Sag C-506/10

Rico Graf og Rudolf Engel

mod

Landratsamt Waldshut

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Amtsgericht Waldshut-Tiengen)

»Aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer – ligebehandling – selvstændige grænsearbejdere – forpagtningskontrakt – landbrugsstruktur – bestemmelse i en medlemsstat, hvorefter der kan nedlægges forbud mod kontrakten, hvis produkterne, der er fremstillet på det nationale område af schweiziske grænsearbejdende landbrugere, er bestemt til eksport fritaget for told til Schweiz«

Sammendrag af dom

Internationale aftaler – aftalen EF-Schweiz om fri bevægelighed for personer – ligebehandling – adgang til at optage og udøve en selvstændig aktivitet – selvstændige grænsearbejdere

(Aftalen EF-Schweiz om fri bevægelighed for personer, bilag I, art. 15, stk. 1)

Ligebehandlingsprincippet i artikel 15, stk. 1, i bilag I til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer er til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat, der fastsætter muligheden for, at en kompetent myndighed i denne medlemsstat kan nedlægge forbud mod en forpagtningskontrakt vedrørende et areal, som er beliggende i en bestemt zone på denne medlemsstats område, og er indgået mellem en indbygger i sidstnævnte og en indbygger i den anden kontraherende parts grænseområde med henblik på, at det forpagtede areal skal tjene til dyrkning af landbrugsprodukter, som toldfrit udføres til lande uden for Den Europæiske Unions indre marked, og der derved opstår konkurrenceforvridning, såfremt anvendelsen af denne bestemmelse berører betydeligt flere statsborgere i den anden kontraherende part end statsborgere i den medlemsstat, på hvis område den pågældende bestemmelse finder anvendelse. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne sidste omstændighed foreligger.

(jf. præmis 36 og domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)

6. oktober 2011 (*)

I sag C-506/10,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Amtsgericht Waldshut-Tiengen (Tyskland) ved afgørelse af 22. september 2010, indgået til Domstolen den 21. oktober 2010, i sagen:

Rico Graf,

Rudolf Engel

mod

Landratsamt Waldshut

har

DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne D. Šváby, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (refererende dommer) og J. Malenovský,

generaladvokat: N. Jääskinen

justitssekretær: A. Calot Escobar,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

efter at der er afgivet indlæg af:

– Rudolf Engel ved Rechtsanwalt H. Hanschmann

– Landratsamt Waldshut ved Rechtsanwalt M. Núñez-Müller

– Europa-Kommissionen ved F. Erlbacher og S. Pardo Quintillán, som befuldmægtigede,

og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse omhandler fortolkningen af de relevante bestemmelser i aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer, undertegnet i Luxembourg den 21. juni 1999 (EUT 2002 L 114, s. 6, herefter »aftalen«).

2 Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Rico Graf, en schweizisk statsborger, og Rudolf Engel, en tysk statsborger, mod Landratsamt Waldshut vedrørende sidstnævntes afvisning af at godkende en forpagtningskontrakt, som er indgået mellem de to førstnævnte i overensstemmelse med de gældende retsforskrifter.

Retsforskrifter

Aftalen

3 Ifølge aftalens artikel 1, litra a) og d), er dens formål til fordel for statsborgerne i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater og Schweiz bl.a. at indrømme ret til indrejse, ophold, adgang til en lønnet økonomisk aktivitet, etablering som selvstændig og ret til at blive boende på de kontraherendes parters område, og at indrømme de samme leve-, ansættelses- og arbejdsvilkår som dem, der indrømmes til indenlandske statsborgere.

4 Artikel 2 med overskriften »Ikke-forskelsbehandling« bestemmer:

»Statsborgere i en af de kontraherende parter, som tager lovligt ophold på en anden kontraherende parts område, må ikke ved anvendelsen af og i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag I, II og III til denne aftale udsættes for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.«

5 Artikel 7 med overskriften »Andre rettigheder« har følgende ordlyd:

»De kontraherende parter fastlægger i overensstemmelse med bilag I især nedenstående rettigheder i tilknytning til den frie bevægelighed for personer:

a) retten til ligebehandling i forhold til de indenlandske statsborgere i forbindelse med adgangen til at optage og udøve en økonomisk aktivitet samt leve-, ansættelses- og arbejdsvilkår

[...]«

6 Artikel 13 med overskriften »Stand still« fastsætter:

»De kontraherende parter forpligter sig til ikke at træffe nye restriktive foranstaltninger over for den anden parts statsborgere på anvendelsesområderne for denne aftale.«

7 Artikel 16 med overskriften »Henvisning til fællesskabsretten« har følgende ordlyd:

»1. De kontraherende parter vil for at virkeliggøre målene i denne aftale træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at de rettigheder og forpligtelser, som svarer til dem, der er indeholdt i de EF-retsakter, som der henvises til, anvendes i deres indbyrdes forbindelser.

2. Såfremt anvendelsen af denne aftale omfatter fællesskabsretlige begreber, skal der tages hensyn til EF-Domstolens relevante retspraksis forud for datoen for aftalens undertegnelse. Retspraksis efter datoen for aftalens undertegnelse vil blive meddelt Schweiz. For at sikre, at aftalen fungerer tilfredsstillende, fastlægger det blandede udvalg efter anmodning fra en af de kontraherende parter, hvilke virkninger den pågældende retspraksis vil have.«

8 Bilag I til aftalen omhandler fri bevægelighed for personer. Bilagets artikel 2 med overskriften »Ophold og økonomisk aktivitet« har følgende ordlyd:

»1. Med forbehold af de bestemmelser for overgangsperioden, der er fastsat i artikel 10 i denne aftale og i kapitel VII i dette bilag, har en kontraherende parts statsborgere ret til at tage ophold og udøve en økonomisk aktivitet på den anden kontraherende parts område efter bestemmelserne i kapitel II til VI. Denne ret fastslås ved udstedelse af en opholdstilladelse eller en særlig tilladelse for grænsearbejdere.

[...]«

9 Dette bilags artikel 5 med overskriften »Offentlig orden« bestemmer i stk. 1:

»Rettigheder i henhold til denne aftale kan kun indskrænkes af foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden og sikkerhed eller folkesundheden.«

10 Ovennævnte bilags kapitel III omhandler »selvstændige«, som i henhold til definitionen i artikel 12, stk. 1, der er indeholdt i dette kapitel, er enhver statsborger i en kontraherende part, der ønsker at etablere sig på en anden kontraherende parts område med henblik på at udøve en selvstændig aktivitet.

11 Føromtalte kapitels artikel 13 med overskriften »Selvstændige grænsearbejdere« fastsætter i stk. 1:

»En selvstændig grænsearbejder er en statsborger i en kontraherende part, der har bopæl på en kontraherende parts område og udøver en selvstændig aktivitet på den anden kontraherende parts område, idet han i princippet vender tilbage til sin bopæl hver dag eller mindst én gang om ugen.«

12 Samme kapitels artikel 15 med overskriften »Ligebehandling« bestemmer i stk. 1:

»Selvstændige må i værtslandet ikke behandles mindre gunstigt end indenlandske arbejdstagere med hensyn til adgangen til at optage og udøve en selvstændig aktivitet.«

13 Artikel 25, der er den eneste artikel i kapitel VI i bilag I til aftalen, har overskriften »Erhvervelse af fast ejendom« og bestemmer i stk. 3:

»Grænsearbejdere nyder samme rettigheder som indenlandske statsborgere for så vidt angår erhvervelse af fast ejendom, der benyttes til udøvelse af en økonomisk aktivitet og som sekundær bopæl; disse rettigheder medfører ikke nogen forpligtelse til at afhænde erhvervet ejendom, når den pågældende forlader værtsstaten. Vedkommende kan ligeledes få tilladelse til at erhverve en fritidsbolig. Denne aftale berører for denne kategori af statsborgere ikke de gældende regler i værtsstaten vedrørende ren og skær kapitalinvestering og handel med ubebyggede grunde og med boliger.«

Nationale bestemmelser

14 Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at indgåelse af en forpagtningskontrakt i henhold til § 2 i Gesetz über die Anzeige und Beanstandung von Landpachtverträgen af 8. november 1995 (BGB1. I, s. 2075, herefter »Landpachtverkehrsgesetz«) skal meddeles til den kompetente myndighed, Landratsamt, inden for en frist på en måned. Denne myndighed kan nedlægge forbud mod den således meddelte forpagtningskontrakt i overensstemmelse denne lovs § 4, stk. 1, i tilfælde af, at forpagtningen fører til »skadelig eller usund« fordeling af arealanvendelsen eller til en urentabel ophobning af arealer, eller hvis forpagtningsafgiften ikke står i et passende forhold til udbyttet. I overensstemmelse med samme lovs § 4, stk. 6, kan delstaterne fastsætte andre indsigelsesgrunde for bestemte dele af deres område, for så vidt som dette er tvingende nødvendigt for at afværge en alvorlig fare for landbrugsstrukturen.

15 Delstaten Baden-Württemberg, som har gjort brug af denne mulighed, har vedtaget Baden‑Württembergisches Ausführungsgesetz zum Grundstücksverkehrsgesetz und zum Landpachtverkehrgesetz i dens affattelse af 21. februar 2006 (Gesetzblatt, s. 85, herefter »gennemførelsesloven«), hvis § 6, stk. 1, litra a), har følgende ordlyd:

»Til forebyggelse af væsentlig fare for landbrugsstrukturen kan en forpagtningskontrakt i det pågældende delstatsområde påtales af andre grunde end de i Landpachtverkehrsgesetz’ § 4 nævnte, hvis det forpagtede areal tjener til dyrkning af landbrugsprodukter, som toldfrit udføres til lande uden for fællesmarkedet, og der derved opstår konkurrenceforvridning.«

16 Fra den 1. juli 2010 blev gennemførelsesloven erstattet af Gesetz über Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in Baden-Württenberg, hvis § 13, stk. 1, er identisk med gennemførelseslovens § 6, stk. 1, litra a).

Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

17 Rico Graf, en schweizisk landbruger, som har sin bedrift i Schweiz i grænseområdet mod Tyskland, og Rudolf Engel, som ejer landbrugsarealer beliggende i delstaten Baden-Würtemberg, forelagde den 22. april 2010 Landratsamt Waldshut en forpagtningskontrakt underskrevet den 26. februar 2006. I medfør af denne kontrakt bortforpagtede Rudolf Engel 369 ar agerjord beliggende i grænseområdet mod Schweiz til Rico Graf for en årlig forpagtningsafgift på 1 200 EUR. Rico Graf ønsker at udføre de på arealet dyrkede produkter til Schweiz.

18 Ved afgørelse af 17. juni 2010 påtalte Landratsamt Waldshut denne forpagtningskontrakt og pålagde kontraktparterne omgående at hæve forpagtningskontrakten. Landratsamt Waldshut bemærkede, at schweiziske landbrugere som selvstændige grænsearbejdere er ligestillet med tyske landbrugere i forhold til godkendelsesproceduren efter Landpachtverkehrsgesetz, men fandt dog, at afslaget på godkendelsen af forpagtningskontrakten havde hjemmel i gennemførelseslovens § 6, stk. 1, litra a). Landratsamt Waldshut anførte, at der forelå konkurrenceforvridning, og at tyske landbrugere, som havde behov for mere jord, havde tilkendegivet deres interesse i at forpagte jorden til den i området gængse forpagtningsafgift. Der forelå således en usund fordeling af jorder og arealer.

19 Rico Graf og Rudolf Engel indbragte denne afgørelse for Amtsgericht Waldshut-Tiengen og gjorde bl.a. gældende, at gennemførelseslovens § 6, stk. 1, litra a), er i strid med aftalen.

20 Den forelæggende ret bemærker, at der foreligger konkurrenceforvridning, eftersom Rico Graf i Schweiz kan opnå væsentligt mere for de i Tyskland dyrkede produkter, end han ville kunne i Tyskland. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Landratsamt Waldshuts påtale af kontrakten vil være gyldig, såfremt gennemførelseslovens § 6, stk. 1, litra a), er forenelig med aftalen.

21 På denne baggrund har Amtsgericht Waldshut-Tiengen besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er [gennemførelseslovens] § 6, stk. 1, litra a), forenelig med aftalen […]?«

Om det præjudicielle spørgsmål

22 Det bemærkes, at situationen for en selvstændig grænsearbejdende landbruger, som er etableret på en kontraherende parts område og lejer et landbrugsareal beliggende på en anden kontraherende parts område, henhører under anvendelsesområdet for aftalen, uafhængig af formålet med den økonomiske aktivitet, der er grundlaget for forpagtningskontrakten.

23 Det bemærkes endvidere, at det fremgår af retspraksis, at ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i artikel 15, stk. 1, i bilag I til aftalen vedrørende adgangen til at optage og udøve en selvstændig aktivitet, ikke alene gælder for »selvstændige« som omhandlet i dette bilags artikel 12, stk. 1, men også for »selvstændige grænsearbejdere« i henhold til ovennævnte bilags artikel 13, stk. 1, såsom de schweiziske grænsearbejdende landbrugere (jf. dom af 22.12.2008, sag C-13/08, Stamm og Hauser, Sml. I, s. 11087, præmis 47-49 samt domskonklusionen).

24 Det skal derfor undersøges, om ligebehandlingsprincippet i forhold til adgangen til at optage og udøve en selvstændig aktivitet, som for selvstændige grænsearbejdere er omhandlet i artikel 15, stk. 1, i bilag I til aftalen, er til hinder for en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede.

25 Det bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede bestemmelse ifølge sin ordlyd ikke indfører en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet den kompetente myndighed kan nedlægge forbud mod forpagtningskontrakter uafhængigt af de kontraherende parters nationalitet, når betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt.

26 I henhold til Domstolens faste praksis forbyder ligebehandlingsprincippet, som udgør et EU-retligt begreb, ikke alene åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men også enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat (jf. f.eks. dom af 12.9.1996, sag C-278/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4307, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis). Denne retspraksis, som allerede forelå på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen, gælder ligeledes i forhold til anvendelsen af sidstnævnte i henhold til dennes artikel 16, stk. 2.

27 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne i den i hovedsagen omhandlede bestemmelse med henblik på at forbyde en forpagtningskontrakt i realiteten indebærer en indirekte forskelsbehandling, er det tilstrækkeligt at bemærke, at hvis der er betydeligt flere grænsearbejdere af schweizisk nationalitet, som er etableret i Schweiz og dyrker landbrugsarealer i Tyskland, end af tysk nationalitet, foreligger der en sådan indirekte forskelsbehandling (jf. dom af 27.6.1996, sag C-107/94, Asscher, Sml. I, s. 3089, præmis 37 og 38).

28 Betingelserne i den i hovedsagen omhandlede bestemmelse vil således navnlig være til skade for schweiziske landbrugere.

29 Konstateres en sådan forskelsbehandling, skal det undersøges, om sidstnævnte kan være begrundet i et af de i aftalen nævnte hensyn.

30 Det skal indledningsvis understreges, at risikoen for konkurrenceforvridning, som Landratsamt Waldshut henviser til, fordi de schweiziske grænsearbejdende landbrugere, såsom Rico Graf, i Schweiz kan opnå væsentligt mere for de i Tyskland dyrkede produkter, end de ville kunne i Tyskland, ikke udgør et hensyn, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, i bilag I til aftalen, som ville kunne påberåbes for at begrænse rettighederne i henhold til bestemmelserne i sidstnævnte.

31 Landratsamt Waldshut fremfører desuden formålet om fysisk planlægning som begrundelse for hensynet til den offentlige orden, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i bilag I til aftalen.

32 Ifølge denne bestemmelse er den offentlige orden et hensyn, som kan begrunde indskrænkning i rettighederne i henhold til aftalen. Såfremt de kontraherende stater i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra stat til stat og fra periode til periode, at bestemme, hvad hensynene til den offentlige orden kræver, kan deres rækkevidde dog ikke ensidigt fastlægges af den enkelte stat uden kontrol fra Domstolen (jf. i denne retning dom af 10.7.2008, sag C-33/07, Jipa, Sml. I, s. 5157, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). I lyset af denne konstatering skal begrebet den »offentlige orden« betragtes og fortolkes i forhold til aftalen og i overensstemmelse med de formål, som sidstnævnte forfølger.

33 Det skal bemærkes, at aftalen falder inden for de mere generelle rammer for forholdet mellem Den Europæiske Union og Det Schweiziske Forbund, som, selv om det har valgt ikke at deltage i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og EU’s indre marked, dog er knyttet til sidstnævnte gennem talrige aftaler, der spænder vidt og fastlægger bestemte rettigheder og forpligtelser, som i en vis udstrækning svarer til dem, der er fastsat i traktaten. Det overordnede formål med disse aftaler, herunder den i hovedsagen omhandlede, er at fremme tættere økonomiske forbindelser mellem EU og Det Schweiziske Forbund. De hensyn, der udtømmende er opregnet i artikel 5, stk. 1, i bilag I til aftalen som begrundelse for en fravigelse af de grundlæggende regler i sidstnævnte, herunder ligebehandlingsprincippet, skal således fortolkes strengt.

34 På denne baggrund skal det konkluderes, at såfremt den fysiske planlægning og den rationelle fordeling af landbrugsarealerne under visse omstændigheder kan udgøre et legitimt alment hensyn, kan regler som de i hovedsagen omhandlede, der vedrører forpagtning af landbrugsarealer, på ingen måde være omfattet af begrebet offentlig orden i henhold til artikel 5, stk. 1, i bilag I til aftalen og begrænse de rettigheder, som er indrømmet ved sidstnævnte.

35 Det er vigtigt at tilføje, at en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der ville udgøre forskelsbehandling, desuden som en ny restriktiv foranstaltning ville være i strid med »stand still«-klausulen i aftalens artikel 13.

36 Henset til de ovenstående betragtninger, skal det forelagte spørgsmål besvares med, at ligebehandlingsprincippet i artikel 15, stk. 1, i bilag I til aftalen er til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter muligheden for, at en kompetent myndighed i denne medlemsstat kan nedlægge forbud mod en forpagtningskontrakt vedrørende et areal, som er beliggende i en bestemt zone på denne medlemsstats område, og er indgået mellem en indbygger i sidstnævnte og en indbygger i den anden kontraherende parts grænseområde med henblik på, at det forpagtede areal skal tjene til dyrkning af landbrugsprodukter, som toldfrit udføres til lande uden for EU’s indre marked, og der derved opstår konkurrenceforvridning, såfremt anvendelsen af denne bestemmelse berører betydeligt flere statsborgere i den anden kontraherende part end statsborgere i den medlemsstat, på hvis område den pågældende bestemmelse finder anvendelse. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne sidste omstændighed foreligger.

Sagens omkostninger

37 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Ligebehandlingsprincippet i artikel 15, stk. 1, i bilag I til aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Det Schweiziske Forbund på den anden side om fri bevægelighed for personer, undertegnet i Luxembourg den 21. juni 1999, er til hinder for en bestemmelse i en medlemsstat som den i hovedsagen omhandlede, der fastsætter muligheden for, at en kompetent myndighed i denne medlemsstat kan nedlægge forbud mod en forpagtningskontrakt vedrørende et areal, som er beliggende i en bestemt zone på denne medlemsstats område, og er indgået mellem en indbygger i sidstnævnte og en indbygger i den anden kontraherende parts grænseområde med henblik på, at det forpagtede areal skal tjene til dyrkning af landbrugsprodukter, som toldfrit udføres til lande uden for EU’s indre marked, og der derved opstår konkurrenceforvridning, såfremt anvendelsen af denne bestemmelse berører betydeligt flere statsborgere i den anden kontraherende part end statsborgere i den medlemsstat, på hvis område den pågældende bestemmelse finder anvendelse. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne sidste omstændighed foreligger.

Underskrifter

* Processprog: tysk.