1.

Begrebsparret »planer og programmer« er af central betydning for afgrænsningen af anvendelsesområdet for direktivet om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet ( 2 ) (herefter »SMV-direktivet«, hvor SMV står for strategisk miljøvurdering). Domstolen har ganske vist for nylig præciseret fortolkningen af dette begreb ( 3 ), men som det også fremgår af sagen Thybaut m.fl. (C-160/17), i hvilken jeg ligeledes fremsætter forslag til afgørelse i dag, findes der i denne forbindelse fortsat spørgsmål, som skal besvares.

2.

Den foreliggende sag angår en regional forordning om zoneopdelt byplanlægning, der indeholder visse retningslinjer for udførelsen af bygge- og anlægsarbejder i Europa-kvarteret i Bruxelles. Især Belgien har imidlertid benyttet den foreliggende sag til at påpege, at det er udelukket, at SMV-direktivet finder anvendelse på generelle regler af lovgivningsmæssig karakter.

3.

SMV-direktivets målsætning fremgår navnlig af artikel 1:

»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«

4.

Planer og programmer defineres i SMV-direktivets artikel 2, litra a):

»I dette direktiv forstås ved:

5.

For tvisten i hovedsagen er navnlig forpligtelsen til at gennemføre en strategisk miljøvurdering i henhold til artikel 3, stk. 2, litra a), af interesse:

»Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:

6.

Genstanden for og udstedelse af forordninger om byplanlægninger er reguleret i artikel 88 og 89 i Code bruxellois de l’aménagement du territoire (lov om fysisk planlægning for Bruxelles).

7.

Den præjudicielle anmodning udspringer af en sag anlagt af Inter-Environnement Bruxelles m.fl. til prøvelse af bekendtgørelse af 12. december 2013 udstedt af regeringen for Région de Bruxelles-Capitale (hovedstadsregionen Bruxelles, Belgien) om godkendelse af den regionale forordning om zoneopdelt byplanlægning og udformningen af ansøgninger om byggecertifikat og ‑tilladelse for området Rue de la Loi og dets omgivelser.

8.

De regionale forordninger om såkaldt »zoneopdelt« byplanlægning definerer i det væsentlige for et givent kvarter (en zone) de gældende standarder for bygninger (højde, størrelse, byggelinje, bebyggelsesgrad, tagkonstruktion, antenne), for ubebyggede områder (minimumsarealer, planlægning) og for åbne områder (offentlige). Disse specifikke standarder erstatter – for det omhandlede kvarter – de almindelige standarder i den regionale (grund)forordning om byplanlægning.

9.

Den anfægtede forordning blev vedtaget af regeringen den 12. december 2013.

10.

Samme dag udstedte regeringen tillige en bekendtgørelse om gennemførelsen – ved en særlig plan om arealanvendelse – af udkastet om fastlæggelsen af en bymodel for området Rue de la Loi og dets omgivelser i EU-kvarteret. Den fordeler bl.a. anvendelsen af området til beboelse, kontorer, butikker, hoteller og faciliteter til brug for kollektive interesser eller offentlig tjeneste. Den omfatter ligeledes befordring, parkering og adgang til området. Denne bekendtgørelse har været genstand for et annullationssøgsmål, som blev forkastet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) den 14. december 2016.

11.

Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har under den foreliggende sag forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»Skal [SMV-direktivets] artikel 2, litra a), […] fortolkes således, at begrebet »planer og programmer« omfatter en forordning om byplanlægning, der er vedtaget af en regional myndighed:

12.

Inter-Environnement Bruxelles m.fl., Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af Den Tjekkiske Republik deltog disse procesdeltagere samt Kongeriget Danmark i retsmødet den 30. november 2017, der angik såvel den foreliggende sag som sag C-160/17, Thybaut m.fl.

13.

Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker oplyst, om den omtvistede regionale forordning om zoneopdelt byplanlægning skal betragtes som plan eller program som omhandlet i SMV-direktivets artikel 2, litra a).

14.

I denne forbindelse vil jeg først kort gennemgå »definitionen« af planer og programmer i SMV-direktivets artikel 2, litra a), og dernæst Domstolens fortolkning af dette begrebspar. På grundlag heraf kan der fremkomme oplysninger til brug for undersøgelsen af, om den omtvistede forordning om byplanlægning herefter skal betragtes som plan eller program, og endelig vil de indsigelser, som er blevet fremført over for Domstolens praksis, navnlig af Belgien, blive diskuteret.

15.

I henhold til SMV-direktivets artikel 2, litra a), forstås ved »planer og programmer«: planer og programmer, samt ændringer deri, som for det første udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og som for det andet kræves ifølge love og administrative bestemmelser.

16.

Disse to betingelser er ikke omtvistede under den foreliggende sag. Byplanlægningsforordningen blev vedtaget af en regional myndighed, nemlig regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles. For så vidt angår den anden betingelse indeholder anmodningen om præjudiciel afgørelse ganske vist ikke oplysninger om, at det er et krav, at der vedtages en forordning om byplanlægning, men det er imidlertid tilstrækkeligt, såfremt en foranstaltning er reguleret i nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse ( 5 ). Artikel 88 og 89 i Code bruxellois de l’aménagement du territoire, som er gengivet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, indeholder tilsvarende regler om forordninger om byplanlægning.

17.

Den omtvistede byplanlægningsforordning opfylder følgelig betingelserne i SMV-direktivets artikel 2, litra a).

18.

Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) rejser i realiteten ikke spørgsmål om SMV-direktivets artikel 2, litra a), men derimod om, hvorvidt der findes yderligere kriterier af betydning for, om en foranstaltning som den omtvistede forordning om zoneopdelt byplanlægning er en plan eller et program.

19.

Udgangspunktet for besvarelsen af dette spørgsmål er, som det fremgår af fjerde betragtning til SMV-direktivet, at miljøvurdering er et vigtigt værktøj til integrering af miljøhensyn i udarbejdelsen og vedtagelsen af visse planer og programmer ( 6 ). Afgrænsningen af begrebet »planer og programmer« i forhold til andre foranstaltninger, der ikke falder inden for det materielle anvendelsesområde for direktivet, skal tillige tage udgangspunkt i det væsentlige formål, der er anført i artikel 1, dvs. at der gennemføres en miljøvurdering af planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet ( 7 ). Det følger heraf, at henset til formålet med dette direktiv, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, skal bestemmelser, der afgrænser dets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, fortolkes bredt ( 8 ).

20.

Hidtidig retspraksis angik navnlig planer og programmer, for hvilke der skulle foretages en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a). I henhold hertil gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer, som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omfattet af SMV-direktivet. Endvidere kan rammerne for anlægstilladelser til projekter, der ikke er omfattet af VVM-direktivet, ifølge SMV-direktivets artikel 3, stk. 4, nødvendiggøre en miljøvurdering ( 9 ).

21.

Fastlæggelse af en ramme for senere beslutninger er typisk for foranstaltninger, der indgår som en del af et regelhierarki. Herved bliver retningslinjerne så meget desto mere konkrete, jo nærmere man kommer den endelige beslutning i det enkelte tilfælde, f.eks. en byggetilladelse. Samtidig begrænses eventuelle skønsmargener i forbindelse med konkrete afgørelser imidlertid typisk allerede af foranstaltninger, der er blevet truffet på et højere niveau; for så vidt angår byggetilladelser f.eks. regler om eventuel bebyggelse eller anvendelse af visse arealer. Inden for denne hierarkiske model skal SMV-direktivet sikre, at fastlæggelser, der må forventes at have væsentlige indvirkninger på miljøet, først træffes, efter at disse indvirkninger er blevet vurderet ( 10 ).

22.

Domstolens afgørelse i sagen D’Oultremont m.fl. skal ses på denne baggrund: I henhold hertil vedrører begrebsparret »planer og programmer«»enhver retsakt, der, idet den definerer de regler og kontrolprocedurer, der skal finde anvendelse på den pågældende sektor, fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet« ( 11 ).

23.

Denne fortolkning af begrebsparret »planer og programmer« i dommen i sagen D’Oultremont m.fl. skal på den ene side sikre, at der foretages en miljøvurdering af retningslinjer inden for et regelhierarki, som kan have væsentlig indvirkning på miljøet. På den anden side skal den imidlertid også som en form for de minimis-regel hindre, at allerede isoleret fastlæggelse af enkelte kriterier eller fremgangsmåder kræver, at der foretages en miljøvurdering.

24.

Danmark har derfor fremhævet, at en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder forudsætter, at der er tale om flere fastlæggelser, og at disse endvidere skal have en vis vægt.

25.

Jeg anser imidlertid ikke en kvantitativ tilgang, der fokuserer på antallet af fastlæggelser, for overbevisende. Domstolen har nemlig ligeledes fremhævet, at mulige strategier for omgåelse af de forpligtelser, der fremgår af direktiv 2001/42, i øvrigt skal undgås, idet de kan materialiseres ved en opdeling af foranstaltninger, hvorved den effektive virkning af dette direktiv reduceres ( 12 ).

26.

Ved konkretisering af kriteriet »en betydningsfyld helhed« bør det kvalitative udgangspunkt følgelig være det formål, der navnlig fremgår af SMV-direktivets artikel 1, om, at der gennemføres en miljøvurdering af planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet ( 13 ).

27.

Fastlæggelse af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet, skal derfor betragtes som en betydningsfuld helhed og følgelig som en plan eller et program, når projekternes indvirkninger på miljøet følger direkte af de pågældende kriterier og fremgangsmåder. Såfremt de fastlagte kriterier og fremgangsmåder derimod ikke kan have væsentlige indvirkninger på miljøet, er der ikke tale om en betydningsfuld helhed og følgelig heller ikke om en plan eller et program.

28.

Ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om en plan eller et program i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i SMV-direktivets artikel 2, litra a), skal det følgelig undersøges, om betingelserne for den pågældende foranstaltning kan have væsentlige indvirkninger på miljøet.

29.

I hovedsagen påhviler det Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) at efterprøve, om den omtvistede forordning om zoneopdelt byplanlægning opfylder de nyligt udviklede kriterier.

30.

Det turde være af betydning for efterprøvelsen, at forordningen om zoneopdelt byplanlægning ifølge den præjudicielle anmodning navnlig indeholder regler for så vidt angår beliggenheden af og højden på bygninger samt særlige bestemmelser for anvendelsen af de zoner, der omkranser bygningerne, og alt i alt forfølger et formål om fornyelse af det omhandlede kvarter. Afhængig af, hvorledes disse kriterier og fremgangsmåder er blevet defineret, kan de have væsentlige indvirkninger på bymiljøet, f.eks. på det lokale klima og biodiversiteten.

31.

Derimod er det ikke umiddelbart klart, hvorvidt reglerne om udformning af ansøgninger om byggetilladelse, der skal undergives en miljøvurdering for så vidt angår dette kvarter, kan have indvirkninger på miljøet.

32.

Heroverfor har Belgien imidlertid gjort gældende, at allerede fordi der er tale om en generel ordning af lovgivningsmæssig karakter, er det udelukket, at der ved den omtvistede forordning om zoneopdelt byplanlægning er tale om »planer eller programmer«.

33.

Det kan i realiteten ikke udelukkes, at sågar en lov, som foreslås af en regering i en medlemsstat, og som vedtages af parlamentet, opfylder samtlige de betingelser, der fremgår af SMV-direktivets artikel 2, litra a). En lov er nemlig også reguleret i national lovgivning, nemlig i den pågældende forfatning, som fastlægger, hvilke »myndigheder« der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse.

34.

Det bemærkes imidlertid, at Domstolen med rette kategorisk afviste at udelukke såvel lovgivningsmæssige foranstaltninger som en analogi til disse kategorier i Århuskonventionen ( 14 ) af 1998 og Kievprotokollen ( 15 ) fra begrebsparret »planer og programmer«. Lovgivningsmæssige foranstaltninger indgår for det første udtrykkeligt som led i definitionen i SMV-direktivets artikel 2, litra a), første led ( 16 ), og for det andet adskiller SMV-direktivet sig fra Århuskonventionen og Kievprotokollen, for så vidt som dette direktiv netop ikke indeholder særlige bestemmelser vedrørende politikker eller generel lovgivning, der for disse ville kræve en afgrænsning i forhold til »planer og programmer« ( 17 ).

35.

Heller ikke Belgiens forsøg på at anlægge en klart mere snæver fortolkning af begrebsparret »planer og programmer« end i dommen i sagen D’Oultremont m.fl. er overbevisende.

36.

I sidste instans søger Belgien at opnå, at primært konkrete, administrative programmer, hvormed myndighederne angiver visse målsætninger og midler samt definerer de tidsmæssige rammer, er omfattet.

37.

Hertil bemærkes, at begrebsparret »planer og programmer« ikke alene omfatter programmer, men tillige planer. Sidstnævnte kan højst yderst indirekte indarbejdes i Belgiens programbaserede udgangspunkt, da de normalt ikke alene skal regulere myndighedernes handlinger, men navnlig, om end indirekte – igennem betingelserne for tilladelse – private aktørers projekter. Dette fremgår navnlig tillige af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), og artikel 3, stk. 4. Ingen af de to alternative krav om vurdering vedrører primært programmer, men rammerne for projekttilladelserne. Et af SMV-direktivets formål er nemlig at sikre miljøvurdering af planlægningsmæssige retningslinjer, som er relevante for projekter, der er omfattet af VVM-direktivet ( 18 ).

38.

Belgien har endelig henvist til den retsusikkerhed, der følger af Domstolens praksis, da den vedrører en række generelle regler, der er blevet vedtaget uden miljøvurdering siden udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet.

39.

Denne usikkerhed afbødes imidlertid i hvert fald delvist af dommen i sagen Association France Nature Environnement fra 2016, hvorefter nationale retsinstanser under visse betingelser midlertidigt kan opretholde virkningerne af foranstaltninger, der er blevet truffet i strid med SMV-direktivet ( 19 ).

40.

Sammenfattende må det følgelig konstateres, at Belgiens indsigelser ikke kan tiltrædes.

41.

Det bemærkes imidlertid, at Domstolens praksis muligvis har udvidet anvendelsesområdet for SMV-direktivet i videre omfang, end lovgiver havde tilsigtet, og medlemsstaterne kunne have forudset. Dette følger efter min opfattelse imidlertid ikke af definitionen af begrebsparret »planer og programmer«, men af fortolkningen af kriteriet i artikel 2, litra a), andet led, hvorefter disse kræves i henhold til lov eller administrative bestemmelser.

42.

Det er derfor som nævnt tilstrækkeligt, såfremt en foranstaltning er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse ( 20 ). Der findes derfor ikke en snarere sjældent forekommende forpligtelse til fastsættelse af den pågældende foranstaltning, hvorimod det er tilstrækkeligt, såfremt dette instrument står til rådighed. Dette udvider pligten til at foretage en miljøvurdering væsentligt. Som jeg allerede har redegjort for, er dette i strid med en fortolkning, der støttes på det legitime formål om en omfattende miljøvurdering ( 21 ), som lovgiver klart havde tilsigtet ( 22 ). Dette blev derfor skarpt kritiseret af Det Forenede Kongeriges Supreme Court (øverste domstol) ( 23 ), som imidlertid ikke forelagde Domstolen en præjudiciel anmodning.

43.

Hverken den foreliggende præjudicielle anmodning eller procesdeltagerne har imidlertid rejst tvivl om denne retspraksis. Domstolen bør derfor ikke på eget initiativ tage den op til efterprøvelse, men lade det være forbeholdt en sag, der er bedre egnet.

44.

Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»Ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om en plan eller et program i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, skal det undersøges, om fastlæggelserne af den pågældende foranstaltning kan have væsentlige indvirkninger på miljøet.«