Sag C-287/03
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Kongeriget Belgien
»Traktatbrud – fri udveksling af tjenesteydelser – bonusordninger – bevisbyrde«
Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Léger fremsat den 10. marts 2005
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 12. maj 2005
Sammendrag af dom
1. Traktatbrudssøgsmål – administrativ procedure – usædvanligt langvarig – en omstændighed, som alene har betydning for sagens formalitet i tilfælde af tilsidesættelse af retten til kontradiktion – bevisbyrde
(Art. 226 EF)
2. Traktatbrudssøgsmål – bevis for tilsidesættelse – bevisbyrden påhviler Kommissionen – formodninger – ulovligt – søgsmål, som ikke vedrører indholdet, men iværksættelsen af en national bestemmelse – særlige beviskrav
(Art. 226 EF)
1. Selv om den omstændighed, at den administrative procedure strækker sig over usædvanlig lang tid, inden for rammerne af en traktatbrudssag kan bevirke, at sagen må afvises, er dette kun tilfældet, hvor Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation, og dermed har tilsidesat retten til kontradiktion. Det påhviler denne medlemsstat at føre bevis for en sådan vanskelighed.
(jf. præmis 14)
2. Under en traktatbrudssag påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor.
Hvad nærmere angår et søgsmål vedrørende iværksættelsen af en national bestemmelse skal der for at godtgøre, at der foreligger et traktatbrud, fremlægges andre særlige beviser end dem, der normalt tages i betragtning under en traktatbrudssag, som udelukkende drejer sig om indholdet af en national bestemmelse. Under disse betingelser kan traktatbruddet alene påvises ved at fremlægge tilstrækkeligt dokumenterede og udførlige beviser for den praksis, som den nationale forvaltning og/eller de nationale domstole kritiseres for at anvende, og som tilskrives den pågældende medlemsstat.
Selv om en medlemsstats adfærd, der består i en administrativ praksis, der strider mod fællesskabsrettens krav, kan udgøre et traktatbrud i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 226 EF, skal denne administrative praksis endvidere frembyde en vis grad af fasthed og almenhed.
(jf. præmis 27-29)
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
12. maj 2005(*)
»Traktatbrud – fri udveksling af tjenesteydelser – bonusordninger – bevisbyrde«
I sag C-287/03,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 3. juli 2003,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Patakia og N.B. Rasmussen, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien ved E. Dominkovits, som befuldmægtiget, bistået af avocat E. Balate,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), R. Schintgen, P. Kūris og G. Arestis,
generaladvokat: P. Léger,
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 15. december 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. marts 2005,
afsagt følgende
Dom
1 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 49 EF, idet det på diskriminerende og uforholdsmæssig måde anvender betingelserne om, at varer og tjenesteydelser, der erhverves af en forbruger, og varer og tjenesteydelser, der leveres gratis eller til reduceret pris inden for rammerne af en bonusordning, skal være »tilsvarende« og hidrøre fra »samme sælger«, som en forudgående betingelse for anvendelsen af en bonusordning, der indebærer grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser mellem virksomheder.
Nationale bestemmelser
2 Artikel 54 i den belgiske lov af 14. juli 1991 om markedsføring samt om oplysning og beskyttelse af forbrugerne (Moniteur belge af 29.8.1991) forbyder »enhver ydelse af tilgift fra sælgeren til forbrugeren«. Ved tilgift forstås »erhvervelse med eller uden vederlag af varer, tjenesteydelser, andre former for begunstigelser eller værdikuponer, der giver ret til erhvervelse heraf [...] i forbindelse med erhvervelsen af andre varer eller tjenesteydelser, uanset om disse er af samme art«. Det er også forbudt at yde tilgift til forbrugere, når denne tilgift hidrører fra »en sammenslutning af flere sælgere«.
3 Lovens artikel 57 vedrører undtagelserne til dette forbud og definerer de begunstigelser, som en forbruger kan gives i form af gratis værdikuponer ved købet af den primære vare eller tjenesteydelse. Bestemmelsens stk. 1-3 vedrører undtagelser, som en erhvervsdrivende kun kan gøre gældende, hvis han er registreret hos økonomiministeriet i overensstemmelse med lovens artikel 59. Disse undtagelser vedrører rabatter i forhold til mængden af de erhvervede varer eller tjenesteydelser (stk. 1), begunstigelser såsom farvetryk, illustrationer og billeder af en ringe forretningsmæssig værdi, såvel som deltagerkuponer til godkendte tombolaer eller lotterier (stk. 2) og tilbagebetaling af kontanter (stk. 3).
4 Artikel 57, stk. 4, indeholder en undtagelse fra forbuddet mod tilgift, som også gælder for erhvervsdrivende, der ikke er omfattet af en registrering. Denne bestemmelse er affattet som følger:
»Det er ligeledes tilladt i tilgift til den primære vare eller tjenesteydelse gratis at uddele:
[…]
4. værdikuponer i form af dokumenter, der efter erhvervelse af et vist antal varer eller tjenesteydelser giver ret til en tilsvarende vare eller tjenesteydelse, som er gratis eller sælges til reduceret pris, for så vidt som denne begunstigelse gives af samme sælger og ikke overstiger en tredjedel af prisen på de tidligere erhvervede varer eller tjenesteydelser.
[…]«
5 Udstedelse af værdikuponer i strid med disse bestemmelser er ulovlig. Økonomiministeriet, en berørt erhvervsdrivende eller private organisationer, der har til formål at beskytte forbrugernes interesse, kan anmode handelsretterne om at nedlægge forbud mod udstedelsen.
Sagens baggrund
6 Efter modtagelse af en klage fra en virksomhed med hjemsted i Nederlandene gjorde Kommissionen i åbningsskrivelse af 31. marts 1999 den belgiske regering opmærksom på, at ovennævnte bestemmelser var i strid med artikel 49 EF. Den belgiske regering besvarede denne skrivelse ved skrivelse af 2. juni 1999.
7 Da Kommissionen ikke fandt denne besvarelse tilfredsstillende, fremsendte den en begrundet udtalelse til Kongeriget Belgien den 1. august 2000, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for to måneder.
8 Kongeriget Belgien besvarede denne begrundede udtalelse ved skrivelse af 16. oktober 2000, hvori den tilkendegav at være rede til at ændre loven, idet den dog fandt det mere hensigtsmæssigt at afvente Kommissionens initiativ med henblik på fællesskabsharmonisering af det pågældende område.
9 Det er under disse omstændigheder, at Kommissionen har anlagt denne sag.
Om søgsmålet
Formaliteten
Parternes argumenter
10 Den belgiske regering har gjort gældende, at søgsmålet skal afvises som følge af den administrative procedures usædvanligt lange varighed. Der er forløbet næsten tre år mellem regeringens besvarelse af den begrundede udtalelse og sagens anlæg ved Domstolen. En sådan forsinkelse er uforenelig med princippet om retssikkerhed og om beskyttelsen af den berettigede forventning.
11 Den belgiske regering har nærmere anført, at den med føje kunne gå ud fra, at dens svar på den begrundede udtalelse var fyldestgørende, eftersom Kommissionen ikke gav udtryk for andet, og eftersom der ikke foreligger nye omstændigheder.
12 Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at der efter de belgiske myndigheders svar på den begrundede udtalelse har været regelmæssig kontakt mellem de to parters kompetente tjenestegrene. Følgelig er det Kommissionens opfattelse, at Kongeriget Belgien havde kendskab til, at Kommissionen fastholdt sit synspunkt under den administrative procedure.
13 Kommissionen har gjort gældende, at de belgiske myndigheder under disse omstændigheder ikke har godtgjort, på hvilken måde den administrative procedures varighed skulle have medført en tilsidesættelse af retten til kontradiktion.
Domstolens bemærkninger
14 Det bemærkes, at selv om det er korrekt, at den omstændighed, at den administrative procedure strækker sig over usædvanlig lang tid, kan bevirke, at et traktatbrudssøgsmål må afvises, fremgår det af retspraksis, at dette kun er tilfældet, hvor Kommissionens adfærd har gjort det vanskeligere for den pågældende stat at tilbagevise Kommissionens argumentation, og dermed har tilsidesat den pågældende medlemsstats ret til kontradiktion, og at det påhviler denne medlemsstat at føre bevis for en sådan vanskelighed (jf. i denne retning dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, præmis 15 og 16, og af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 24 og 25).
15 Det bemærkes, at Kongeriget Belgien i den foreliggende sag ikke har fremført nogen anbringender, som kan godtgøre, at tidsrummet mellem denne medlemsstats besvarelse af den begrundede udtalelse og anlæggelsen af sagen ved Domstolen har påvirket dens ret til kontradiktion.
16 Under disse betingelser skal søgsmålet antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Parternes argumenter
17 Kommissionen har gjort gældende, at lovens betingelser om »tilsvarende« og »samme sælger« indebærer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Håndhævelsen af disse betingelser har nemlig en skadelig og diskriminerende virkning navnlig for udenlandske virksomheder, der ønsker at træde ind på det belgiske marked.
18 Kommissionen har anført, at loven i princippet er til hinder for, at en virksomhed inden for rammerne af sin bonusordning leverer en tilgift i form af varer eller tjenesteydelser, der ikke er tilsvarende med hensyn til de primære varer eller tjenesteydelser. I praksis omgås denne bestemmelse imidlertid i meget vidt omfang, og virksomheder, der har hjemsted i Belgien, og som råder over et eget distributionsnet, er de eneste, der drager fordel heraf ved således at udvide deres bonusordninger til andre sektorer og/eller distributionsnet. Desuden lettes omgåelsen af nævnte bestemmelse af den belgiske retspraksis, hvorefter en tilgift anses for at være »tilsvarende«, når de primære varer og/eller tjenesteydelser og de varer og/eller tjenesteydelser, der leveres gratis eller til reduceret pris, sædvanligvis udbydes via det samme distributionsnet og tilhører den samme industri- eller erhvervssektor.
19 For så vidt angår eventuelle begrundelser for disse hindringer har Kommissionen anført, at den omstændighed alene, at to varer eller to tjenesteydelser hidrører fra samme industri- eller erhvervssektor, ikke er tilstrækkelig til at sikre prisgennemsigtighed vedrørende disse varer eller tjenesteydelser. Det samme gælder for betingelsen om, at de varer eller tjenesteydelser, der gives i tilgift, skal ydes af samme sælger.
20 Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at betingelserne om »tilsvarende« og »samme sælger« ikke er nødvendige for at sikre beskyttelsen af forbrugerne eller god handelsskik.
21 Den belgiske regering har gjort gældende, at loven og anvendelsen heraf ikke har til virkning at forbyde, indebære ulemper for eller at gøre den virksomhed, som udføres af leverandører med hjemsted i en anden medlemsstat, mindre tiltrækkende.
22 Regeringen har anført, at enhver virksomhed, som har til hensigt at iværksætte en sådan form for reklamemæssigt tiltag, som Kommissionen har beskrevet til støtte for sit søgsmål, er undergivet samme betingelser, uanset om den har hjemsted på det belgiske område eller uden for dette område. I denne forbindelse afhænger fortolkningen af betingelserne om »tilsvarende« og »samme sælger« ikke af, hvor virksomheden har hjemsted.
23 For så vidt angår begrundelsen for den anfægtede lovgivning har den belgiske regering gjort gældende, at de forbud, den fastsætter, i det væsentlige er begrundet i hensynet til markedets gennemsigtighed. Lovgivningens formål er at hindre, at forbrugeren vildledes med hensyn til den faktiske pris og snydes som følge af brugen af tilgift.
Domstolens bemærkninger
24 Indledningsvis bemærkes, at den foreliggende traktatbrudssag, således som det fremgår af stævningen, ikke vedrører spørgsmålet, om ordlyden af lovens artikel 57, stk. 4, er forenelig med artikel 49 EF, men er begrænset til spørgsmålet om de kompetente belgiske instansers anvendelse af de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse.
25 Som svar på et spørgsmål stillet af Domstolen under retsmødet har Kommissionen desuden udtrykkeligt bekræftet, at søgsmålet alene vedrører anvendelsen af den nationale bestemmelse på det faktiske marked og ikke bestemmelsen i sig selv.
26 Det følger heraf, at Domstolen skal vurdere, om de nationale myndigheders anvendelse, dvs. såvel de administrative myndigheder som de nationale domstole, af lovens artikel 57, stk. 4, indebærer en tilsidesættelse af artikel 49 EF.
27 I denne forbindelse skal det indledningsvis fremhæves, at det i overensstemmelse med fast retspraksis under en traktatbrudssag påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger, og at fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6, af 20.3.1990, sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 925, præmis 37, af 29.5.1997, sag C-300/95, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2649, præmis 31, og af 9.9.1999, sag C-217/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5087, præmis 22).
28 Hvad nærmere angår et søgsmål vedrørende iværksættelsen af en national bestemmelse, og således som generaladvokaten har anført i punkt 41 og 43 i forslaget til afgørelse, skal der for at godtgøre, at der foreligger et traktatbrud, fremlægges andre særlige beviser end dem, der normalt tages i betragtning under en traktatbrudssag, som udelukkende drejer sig om indholdet af en national bestemmelse. Under disse betingelser kan traktatbruddet alene påvises ved at fremlægge tilstrækkeligt dokumenterede og udførlige beviser for den praksis, som den nationale forvaltning og/eller de nationale domstole kritiseres for at anvende, og som tilskrives den pågældende medlemsstat.
29 Vedrørende dette forhold bemærkes, at selv om en medlemsstats adfærd, der består i en administrativ praksis, der strider mod fællesskabsrettens krav, kan udgøre et traktatbrud i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 226 EF, skal denne administrative praksis frembyde en vis grad af fasthed og almenhed (jf. dom af 29.4.2004, sag C-387/99, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3773, præmis 42, og af 26.4.2005, sag C-494/01, Kommissionen mod Irland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 28).
30 Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der i Belgien findes en administrativ praksis med de kendetegn, der kræves efter Domstolens praksis. Kommissionen har alene henvist til en klage indgivet af en virksomhed, der har organiseret en bonusordning, uden at føre bevis for, at der er tale om en »diskriminerende og uforholdsmæssig« anvendelse af betingelserne »tilsvarende« og »samme sælger« i den omhandlede lovs artikel 57, stk. 4.
31 For så vidt angår spørgsmålet, om der under hensyn til nævnte princip om bevisbyrde gælder en retspraksis i Belgien, hvoraf der følger en fortolkning af ovennævnte bestemmelse, der er uforenelig med artikel 49 EF, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen heller ikke har henvist til afgørelser, hvoraf det fremgår, at de nationale domstole har fortolket begreberne »tilsvarende« og »samme sælger« på en sådan måde, at det forudsættes, at de primære varer og/eller tjenesteydelser eller de varer og/eller tjenesteydelser, der leveres gratis eller til reduceret pris, sædvanligvis udbydes via det samme distributionsnet og/eller tilhører den samme industri- eller erhvervssektor.
32 Det skal derfor fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 49 EF, idet det på diskriminerende og uforholdsmæssig måde anvender betingelserne om, at varer og tjenesteydelser, der erhverves af en forbruger, og varer og tjenesteydelser, der leveres gratis eller til reduceret pris inden for rammerne af en bonusordning, skal være »tilsvarende« og hidrøre fra »samme sælger«, som en forudgående betingelse for anvendelsen af en bonusordning, der indebærer grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser mellem virksomheder.
33 Kongeriget Belgien bør derfor frifindes.
Sagens omkostninger
34 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Belgien har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Kongeriget Belgien frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
Underskrifter
* Processprog: fransk.