61999J0230

Traktatbrudssøgsmål - den administrative procedure - åbningsskrivelse - udførlig begrundet udtalelse i henhold til direktiv 83/189 - undladelse af at fremsende forskriftsmæssig åbningsskrivelse - sagen afvist

(EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF); Rådets direktiv 83/189, art. 9, stk. 1)

$$Det fremgår af formålet med traktatbrudsprocedurens administrative fase, at åbningsskrivelsen har til formål dels at afgrænse tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsætte sine bemærkninger, de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar, og dels at give denne lejlighed til at opfylde sine forpligtelser, før sagen indbringes for Domstolen. I øvrigt forudsætter fremsendelse af en åbningsskrivelse, at det først hævdes, at den pågældende medlemsstat har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler den.

På det tidspunkt, hvor der blev fremsat en udførlig udtalelse i henhold til direktiv 83/189 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, kunne den medlemsstat, som var adressat for denne udtalelse, imidlertid ikke have gjort sig skyldig i en tilsidesættelse af fællesskabsretten, da den pågældende retsakt kun fandtes som udkast. Den modsatte opfattelse ville føre til, at den udførlige udtalelse er en betinget åbningsskrivelse, hvis beståen ville være afhængig af, hvorledes den pågældende medlemsstat reagerede på den nævnte udtalelse. Kravene til retssikkerheden, som er uadskilleligt forbundet med enhver procedure, der kan føre til en retssag, er til hinder for en sådan uvished.

Da en sådan begrundet udtalelse ikke udgør en åbningsskrivelse, der opfylder kravene i henhold til traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF), skal det af Kommissionen anlagte traktatbrudssøgsmål derfor afvises.

( jf. præmis 31-35 )

I sag C-230/99,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Lier og O. Couvert-Castéra, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Franske Republik ved J.-F. Dobelle, R. Loosli-Surrans og K. Rispal-Bellanger, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

angående en påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), idet den har udstedt en bekendtgørelse af 9. november 1994 om materialer og genstande af gummi, der kommer i kontakt med fødevarer, spiselige produkter og drikkevarer (JORF af 2.12.1994, s. 17029), uden udtrykkeligt at bestemme, at tekniske forskrifter, normer og fremstillingsmetoder, der lovligt følges i de øvrige medlemsstater, skal anerkendes, samt at resultater af kontrol og afprøvninger i henhold til disse, som er foretaget af en inspektions- eller kontrolinstans eller et laboratorium, der er officielt godkendt i en anden medlemsstat, skal anerkendes,

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen og F. Macken (refererende dommer),

generaladvokat: S. Alber

justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 21. september 2000,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 7. november 2000,

afsagt følgende

Dom

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. juni 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF), idet den har udstedt en bekendtgørelse af 9. november 1994 om materialer og genstande af gummi, der kommer i kontakt med fødevarer, spiselige produkter og drikkevarer (JORF af 2.12.1994, s. 17029, herefter »bekendtgørelsen af 1994«), uden udtrykkeligt at bestemme, at tekniske forskrifter, normer og fremstillingsmetoder, der lovligt følges i de øvrige medlemsstater, skal anerkendes, samt at resultater af kontrol og afprøvninger i henhold til disse, som er foretaget af en inspektions- eller kontrolinstans eller et laboratorium, der er officielt godkendt i en anden medlemsstat, skal anerkendes.

De relevante retsregler

2 Bekendtgørelsen af 1994 bestemmer i artikel 1, at »materialer og genstande af gummi, som besiddes med henblik på salg, sættes til salg eller sælges for at bringes i kontakt med fødevarer, spiselige produkter og drikkevarer, samt sådanne materialer og genstande, der bringes i kontakt med disse fødevarer, spiselige produkter og drikkevarer, skal opfylde forskrifterne« i denne bekendtgørelse.

3 Artikel 2, stk. 2, første punktum, i bekendtgørelsen af 1994 bestemmer:

»Syntetiske polymere materialer, der anvendes til fremstilling af de i artikel 1 nævnte materialer og genstande, skal udelukkende fremstilles af monomere stoffer, udgangsmaterialer og modificerende stoffer, som er opregnet på listen i tabel B i bilag I.«

4 Artikel 4, stk. 1, i bekendtgørelsen af 1994 bestemmer:

»Ved fremstillingen af materialer og genstande af gummi, der nævnes i artikel 1, må der kun tilsættes de i bilag II nævnte tilsætningsstoffer til de polymere materialer, der defineres i denne bekendtgørelses artikel 2.«

5 Endelig bestemmes det i artikel 5 i bekendtgørelsen af 1994:

»De stoffer, der nævnes i bilag II, ledsages eventuelt af talhenvisninger, som indebærer overholdelse af særlige renhedskrav eller renhedskrav, der anerkendes som ligeværdige, og som fastsættes af De Europæiske Fællesskabers medlemsstaters myndigheder eller deltagerne i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.«

Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

6 Den 18. november 1993 underrettede de franske myndigheder Kommissionen i henhold til Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT L 109, s. 8) om et udkast til en bekendtgørelse om materialer og genstande af gummi, der kommer i kontakt med fødevarer, spiselige produkter og drikkevarer.

7 Da Kommissionen fandt, at nogle bestemmelser i det således meddelte udkast kunne hindre samhandelen inden for Fællesskabet, fremsatte den den 20. februar 1994 en udførlig udtalelse, hvori den anførte, at dette udkast dels udtrykkeligt skulle indeholde bestemmelser om anerkendelse af tekniske forskrifter, standarder og fremstillingsmetoder, som lovligt blev fulgt på de øvrige medlemsstaters område eller af de andre deltagere i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3, herefter »EØS-aftalen«), og dels anerkendelse af de resultater af kontroller og afprøvninger samt af certifikater i forbindelse hermed, der udstedes af en inspektions- og kontroltjeneste eller et laboratorium, der officielt er anerkendt af en anden medlemsstat eller en anden deltager i EØS-aftalen, og som giver passende og tilfredsstillende tekniske og faglige garantier og garantier for uafhængighed.

8 Ved skrivelse af 9. august 1994 svarede de franske myndigheder, at den af Kommissionen foreslåede fremgangsmåde ikke forekom dem velbegrundet.

9 De franske myndigheder udstedte i øvrigt og tilsendte derpå den 5. januar 1995 Kommissionen bekendtgørelsen af 1994, som indeholder bestemmelserne i det anmeldte udkast, uden at der er taget hensyn til de bemærkninger, som Kommissionen har fremsat herom.

10 De franske myndigheder fastholdt deres opfattelse under en række bilaterale møder samt i en skrivelse til Kommissionen af 15. januar 1996.

11 Den 3. december 1997 fremsatte Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) en begrundet udtalelse, hvori den giver udtryk for den opfattelse, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til traktatens artikel 30 ff., ved at udstede bekendtgørelsen af 1994 uden at tage de af Kommissionen stillede forslag i betragtning. Kommissionen opfordrede ligeledes den franske regering til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.

12 Som svar på den begrundede udtalelse tilsendte de franske myndigheder ved skrivelse af 18. februar 1998 Kommissionen et notat, hvori de foreslog at indsætte en klausul i bekendtgørelsen af 1994 om gensidig anerkendelse af »monomere stoffer, udgangsstoffer, modificerende stoffer og tilsætningsstoffer«, således som defineret i bekendtgørelsens artikel 2 og 4.

13 Ved skrivelse af 15. april 1998 foreslog Kommissionen de franske myndigheder at ændre den påtænkte klausul på en sådan måde, at det blev muligt fuldt ud at anvende princippet om gensidig anerkendelse.

14 De franske myndigheder svarede ved skrivelse af 4. juni 1998, at de fastholdt den affattelse af klausulen, som de havde foreslået at indsætte i bekendtgørelsen af 1994, fordi de mente, at hver enkelt medlemsstat dels skulle kunne garantere, at den tog hensyn til kravene til den offentlige sundhed, og dels, at den havde foretaget en risikovurdering, navnlig en vurdering af toksikologiske risici, før den tillod forhandling af et stof.

15 Efter at have konstateret, at Den Franske Republik ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse inden for den fastsatte frist, anlagde Kommissionen denne sag ved Domstolen.

16 Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik ved at udstede bekendtgørelsen af 1994 har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktatens artikel 30, og om, at den tilpligtes at betale sagens omkostninger.

17 Den Franske Republik har indledningsvis bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, og har følgelig nedlagt påstand om afvisning.

Formaliteten

18 Ifølge den franske regering har Kommissionen sammenblandet proceduren efter traktatens artikel 169 og ordningen om underretning, der er præventiv, i direktiv 83/189.

19 Efter den franske regerings opfattelse er denne sammenblanding i strid med flere væsentlige retsgrundsætninger.

20 For det første kunne Kommissionen ikke erstatte fasen med åbningsskrivelsen med en udførlig udtalelse uden at komme i strid med bestemmelserne om de tre trin i proceduren i traktatens artikel 169 og dermed tilsidesætte princippet om normhierarkiet.

21 Dernæst har Kommissionen efter den franske regerings opfattelse ikke overholdt sondringen mellem på den ene side forarbejderne og udtalelserne og på den anden side de bindende bestemmelser. Denne sondring ville nemlig blive illusorisk, hvis en udførlig udtalelse fra Kommissionen skabte forpligtelser for medlemsstaterne, eller hvis et udkast til en retsakt blev sidestillet med en retsakt.

22 Endelig har den franske regering anført, at Kommissionens holdning er i strid med kontradiktionsprincippet, da anvendelse af fremgangsmåden i direktiv 83/189 fører til, at fasen med åbningsskrivelsen afskaffes.

23 Kommissionen er af den opfattelse, at sagen kan realitetsbehandles.

24 Kommissionen har anført, at selv om traktatens artikel 169 bestemmer, at der skal gennemføres en administrativ procedure, præciserer denne bestemmelse ikke, hvilken form Kommissionens handlinger under denne fase skal have.

25 Kommissionen har erkendt, at det i praksis er fastslået, at den første handling under den administrative procedure er en åbningsskrivelse, som kort skal fremstille de klagepunkter, der fremføres mod den pågældende medlemsstat.

26 Da udtrykket »åbningsskrivelse« imidlertid ikke anvendes i traktatens artikel 169, er der ikke foreskrevet nogen bestemt form for den første handling i den administrative procedure.

27 Følgelig er der intet til hinder for, at en »udførlig udtalelse«, der fremsættes i henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 83/189, kan anses for at være ligeværdig med en åbningsskrivelse, når denne udførlige udtalelse i hvert fald indeholder en kortfattet fremstilling af Kommissionens klagepunkter vedrørende en medlemsstats undladelse af at opfylde en af sine forpligtelser.

28 Kommissionen har henvist til, at det i dommen af 22. oktober 1998, sag C-184/96, Kommissionen mod Frankrig (Sml. I, s. 6197), ligesom her drejede sig om en udførlig udtalelse og ikke om en åbningsskrivelse. Den franske regering, som var part i denne sag, havde imidlertid ikke fremsat nogen indsigelse på dette punkt, og Domstolen anerkendte stiltiende denne fremgangsmåde.

29 I duplikken har den franske regering anført, at et udkast til en retsakt pr. definition ikke skaber bindende retlige forpligtelser. Et udkast kan følgelig i sig selv ikke udgøre en tilsidesættelse af en af de forpligtelser, der følger af traktaten eller af den afledte ret. Desuden har den anført, at selve den omstændighed, at den anmeldende medlemsstat for det første kan svare som led i den kontradiktoriske fremgangsmåde, der er indført ved direktiv 83/189, og ændre det anmeldte udkast til bestemmelser eller trække det tilbage, og at Kommissionen for det andet kan foreskrive en periode med status quo på tolv måneder med henblik på harmonisering, viser, at der ikke kan siges at foreligge et traktatbrud på dette trin.

30 I øvrigt er den omstændighed, at dette processuelle spørgsmål ikke blev rejst af den franske regering i den nævnte dom i sagen Kommissionen mod Frankrig, ikke til hinder for, at det rejses her, og er så meget desto mindre til hinder for, at Domstolen, som ikke af egen drift tog spørgsmålet op, behandler det under denne sag på sagsøgtes begæring.

31 Som Domstolen har fastslået i kendelsen af 13. september 2000, sag C-341/97, Kommissionen mod Nederlandene (Sml. I, s. 6611, præmis 17), fremgår det af formålet med traktatbrudsprocedurens administrative fase, at åbningsskrivelsen har til formål dels at afgrænse tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsætte sine bemærkninger, de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar (dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, præmis 15), og dels at give denne lejlighed til at opfylde sine forpligtelser, før sagen indbringes for Domstolen (dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 23 og 24).

32 I øvrigt forudsætter fremsendelse af en åbningsskrivelse, at det først hævdes, at den pågældende medlemsstat har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler den (kendelsen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 18).

33 Det må imidlertid nødvendigvis fastslås, at på det tidspunkt, hvor der blev fremsat en udførlig udtalelse i henhold til direktiv 83/189, kunne den medlemsstat, som var adressat for denne udtalelse, ikke have gjort sig skyldig i en tilsidesættelse af fællesskabsretten, da den pågældende retsakt kun fandtes som udkast (kendelsen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 19).

34 Den modsatte opfattelse ville føre til, at den udførlige udtalelse er en betinget åbningsskrivelse, hvis beståen ville være afhængig af, hvorledes den pågældende medlemsstat reagerede på den nævnte udtalelse. Kravene til retssikkerheden, som er uadskilleligt forbundet med enhver procedure, der kan føre til en retssag, er til hinder for en sådan uvished (kendelsen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 20).

35 Under disse omstændigheder må sagen afvises.

Sagens omkostninger

36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.

37 Det bemærkes, at Den Franske Republik ikke har nedlagt påstand om, at Kommissionen dømmes til at betale sagens omkostninger. Følgelig bærer hver part sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

1) Sagen afvises.

2) Hver part bærer sine egne omkostninger.