I – Indledning

II – Relevante retsforskrifter

A – EMRK

B – EU-retten

1. Chartret

2. Schengenreglerne i EU-retten

a) Schengenaftalen

b) Gennemførelseskonventionen

c) Protokollen om Schengenreglerne

III – Hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen

IV – Analyse

A – Indledende betragtninger

1. Om Domstolens kompetence

2. Sagens genstand

B – Om det første spørgsmål vedrørende forholdet mellem gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartrets artikel 50

1. Om princippet ne bis in idem

2. Om fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 og dens anvendelse af de hertil knyttede retsakter.

3. Om artikel 4 i protokol nr. 7

4. Chartrets artikel 50 og dens forhold til artikel 4 i protokol nr. 7

5. Er fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 i strid med chartrets artikel 50?

6. Udgør fuldbyrdelsesbetingelsen en begrænsning eller en undtagelse i chartrets artikel 52, stk. 1’s forstand?

– Spørgsmålet, om der foreligger et indgreb i en grundlæggende rettighed

– Om begrundelsen for indgreb på baggrund af betingelserne i chartrets artikel 52, stk. 1

– Om begrundelsen i forhold til proportionalitetskriteriet

C – Om det andet spørgsmål vedrørende fortolkningen af fuldbyrdelsesbetingelsen i forhold til gennemførelseskonventionens artikel 54

V – Stillingtagen

1.

Baggrunden for den foreliggende sag er et søgsmål til anfægtelse af afgørelsen om opretholdelse af virkningerne af en arrestordre udstedt af de tyske myndigheder mod Zoran Spasic, der er serbisk statsborger og på nuværende tidspunkt varetægtsfængslet i Tyskland på grundlag af nævnte arrestordre ( 2 ). Zoran Spasic er i Italien blevet dømt for bedrageri for de samme handlinger, som er genstand for denne arrestordre.

2.

Med sine præjudicielle spørgsmål forelægger Oberlandesgericht Nürnberg (Tyskland) Domstolen en ny problematik inden for det retlige samarbejde i straffesager. Inden for disse rammer anmodes Domstolen om at gøre rede for sammenhængen mellem artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), som fastsætter retten til ikke at blive strafforfulgt eller straffet to gange for den samme overtrædelse (princippet ne bis in idem), og artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (herefter gennemførelseskonventionen) ( 3 ), som vedrører anvendelsen af det nævnte princip.

3.

Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, hvorvidt anvendelsen af den betingelse, som er fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, hvorefter forbuddet mod dobbelt strafforfølgning for de samme strafbare handlinger gøres betinget af, at »sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende kontraherende parts lovgivning« (herefter »fuldbyrdelsesbetingelsen«) ( 4 ), kan anses for en begrænsning, der er begrundet i chartrets artikel 50 som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1. Dette spørgsmål vil foranledige Domstolen til at præcisere rækkevidden af princippet ne bis in idem i en grænseoverskridende sammenhæng og på det nuværende udviklingstrin for oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Domstolen anmodes ligeledes om at fortolke fuldbyrdelsesbetingelsen som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, når straffen består af to selvstændige dele.

4.

Da chartrets artikel 50 svarer til artikel 4 i protokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder ( 5 ), indebærer den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, at Domstolen bestemmer denne protokols virkninger hvad angår fortolkningen af princippet ne bis in idem.

5.

I denne henseende skal jeg først og fremmest bemærke, at fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 bemyndiger medlemsstat B’s myndigheder til at indlede eller fortsætte strafforfølgningen, selv om der findes en endelig afgørelse truffet af medlemsstat A vedrørende den samme person og de samme strafbare handlinger. I en national sammenhæng ville denne foranstaltning være forbudt både i medfør af artikel 4 i protokol nr. 7, som fortolket i Menneskerettighedsdomstolens domme EDG Zolotoukhine mod Rusland ( 6 ) og Muslija mod Bosnien-Hercegovina ( 7 ), og i medfør af chartrets artikel 50, som ifølge forklaringerne til chartret har samme betydning og omfang som den tilsvarende ret i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1960 (herefter »EMRK«), for så vidt angår anvendelsen af princippet ne bis in idem inden for én og samme stat. Som følge heraf er det ligeledes nødvendigt at afgrænse medlemsstat B’s nationale myndigheders skønsbeføjelser med hensyn til de krav, der følger af chartret ( 8 ).

6.

Protokol nr. 7 fastsætter følgende i artikel 4, som har overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange«:

»1.   Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.

2.   Bestemmelserne i foregående stykke forhindrer ikke genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald.

3.   Der kan ikke ske fravigelse fra denne artikel i medfør af artikel 15 i [EMRK]« ( 9 ).

7.

Chartrets artikel 50, der har overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse«, er affattet som følger:

»Ingen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.«

8.

Chartrets artikel 52, der har overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper«, fastsætter følgende:

»1.   Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. […] [ ( 10 )].

3.   I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.

[…]

7.   Unionens og medlemsstaternes domstole tager behørigt hensyn til de forklaringer, der er udarbejdet som en vejledning ved fortolkningen af dette charter.«

9.

Den 14. juni 1985 undertegnede staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik i Schengen, en aftale om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser ( 11 ).

10.

Gennemførelseskonventionen, der blev indgået den 19. juni 1990 af de samme kontraherende parter og trådte i kraft den 26. marts 1995, fastsætter følgende i artikel 54, som indgår i kapitel III med overskriften »Straffedommenes negative retsvirkninger (ne bis in idem)«:

»En person, over for hvem der er afsagt endelig dom af en kontraherende part, kan ikke retsforfølges af en anden kontraherende part for de samme strafbare handlinger, dersom sanktionen, i tilfælde af domfældelse, er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet efter den dømmende kontraherende parts lovgivning.«

11.

Gennemførelseskonventionens artikel 55 opstiller de tilfælde, hvor en kontraherende stat kan erklære, at den ikke er bundet af artikel 54. Artikel 56 fastsætter reglen om, at ethvert tidsrum med frihedsberøvelse, som den pågældende har udstået på en kontraherende parts område, fradrages i den straf, vedkommende måtte blive idømt i en anden stat. I det omfang de nationale lovgivninger tillader dette, tages der tillige hensyn til anden udstået straf end frihedsberøvelse. Artikel 57 vedrører udveksling af relevante oplysninger mellem de kompetente myndigheder. I henhold til artikel 58 udgør de foregående bestemmeler ikke en hindring for anvendelsen af mere omfattende nationale bestemmelser vedrørende virkningen af princippet ne bis in idem knyttet til retsafgørelser truffet i udlandet.

12.

Ved protokol (nr. 2) om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union, knyttet som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter »protokol om Schengenreglerne«) ( 12 ), blev dette regelsæt, som ligeledes omfatter gennemførelseskonventionen, integreret i EU-retten under betegnelsen »Schengenreglerne« ( 13 ).

13.

Protokollens artikel 2, stk. 1, lyder således:

»Fra datoen for Amsterdamtraktatens ikrafttræden er Schengenreglerne, herunder de afgørelser truffet af Eksekutivkomitéen under Schengenaftalerne, som er vedtaget før denne dato, umiddelbart gældende for de tretten medlemsstater, der er nævnt i artikel 1 [ ( 14 )], jf. dog stk. 2 i nærværende artikel. […]

[...] Rådet fastlægger [...] i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaterne retsgrundlaget for hver af de bestemmelser eller afgørelser, der udgør Schengenreglerne.

De Europæiske Fællesskabets Domstol udøver de beføjelser, der er tillagt den ved de relevante bestemmelser i traktaterne, med hensyn til sådanne bestemmelser og afgørelser og i overensstemmelse med det fastlagte retsgrundlag. […]

[…]

Så længe ovennævnte foranstaltninger ikke er truffet, betragtes de bestemmelser eller afgørelser, som udgør Schengenreglerne, som retsakter baseret på afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union.«

14.

Schengenreglerne blev indarbejdet i EUF-traktaten ved protokol (nr. 19) ( 15 ). Protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser, knyttet som bilag til EUF-traktaten ( 16 ), fastsætter i artikel 9 og 10 retsvirkningerne af retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer på grundlag af EU-traktaten inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse.

15.

Den tiltalte i hovedsagen, Zoran Spasic, er en serbisk statsborger, som ved Staatsanwaltschaft Regensburg, Tyskland, er sigtet for som medlem af en bande at have begået bedrageri i Milano den 20. marts 2009. I en ombytning af 500-eurosedler, som viste sig at være falske, havde ofret for denne kriminelle handling, den tyske statsborger Wolfgang Soller, givet Zoran Spasic et beløb på 40000 EUR i små sedler.

16.

Efter at have været genstand for en europæisk arrestordre, udstedt af Staatsanwaltschaft Innsbruck, Østrig, den 27. august 2009, for en række lignende strafbare handlinger begået i Østrig og Tyskland i 2008, blev Zoran Spasic den 8. oktober 2009 arresteret i Ungarn og derefter udleveret til de østrigske myndigheder. Han blev dømt i Østrig ved en dom afsagt den 26. august 2010, som er blevet endelig.

17.

Den 25. februar 2010 udstedte Amtsgericht Regensburg (Tyskland) en national arrestordre for det bedrageri, som var begået i Milano. Denne arrestordre udgjorde derefter grundlaget for den europæiske arrestordre, som Staatsanwaltschaft Regensburg udstedte den 5. marts 2010. Den 20. november 2013 udstedte Amtsgericht Regensburg en anden udvidet national arrestordre mod Zoran Spasic, hvori punkt I vedrører det bedrageri, der blev begået den 20. marts 2009 i Milano.

18.

Den 18. juni 2012 blev Zoran Spasic ved dom afsagt af Tribunale ordinario di Milano (Italien) in absentia idømt et års fængselsstraf samt en bøde på 800 EUR for overtrædelsen begået den 20. marts 2009 i Milano. Jeg konstaterer i denne forbindelse, at Tribunale di Milanos dom blev retskraftig den 7. juli 2012, selv om den retsforfølgning, der blev indledt i Tyskland, delvis er forløbet samtidig med den italienske procedure.

19.

Zoran Spasic har nu været varetægtsfængslet i Tyskland siden den 6. december 2013, hvor de østrigske myndigheder fuldbyrdede den europæiske arrestordre af 5. marts 2010 og udleverede ham til de tyske myndigheder ( 17 ). I Østrig var Zoran Spasic begyndt at afsone en fængselsstraf på otte år. På grund af hans udlevering til de tyske myndigheder blev fuldbyrdelsen af den straf, han var blevet idømt i Østrig, midlertidigt udsat. Det fremgår dog ikke klart af sagens akter, om det er meningen, at Zoran Spasic skal tilbage til Østrig, enten før eller efter at han har afsonet den straf, som eventuelt idømmes ham i Tyskland.

20.

Den tiltalte har for Amtsgericht Regensburg anfægtet den afgørelse, der opretholder hans varetægtsfængsling, og har i det væsentlige hævdet, at han i henhold til princippet ne bis in idem ikke kan retsforfølges for de overtrædelser, han begik i Milano, for hvilke han allerede har fået en dom, afsagt af Tribunale di Milano, der er blevet retskraftig.

21.

Da han ikke fik medhold, indgav Zoran Spasic til Landgericht Regensburg dokumentation for betalingen af beløbet på 800 EUR den 23. januar 2014, hvorved den bøde, som han var blevet pålagt ved Tribunale di Milanos dom, var fuldbyrdet.

22.

Ved afgørelse af 28. januar 2014 stadfæstede Landgericht Regensburg Amtsgericht Regensburgs afgørelse. Retten præciserede, at fuldbyrdelsen af varetægtsfængslingen nu alene kunne baseres på de omstændigheder, som var anført i punkt I i arrestordren af 20. november 2013, og afviste i øvrigt sagen.

23.

Zoran Spasic har ved den forelæggende ret, som derefter fik forelagt sagen, i det væsentlige gjort gældende, at fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 ikke gyldigt kan begrænse anvendelsesområdet for chartrets artikel 50, og at han bør løslades efter fuldbyrdelsen, som udgøres af betalingen af bøden på 800 EUR.

24.

Under disse omstændigheder har Oberlandesgericht Nürnberg besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

25.

Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen anmodet om, at den præjudicielle afgørelse undergives hasteproceduren i henhold til artikel 107 i Domstolens procesreglement. Som det fremgår af sagsakterne, kan den tiltaltes varetægtsfængsling i henhold til tysk ret ikke forlænges ud over seks måneder, medmindre der er en særlig grund til dette. En eventuel forlængelse afhænger således åbenbart af fortolkningen af EU-retten.

26.

Den 31. marts 2014 besluttede den kompetente afdeling at undergive den pågældende præjudicielle forelæggelse hasteproceduren. Sagen er blevet henvist til Store Afdeling i henhold til procesreglementets artikel 113, stk. 2.

27.

Der er indgivet skriftlige indlæg af repræsentanterne for Zoran Spasic, Forbundsrepublikken Tyskland, Rådet og Europa-Kommissionen. Under retsmødet den 28. april 2014 afgav de nævnte parter samt Den Franske Republik og Den Italienske Republik mundtlige indlæg.

28.

For det første er jeg af den opfattelse, at Domstolen har kompetence til at besvare det første præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 267 TEUF og det andet præjudicielle spørgsmål i medfør af artikel 35 EU ( 18 ).

29.

Især hvad angår det andet spørgsmål har gennemførelseskonventionen i medfør af protokollen om Schengenreglerne en status, der svarer til afgørelser, rammeafgørelser og konventioner som omhandlet i artikel 34 EU. Domstolens kompetence til at besvare det andet spørgsmål er følgelig baseret på nævnte artikel 35 EU ( 19 ) kombineret med artikel 2 i og bilag A til Rådets afgørelse 1999/436/EF ( 20 ), hvilket i øvrigt er bekræftet i den omfattende retspraksis vedrørende gennemførelseskonventionens artikel 54.

30.

Med hensyn til det første spørgsmål er det derimod korrekt, at Domstolen i henhold til den tidligere artikel K.7, som blev indført ved Amsterdamtraktaten (nu artikel 35 EU), ikke har kompetence til at prøve gyldigheden af konventioner, hverken inden for præjudicielle forelæggelser eller i forbindelse med legalitetskontrol. Det første præjudicielle spørgsmål vedrører dog udtrykkeligt en eventuel uforenelighed mellem chartret og en bestemmelse i gennemførelseskonventionen og ikke den sidstnævntes ugyldighed. I denne henseende gør jeg opmærksom på, at gennemførelseskonventionens artikel 134 bestemmer, at dens bestemmelser kun finder anvendelse i det omfang, de er forenelige med fællesskabsretten ( 21 ).

31.

Da der ikke er tvivl om, at gennemførelseskonventionen har været en del af EU-retten, siden den blev gjort til et fællesskabsanliggende, er den nødvendigvis omfattet af kontrolkravet i forhold til chartret. I henhold til artikel 19 TEU sikrer Domstolen, i kraft af dens enekompetence, overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne ( 22 ). Dens beføjelse til at fortolke primærretten bør være fastslået hvad angår gennemførelseskonventionen, da denne er en EU-retsakt sui generis og er på samme niveau som afledt ret i normhierarkiet.

32.

Under alle omstændigheder fremgår det af retspraksis, at Domstolen har kompetence til i forhold til chartret at bedømme en afledt retsakt, som er direkte gældende ( 23 ).

33.

Gennemførelsen i Unionen af Schengenreglerne, som gennemførelseskonventionens artikel 54 om princippet ne bis in idem er en del af, har til formål at styrke den europæiske integration og navnlig give Unionen mulighed for hurtigere at blive det område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som den har til formål at bevare og udvikle. Dette ambitiøse mål støder nu ind i et problem i form af en strafferetlig kompetencekonflikt, i dette tilfælde mellem Den Italienske Republik, der er locus delicti, og Forbundsrepublikken Tyskland, hvor ofret er statsborger ( 24 ).

34.

Som generaladvokat Sharpston bemærkede i sit forslag til afgørelse i M-sagen, »[foreligger der for] nærværende […] ikke aftaler om EU-regulering af tildelingen af jurisdiktion i straffesager. Anvendelsen af princippet ne bis in idem løser problemet på en begrænset og nogle gange vilkårlig måde. Dette udgør ikke en tilfredsstillende erstatning for tiltag til at løse sådanne konflikter i henhold til aftalte kriterier« ( 25 ).

35.

På tværnationalt niveau udspringer princippet ne bis in idem af den omstændighed, at såfremt en overtrædelse har elementer, der knytter den til flere retsordener, er der risiko for, at disse hver især gør deres egen kompetence gældende og således skaber mulighed for kumulering af statslige straffeforanstaltninger ( 26 ). Den foreliggende sag rejser dog ikke spørgsmål med hensyn til de problemer vedrørende anvendelsen af non bis in idem-princippet, som for nylig har været genstand for intense juridiske og akademiske diskussioner på såvel europæisk som nationalt plan, navnlig hvad angår dobbelt straf- og administrativ forfølgning for de samme handlinger. Denne debat har ligeledes rejst spørgsmålet om, hvordan man definerer selve lovovertrædelsen og begrebet »retskraftig dom« i de tilfælde, hvor retsforfølgningen ikke er blevet afsluttet med en retsafgørelse.

36.

I dette tilfælde falder den foreliggende sag helt inden for anvendelsesområdet for gennemførelseskonventionens artikel 54. Det er nemlig ubestridt, at retsforfølgningen i Italien og Tyskland vedrører de samme strafbare handlinger ( 27 ), nemlig, mutatis mutandis, bedrageriet. Det kan ikke drages i tvivl, at begge procedurer er strafferetlige ( 28 ), og endnu mindre, at Tribunale ordinario di Milanos dom af 18. juni 2012 fra og med den 7. juli 2012 er retslig og endelig ( 29 ).

37.

Med andre ord er både »bis«- og »idem«-elementet til stede i sagen. I virkeligheden er det fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54, som på baggrund af den grundlæggende rettighed i chartrets artikel 50 udgør kernen i denne præjudicielle forelæggelse.

38.

I denne henseende er det åbenbart, at fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 ikke indgår i chartrets artikel 50. Desuden gør jeg opmærksom på, at anvendelsesområdet for chartrets artikel 50 endnu ikke er blevet endeligt defineret i Domstolens praksis.

39.

Princippet ne bis in idem kan nemlig også finde anvendelse uden for det såkaldte »klassiske« strafferetlige område ( 30 ), og det mest almindelige eksempel herpå er konkurrenceretten, hvor princippets anvendelse afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er den samme person, og at den retsbeskyttede interesse er den samme ( 31 ). Heraf følger således, at den samme erhvervsdrivende kan retsforfølges samtidigt og pålægges en sanktion for de samme overtrædelser af de nationale myndigheder og af Kommissionen, fordi de to procedurer tjener hver deres formål ( 32 ).

40.

Desuden finder princippet ne bis in idem anvendelse på området for kontrol og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder begået med hensyn til EU-retten ( 33 ), hvilket Domstolen har fastslået i forbindelse med kumulativ anvendelse af administrative sanktioner ( 34 ).

41.

Følgelig mener jeg for det første, at analysen af princippet ne bis in idems anvendelsesområde i forhold til chartret i den foreliggende sag alene bør vedrøre området for klassisk strafferet og således ikke spørgsmålene i forbindelse med de administrative sanktioner, med alle de konsekvenser og specifikke egenskaber, som dette strafferetlige område kan have.

42.

Endelig bør det – på baggrund af den omstændighed, at teksten til chartrets artikel 50 er identisk med artikel 4 i protokol nr. 7, idet de kun adskiller sig fra hinanden med hensyn til deres territoriale anvendelsesområde – først og fremmest analyseres, hvilke virkninger Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis har på dette spørgsmål.

43.

Princippet ne bis in idem, som Domstolen har karakteriseret som et »generelt rimelighedskrav« ( 35 ), er universelt anerkendt i de nationale retsordener. International ret pålægger imidlertid ikke staterne at anvende dette princip, og det har ikke været anset for relevant for begrebet »retfærdig rettergang«, som er fastslagt i EMRK’s artikel 6 ( 36 ).

44.

I EU-retten blev princippet ne bis in idems anvendelse ( 37 ) første gang anerkendt af Domstolen i 1966 med dommen i sagen Gutmann mod Kommissionen ( 38 ). Som Domstolen efterfølgende har fastslået, »[udgør] princippet non bis in idem, som ligeledes er fastslået ved artikel 4 i protokol nr. 7 [...], et grundlæggende fællesskabsretligt princip, som retsinstanserne skal sikre overholdelsen af« ( 39 ). Det danner således grundlag for en særdeles omfattende retspraksis, bl.a. på det konkurrenceretlige område og inden for det strafferetlige samarbejde samt området for beskyttelse af Unionens finansielle interesser, hvilket efter min opfattelse taler imod den konklusion, at der findes et enkelt, ensartet ne bis in idem-princip, som gælder på alle EU-retlige områder. Endelig er dette princips status af grundlæggende rettighed anerkendt i chartrets artikel 50.

45.

Uden at gå i detaljer skal jeg gøre opmærksom på, at maksimen ne bis in idem dækker over to separate juridiske aspekter eller idéer ( 40 ). Der er tale om for det første forbuddet mod en afgørelse nummer to i den samme sag med hensyn til den samme person (»Erledigungs«-princippet, ifølge hvilket yderligere retlige skridt er udelukket) og for det andet hensynsprincippet (»Anrechnungs«-princippet), som indebærer, at såfremt der allerede er afsagt dom i den samme sag i et andet land, skal den afsagte dom tages i betragtning på en måde, der fører til en reduktion i den anden dom ( 41 ). Som generaladvokat Colomer har forklaret, hviler det første aspekt på retssikkerhedskravene, mens det andet snarere afspejler billighedskravene, for hvilke proportionalitetsprincippet er et instrument ( 42 ).

46.

Ud fra ordlyden af gennemførelseskonventionens artikel 54 står det fast, at denne bestemmelse kun vedrører det første aspekt, dvs. forbuddet mod dobbelt retsforfølgning, mens ordlyden af chartrets artikel 50 og af artikel 4 i protokol nr. 7 omfatter begge aspekter.

47.

Gennemførelseskonventionens artikel 54 er den første bestemmelse, der opstiller en bindende ne bis in idem-regel, som gælder i grænseoverskridende sammenhænge på det strafferetlige område ( 43 ). En bestemmelse, som er indholdsmæssigt identisk med gennemførelseskonventionens artikel 54, indgik i konventionen om anvendelse af princippet »ne bis in idem«, som imidlertid ikke trådte i kraft ( 44 ). Endvidere indeholdt de europæiske konventioner om udlevering ( 45 ) forløbere for fuldbyrdelsesbetingelsen i tværnational sammenhæng.

48.

Efter min opfattelse er der indlysende grunde til, at gennemførelseskonventionens ophavsmænd gjorde princippet ne bis in idems anvendelighed betinget af, at sanktionen »er fuldbyrdet, er ved at blive fuldbyrdet eller ikke længere kan kræves fuldbyrdet«. Som den tyske regering og Rådet har gjort opmærksom på, har denne betingelse til formål at sikre, at den pågældende person rent faktisk i det mindste én gang straffes for den pågældende overtrædelse. Denne bestemmelse har med andre ord til formål at undgå straffrihed. Formålet om at forhindre straffrihed fremgår tydeligt af Domstolens praksis, navnlig dommene i sagerne Miraglia ( 46 ) og Kretzinger ( 47 ).

49.

Princippet ne bis in idem blev senere, sammen med fuldbyrdelsesbetingelsen, indarbejdet i rammeafgørelse 2002/584/RIA ( 48 ) og indgår blandt de obligatoriske grunde til at afslå fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre ( 49 ). Før denne rammeafgørelses vedtagelse var det let for personer, der var idømt strafferetlige sanktioner, at undgå deres fuldbyrdelse ved at flytte fra den ene medlemsstat til den anden, og navnlig ved at vende tilbage til den medlemsstat, hvor de var statsborgere. Rammeafgørelsen og andre EU-retsakter, der er vedtaget senere, har gjort strafforfølgninger i grænseoverskridende tilfælde mere effektive og gjort det nemmere at fuldbyrde straffedomme ( 50 ).

50.

Desuden indgår en fuldbyrdelsesbetingelse, som er opbygget efter den samme model som gennemførelseskonventionens artikel 54, i artikel 7 i konventionen om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser ( 51 ) og i artikel 10 i konventionen om bekæmpelse af bestikkelse, der involverer tjenestemænd ved De Europæiske Fællesskaber eller i Den Europæiske Unions medlemsstater ( 52 ).

51.

Flere afledte retsakter, heriblandt artikel 9 i rammeafgørelse 2008/909/RIA ( 53 ), nævner derimod princippet ne bis in idem blandt grundene til at afslå fuldbyrdelse af en dom i en straffesag uden at knytte princippet sammen med en fuldbyrdelsesbetingelse ( 54 ).

52.

Selv om det anerkendes, at den omstændighed alene, at der i EU-retten er udviklet en mere effektiv samarbejdsordning i straffesager, ikke i sig selv kan påvirke fortolkningen af fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54, kan denne udvikling dog ikke undgå at påvirke bedømmelsen af denne artikels forenelighed med chartrets artikel 50 og bedømmelsen af dens proportionalitet som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1. Som Kommissionen anførte i ovennævnte grønbog ( 55 ), »[var] denne betingelse begrundet i en traditionel ordning med gensidig bistand, hvor det til tider var vanskeligt at fuldbyrde en sanktion i andre medlemsstater. Det er tvivlsomt, om den stadig er nødvendig i et område for frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor grænseoverskridende fuldbyrdelse nu foregår på grundlag af EU-retsakter om gensidig anerkendelse« ( 56 ).

53.

I modsætning til gennemførelseskonventionens artikel 54 finder artikel 4 i protokol nr. 7 ikke anvendelse på grænseoverskridende tilfælde, idet dens anvendelsesområde er strengt begrænset til interne situationer i en stat. Som tidligere nævnt indeholder denne artikel ikke en fuldbyrdelsesbetingelse svarende til betingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54, men indeholder derimod forbud mod både dobbelt strafforfølgning og dobbelt straf.

54.

Protokol nr. 7, som blev vedtaget den 22. november 1984, er ratificeret af 43 medlemmer af Europarådet, heriblandt alle medlemsstater i Den Europæiske Union undtagen Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Nederlandene og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland. Som det fremgår af udkastet til aftale om Unionens tiltrædelse af EMRK, indgår denne protokol ikke i de foranstaltninger, som Unionen ifølge aftalen skal tiltræde ( 57 ). Den omstændighed, at den nævnte protokol ikke omtales i forelæggelsesafgørelsen, kan således forklares ved, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har ratificeret den ( 58 ). I forbindelse med undertegnelsen af denne protokol afgav landet imidlertid visse erklæringer ( 59 ).

55.

I henhold til artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 kan ingen blive strafforfulgt eller straffes to gange. I henhold til stk. 2 er genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje dog mulig, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald. Artikel 4, stk. 3, i protokol nr. 7 forbyder undtagelser fra denne artikel ifølge EMRK’s artikel 15, som under krig eller anden offentlig faretilstand, der truer nationens eksistens, giver mulighed for at træffe forholdsregler, der gør indgreb i forpligtelserne ifølge EMRK.

56.

Kort sagt garanterer artikel 4 i protokol nr. 7 således en beskyttelse, som uden at være absolut, stadig er større end den, der er fastsat generelt i EMRK’s bestemmelser.

57.

Bestemmelserne i artikel 4 i protokol nr. 7 danner grundlag for en rig og varieret praksis i Menneskerettighedsdomstolen, som ikke forekommer upræcis i definitionen af begreberne strafforfølgning og strafferetlig sanktion samt, især, i fortolkningen af begrebet overtrædelse.

58.

Hvad det sidstnævnte angår fortolkede Menneskerettighedsdomstolen i sin dom i sagen Zolotoukhine mod Rusland begrebet overtrædelse således, at det vedrører »omstændigheder, der udgør en helhed af faktuelle, konkrete forhold, som vedrører den samme lovovertræder og er uløseligt forbundet med hinanden i tid og sted« ( 60 ). Dette udgjorde en tilnærmelse til Domstolens praksis vedrørende gennemførelseskonventionens artikel 54 og »identiske faktiske handlinger«, som er det eneste relevante kriterium med henblik på denne artikels anvendelse ( 61 ).

59.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis bekræfter enstemmigt, at princippet ne bis in idem ikke alene vedrører tilfælde med dobbelt domfældelse, men også dobbelt retsforfølgning ( 62 ). Formålet med artikel 4 i protokol nr. 7 er at forbyde gentagelser af straffesager, som er endeligt afsluttet. En afgørelse anses således for at være endelig, »når den har opnået retskraft. Dette er tilfældet, når den er uigenkaldelig, dvs. når ingen ordinære retsmidler længere er til rådighed, eller når parterne har udtømt sådanne retsmidler eller har ladet forældelsesfristen udløbe uden at have benyttet sig af dem« ( 63 ).

60.

Endvidere fremgår det af en nylig dom i sagen Muslija mod Bosnien-Hercegovina, at artikel 4 i protokol nr. 7 forbyder, at parallelle retsforfølgninger fortsættes, efter at den ene af disse er mundet ud i en endelig afgørelse. I så fald skal de øvrige retsforfølgninger bringes til ophør ( 64 ).

61.

Som tidligere anført er chartrets artikel 50 formuleret i de samme vendinger som artikel 4 i protokol nr. 7, idet den eneste forskel vedrører det territoriale anvendelsesområde for princippet ne bis in idem, som for chartrets vedkommende dækker hele Unionen ( 65 ), mens det vedrørende artikel 4 i protokol nr. 7 kun omfatter en stats område.

62.

Det står fast, at chartret skal fortolkes i overensstemmelse med de tilsvarende bestemmelser i EMRK. Imidlertid er det spørgsmålet, hvorvidt dette også er gældende i de tilfælde, hvor en bestemmelse i EMRK ikke er forpligtende for alle medlemsstater. I denne henseende er der udtrykt forskellige synspunkter med hensyn til den fulde hensyntagen til Menneskerettighedsdomstolens praksis med henblik på fortolkningen af princippet ne bis in idem i EU-retten ( 66 ).

63.

Jeg mener ikke, at det kan påvirke fortolkningen af chartrets artikel 50, at der er medlemsstater, der ikke har ratificeret protokol nr. 7, da dette ikke kan ændre denne bestemmelses rækkevidde. I modsat fald ville det svare til at anerkende medlemsstaterne en beføjelse til ensidigt at fortolke indholdet af Unionens ordning for grundlæggende rettigheder. På bagrund af princippet om EU-rettens autonomi sammen med Domstolens opgave, der består i at sikre dens ensartede fortolkning, bør dette ikke være muligt.

64.

Som følge heraf bør der foretages en sammenhængende fortolkning af artikel 50 i forbindelse med artikel 4 i protokol nr. 7 ud fra princippet om, at de to bestemmelser har samme betydning hvad angår de identiske udtryk, de indeholder.

65.

I betragtning af denne problematiks kompleksitet foreslår jeg, at forholdet mellem gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartrets artikel 50 analyseres på følgende måde. For det første vil jeg stille spørgsmålet, om disse to bestemmelser eventuelt er uforenelige. Hvis dette ikke kan påvises, foreslår jeg derefter, at det bestemmes, om der er tale om et indgreb i udøvelsen af en grundlæggende ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for den samme overtrædelse. Inden for disse rammer er det nødvendigt at analysere, hvorvidt fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 kan udgøre et sådant indgreb. Endelig vil jeg se nærmere på betingelserne i chartrets artikel 52, navnlig betingelsen om at respektere den pågældende grundlæggende rettigheds væsentligste indhold, samt undersøge, om det indgreb, der følger af gennemførelseskonventionens artikel 54, er forholdsmæssigt i forhold til chartrets artikel 50.

66.

Det er ubestridt, at fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 pålægger anvendelsen af princippet ne bis in idem supplerende betingelser, som ikke findes i chartrets artikel 50, og som ikke svarer til de undtagelser, som artikel 4, stk. 2, i protokol nr. 7 giver mulighed for.

67.

Endvidere mener jeg, at anvendelsen af denne betingelse fører til et resultat, som ikke er materielt i overensstemmelse med Menneskerettighedsdomstolens ovennævnte praksis, der imidlertid gælder for og er begrænset til en stats interne situationer. Fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 er nemlig ikke i sig selv til hinder for, at en retsforfølgning indledes eller fortsættes vedrørende de samme overtrædelser, selv om der er faldet endelig dom i en anden medlemsstat.

68.

En uforenelighed med EMRK, som kun Zoran Spasics repræsentant har gjort gældende, kan dog komme på tale i fire tilfælde, der hænger sammen med udtrykket »i Unionen« i chartrets artikel 50. Det drejer sig om tilfælde med dobbelt retsforfølgning fra Unionens myndigheders side, dobbelt retsforfølgning fra de nationale myndigheders og Unionens myndigheders side, dobbelt retsforfølgning på nationalt plan og dobbelt retsforfølgning på tværs af grænser. Eftersom det kun er de to sidstnævnte tilfælde, der er relevante i forbindelse med det strafferetlige samarbejde, som dette forekommer på EU-rettens nuværende udviklingstrin, bør undersøgelsen begrænses til disse.

69.

Den særlig høje beskyttelse i artikel 4 i protokol nr. 7, som forhindrer, at man kan retsforfølges to gange for de samme overtrædelser, fører sammen med udviklingen af området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor den grænseoverskridende fuldbyrdelse nu foregår takket være EU-retsakterne om gensidig anerkendelse, efter min opfattelse mod en streng anvendelse af chartrets artikel 50. Herved opstår der ved første øjekast en uforenelighed mellem fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 og chartret.

70.

Der er dog en risiko for, at denne konklusion modsiger forklaringerne til chartret, som tilsyneladende sondrer mellem de nationale og de grænseoverskridende situationer for så vidt angår anvendelsen af princippet ne bis in idem.

71.

Ifølge disse forklaringer »[har f]or så vidt angår de situationer, der er omhandlet i artikel 4 i protokol nr. 7, dvs. anvendelsen af princippet inden for én og samme stat, […] den rettighed, der sikres, samme betydning og omfang som den tilsvarende ret i EMRK«. Artikel 50 svarer således til artikel 4 i protokol nr. 7, men »rækkevidden er udvidet til også at omfatte EU-niveau mellem medlemsstaternes domstole indbyrdes«. Dette synes at indebære, at betydningen og rækkevidden af chartrets artikel 50 kan afvige fra EMRK i grænseoverskridende situationer. Ophavsmændene til forklaringerne har dog snarere anset den deri omhandlede gældende EU-lovgivning for at være en begrænsning af udøvelsen af den grundlæggende rettighed, som er fastsat i chartrets artikel 50, i overensstemmelse med dettes artikel 52, stk. 1.

72.

Desuden giver den mindre præcise ordlyd af chartrets artikel 50 ikke mulighed for at drage entydige og ensartede konklusioner gældende for de mange situationer, hvor det nævnte princip kan finde anvendelse, både uden og inden for det klassiske strafferetlige område, i situationer, som er mindre klare end den foreliggende sag.

73.

Af alle disse grunde mener jeg ikke, at Domstolen kan erklære fuldbyrdelsesbetingelsen som sådan for uforenelig med chartret.

74.

Hvis man kan tilslutte sig ovenstående fortolkning af forklaringerne til chartret, må man efter min opfattelse acceptere, at der ikke er nogen uoverensstemmelse mellem fuldbyrdelsesbetingelsen og chartrets artikel 50. En begrænsning af eller undtagelse fra en grundlæggende ret kan kun komme i betragtning, hvis den pågældende regel udgør et indgreb i den relevante grundlæggende ret ( 67 ).

75.

Med henvisning til de øverste tyske domstole ( 68 ) og i lyset af forklaringerne til chartret i versionen fra 2007 gør den forelæggende ret gældende, at gennemførelseskonventionens artikel 54 udgør en begrænsende bestemmelse i chartrets artikel 52, stk. 1’s forstand ( 69 ). Ifølge den forelæggende ret vedrører disse forklaringers formulering »[d]e meget begrænsede undtagelser i disse konventioner, hvorefter medlemsstaterne kan fravige ne bis in idem-reglen«, konventionerne ( 70 ), der indeholder princippet ne bis in idem opbygget efter gennemførelseskonventionens model, eller deres undtagelsesbestemmelser, herunder gennemførelseskonventionens artikel 54-58.

76.

Ganske vist skal Domstolen i henhold til artikel 6, stk. 3, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, tage disse forklaringer behørigt i betragtning ( 71 ). Dette betyder modsætningsvis, at Domstolen ikke er forpligtet af dem i sin fortolkning af chartret. Endvidere betyder det – i de tilfælde, hvor disse forklaringer henviser til EU’s gældende ret vedrørende afledt ret – efter min opfattelse ikke, at der ikke kan rejses tvivl om de gældende retsreglers forenelighed med chartret på baggrund af udviklingen i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols og Domstolens praksis samt udviklingen i EU-retten.

77.

Uden at jeg vil tage stilling til spørgsmålet om, hvilken status gennemførelseskonventionens artikel 55-58 har i forhold til chartrets artikel 52, stk. 1, mener jeg, at nogle af disse bestemmelser tydeligt opstiller begrænsninger for den grundlæggende ret, som princippet ne bis in idem udgør.

78.

Dette er dog mindre klart hvad angår gennemførelseskonventionens artikel 54. Formålet med den fuldbyrdelsesbetingelse, som er fastsat i denne bestemmelse, er snarere at afgrænse eller præcisere anvendelsesområdet for ne bis in idem-reglen i en grænseoverskridende sammenhæng end at indføre en begrænsning eller en undtagelse fra denne regel. Ganske vist har Kommissionen i sine skriftlige bemærkninger betegnet fuldbyrdelsesbetingelsen som en betingelse for anvendelsen af gennemførelseskonventionens artikel 54 og ikke en undtagelse fra denne bestemmelse. Denne betegnelse, som vedrører den indre kvalitet af gennemførelseskonventionens bestemmelse, påvirker imidlertid ikke forholdet mellem gennemførelseskonventionens artikel 54 i dens helhed og chartrets artikel 50, ud fra chartrets artikel 52’s synsvinkel.

79.

I denne henseende er det derfor relevant at spørge, om kvaliteten af begrænsning som sådan afhænger af en subjektiv eller en objektiv vurdering.

80.

I det første tilfælde udgør en regel kun en begrænsning i chartrets artikel 52, stk. 1’s forstand, hvis den er blevet vedtaget som sådan. Dette synspunkt, som ville kunne udelukke fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 fra anvendelsesområdet for artikel 52, kræver således, at lovgiver har vedtaget reglen med det formål at begrænse den pågældende grundlæggende ret, og at denne i forbindelse med vedtagelsen af begrænsningen ligeledes har taget hensyn til dens proportionalitet i artikel 52, andet punktums forstand.

81.

Jeg mener dog, at udtrykket begrænsning som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, skal forstås som et objektivt begreb. Således kan enhver EU-retlig bestemmelse eller en nationalretlig bestemmelse til gennemførelse af EU-retten, som retligt eller faktisk kan begrænse udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret, gøres til genstand for en bedømmelse af dens forenelighed med chartret og følgelig af, om den er egnet til at udgøre en begrænsning i chartrets artikel 52’s forstand. Endvidere er en kontrol af EU-retlige bestemmelsers forenelighed med de grundlæggende rettigheder, som er fastsat i chartret, der først blev juridisk bindende i 2009, nødvendig vedrørende de bestemmelser, som er vedtaget før dette tidspunkt ( 72 ).

82.

Som følge heraf kan anvendelsen af fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 udgøre en begrænsning som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, af den grundlæggende rettighed, der er defineret i dets artikel 50.

83.

Det skal indledningsvis bemærkes, at Domstolen, med visse undtagelser ( 73 ), anerkender, at de grundlæggende rettigheder ikke skal betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder ( 74 ). I sin praksis søger Domstolen derfor at nå frem til en mekanisme, som gør det muligt at finde en korrekt ligevægt mellem på den ene side de forskellige rettigheder og interesser og på den anden side de grundlæggende rettigheder og økonomiske friheder ( 75 ), og ved denne afvejning tager den desuden hensyn til de mål, som begrænsningen af en grundlæggende ret tjener ( 76 ).

84.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol anvender et lignende ræsonnement ( 77 ), idet den medgiver, at visse rettigheder kan underlægges begrænsninger, under forudsætning af at de begrænsninger, der gennemføres, ikke påvirker selve indholdet af den pågældende rettighed. Endvidere er sådanne begrænsninger kun forenelige med den pågældende bestemmelse i EMRK, hvis de har et lovligt formål, og hvis der er en rimelig forholdsmæssighed mellem de anvendte midler og det forfulgte mål ( 78 ). Især vedrørende bestemmelsen af et indgreb i de friheder, der er fastsat i EMRK, indebærer det ikke en overtrædelse af konventionen, hvis det fastslås, at der er tale om et indgreb, men det gør det nødvendigt at undersøge, om et sådant indgreb opfylder betingelserne om formel lovlighed (den er fastlagt i lovgivningen), materiel lovlighed (den forfølger lovlige formål i forhold til den pågældende bestemmelse) og nødvendig karakter i et demokratisk samfund ( 79 ).

85.

Jeg gør opmærksom på, at chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, giver mulighed for begrænsninger af de grundlæggende rettigheder, der er fastlagt deri, på den betingelse, at de er fastlagt i lovgivningen og respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Det andet punktum i denne bestemmelse underlægger disse begrænsninger en proportionalitetsbetingelse ( 80 ).

86.

I det foreliggende tilfælde giver det sig selv, at fuldbyrdelsesbetingelsen opfylder kriteriet om, at den skal være fastlagt i lovgivningen.

87.

For så vidt angår respekt af det væsentligste indhold af den pågældende grundlæggende rettighed mener jeg, ikke uden en vis tøven, at fuldbyrdelsesbetingelsen også opfylder dette kriterium.

88.

Hvad angår princippet ne bis in idem er det nemlig vanskeligt at foretage en klar afgrænsning af dets væsentligste indhold. På grundlag af udviklingen i den internationale og nationale beskyttelse af denne grundlæggende rettighed synes det dog muligt at identificere dens »hårde kerne«. Det væsentligste indhold af denne grundlæggende ret kan således forstås således, at det består i i) forbuddet mod, at der indledes retsforfølgning, efter at der er afsagt en endelig dom, ii) af traditionel strafferetlig karakter, iii) af den samme stats myndigheder, iv) såfremt der er tale om den samme overtrædelse, v) som har den samme retlige kvalifikation under hensyntagen til det gode, der er genstand for beskyttelsen i henhold til gældende national ret, vi) med det forbehold, at den første retsforfølgning ikke er behæftet med en alvorlig fejl, samt vii) såfremt der ikke foreligger nye beviser. Denne grundlæggende ret gælder imidlertid ikke ved alvorlige forbrydelser såsom folkedrab.

89.

Dette medfører, at et indgreb kan tillades uden for anvendelsesområdet for den traditionelle strafferet, i tilfælde af idealkonkurrence, samt i grænseoverskridende tilfælde. Det sidstnævnte tilfælde er især det, der er omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54, som kun er til hinder for nye strafforfølgninger for de samme strafbare handlinger, hvis den pågældende person allerede er endeligt domfældt for disse i en anden medlemsstat. Dette er i øvrigt netop den situation, Zoran Spasic er i.

90.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det fastslås, at gennemførelseskonventionens artikel 54, som afspejler princippet ne bis in idem i en grænseoverskridende sammenhæng, anses for at respektere det væsentligste indhold i princippet ne bis in idem som grundlæggende rettighed.

91.

Under disse omstændigheder skal det herefter efterprøves, om det fastslåede indgreb er forholdsmæssigt. I denne henseende skal jeg gøre opmærksom på, at proportionalitetsprincippet ifølge Domstolens faste praksis indebærer et krav om, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at gennemføre de lovlige mål, som forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af disse mål ( 81 ).

92.

For så vidt angår det mål af almen interesse, som ligger til grund for den begrænsning, der er omhandlet i denne sag, er den grundlæggende ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for den samme overtrædelse, som er fastsat i chartrets artikel 50, begrænset ved gennemførelseskonventionens artikel 54 af hensyn til det af Unionen anerkendte mål om at undgå straffrihed i forbindelse med oprettelsen af området for frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEU, der sikrer den frie bevægelighed for personer.

93.

Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt fuldbyrdelsesbetingelsen er egnet til at blive anvendt med henblik på at nå målet om at forhindre straffrihed, må man først undersøge, hvorvidt de tyske myndigheders udøvelse af strafferetlige beføjelser til at retsforfølge Zoran Spasic efter hans domfældelse ved Tribunale di Milano ved en dom, der er blevet endelig, kan begrundes. I denne henseende kan der efter min opfattelse være to muligheder.

94.

Hvis formålet med retsforfølgningen er at pålægge Zoran Spasic endnu en sanktion, der er strengere end den, som følger af Tribunale di Milanos dom af 18. juni 2012, der indeholder en strafnedsættelse som følge af den aftale, der blev indgået mellem den tiltalte og anklagemyndigheden, for at sikre en øget beskyttelse af den tyske statsborger, som var offer for overtrædelsen, må det konstateres, at EU-retten ikke gør anvendelsen af princippet ne bis in idem betinget af en harmonisering eller tilnærmelse af medlemsstaternes straffelovgivninger. Det er således nødvendigt, at der består en gensidig tillid mellem medlemsstaterne i deres respektive strafferetlige systemer, og at enhver af disse stater accepterer anvendelsen af gældende strafferetlige bestemmelser i de øvrige medlemsstater, uanset om anvendelsen af statens egen nationale lovgivning måtte føre til en anden løsning ( 82 ). Denne begrundelse kan således ikke accepteres med hensyn til anvendelsen af fuldbyrdelsesbetingelsen på baggrund af proportionalitetsprincippet.

95.

Hvis begrundelsen for anvendelsen af fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 derimod hviler på kravet om, at Zoran Spasic – hvis han ikke retsforfølges i Tyskland – ikke forbliver ustraffet for den overtrædelse, han har begået i Milano, er det resulterende indgreb i den grundlæggende rettighed i chartrets artikel 50 i princippet egnet til at nå målet om at forhindre straffrihed.

96.

Den sidstnævnte mulighed rejser imidlertid også tvivl med hensyn til kravet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne i deres respektive strafferetlige systemer. I denne henseende skal jeg gøre opmærksom på, at anklagemyndigheden ved Tribunale di Milano ved afgørelse af 5. januar 2013 krævede, at den dømte skulle fængsles for at afsone sin fængselsdom i Italien ( 83 ). Den Italienske Republik har dog endnu ikke udstedt en europæisk arrestordre med henblik herpå.

97.

Dette foranlediger mig til at undersøge nødvendigheden, i chartrets artikel 52, stk. 1’s forstand, af at anvende fuldbyrdelsesbetingelsen.

98.

Jeg mener ikke, at kravet om at forhindre straffrihed indebærer en generel anvendelse af fuldbyrdelsesbetingelsen som fastsat i gennemførelseskonventionens artikel 54, da nødvendighedskriteriet, på EU-rettens nuværende udviklingstrin, ikke længere kan anses for altid at være opfyldt.

99.

Det spørgsmål, som Kommissionen har stillet i ovennævnte grønbog, vedrørende begrundelsen for fuldbyrdelsesbetingelsen i forbindelse med en grænseoverskridende fuldbyrdelse på grundlag af retsakter baseret på en gensidig anerkendelse ( 84 ), er nemlig blevet endnu mere relevant.

100.

På nuværende tidspunkt indeholder EU-retten afledte retlige instrumenter af mindre indgribende karakter ( 85 ), som kan give medlemsstaterne mulighed for at fuldbyrde strafferetlige sanktioner, såfremt den domfældte opholder sig i en anden medlemsstat, samt udveksle informationer herom ( 86 ). I øvrigt henviser adskillige afledte retsakter vedrørende strafferetligt samarbejde til princippet ne bis in idem, uden at der her er en fuldbyrdelsesbetingelse ( 87 ).

101.

I denne forbindelse overskrider det grænsen for, hvad der er hensigtsmæssigt og nødvendigt med henblik på virkeliggørelsen af det mål, der forfølges, hvis personer, som allerede er dømt ved en straffedom, der er blevet endelig, systematisk risikerer en gentagelse af retsforfølgningen i en anden medlemsstat.

102.

Samtidig med at jeg medgiver, at princippet om, at »enhver straf skal fuldbyrdes«, er en del af retsstaten ( 88 ), mener jeg, at medlemsstaterne råder over et skøn med hensyn til de midler, der anvendes til at fuldbyrde domme afsagt af nationale retsinstanser. I de tilfælde, der vedrører anvendelsesområdet for gennemførelseskonventionens artikel 54, er det muligt, at den førstnævnte medlemsstat endnu ikke har villet eller kunnet fuldbyrde en dom, f.eks. fordi den nationale lovgivning kræver en særlig procedure til at fastlægge de konkrete metoder til fuldbyrdelsen, fordi der ikke er plads i fængslerne, fordi den pågældende afsoner en anden straf i en anden stat eller på grund af en individuel aftale om udsættelse af afsoningen af familiemæssige eller helbredsmæssige årsager. Således kan EU-retten f.eks. ikke pålægge en medlemsstat, at den skal udstede en europæisk arrestordre for at forhindre straffrihed ( 89 ).

103.

Af disse grunde opfylder fuldbyrdelsesbetingelsen i dens generelle anvendelse ikke proportionalitetskriteriet og kan ikke anses for et begrundet indgreb i retten til ikke at blive strafforfulgt eller dømt to gange i chartrets artikel 52’s forstand.

104.

I denne henseende skal det fastslås, at medlemsstaterne i henhold til retspraksis er forpligtet ikke kun til at fortolke, men også til at anvende en afledt retsakt i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder ( 90 ). Denne forpligtelse kan indebære en pligt til ikke at anvende den pågældende retsakt i alle de situationer, der fremgår af dens ordlyd ( 91 ).

105.

Der findes nemlig stadig, på EU-rettens nuværende udviklingstrin, begrænsede tilfælde, hvor anvendelsen af fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 bør anses for nødvendig med henblik på virkeliggørelsen af det mål, som forfølges.

106.

Der er for det første tale om de situationer, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 2, i protokol nr. 7 som fortolket af Menneskerettighedsdomstolen. Jeg finder det indlysende, at en undtagelse, som i henhold til EMRK gælder for nationale situationer, kan anvendes i grænseoverskridende situationer, der i kraft af chartret omfattes af anvendelsesområdet for den grundlæggende rettighed ne bis in idem.

107.

For det andet mener jeg, at de forbrydelser, hvis ophavsmænd staterne er forpligtet til at straffe i medfør af den almindelige folkeret, f.eks. forbrydelser mod menneskeheden, folkedrab og krigsforbrydelser, bør retsforfølges endnu en gang, hvis anvendelsen af princippet ne bis in idem ville medføre straffrihed ( 92 ). En rådsafgørelse om efterforskning og strafforfølgning af folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser afspejler også kravet om en streng tilgang hvad dette angår ( 93 ).

108.

For det tredje kræves også en ny retsforfølgning og en ny straf, med henblik på at undgå straffrihed, hvis der er en varig hindring for gensidig bistand med hensyn til fuldbyrdelse af afgørelser. Dette svarer til det tilfælde, hvor der på trods af anvendelsen, eller ved manglende anvendelse, af mindre indgribende instrumenter, som er til de pågældende to medlemsstaters rådighed, er risiko for, at Unionens mål om at forhindre straffrihed ikke opfyldes.

109.

I øvrigt har Kommissionen med føje gjort opmærksom på de forpligtelser, som er fastsat i artikel 10-12 i rammeafgørelse 2009/948, hvorefter myndighederne i de to pågældende stater, som hver især gør krav på at have beføjelse til at gennemføre en straffesag, er forpligtet til at indlede høringer for at undgå negative følger af sideløbende retssager. Det er korrekt, at denne forpligtelse formelt ophører efter vedtagelsen af en endelig afgørelse i en af de to medlemsstater. Jeg mener dog, at gennemførelseskonventionens artikel 57, stk. 1, fortolket i overensstemmelse med loyalitetsprincippet og af hensyn til beskyttelsen af grundlæggende rettigheder kan udgøre en kilde til en sådan forpligtelse ( 94 ).

110.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål således, at på Unionens nuværende udviklingstrin udgør anvendelsen af fuldbyrdelsesbetingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 et indgreb, der er forholdsmæssigt og således begrundet i chartrets artikel 52’s forstand i forhold til den grundlæggende ret til ikke at blive strafforfulgt eller straffet to gange for den samme overtrædelse, som er fastsat i chartrets artikel 50, i de tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 2, i protokol nr. 7, i det tilfælde, hvor medlemsstaterne er forpligtede til at straffe handlinger i medfør af international ret, eller såfremt de foranstaltninger, som finder anvendelse i medfør af EU-retten, ikke er tilstrækkelige til at forhindre straffrihed. I den foreliggende sag tilkommer det den nationale ret at afgøre, om der er tale om det sidstnævnte tilfælde i den foreliggende sag.

111.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en sanktion, som er pålagt af en kontraherende stat, kan anses for at være »fuldbyrdet« eller »ved at blive fuldbyrdet«, eller »ikke længere [at kunne] kræves fuldbyrdet«, i gennemførelseskonventionens artikel 54’s forstand, når en tiltalt, i medfør af den kontraherende stats ret, er blevet idømt en sanktion bestående af to dele, nemlig en frihedsberøvende straf og en bødestraf, og kun bødestraffen er blevet fuldbyrdet.

112.

Da Zoran Spasic har betalt bøden på 800 EUR, har han gjort gældende, at sanktionen efter denne delvise fuldbyrdelse bør anses for at være »fuldbyrdet« eller »ved at blive fuldbyrdet« som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54. Jeg bemærker, at Kommissionen i sine indlæg har tilsluttet sig dette synspunkt på baggrund af denne delvise fuldbyrdelse af straffen og den omstændighed, at den tiltaltes fængsling i en anden medlemsstat i praksis umuliggør en umiddelbar fuldbyrdelse af sanktionens anden del. Ifølge Kommissionen er en anden strafforfølgning med henblik på at forhindre straffrihed derfor ikke nødvendig.

113.

I denne forbindelse bemærker jeg vedrørende karakteren af den dom, som Tribunale di Milano har afsagt, at det fremgår af sagsakterne, at dommen blev afsagt in absentia. Den italienske ret gør tydeligt opmærksom på, at Zoran Spasic under retssagen var i fængsel i Østrig. Desuden fremgår det også af den nævnte dom, at den tiltalte har indgået en aftale med anklagemyndigheden om strafnedsættelse i medfør af artikel 444 i den italienske straffelov. Dette tilfælde udgør således ikke et klassisk eksempel på en dom afsagt in absentia. Jeg mener dog, at gennemførelseskonventionens artikel 54 er fuldt ud anvendelig i den foreliggende sag, eftersom den eneste betingelse for denne bestemmelses anvendelse er, at der er afsagt en endelig dom af en kontraherende part ( 95 ).

114.

Endvidere gør jeg opmærksom på, at princippet ne bis in idem i gennemførelseskonventionens artikel 54 har to grundlæggende roller. For det første er det ikke blot en processuel regel, men en grundlæggende garanti for borgerne i de retssystemer, der bygger på, at den enkelte har en række rettigheder og friheder i forhold til myndighederne. Denne bestemmelse udgør således en begrænsning af udøvelsen af retten til at forfølge og straffe et strafbart forhold ( 96 ). For det andet har denne artikel til formål at garantere retssikkerheden gennem respekt for offentlige organers afgørelser, der er blevet endelige, i mangel af harmonisering og tilnærmelse af medlemsstaternes straffelovgivninger ( 97 ).

115.

Dette aspekt vedrørende manglende harmonisering er efter min opfattelse vigtigt for besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål i betragtning af de forskellige straffesystemer i de nationale retsordener. Som følge heraf bør fortolkningen af gennemførelseskonventionens artikel 54, i hver enkelt sag, respektere den type straf, der er fastsat, og de særlige kendetegn i domslandets strafferetlige system ( 98 ).

116.

I den foreliggende sag er der tale om en dom for en enkelt lovovertrædelse. Den italienske ret har i henhold til artikel 40 i den italienske straffelov fastsat to straffe, som i italiensk strafferet anses for »hovedstraffe«, nemlig frihedsberøvelse og bøde ( 99 ). Som repræsentanten for den italienske regering bekræftede under retsmødet, er der således ikke tale om en hovedstraf og en tillægsstraf i italiensk rets forstand.

117.

For så vidt angår de tre aspekter af fuldbyrdelsesbetingelsen som omhandlet i gennemførelseskonventionens artikel 54 må følgende fastslås.

118.

For det første forekommer det med hensyn til betingelsen om en straf, der »er fuldbyrdet«, klart, at denne betingelse ikke kan anses for at være opfyldt, såfremt der er pålagt to straffe for den samme overtrædelse, som det er tilfældet med den italienske dom i den foreliggende sag, hvor den ene af disse er fuldbyrdet. Ganske vist bør betalingen af bøden på 800 EUR i den foreliggende sag anses for en »fuldbyrdet straf«. Hvad angår frihedsberøvelsen er der dog ingen tvivl om, at den tiltalte endnu ikke har »fuldbyrdet« den.

119.

En anden fortolkning ville medføre, at princippet ne bis in idem i gennemførelseskonventionens artikel 54 mistede sin betydning hvad angår de to ovennævnte funktioner. Som Domstolen fastslog i dommen i sagen Gözütok og Brügge, bør fortolkningen af denne artikel sikre en hensigtsmæssig anvendelse af det pågældende princip ( 100 ).

120.

Under alle omstændigheder står det, navnlig vedrørende fængselsstraffen, fast, at den straf, som den tiltalte er blevet idømt, kan blive ændret i løbet af fuldbyrdelsen. Den kan blive afkortet, der kan være midlertidig udgang, førtidsløsladelse, betinget førtidsløsladelse. Fængselsstraffen bør således anses for at være »fuldbyrdet« ved en prøveløsladelse, såfremt fuldbyrdelsesprocessen opfylder betingelsen om, at den skal være endelig og udtømmende. Det er således ikke et krav, at den straf, som den pågældende er blevet idømt, er afsonet i dens helhed. I så fald kan der ikke idømmes en ny straf, medmindre der er begået en ny forseelse eller overtrædelse ( 101 ).

121.

Vedrørende den anden betingelse om, at sanktionen skal være »ved at blive fuldbyrdet«, mener jeg heller ikke, at den er opfyldt i denne sag.

122.

Hvad angår fængselsstraffen er Zoran Spasic ikke indsat i et italiensk fængsel for at afsone Tribunale di Milanos dom, og der hersker således ingen tvivl om, at denne betingelse ikke er opfyldt.

123.

I denne henseende gør jeg opmærksom på, at det klart fremgår af Tribunale di Milanos dom af 18. juni 2012, at der på tidspunktet for domsafsigelsen ikke blev anmodet om udsættelse af afsoningen, og som den italienske regerings repræsentant bekræftede under retsmødet, er en eventuel uopfordret afgørelse om betinget fuldbyrdelse i henhold til italiensk ret ikke længere mulig ( 102 ). Jeg gør opmærksom på, at Domstolen har fastslået, at en frihedsstraf, hvis fuldbyrdelse er gjort betinget, for så vidt som den straffer en dømt persons ulovlige adfærd, udgør straf i gennemførelseskonventionens artikel 54’s forstand. Denne straf skal anses for at være »ved at blive fuldbyrdet«, så snart dommen kan fuldbyrdes og under prøvetiden. Efter at prøvetiden er udløbet, skal straffen derefter anses for at være »fuldbyrdet« i henhold til denne bestemmelse ( 103 ).

124.

Endelig er det åbenbart, at den foreliggende sag ikke er et tilfælde, hvor sanktionen »ikke længere kan fuldbyrdes« ifølge den dømmende stats lovgivning. Det fremgår af afgørelsen af 5. januar 2013 truffet af anklagemyndigheden ved Tribunale di Milano, at de italienske myndigheder anser fængselsstraffen for at være eksigibel.

125.

Som følge heraf foreslår jeg, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares således, at betingelsen i gennemførelseskonventionens artikel 54 ikke er opfyldt, når en tiltalt i henhold til den kontraherende stats ret er blevet idømt en sanktion, som består af to selvstændige dele i form af en frihedsstraf og en bøde, og kun bødestraffen er fuldbyrdet, mens den anden straf hverken er fuldbyrdet eller ved at blive fuldbyrdet, men stadig kan fuldbyrdes ifølge den dømmende stats lovgivning.

126.

Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de af Oberlandesgericht Nürnberg forelagte spørgsmål således: