anfægtede, at artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 blev anvendt analogt ud fra disse betragtninger, må sidestilles med en manglende begrundelse af den appellerede dom på dette punkt.

142

Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringendes første led i sin helhed må forkastes som ugrundet. Som svar på dette anbringendes andet led har Kommissionen principalt anført, at det må forkastes, da det er støttet på en uvirksom argumentation, og subsidiært, at det må forkastes som ugrundet.

143

Hvad angår det første klagepunkt til støtte for det sjette anbringendes første led skal det bemærkes, at artikel 73 i forordning nr. 817/2004 kræver, at medlemsstaterne fastlægger en ordning med sanktioner, som skal anvendes, hvis denne forordning overtrædes, og at sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

144

Det følger heraf, at selv om denne artikel ikke præcist identificerer den sanktionsordning, som medlemsstaten skal oprette, kræver den ikke desto mindre, at medlemsstaten fastlægger en helhed af foranstaltninger, som er tilstrækkeligt effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, for at forebygge enhver overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning.

145

Idet Retten i den appellerede doms præmis 207 og 208 fastslog, at handlingerne med efterprøvelse af, om betalingsansøgningerne og udgifterne var støtteberettigede, den manglende accept i tilfælde af overskridelsen af støtteberettigede udgifter, den krævede tilbagebetaling af de eventuelt konstaterede uregelmæssigheder eller endog tilbagesøgning af uberettiget udbetalte beløb ikke synes at være sanktioner, men snarere et nødvendigt skridt for kontrol med betingelserne for, om projekterne var berettigede til tildeling af støtte, begik den således ikke en retlig fejl. Sådanne foranstaltninger har nemlig ikke afskrækkende virkning, men sikrer blot, at ansøgningen om finansiering er lovlig, og at ELFUL’s støtte til udgifter, der helt eller delvis ikke er støtteberettigede, udelukkes, dvs., at de med andre ord sikrer at forebygge enhver uberettiget fordel.

146

Ved afslutningen af sin analyse af de foranstaltninger, som Den Hellenske Republik fandt udgjorde sanktioner som omhandlet i artikel 73 i forordning nr. 817/2004, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 209, at alene foranstaltningen med en toårig udelukkelse fra al støtte fra ELFUL syntes at være en egentlig sanktion.

147

I den appellerede doms præmis 207-214 fastslog Retten således uden at begå en retlig fejl, at den række foranstaltninger, der er fastsat i græsk ret, ikke kan udgøre en sanktionsordning, der er effektiv, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning som omhandlet i artikel 73 i forordning nr. 817/2004. Selv om en sådan foranstaltning med midlertidig udelukkelse, henset til dens straffende og tilstrækkeligt afskrækkende karakter, kan anses for at være en sanktion, er den nemlig ikke i sig selv tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger en sanktionsordning i overensstemmelse med artikel 73 i forordning nr. 817/2004.

148

Det første klagepunkt til støtte for det sjette anbringendes første led må derfor forkastes som ugrundet.

149

Hvad angår dette leds andet klagepunkt skal det blot bemærkes, at Den Hellenske Republiks argumentation udspringer af en urigtig udlægning af den appellerede doms præmis 208.

150

I denne præmis i den appellerede dom krævede Retten nemlig ikke, at en uregelmæssighed nødvendigvis vedrører en betingelse vedrørende støtteberettigelsen, men besvarede blot Den Hellenske Republiks argumentation om, at denne medlemsstats kompetente myndigheder havde vedtaget foranstaltninger til udelukkelse for at pålægge sanktioner for projekter, der ikke opfyldte betingelserne for støtteberettigelse.

151

Det andet klagepunkt til støtte for dette led må derfor forkastes som ugrundet.

152

Hvad angår det tredje klagepunkt om den angivelige urigtige gengivelse af den sammenfattende rapport forekommer det rigtigt, at Retten i den appellerede doms præmis 206 nævnte to tilfælde med støttenedsættelse, som ikke nævnes i denne rapport. Disse tilfælde anføres imidlertid kun som eksempler i denne præmis i den appellerede dom for at illustrere Den Hellenske Republiks gennemførelse af »sanktionspolitikken«, uden at denne medlemsstat rejste tvivl om Kommissionens vurdering om, at medlemsstaten kun nedsatte støtten uden at pålægge en sanktion.

153

Hvad angår det sjette anbringendes andet led, der i det væsentlige er udledt af den analoge anvendelse af artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 med tilbagevirkende kraft og vedrører den appellerede doms præmis 224-229, skal det fastslås, at Retten i denne doms præmis 216-221 indledningsvis fastslog, at den manglende sanktion som led i foranstaltning 121 i overensstemmelse med dok. VI/5330/97 skulle behandles som en utilstrækkelighed ved en nøglekontrol, hvilket begrundede pålæggelsen af en fast korrektion på i hvert fald 5%.

154

I den appellerede doms præmis 222, som Den Hellenske Republik ikke umiddelbart har anfægtet, præciserede Retten endvidere udtrykkeligt, at denne korrektion havde hjemmel i artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, som erstattede artikel 31 i forordning nr. 1290/2005.

155

Endelig tiltrådte Retten i den appellerede doms præmis 223-229 alene den analoge anvendelse af artikel 63 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014, for så vidt som denne senere bestemmelse, der var mere gunstig for Den Hellenske Republik, førte Kommissionen til at nedsætte den nævnte korrektion.

156

Følgelig udspringer Den Hellenske Republiks argumentation af en urigtig udlægning af den appellerede dom. I modsætning til, hvad denne medlemsstat har gjort gældende, støttede Retten i den appellerede doms præmis 224-229 nemlig ikke sit ræsonnement på et retsgrundlag, der ikke fandt anvendelse på den foreliggende sag.

157

Det kan endvidere ikke fastslås, at Retten ved i den appellerede doms præmis 225 på den ene side at nævne princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straf og på den anden side i samme doms præmis 226 at nævne forordning nr. 2988/95 erstattede dette princip eller denne forordning med artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 som retsgrundlag for den finansielle korrektion. Tværtimod er disse referencer en del af Domstolens praksis, hvorefter dette princip som et generelt EU-retligt princip tilsigter at lade de mildeste administrative sanktioner finde anvendelse (jf. i denne retning dom af 1.7.2004, Gerken, C-295/02, EU:C:2004:400, præmis 56 og 57, af 8.3.2007, Campina, C-45/06, EU:C:2007:154, præmis 32, 33 og 60, og af 11.3.2008, Jager, C-420/06, EU:C:2008:152, præmis 59 og 60).

158

I modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har gjort gældende, er Rettens begrundelse i den appellerede doms præmis 224-229 således hverken utilstrækkelig eller urigtig.

159

Det sjette appelanbringende skal derfor forkastes som ugrundet i sin helhed.

160

Det følger af samtlige de ovenstående betragtninger, at eftersom det første og det andet anbringende skal tiltrædes, skal punkt 1 i den appellerede doms konklusion for det første ophæves, for så vidt som Retten frifandt Kommissionen i Den Hellenske Republiks søgsmål vedrørende de faste korrektioner på 25% og 10%, der blev anvendt på arealstøtten til græsarealer for ansøgningsårene 2012 og 2013, samt den punktuelle korrektion på 37163161,78 EUR for ansøgningsåret 2013, som blev pålagt i henhold til den omtvistede afgørelse, som følge af svaghederne ved definitionen af og kontrollen med støtteberettigede permanente græsarealer, og for det andet skal appellen i øvrigt forkastes.

161

I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, hvis den ophæver den af Retten trufne afgørelse, enten hjemvise den til Retten til afgørelse eller selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.

162

I den foreliggende sag træffer Domstolen endelig afgørelse i sagen, der er moden til påkendelse.

163

Som det fremgår af nærværende doms præmis 63, er det afgørende kriterium, der skal tages hensyn til for at afgøre, om det pågældende areal skal kvalificeres som »permanente græsarealer« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, ikke den vegetationstype, der dækker dette areal, men derimod den faktiske anvendelse af arealet til en landbrugsaktivitet, der er typisk for »permanente græsarealer«.

164

Det skal hvad angår arealstøtten for ansøgningsåret 2012 fastslås, at Kommissionen i den sammenfattende rapport begrundede anvendelsen af en fast korrektionssats på 25% under hensyn til en række uregelmæssigheder ved definitionen af og kontrollen med permanente græsarealer, der samlet set gav den mulighed for at konkludere, at gennemførelsen af det kontrolsystem, som skulle sikre nøjagtigheden af udgifterne, var stærkt mangelfuld og sandsynligvis havde medført særdeles store tab for EGFL.

165

For så vidt som den finansielle korrektion på 25% for det første var støttet på en række uregelmæssigheder, hvoraf den ene udspringer af en urigtig fortolkning af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, og da denne urigtige fortolkning for det andet kan have haft indvirkning på Kommissionens vurdering af de øvrige mangler, som den havde konstateret, påhviler det i denne forbindelse denne institution at foretage en ny samlet vurdering for at efterprøve, om denne korrektionssats fortsat er begrundet.

166

Hvad angår arealstøtten for ansøgningsåret 2013 havde Kommissionen i den sammenfattende rapport for det første begrundet anvendelsen af en punktuel korrektion på 37163161,78 EUR, henset til en række uregelmæssigheder, hvorunder fremgik svaghederne ved definitionen af permanente græsarealer, og for det andet anvendelsen af en fast korrektionssats på 10% som følge af en række lignende uregelmæssigheder, hvorunder ligeledes fremgik definitionen af permanente græsarealer. Hvad angår den sidstnævnte, faste korrektion fastslog Kommissionen imidlertid, at satsen på 10% var passende under hensyntagen til de uregelmæssigheder, der var konstateret for ansøgningsåret 2013, og til Den Hellenske Republiks indsats i løbet af dette ansøgningsår for at forbedre situationen.

167

Det skal ligeledes fastslås, at for så vidt som korrektionerne for ansøgningsåret 2013 for det første var støttet på en række uregelmæssigheder, hvoraf den ene udspringer af en urigtig fortolkning af artikel 2, stk. 1, nr. 2), i forordning nr. 796/2004 og af artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009, og da denne urigtige fortolkning for det andet kan have haft indvirkning på Kommissionens vurdering af de øvrige mangler, som den havde konstateret, påhviler det i denne forbindelse denne institution at foretage en ny samlet vurdering for at efterprøve, om den punktuelle korrektion og den faste korrektionssats på 10% fortsat er begrundede.

168

Det følger heraf, at det første anbringende, som Den Hellenske Republik havde fremsat for Retten, skal tiltrædes, og følgelig annulleres den omtvistede afgørelse, for så vidt som den pålagde Den Hellenske Republik faste korrektioner på 25% og 10%, der anvendes på arealstøtten til græsarealer for ansøgningsårene 2012 og 2013, samt den punktuelle korrektion på 37163161,78 EUR for ansøgningsåret 2013 som følge af svaghederne ved definitionen af og kontrollen med støtteberettigede permanente græsarealer.

169

Som fastsat i artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen, når appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostningerne.

170

I henhold til nævnte reglements artikel 138, stk. 3, der i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.

171

Da Den Hellenske Republik og Kommissionen hver især har tabt på et eller flere punkter, bærer de deres egne omkostninger i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Niende Afdeling):